Raportul special

nr.11 2017

Fondul fiduciar Bêkou al UE pentru Republica Centrafricană: un început promițător, în pofida unor neajunsuri

Informații despre raport: Fondul fiduciar Bêkou al UE pentru Republica Centrafricană, primul fond de acest tip care este gestionat de Comisia Europeană, a fost lansat în iulie 2014, cu scopul de a se acorda ajutor uneia dintre țările cel mai puțin dezvoltate din lume. Curtea a evaluat justificarea de la baza constituirii fondului, modul în care acesta este gestionat și măsura în care și-a atins obiectivele până în prezent. În pofida unor neajunsuri care au fost identificate, Curtea concluzionează că decizia de a crea fondul fiduciar Bêkou a fost adecvată în circumstanțele date. Gestionarea fondului nu și-a atins încă potențialul maxim, acest lucru fiind observat cu privire la trei aspecte: coordonarea între părțile interesate, transparența, rapiditatea și raportul cost-eficacitate al procedurilor și mecanismele de monitorizare și de evaluare. Cu toate acestea, în ansamblu, fondul fiduciar Bêkou a înregistrat rezultate pozitive până în prezent. Recomandările formulate de Curte în prezentul raport sunt menite să contribuie la îmbunătățirea conceperii și a gestionării atât a acestui fond, cât și a altor fonduri fiduciare ale UE.

Această publicație este disponibilă în 23 de limbi și în următoarele formate:

PDF

Cuprins
Sinteză
Introducere
Sfera și abordarea auditului
Observații
Concluzii și recomandări
Anexe
Răspunsul Comisiei
Acronime
Note
Echipa de audit
Contact

Sinteză

Fondurile fiduciare sunt fonduri create cu ajutorul contribuțiilor financiare din partea unuia sau a mai multor donatori în vederea îndeplinirii unui obiectiv de dezvoltare specific. Aceste fonduri sunt adesea constituite ca răspuns la crize precum dezastrele naturale sau situațiile de conflict. Începând cu anul 2013, Comisia Europeană are posibilitatea de a crea „fonduri fiduciare ale Uniunii pentru acțiuni externe” care să finanțeze acțiuni de urgență, acțiuni ulterioare situațiilor de urgență sau acțiuni tematice.

Fondul fiduciar Bêkou al UE pentru Republica Centrafricană, primul fond fiduciar al UE gestionat de Comisia Europeană, a fost lansat în iulie 2014. Donatorii săi sunt Uniunea Europeană, Franța, Germania, Țările de Jos, Italia și Elveția, care au acordat în total 146 de milioane de euro pentru a sprijini ieșirea țării din criză și reconstrucția acesteia.

III

De mai multe decenii, Republica Centrafricană se confruntă cu o guvernanță defectuoasă, cu un nivel ridicat al sărăciei și cu situații de conflict. Republica Centrafricană este una dintre țările cel mai puțin dezvoltate și, de asemenea, una dintre cele mai sărace țări din lume, fiind clasată, conform indicelui dezvoltării umane al PNUD, pe ultimul loc în 2016.

În cadrul acestui audit, s-a examinat prima experiență a Comisiei Europene cu un fond fiduciar propriu. Curtea a evaluat dacă decizia de a constitui acest fond era justificată, dacă fondul este bine gestionat și dacă, până în prezent, acesta și-a atins obiectivele.

Curtea concluzionează că, în pofida absenței unei analize cuprinzătoare a nevoilor și a unei evaluări structurate în mod formal referitoare la alegerea instrumentului de finanțare, atât decizia de a crea fondul fiduciar Bêkou, cât și conceperea acestuia au fost adecvate în circumstanțele date.

Gestiunea fondului fiduciar Bêkou nu și-a atins încă potențialul maxim, acest lucru fiind observat din trei puncte de vedere: fondul fiduciar Bêkou a exercitat o influență limitată asupra coordonării între părțile interesate; procedurile ar putea fi mai transparente, mai rapide și mai eficace din punctul de vedere al costurilor; de asemenea, mecanismele de monitorizare și de evaluare nu sunt încă pe deplin dezvoltate.

VII

În ansamblu, fondul fiduciar Bêkou a înregistrat rezultate pozitive până în prezent. A reușit să mobilizeze ajutor, chiar dacă a atras doar un număr mic de donatori suplimentari, iar majoritatea proiectelor sale au obținut rezultatele preconizate. Fondul asigură o vizibilitate sporită pentru UE.

VIII

Curtea formulează o serie de recomandări menite să ajute Comisia să își îmbunătățească, pe viitor, conceperea și gestionarea atât a fondului fiduciar Bêkou, cât și a fondurilor fiduciare ale UE la un nivel mai general. Curtea recomandă Comisiei:

să elaboreze orientări suplimentare cu privire la alegerea instrumentului de acordare a ajutorului și la efectuarea unor analize ale nevoilor care să definească sferele de intervenție ale fondurilor fiduciare;
să amelioreze coordonarea donatorilor, procedurile de selecție și măsurarea performanței și să optimizeze costurile administrative.

Introducere

Fondurile fiduciare ale UE: un nou instrument de acordare a ajutorului pentru dezvoltare

Fondurile fiduciare sunt fonduri create cu ajutorul contribuțiilor financiare din partea unuia sau a mai multor donatori în vederea îndeplinirii unui obiectiv de dezvoltare specific și sunt administrate, în general, de o organizație internațională, cum ar fi Banca Mondială sau Organizația Națiunilor Unite. Fondurile fiduciare au devenit populare începând cu anii ’90, fiind utilizate tot mai mult ca instrument de finanțare a cooperării internaționale. Ele sunt adesea create ca răspuns la crize precum dezastrele naturale sau situațiile de conflict.

Începând cu anul 2013, se pot constitui „fonduri fiduciare ale Uniunii pentru acțiuni externe”, care să finanțeze acțiuni de urgență, acțiuni ulterioare unor situații de urgență sau acțiuni tematice, în temeiul unui acord încheiat între Comisia Europeană și alți donatori¹. Un consiliu prezidat de Comisie este instituit pentru fiecare fond fiduciar în parte, acesta având ca scop să asigure reprezentarea atât a donatorilor, cât și a altor state membre care nu sunt donatoare, precum și să decidă cu privire la utilizarea fondurilor.

Fondul fiduciar Bêkou² al UE pentru Republica Centrafricană a fost lansat în iulie 2014, pentru a sprijini ieșirea din criză și reconstrucția acestei țări. Este primul dintre cele patru fonduri fiduciare gestionate până în prezent de Comisia Europeană³. Cei patru donatori inițiali sunt Uniunea Europeană (UE), Franța, Germania și Țările de Jos, iar, în 2015, li s-au alăturat Italia și Elveția. Angajamentele către fondul fiduciar Bêkou se ridicau la 146 de milioane de euro la finalul anului 2016, aproximativ trei sferturi din această sumă provenind de la bugetul UE și de la bugetul Fondului european de dezvoltare. Până la sfârșitul anului 2016, se primiseră efectiv 86 de milioane de euro.

Principalul obiectiv al fondului, astfel cum este prevăzut în Acordul constitutiv, este acela de a furniza, în mod consecvent și focalizat, sprijin pentru reziliența grupurilor vulnerabile și pentru toate aspectele legate de ieșirea din criză și reconstrucția Republicii Centrafricane, de a coordona, pe termen scurt, mediu și lung, acțiunile implementate în acest sens și de a ajuta țările învecinate să facă față consecințelor crizei⁴.

Republica Centrafricană: o țară în situație de criză

Republica Centrafricană este una dintre țările cel mai puțin dezvoltate și, de asemenea, una dintre cele mai sărace țări din lume, fiind clasată, conform indicelui dezvoltării umane al PNUD, pe ultimul loc în 2016, deși deține zăcăminte semnificative de minereuri și alte resurse, precum rezerve de uraniu, țiței, aur, diamante, cobalt, lemn și energie hidroelectrică. Populația sa, în număr de 4,5 milioane de locuitori, ocupă un teritoriu vast, de o suprafață de 623 000 km² (aproximativ cât suprafața combinată a Franței și a Belgiei). De la obținerea independenței sale în 1960, Republica Centrafricană s-a confruntat cu conflicte, cu o guvernanță defectuoasă, cu un grad ridicat de sărăcie și inegalitate și cu lipsa investițiilor din sectorul privat. Cea mai mare parte a populației din Republica Centrafricană se află în prezent într-o situație precară, peste jumătate având nevoie de ajutor umanitar. Aproximativ 450 000 de persoane sunt strămutate în interiorul țării și tot în jur de acest număr s-au refugiat în țări învecinate.

Din 2014 până la începutul anului 2016, a funcționat un guvern de tranziție, în urma unui val de violențe care a dus la înlăturarea guvernului precedent. În martie 2016, în urma unor alegeri democratice, și-au început mandatul un nou președinte și un nou guvern. În octombrie 2016, autoritățile din Republica Centrafricană și donatorii au publicat un plan național de redresare și de consolidare a păcii pe o perioadă de cinci ani.

Până în anul 2014, Republica Centrafricană era considerată o țară neglijată din punctul de vedere al ajutorului primit⁵, dat fiind sprijinul limitat de care beneficia din partea comunității internaționale a donatorilor. Ulterior, ajutorul acordat acestei țări a crescut semnificativ. Cu toate acestea, persistența conflictelor face ca populația să aibă în continuare nevoie acută de ajutor umanitar⁶.

UE este parteneră a Republicii Centrafricane de mai bine de treizeci de ani și este în continuare unul dintre principalii parteneri pentru dezvoltare ai acestei țări. Între 2013 și 2016, contribuția Uniunii pentru sprijinirea țării a fost de peste 500 de milioane de euro⁷. UE a adoptat o „abordare globală”⁸, furnizând asistență sub mai multe forme, precum fondul fiduciar Bêkou, ajutorul tradițional pentru dezvoltare, trei misiuni și operațiuni militare în cadrul politicii de securitate și apărare comune, răspuns la crize civile și ajutor umanitar.

Agențiile Organizației Națiunilor Unite (ONU) și Franța sunt, de asemenea, implicate în mod intens în ajutorul acordat Republicii Centrafricane. În anexa II sunt enumerate șapte fonduri fiduciare ale ONU care funcționează în Republica Centrafricană. Țara primește asistență și din partea altor parteneri, cum ar fi Banca Africană de Dezvoltare, Banca Mondială și alte state membre ale UE.

Sfera și abordarea auditului

În cadrul acestui audit al performanței, s-a examinat prima experiență a Comisiei Europene în ceea ce privește utilizarea unui fond fiduciar propriu ca instrument de furnizare a ajutorului. Curtea a evaluat dacă decizia de a crea acest fond a fost justificată, dacă fondul este bine gestionat și dacă acesta și-a atins, până în prezent, obiectivele.

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între momentul lansării fondului în 2014 și sfârșitul anului 2016. Curtea a analizat toate cele unsprezece proiecte derulate în cadrul fondului și cele 31 de contracte aferente care au fost finanțate (a se vedea anexa I). Curtea a analizat diverse documente legate de crearea fondului și de conceperea proiectelor, procedurile de selecție a organizațiilor de implementare și monitorizarea și evaluarea proiectelor (rapoarte intermediare și rapoarte de evaluare externă). De asemenea, Curtea a efectuat vizite la fața locului în Republica Centrafricană și la sediile a trei dintre donatorii fondului, ceea ce i-a permis să aibă o serie de întrevederi cu diverse părți interesate și, de asemenea, să viziteze trei proiecte.

Observații

Deși erau bazate pe o analiză limitată, atât decizia de a crea fondul fiduciar Bêkou, cât și modul în care acesta a fost conceput au fost adecvate în circumstanțele date

Această secțiune oferă o scurtă prezentare a contextului național la momentul creării fondului fiduciar Bêkou, fiind analizată apoi conceperea fondului din două perspective: alegerea unui fond fiduciar ca instrument de finanțare și sfera de intervenție a fondului fiduciar Bêkou.

Fondul fiduciar Bêkou a constituit un răspuns rapid la un context național dificil

Situația din Republica Centrafricană în anul 2014 era marcată de consecințele unei crize politice și de securitate majore, care s-a agravat în 2012. Aceasta a dus la o criză umanitară și la o recesiune economică, ambele la niveluri fără precedent. În decembrie 2013, Organizația Națiunilor Unite a declarat nivelul 3 de alertă⁹ pentru criza din această țară. Situația era caracterizată de un „șir contiguu”¹⁰ de provocări în materie de ajutor umanitar și ajutor pentru dezvoltare, precum și de fragilitatea autorităților publice, care nu erau în măsură să răspundă nevoilor populației.

**Copil plimbându-se în preajma unui avion abandonat în fosta tabără M’Poko pentru persoane strămutate intern de lângă aeroportul din Bangui.**
© Crucea Roșie franceză.

De asemenea, acest context a provocat constrângeri semnificative în ceea ce privește furnizarea ajutorului UE: lipsa unui guvern ales în mod democratic la momentul respectiv a însemnat că programul indicativ național¹¹ pentru ajutorul furnizat în cadrul pachetului financiar alocat Republicii Centrafricane în cadrul celui de Al unsprezecelea fond european de dezvoltare (FED) nu a putut fi adoptat de către Comisie.

Prin urmare, crearea fondului fiduciar Bêkou pentru Republica Centrafricană a constituit un răspuns rapid la nevoia de a dispune de un instrument coordonat care să asigure o legătură între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare. Raționamentul care a stat la baza alegerii unui astfel de instrument de asistență a fost dezbătut atât la nivel politic, cât și la nivel tehnic, în cadrul Comisiei Europene, precum și cu o gamă largă de donatori și cu guvernul de tranziție al Republicii Centrafricane, pe parcursul primei jumătăți a anului 2014. Aceste discuții s-au finalizat cu un consens, în special în ceea ce privește necesitatea utilizării unui alt mijloc de furnizare a ajutorului, care să integreze abordările în materie de ajutor umanitar și în materie de ajutor pentru dezvoltare și care să nu se rezume la simpla coordonare a ajutorului, ci să vizeze punerea în comun a resurselor. Această analiză comună a stat la baza creării fondului fiduciar Bêkou.

Fondul a fost creat într-un interval de timp foarte scurt, discuțiile inițiale fiind lansate la începutul anului 2014, iar Acordul constitutiv fiind semnat de Comisie, Franța, Germania și Țările de Jos în iulie 2014.

Comisia nu a elaborat o analiză structurată în mod formal a alegerii instrumentului de finanțare

Regulamentul financiar prevede o serie de condiții ce trebuie îndeplinite pentru a se putea constitui un fond fiduciar al UE: (i) valoarea adăugată pentru intervenția UE, cu alte cuvinte, obiectivele fondului fiduciar pot fi îndeplinite mai bine la nivelul UE decât la nivel național; (ii) vizibilitatea politică și avantajele în materie de gestiune; (iii) nu ar trebui create fonduri fiduciare dacă acestea nu fac decât să dubleze alte canale de finanțare sau instrumente similare existente, fără să asigure nicio adiționalitate.

Angajamentele asumate de UE în cadrul forumurilor la nivel înalt pe tema eficacității ajutorului (a se vedea caseta 1) și orientările DG DEVCO privind fondurile fiduciare ale UE sugerează că fondurile fiduciare nu ar trebui să devină un instrument de implementare standard.

Caseta 1

Forumurile la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului îndeamnă la prudență în ceea ce privește crearea de noi canale pentru acordarea ajutorului

Efortul constant de modernizare a acordării ajutorului a fost marcat de patru evenimente: forumurile la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului de la Roma (2003), Paris (2005), Accra (2008) și Busan (2011). Aceste evenimente, la care au participat până în prezent peste 100 de țări, au condus la formularea unor principii în ceea ce privește eficacitatea ajutorului.

Unul dintre angajamentele asumate după forumul din 2008 de la Accra prevedea că „donatorii se vor asigura de utilizarea canalelor existente pentru acordarea ajutorului și, dacă este nevoie, de consolidarea acestora, înainte de a crea noi canale separate, acestea din urmă riscând să fragmenteze și să complice și mai mult coordonarea la nivel de țară”¹². Cu ocazia unei mese rotunde, donatorii au fost îndemnați „să se gândească de două ori înainte de a crea noi fonduri, verificând în mod clar eventuala valoare adăugată produsă”¹³. În cadrul forumului de la Busan din 2011, UE a reconfirmat angajamentul de la Accra de a da dovadă de prudență în acest sens, pentru a se evita o și mai mare proliferare a fondurilor¹⁴.

Atât Organizația Națiunilor Unite, cât și Banca Mondială au instituit proceduri pentru justificarea alegerii unui fond fiduciar ca instrument de acordare a ajutorului. De exemplu, Oficiul Națiunilor Unite pentru fonduri fiduciare cu parteneri multipli, care asistă ONU în administrarea mecanismelor cu finanțare partajată, a publicat o serie de manuale ce furnizează orientări cu privire la crearea fondurilor fiduciare. Acestea recomandă realizarea prealabilă a unui studiu de fezabilitate și analizarea funcțiilor și a valorii adăugate ale unui astfel de fond¹⁵.

Deocamdată, Comisia nu a făcut altceva decât să reitereze în orientările disponibile cerințele din Regulamentul financiar. Ea nu a conceput încă o modalitate de a aplica aceste norme cu scopul de a efectua rapid o evaluare structurată a avantajelor comparative ale fondurilor fiduciare în raport cu alte instrumente. Deși Comisia a organizat o serie de discuții prealabile (a se vedea punctul 15), crearea fondului fiduciar Bêkou nu a fost precedată de o analiză formală structurată, bazată pe cerințele prevăzute în Regulamentul financiar.

Nu a existat o analiză cuprinzătoare a nevoilor care să indice lacunele pe care ar trebui să le acopere fondul fiduciar Bêkou

Analizele nevoilor reprezintă un pas important în conceperea sferei de intervenție a ajutorului pentru dezvoltare, ele contribuind la identificarea nevoilor și la stabilirea priorităților în acordarea ajutorului. De asemenea, aceste analize sunt necesare pentru a se asigura faptul că noul instrument de finanțare nu le dublează pe cele deja existente și că el poate servi drept bază pentru conceperea unui ajutor care să permită partajarea sarcinilor cu alți donatori.

Deși în diverse documente interne ale Comisiei, elaborate înainte de crearea fondului fiduciar Bêkou, se recunoștea faptul că Republica Centrafricană avea nevoie de asistență, analiza nevoilor a fost incompletă, următoarele elemente neregăsindu-se în ea: o evaluare a nevoilor globale ale Republicii Centrafricane, o inventariere a nevoilor abordate de instrumentele de ajutor existente și, în consecință, o analiză a lacunelor în materie de acordare a ajutorului ce trebuiau acoperite, o evaluare a resurselor financiare necesare și o stabilire a priorităților în ceea ce privește acordarea ajutorului.

Principalul obiectiv al fondului fiduciar Bêkou, astfel cum este prevăzut în Acordul constitutiv, este acela de a furniza, în mod consecvent și focalizat, sprijin pentru reziliența grupurilor vulnerabile și pentru toate aspectele legate de ieșirea din criză și de reconstrucția Republicii Centrafricane, de a coordona, pe termen scurt, mediu și lung, acțiunile implementate în acest sens și de a ajuta țările învecinate să facă față consecințelor crizei¹⁶. Acest obiectiv este formulat în termeni generali. O analiză cuprinzătoare a nevoilor ar fi putut servi drept bază pentru formularea obiectivelor într-un mod mai detaliat (a se vedea, de asemenea, punctul 50). De asemenea, ea ar fi putut arăta într-o manieră mai clară cum și de ce sunt relevante activitățile fondului pentru acest obiectiv și ce lacune specifice poate acoperi acesta.

La nivel strategic, Comisia s-a asigurat că fondul fiduciar Bêkou nu dublează alte canale de finanțare existente. Între 2014 și 2016, pachetul financiar alocat Republicii Centrafricane în cadrul FED a permis finanțarea unui număr limitat de activități, care au fost concentrate în alte domenii decât cele acoperite de fondul fiduciar Bêkou, precum educația sau politicile naționale de sănătate¹⁷. În Republica Centrafricană funcționează cel puțin șapte fonduri fiduciare ale ONU, însă șase dintre acestea au un scop tematic clar diferit față de cel al fondului fiduciar Bêkou. Singura excepție este fondul fiduciar Ezingo al ONU, cu mai mulți parteneri, care se axează tot pe stabilizarea și redresarea Republicii Centrafricane. Totuși, acest fond diferă în mod semnificativ de fondul fiduciar Bêkou din punctul de vedere al volumului ajutorului/nivelului de activitate, al tipului de proiecte finanțate și al beneficiarilor ajutorului¹⁸.

La nivelul proiectelor, fondul fiduciar Bêkou aborda nevoi similare celor acoperite de sprijinul anterior din partea UE. Într-adevăr, anumite proiecte asigură continuitatea cu proiecte finanțate anterior prin alte instrumente de asistență ale UE (a se vedea caseta 2). Ele au adus însă o abordare diferită și au implementat activități suplimentare de consolidare a rezilienței. O parte dintre celelalte proiecte sunt inovatoare și diferite față de tipurile de proiecte finanțate anterior în Republica Centrafricană. Un exemplu în acest sens este proiectul de redresare economică, prin care se furnizează microfinanțare micilor întreprinderi locale.

Caseta 2

Exemple de proiecte care au fost finanțate cu ajutorul fondului fiduciar Bêkou și care abordează nevoi similare celor aferente altor proiecte finanțate tot cu sprijin din partea UE

Unele proiecte din cadrul fondului fiduciar Bêkou au preluat activități sprijinite prin alte instrumente de asistență ale UE. În continuare sunt enumerate o serie de exemple în acest sens:

Două proiecte ale DG ECHO derulate cu ONG-uri din sectorul sănătății au fost urmate de proiecte ale fondului fiduciar Bêkou implementate împreună cu aceleași ONG-uri. Aceste două ONG-uri au sprijinit 25 de centre de sănătate locale, pentru a le ajuta să furnizeze servicii mai bune de asistență medicală primară. De asemenea, DG ECHO, UNICEF și Fondul umanitar al ONU au sprijinit unul dintre aceste ONG-uri în scopul unor activități în sectorul sănătății.
În 2014, instrumentul UE care contribuie la stabilitate și pace a finanțat activități cu o utilizare intensivă a forței de muncă (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) în districtele 3 și 5 din Bangui, în mod similar proiectului privind reabilitarea urbană din cadrul fondului fiduciar Bêkou. Această abordare implică angajarea de localnici pentru derularea unor activități de reabilitare urbană de bază. Scopul este acela de a restabili infrastructura, generând totodată venituri pentru grupurile cele mai vulnerabile.
În 2014, în cadrul celui de Al zecelea FED, a fost lansat un proiect de securitate alimentară, care a fost însă anulat ulterior. Proiectul urma să finanțeze Organizația Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură pentru ca aceasta să desfășoare programe de consolidare a rezilienței comunităților (caisses de resilience), să promoveze dialogul intercomunitar pe rutele de păstorit nomad și să îmbunătățească securitatea alimentară în zonele din jurul Bangui, în mod similar proiectului privind securitatea alimentară din cadrul fondului fiduciar Bêkou. Începând cu anul 2014, cinci contracte semnate cu această organizație și cu o serie de ONG-uri în cadrul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare al UE au vizat activități similare (sprijin pentru crescătorii de bovine, dialog intercomunitar, reziliență alimentară).
Un proiect din cadrul fondului fiduciar Bêkou viza protejarea ecosistemelor animale în nord-estul și sud-estul Republicii Centrafricane. Acesta venea în continuarea unui proiect din cadrul celui de Al zecelea FED care implementase activități similare în nord-estul țării.

Comunitatea de donatori și țările în curs de dezvoltare au descris parteneriatul între donatori ca fiind important în contextele de fragilitate și de criză¹⁹. Înainte de publicarea planului național de redresare și de consolidare a păcii în octombrie 2016, nu exista un cadru strategic comun pentru donatorii din Republica Centrafricană. Inițiativele în curs care au la bază acest plan de redresare națională ar putea conduce la definirea unei diviziuni mai clare a sarcinilor în cursul anului 2017 (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Planul național de redresare și de consolidare a păcii 2017-2021: o bază pentru o viitoare diviziune a sarcinilor

Guvernul Republicii Centrafricane a elaborat, cu sprijinul UE, al Organizației Națiunilor Unite și al Grupului Băncii Mondiale, o nouă strategie națională pentru Republica Centrafricană, așa-numitul plan național de redresare și de consolidare a păcii 2017-2021, care a fost publicat în octombrie 2016. Acest plan propune trei piloni prioritari: (i) promovarea păcii, a securității și a reconcilierii; (ii) reînnoirea contractului social între stat și populație; (iii) facilitarea redresării economice și relansarea sectoarelor de producție²⁰. Planul este defalcat în unsprezece obiective strategice, nevoile fiind estimate, în total, la 3,2 miliarde de dolari americani²¹.

Fondul fiduciar Bêkou va putea finanța acțiuni în cadrul tuturor celor trei piloni ai planului național de redresare și de consolidare a păcii. După cum s-a precizat deja la punctul 14, la momentul creării fondului, ajutorul prevăzut de la bugetul FED era îngreunat de absența unui program indicativ național pentru Republica Centrafricană. DG DEVCO este în curs de elaborare a unui program indicativ național în cadrul celui de Al unsprezecelea FED. Suma totală vizată este de 382 de milioane de euro, din care 208 milioane de euro reprezintă fonduri noi. Programul indicativ național poate include, la rândul lui, intervenții în cadrul tuturor celor trei piloni. O parte din fondurile programului indicativ național vor fi transferate către fondul fiduciar Bêkou. În total, 31 de donatori către Republica Centrafricană intenționează să finanțeze cel puțin un pilon din cadrul planului național de redresare și de consolidare a păcii. În martie 2017, diviziunea sarcinilor între fondul fiduciar Bêkou, alte instrumente ale UE și alți donatori în ceea ce privește punerea în aplicare a acestui plan nu era încă stabilită în detaliu.

Gestionarea fondului fiduciar Bêkou nu și-a atins încă potențialul maxim

Curtea a analizat din trei perspective modul în care este gestionat fondul fiduciar Bêkou, și anume: coordonarea cu alți donatori și cu autoritățile din Republica Centrafricană; transparența și rapiditatea procedurilor sale și raportul costuri-beneficii al acordării ajutorului; mecanismele sale de monitorizare și de evaluare.

Fondul fiduciar Bêkou a avut o influență limitată asupra coordonării între părțile interesate

Experiența a demonstrat că, în unele situații de urgență și în cele ulterioare acestora, răspunsul comunității internaționale poate deveni dezorganizat și fragmentat, din cauza deficiențelor administrațiilor locale, la care se adăugă creșterea subită a numărului de donatori. Acest lucru împiedică realizarea unei contribuții eficace și durabile la reconstrucția unei țări. Fondurile fiduciare ale UE au fost concepute în mod specific pentru astfel de situații. Un fond fiduciar poate furniza o soluție adecvată, dat fiind că este prevăzut să acționeze în mod colectiv în numele UE și al donatorilor săi²².

Având în vedere numărul mare de donatori și de operatori din Republica Centrafricană, coordonarea este importantă. De asemenea, fondurile fiduciare pot constitui o platformă utilă pentru îmbunătățirea coordonării cu proiecte finanțate independent de ele. Acest lucru este valabil în special în cazul coordonării între donatorii fondului, dar și, eventual, în cazul coordonării pe scară mai largă cu alți donatori. Se preconiza că fondul fiduciar Bêkou va fi un mecanism de coordonare ce va permite comunității internaționale să contribuie într-o manieră coordonată la stabilizarea Republicii Centrafricane²³. Intenția era ca fondul fiduciar Bêkou să nu se rezume la simpla coordonare între statele membre, ci să pună bazele unei adevărate organizări în comun²⁴, prevăzând, de exemplu, punerea în comun atât a resurselor, cât și a capacității de a analiza, a identifica și a pune în aplicare proiecte și misiuni comune, precum și crearea unei unități specifice însărcinate cu coordonarea donatorilor și cu comunicarea cu partenerii sau crearea unor grupuri de lucru tematice comune.

Există puține dovezi care să ateste că fondul fiduciar Bêkou a contribuit la consolidarea activității donatorilor în Republica Centrafricană, astfel cum se descrie la punctul 29, fie imediat după crearea sa, fie în perioada de intervenție (a se vedea caseta 4). Activitatea donatorilor în afara fondului fie a rămas la un nivel similar din 2014 până în prezent, fie chiar a crescut în unele cazuri (a se vedea, de asemenea, punctele 55-61 referitor la participarea altor donatori). Conducerea fondului a identificat problema fragmentării instrumentelor de ajutor și a actorilor în Republica Centrafricană drept o provocare majoră.

Caseta 4

Unii donatori și-au intensificat activitatea în afara fondului în perioada de după 2014

Germania își intensifică activitatea bilaterală în Republica Centrafricană. În 2016, Ministerul Federal pentru Cooperare Economică și Dezvoltare a inclus Republica Centrafricană printre țările sale partenere bilaterale. Banca germană pentru dezvoltare, Kreditanstalt für Wiederaufbau, a demarat recent un proiect în sectorul sănătății, în valoare de 11 milioane de euro.

În octombrie 2016, Italia și-a deschis propriul birou de cooperare pentru dezvoltare la Bangui.

În urma elaborării unui program indicativ național, DG DEVCO va putea relua ajutorul acordat de la bugetul FED.

Pe lângă donatorii fondului fiduciar Bêkou, Banca Mondială intenționează să creeze, la rândul ei, propriul fond fiduciar pentru Republica Centrafricană.

La sfârșitul anului 2016, mecanismele de coordonare pentru ajutorul pentru dezvoltare în Republica Centrafricană nu erau funcționale. Clusterele umanitare conduse de organizații ale ONU și de ONG-uri internaționale sunt consacrate ajutorului umanitar. Guvernul de tranziție al Republicii Centrafricane a creat structuri de coordonare relevante pentru ajutorul pentru dezvoltare în 2014, dar acestea nu au funcționat efectiv niciodată. Autoritățile Republicii Centrafricane și comunitatea de donatori sunt pe cale să instituie un cadru instituțional pentru punerea în aplicare a ajutorului pentru dezvoltare în cadrul planului național de redresare și de consolidare a păcii adoptat în octombrie 2016²⁵. Acest cadru va include un mecanism de coordonare a ajutorului care va acorda un rol decizional fondului fiduciar Ezingo al ONU și unui posibil viitor fond fiduciar al Băncii Mondiale și doar un rol consultativ fondului fiduciar Bêkou.

Fondul fiduciar Bêkou nu dispune de proceduri definite pentru asigurarea unei coordonări sistematice a proiectelor sale cu cele ale altor donatori ai fondului. Fondul a creat o serie de mecanisme de coordonare sub forma unor structuri de guvernanță proprii (consiliul fondului fiduciar și comitetul operațional). Chiar dacă unul dintre rolurile comitetului este acela de a adopta proiecte, el nu a facilitat discuții cu privire la coordonarea cu alte proiecte finanțate de donatorii fondului fiduciar Bêkou. La elaborarea documentelor de programare nu se recurge în mod sistematic la o prezentare completă a altor proiecte din același domeniu.

Chiar și în lipsa unor mecanisme oficiale, reprezentantul fondului fiduciar Bêkou la Bangui a asigurat, ca exemplu de bune practici, un anumit grad de coordonare la nivelul individual al proiectelor (a se vedea caseta 5). Totuși, fondul fiduciar Bêkou are potențialul de a asigura o coordonare mai sistematică, atât la nivel intern, între propriii donatori, cât și, eventual, la nivel extern, în cadrul comunității internaționale.

Caseta 5

Trei exemple de bune practici privind coordonarea proiectelor între donatori

Au fost create sinergii între proiectul fondului fiduciar Bêkou privind redresarea economică și două proiecte finanțate de agenția pentru dezvoltare a unui stat membru al UE. Chiar dacă în faza de concepere a proiectului coordonarea a fost redusă, după lansarea proiectului, în 2016, ea s-a manifestat pe deplin. Au fost organizate o serie de întâlniri între agenție, reprezentantul fondului fiduciar Bêkou la Bangui și organizațiile de implementare, pentru a discuta modalități de creare a unor sinergii între cele trei proiecte.

În octombrie 2016, reprezentantul fondului fiduciar Bêkou la Bangui a reunit donatorii și reprezentanții autorităților din Republica Centrafricană în cadrul unui atelier pe tema securității alimentare. În urma acestui atelier, echipa fondului fiduciar Bêkou a lansat o cerere de exprimare a interesului, care ținea cont de rezultatul acestor discuții.

Asistența tehnică finanțată în cadrul proiectului derulat în sectorul sănătății viza coordonarea, în cadrul unor reuniuni lunare, a celor șase ONG-uri ce își desfășurau activitatea la nivelul mai multor unități sanitare din Republica Centrafricană. Deși nu era vizată inițial, această coordonare s-a extins uneori dincolo de operatorii fondului fiduciar Bêkou, ceea ce a contribuit la monitorizarea potențialelor cazuri de suprapunere cu alți donatori. De asemenea, ea a permis ONG-urilor să își armonizeze metodele de lucru.

**Proiectul privind securitatea alimentară urmărește dezvoltarea durabilă a securității alimentare și nutriționale.**
© Crucea Roșie franceză.

Există unele dovezi care arată că fondul fiduciar Bêkou acționează în coordonare cu autoritățile din Republica Centrafricană (a se vedea caseta 5 pentru un exemplu în acest sens). Guvernul Republicii Centrafricane și-a propus să își extindă rolul în ceea ce privește gestionarea în viitor a fondului, contribuind într-un mod mai sistematic la conceperea, implementarea și monitorizarea proiectelor sale.

Procedurile ar putea fi mai transparente, mai rapide și mai eficace din punctul de vedere al costurilor

Regulamentul financiar²⁶ specifică faptul că fondurile fiduciare trebuie puse în aplicare în conformitate cu principiul transparenței. Acordul constitutiv prevede utilizarea unor proceduri flexibile, pentru a se garanta capacitatea de reacție a fondului fiduciar Bêkou și posibilitatea de organizare rapidă a asistenței. De asemenea, Regulamentul financiar prevede că maximum 5 % din sumele plasate într-un fond fiduciar pot fi utilizate pentru acoperirea costurilor de gestiune ale acestuia. Curtea a evaluat transparența și rapiditatea procedurilor de selecție, precum și raportul costuri-beneficii al fondului fiduciar Bêkou, comparativ cu alte canale de acordare a ajutorului.

Transparența procedurilor de selecție

Procedurile aplicate de fondul fiduciar Bêkou pentru selectarea organizațiilor de implementare a proiectelor nu au fost definite în mod oficial în orientările privind fondurile fiduciare ale UE. Procedurile urmate s-au bazat pe cele prevăzute în documentul intitulat Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide (PRAG – Achizițiile publice și granturile pentru acțiunile externe ale Uniunii Europene – Ghid practic)²⁷, cu câteva excepții.

Pe lângă un număr limitat de contracte de servicii, fondul fiduciar Bêkou a făcut apel la trei metode diferite pentru selecția organizațiilor de implementare: patru acorduri de cooperare delegată, zece atribuiri directe și douăsprezece atribuiri în urma unei cereri de exprimare a interesului prin procedură restrânsă²⁸. Definițiile fiecăreia dintre aceste metode, precum și avantajele și dezavantajele aferente sunt descrise în tabelul 1.

Tabelul 1

Definițiile și principalele avantaje și dezavantaje ale procedurilor de selecție utilizate de fondul fiduciar Bêkou pentru atribuirea granturilor
Tipul procedurii	Acorduri de cooperare delegată	Atribuiri directe	Atribuiri ca urmare a unei cereri de exprimare a interesului prin procedură restrânsă, lansată de fondul fiduciar Bêkou
Definiție	Comisia încredințează gestiunea fondurilor unui organism delegat dintr-un stat membru (sau unui alt donator dintr-o țară terță).	Organizația este selectată fără să se recurgă la o procedură concurențială.	Un număr de organizații selectate în prealabil sunt solicitate să prezinte câte o propunere.
Avantaje	Procedură rapidă Nivel ridicat al expertizei disponibile	Procedură rapidă Nivel ridicat al expertizei disponibile	Mai transparentă decât celelalte două proceduri Axată pe experți cunoscuți în domeniul în cauză
Dezavantaje	Transparență limitată, ca urmare a lipsei de publicitate Un nivel suplimentar de proceduri administrative Potențiale conflicte de interese	Transparență limitată, ca urmare a lipsei de publicitate Limitează accesul la finanțare pentru organizațiile mai noi	Limitează accesul la finanțare pentru organizațiile mai noi

Sursa: PRAG.

Procedurile de selecție ce trebuiau efectiv aplicate de fondul fiduciar Bêkou și măsura în care era permisă flexibilitatea în raport cu PRAG nu au fost definite. Prin urmare, modalitatea de selecție a organizațiilor de implementare nu era pe deplin transparentă.

Utilizarea acordurilor de cooperare delegată este prevăzută la articolul 10 din Acordul constitutiv, care prevede că acestea sunt opțiunea preferată ori de câte ori pot oferi un răspuns adecvat din punctul de vedere al costului, al eficacității și al vizibilității europene a acțiunilor finanțate de fond. Cu toate acestea, deși organizațiile selectate erau experte în domeniile în cauză, nu s-a prezentat nicio justificare care să motiveze utilizarea lor, în special la momentul aprobării deciziei de a le selecta. În plus, intervin potențiale conflicte de interese din cauza prezenței unora dintre aceste organizații în comitetul operațional al fondului, în cadrul căruia sunt selectate proiectele și, în speță, organizațiile de implementare²⁹.

Cinci dintre atribuirile directe reprezentau faza a doua a unor activități desfășurate anterior. Celelalte atribuiri s-au realizat în urma unor evaluări ale organizațiilor deja prezente în Republica Centrafricană și ale capacităților acestora. Acest lucru este de înțeles, având în vedere condițiile dificile de la fața locului la momentul la care au avut loc aceste atribuiri. Totuși, Curtea a identificat un caz în care s-ar fi putut aplica o procedură mai competitivă, dat fiind că existau mai multe organizații capabile să desfășoare activitatea respectivă³⁰.

Pentru fiecare dintre cererile de exprimare a interesului prin procedură restrânsă a fost aplicată o procedură de selecție adaptată, preluându-se o serie de elemente din PRAG, dar aplicându-se diverse proceduri mai flexibile în diferite faze. Prin urmare, nu este clar în ce mod au fost alese organizațiile de implementare.

Rapiditatea procedurilor de selecție

Dispozițiile privind flexibilitatea aplicabile fondului fiduciar Bêkou ar putea oferi unele oportunități de a economisi timp, în comparație cu abordările mai tradiționale ale Comisiei. Structura și procesul decizional aplicate, împreună cu vechimea relativ mică a fondului, nu permit o comparație realistă cu procedurile existente pentru alte ajutoare ale UE. Cu toate acestea, Curtea a identificat o serie de cazuri în care s-ar fi putut economisi timp în selectarea organizațiilor de implementare.

De exemplu, fondul fiduciar Bêkou ar fi putut câștiga timp suplimentar în timpul procedurii de selecție atunci când conținutul proiectelor era discutat împreună cu organizațiile. Pentru toate cele trei tipuri de proceduri utilizate, s-ar fi putut reduce durata și numărul discuțiilor. Pentru 14 dintre cele 26 de atribuiri, conținutul proiectelor a fost discutat timp de peste 100 de zile. Durata medie a fost de 148 de zile, cea mai lungă fiind de 503 zile³¹, iar cea mai scurtă de 18 zile³². În timp ce discuțiile purtate în urma cererilor de exprimare a interesului prin procedură restrânsă au durat în medie doar 50 de zile, cele privind acordurile de cooperare delegată și atribuirile directe au durat, în medie, 197 și, respectiv, 245 de zile. Dacă discuțiile ar fi avut loc într-un mod diferit, acordurile ar fi putut fi finalizate mai devreme. De exemplu, s-a revenit asupra unor aspecte în mai multe rânduri, ele fiind abordate de către angajați diferiți ai Comisiei, ceea ce a generat un volum mare de schimburi de informații între cele două părți. O mai bună comunicare internă la nivelul personalului Comisiei, înaintea acestor schimburi, ar fi putut scurta discuțiile respective.

În cinci cazuri, ca urmare a unor discuții extinse, a fost chiar nevoie de aprobarea retroactivă a cheltuielilor³³. Aceasta a avut un efect negativ asupra implementării proiectelor respective în fazele lor incipiente, din cauza faptului că nu exista un acord semnat, ceea ce crea o situație de insecuritate juridică pentru organizațiile de implementare.

Raportul costuri-beneficii în ceea ce privește furnizarea ajutorului

Organizațiile ONU, Banca Mondială și Banca Africană de Dezvoltare percep comisioane diferite pentru administrarea fondurilor fiduciare. Niciuna dintre aceste instituții nu percepe un procent mai mic de 5 %, așa cum este prevăzut pentru fondul fiduciar Bêkou³⁴. Pentru alte ajutoare externe acordate de UE de la bugetul FED și de la bugetul general, sunt percepute și rate globale care depășesc 5 %.

Comisioanele de administrare a fondului fiduciar Bêkou nu includ salariul directorului și nici costurile administrative. Aceasta înseamnă că totalul costurilor legate de administrarea fondului este mai mare decât cel raportat în situațiile financiare ale acestuia. Nu au fost calculate costurile de gestiune totale ale fondului fiduciar Bêkou. Aceste chestiuni au fost confirmate în urma unui audit intern al Comisiei.

La fel ca în cazul tuturor ajutoarelor pentru dezvoltare, costul total al acordării ajutorului nu se limitează doar la comisioanele de administrare. Pe lângă comisionul perceput de fondul fiduciar Bêkou, organizațiile internaționale și ONG-urile contractate percep propriile comisioane de administrare. Acestea reprezintă, de regulă, un procent de cel mult 7 % din valoarea contractului. Ele își pot delega însă mai departe către alte organizații sarcinile în procesul de execuție a contractelor, sporind astfel numărul de niveluri suplimentare la care se percep costuri administrative. Acordurile de cooperare delegată, în special, reprezintă o soluție costisitoare, întrucât ele dau naștere în mod automat la un nivel suplimentar de costuri de administrare (a se vedea tabelul 1 prezentat anterior). Beneficiile utilizării unei astfel de finanțări ar trebui cântărite întotdeauna în raport cu costurile suplimentare pe care le antrenează.

Articolul 3.8 din Acordul constitutiv prevede că întregul personal al fondului fiduciar Bêkou își va desfășura activitatea, în final, la Bangui. În prezent, numai un singur reprezentant al fondului își desfășoară activitatea la Bangui, în timp ce șapte membri ai personalului lucrau la Bruxelles în 2016. Numărul personalului expatriat care lucrează în cadrul delegației UE din Republica Centrafricană este limitat din cauza situației actuale în materie de securitate din această țară. Pe măsură ce situația din Republica Centrafricană se va îmbunătăți, se preconizează că acest număr va crește. Încă nu s-au făcut niciun fel de calcule pentru a se stabili dacă un transfer complet al personalului în Republica Centrafricană se poate realiza cu costuri situate în limita plafonului de 5 % (a se vedea punctul 36)³⁵.

Mecanismele de monitorizare și de evaluare nu sunt încă pe deplin dezvoltate

Mecanismele de monitorizare și de evaluare sunt importante pentru evaluarea performanței fondului și pentru adoptarea unor măsuri corective atunci când este nevoie. Întrucât fondul fiduciar Bêkou este primul fond fiduciar al UE gestionat de Comisia Europeană, el poate oferi lecții valoroase pentru eventuala utilizare în viitor a acestui gen de instrument de finanțare.

Fondul fiduciar Bêkou nu dispune de un cadru de măsurare a performanței la nivel de fond, întrucât nu a definit niciun lanț cuprinzător al rezultatelor preconizate pentru obiectivul său general, în care rezultatele așteptate (realizările, efectele, impactul) să fie specificate și corelate cu indicatori corespunzători³⁶. De exemplu, deși Acordul constitutiv și alte documente indică rezultatele preconizate (consolidarea rezilienței, îmbunătățirea coordonării, acordarea mai rapidă a ajutorului, mobilizarea unei mase critice a finanțării, asigurarea vizibilității politice), aceste elemente nu au fost dezvoltate în obiective SMART³⁷.

La sfârșitul anului 2016 nu exista un proces sistematic de identificare a lecțiilor învățate din experiența fondului fiduciar Bêkou, care ar putea ajuta Comisia să își îmbunătățească modul de concepere și de gestionare a fondurilor fiduciare. Totuși, au fost întreprinse o serie de acțiuni relevante pentru un astfel de exercițiu. Astfel de acțiuni includ publicarea unor diverse articole referitoare la fondul fiduciar Bêkou, organizarea de conferințe, de ateliere și de întâlniri, în special cu reprezentanți ai fondurilor fiduciare ale UE, și realizarea de prezentări.

La nivelul proiectelor, obiectivele, rezultatele și activitățile sunt definite. Totuși, două din unsprezece proiecte nu au indicatori, iar în cazul a opt proiecte, indicatorii sunt vagi sau nu le-au fost atribuite niveluri-țintă. Probleme similare s-au constatat la nivelul contractelor: unele obiective sunt doar parțial SMART, iar indicatorii sunt uneori neclari sau nu dispun de niveluri-țintă corespunzătoare (a se vedea anexa III pentru detalii în acest sens).

În pofida circumstanțelor dificile, fondul fiduciar Bêkou a înregistrat, în ansamblu, realizări pozitive până în prezent

Curtea a analizat realizările fondului din trei perspective: ajutorul mobilizat, rezultatele obținute prin intermediul proiectelor sale și vizibilitatea generată pentru UE. Acestea sunt unele dintre avantajele preconizate ale fondului fiduciar Bêkou.

Fondul fiduciar Bêkou a reușit să mobilizeze ajutor, însă numai un număr mic de donatori suplimentari

Se preconiza că fondul fiduciar Bêkou va încuraja noi donatori să furnizeze ajutor pentru Republica Centrafricană și că va atrage ajutor suplimentar. Considerată inițial o țară neglijată din punctul de vedere al ajutorului primit, Republica Centrafricană a beneficiat de un ajutor în cuantum total de aproximativ 250 de milioane de dolari americani pe an în perioada de dinaintea crizei din 2012/2013 (a se vedea figura 1). Acest ajutor a atins un maxim de 610 milioane de dolari americani în 2014³⁸.

Figura 1

Ajutorul total pentru Republica Centrafricană, 2006-2015 (în milioane de dolari americani)

Ajutorul pentru dezvoltare necesar pentru punerea în aplicare a planului național de redresare și de consolidare a păcii se ridică la aproximativ 3,2 miliarde de dolari americani pe o perioadă de cinci ani (2017-2021). În cadrul conferinței donatorilor din noiembrie 2016, aceștia s-au angajat să pună la dispoziție peste 2 miliarde de dolari americani cu titlu de ajutor pentru dezvoltare pentru Republica Centrafricană, acoperind astfel o parte substanțială din nevoile respective.

Fondul fiduciar Bêkou a reușit să mobilizeze ajutor, angajamentele totale ridicându-se la 146 de milioane de euro la finalul anului 2016 (a se vedea figura 2). Această sumă este mai mare decât cea aferentă fondului fiduciar Ezingo al ONU, care a mobilizat 25 de milioane de euro (a se vedea anexa II) și este comparabilă cu alocarea bilaterală din cadrul celui de Al unsprezecelea FED, preconizată să se ridice la 208 milioane de euro³⁹.

RO-CH01-PH25-1 — Figura 2

Angajamentele către fondul fiduciar Bêkou

Trei sferturi din resursele fondului provin de la bugetul UE și de la bugetul FED. Peste o treime din această contribuție reprezintă asistență suplimentară pentru Republica Centrafricană, care se adaugă la angajamentele deja asumate față de această țară în cadrul altor canale de finanțare ale UE.

Franța, Germania, Italia, Țările de Jos și Elveția furnizau deja asistență Republicii Centrafricane înainte ca fondul fiduciar Bêkou să fie creat, dar sumele acordate erau comparativ mici înainte de 2014. Începând din 2014, ajutorul a fost acordat prin intermediul fondului, dar și prin alte canale de asistență (a se vedea caseta 4 pentru mai multe detalii privind activitatea donatorilor în Republica Centrafricană).

Parlamentul European a făcut apel de două ori la statele membre să își mărească contribuțiile la fondul fiduciar Bêkou. În 2016, cu ocazia descărcării de gestiune pentru execuția bugetului FED pe 2014, acesta solicita „statelor membre să se implice mai mult, pentru a face acest fond să devină pe deplin operațional”⁴⁰.

Unele state membre continuă să sprijine fondurile fiduciare ale ONU, la fel cum procedaseră și înainte de crearea fondului fiduciar Bêkou (a se vedea anexa II). Fondul umanitar al ONU pentru Republica Centrafricană are unsprezece donatori, printre care Belgia, Danemarca, Germania, Irlanda, Luxemburg, Țările de Jos, Suedia, Elveția și Regatul Unit. Franța și Țările de Jos donează și către fondul fiduciar Ezingo al ONU.

Majoritatea proiectelor și-au atins rezultatele preconizate în pofida contextului dificil

Punerea în aplicare a 20 din 31 de contracte aferente celor unsprezece proiecte se afla într-o fază suficient de avansată astfel încât Curtea să poată evalua, cel puțin parțial, performanța. Deși evaluarea Curții a fost îngreunată de unele neajunsuri⁴¹, Curtea consideră că majoritatea proiectelor și-au atins rezultatele preconizate.

Trei contracte (două studii și un contract de asistență tehnică) și-au atins pe deplin rezultatele preconizate. Pentru unsprezece contracte, majoritatea rezultatelor au fost atinse (a se vedea caseta 6 pentru un exemplu în acest sens). Șase contracte aflate în curs de desfășurare nu își atinseseră încă rezultatele la sfârșitul anului 2016 și există riscul ca acestea să nu poată fi obținute până la finalul proiectului (a se vedea punctul 65 pentru mai multe detalii). Anexa III prezintă o evaluare mai detaliată pentru fiecare contract în parte.

Caseta 6

Exemplu de rezultate: proiectul din domeniul sănătății

Șase ONG-uri au primit asistență din fondul fiduciar Bêkou pentru a putea ajuta 80 de unități sanitare din Republica Centrafricană să ofere populației locale servicii mai bune de asistență medicală primară.

Grație acestui ajutor, s-au putut desfășura aproximativ 2 milioane de consultații medicale. ONG-urile au depășit nivelurile-țintă stabilite pentru mai mulți indicatori, precum numărul de consultații, numărul de nașteri asistate și numărul de femei examinate. În cadrul acestor unități, asistența medicală, medicamentele și analizele de laborator au fost furnizate în mod gratuit pentru copii, femei însărcinate și femei care alăptau, precum și în cazuri de urgență care puneau viața în pericol.

Activitățile planificate la nivelul unităților sanitare, precum lucrări de renovare, pregătirea personalului, furnizarea de medicamente esențiale și de echipamente de laborator, coordonarea la nivel de district și activitățile de supervizare, s-au desfășurat la timp sau cu întârzieri minime. De exemplu, la Bria, au fost renovate șase dintre cele opt unități sanitare existente, iar în Vakaga, au fost renovate și dotate șapte unități sanitare.

**Furnizarea de servicii medicale în diferite centre de sănătate de pe cuprinsul țării prin intermediul proiectului din domeniul sănătății.**
© Crucea Roșie franceză.

Cazurile în care obiectivele nu au putut fi atinse au fost rezultatul unei combinații de factori interni și externi foarte variați, cel mai important fiind contextul de securitate dificil în care s-au derulat proiectele (a se vedea anexa III).

Deși au fost obținute numeroase rezultate tangibile, rezultatele menite să aibă efecte mai fundamentale pe termen lung necesită, de regulă, mai mult timp pentru a fi atinse. De exemplu, în cadrul proiectului privind securitatea alimentară, s-a reușit desfășurarea unor campanii de vaccinare a șeptelului, în timp ce, în ceea ce privește activitățile privind prevenirea conflictelor și redefinirea rutelor de păstorit nomad, ar putea fi nevoie ca acestea să fie continuate pe parcursul unei eventuale a doua faze. În cadrul proiectului din sectorul sănătății, deși prima fază a furnizării de servicii de sănătate de către cele șase ONG-uri a avut succes și deși studiul privind reforma agenției naționale de achiziționare a produselor farmaceutice a fost elaborat conform planificării, acțiunile de reformare a serviciilor de sănătate publică au nevoie de mai mult timp.

**„Paillottes” sunt cabane tradiționale din paie utilizate ca spații centrale de întâlnire în cadrul comunităților.**
© Crucea Roșie franceză.

Fondul asigură o vizibilitate sporită pentru UE

Se preconiza că fondul fiduciar Bêkou avea să asigure o vizibilitate pentru UE, atât prin acțiunile derulate la nivel de proiect, cât și sub forma vizibilității politice la nivelul fondului.

Partenerii din cadrul proiectelor au implementat numeroase activități la fața locului. Acestea au inclus realizarea de materiale promoționale, de documentare și de articole științifice, precum și organizarea de ateliere naționale privind rezultatele activităților, de ceremonii și de sesiuni de formare, de emisiuni radio, de vizite ale jurnaliștilor etc., în concordanță cu planurile lor în materie de vizibilitate.

Peste 30 de activități legate de vizibilitate au fost derulate la nivelul de ansamblu al fondului, suma aferentă ridicându-se la aproximativ 191 000 de euro. Raportul anual de activitate al fondului fiduciar Bêkou pe 2015 include o secțiune dedicată activităților în materie de vizibilitate și prezintă principalele obiective legate de comunicare, evenimentele publice cu caracter general, proiectele, site-ul web „capacity4dev”⁴² și materialele de comunicare.

Au fost organizate mai multe conferințe care asigurau vizibilitatea la nivelul UE (a se vedea caseta 7 pentru câteva exemple în acest sens). Delegații din 80 de țări din întreaga lume au fost prezente la conferința organizată la Bruxelles în noiembrie 2016, alături de o serie de reprezentanți la nivel înalt ai Organizației Națiunilor Unite, ai Băncii Mondiale și ai altor instituții. În urma acestei conferințe, s-au asumat angajamente în valoare de 2 miliarde de euro.

Caseta 7

Evenimente organizate de fondul fiduciar Bêkou

Echipa fondului fiduciar Bêkou a organizat o serie de ateliere și de conferințe, publicând, de asemenea, o serie de documente și de comunicate de presă, atât la Bangui, cât și la Bruxelles, toate acestea beneficiind de o mediatizare la scară largă.

De exemplu, atelierul intitulat Résilience et relèvement, chemin vers le développement (Reziliență și redresare, calea către dezvoltare), organizat la Bangui în iunie 2016, a atras peste 200 de participanți din partea autorităților naționale, a organizațiilor societății civile, a donatorilor, a agențiilor ONU, a ONG-urilor internaționale și a mass-mediei și a oferit o prezentare de ansamblu a situației din Republica Centrafricană, a provocărilor pe care le comportă aceasta și a nevoilor populației. În urma atelierului au fost elaborate douăsprezece recomandări adresate guvernului Republicii Centrafricane, partenerilor din cadrul proiectelor și donatorilor din această țară.

Un alt exemplu este conferința internațională la nivel înalt privind Republica Centrafricană (Bruxelles, mai 2015), care s-a bucurat de prezența a peste 300 de participanți, printre care președintele Republicii Centrafricane, miniștri, deputați în Parlamentul European, reprezentanți ai Organizației Națiunilor Unite și ONG-uri. În urma acesteia au fost asumate noi angajamente financiare pentru această țară și două noi țări donatoare s-au alăturat celor din fondul fiduciar Bêkou, și anume Italia și Elveția.

Concluzii și recomandări

Fondul fiduciar Bêkou a fost creat într-un context național dificil, marcat de provocări în materie de ajutor umanitar și în materie de ajutor pentru dezvoltare și de fragilitatea autorităților publice, care nu puteau răspunde nevoilor populației. Curtea consideră că modul în care fondul este conceput și gestionat ar putea fi îmbunătățit conform sugestiilor prezentate în continuare, astfel încât acesta să își poată atinge pe deplin potențialul, însă recunoaște totodată că decizia de a crea acest fond a fost adecvată și că au fost obținute unele rezultate pozitive.

Crearea fondului fiduciar Bêkou

Fondul fiduciar Bêkou a fost creat într-un interval de timp foarte scurt. Deși Regulamentul financiar impune anumite condiții cu privire la crearea unui fond fiduciar, Comisia nu le-a transpus încă într-un cadru analitic care să îi permită să efectueze o evaluare structurată în mod formal a avantajelor comparative pe care fondurile fiduciare le prezintă în raport cu alte instrumente de finanțare (a se vedea punctele 13-20).

Sfera de intervenție a fondului fiduciar Bêkou nu a avut la bază o analiză cuprinzătoare a nevoilor. O astfel de analiză ar fi putut arăta într-o manieră mai clară cum și de ce sunt relevante activitățile fondului pentru obiectivul său și ce lacune specifice acoperă acesta (a se vedea punctele 21-27).

Recomandarea 1 – Elaborarea de orientări suplimentare referitoare la alegerea instrumentului de acordare a ajutorului și la efectuarea unor analize ale nevoilor care să definească sferele de intervenție ale fondurilor fiduciare

Comisia ar trebui să își îmbunătățească orientările privind fondurile fiduciare ale UE prin:

dezvoltarea unui cadru analitic cu principii directoare pentru realizarea unei evaluări concise și structurate a avantajelor comparative ale fondurilor fiduciare în raport cu alte instrumente de asistență;
introducerea de metode pentru realizarea unor analize ale nevoilor care să demonstreze că sfera de intervenție a unui fond fiduciar prevăzut este adecvată și care să indice lacunele specifice pe care le acoperă acesta.

Aceste orientări ar trebui astfel concepute încât să nu prelungească inutil procesul de creare a fondurilor fiduciare sau astfel încât să nu le limiteze flexibilitatea.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: octombrie 2018

Gestionarea fondului fiduciar Bêkou

Fondul fiduciar Bêkou a avut o influență limitată asupra coordonării între părțile interesate, atât la nivel intern, între donatorii săi, cât și la nivel extern, în relația cu comunitatea internațională. Chiar și fără mecanisme oficiale, reprezentantul fondului fiduciar Bêkou la Bangui a asigurat, ca exemplu de bune practici, un anumit grad de coordonare la nivelul individual al proiectelor (a se vedea punctele 29-35).

Lipsa detaliilor privind procedurile de selecție care au fost efectiv aplicate pentru fondul fiduciar Bêkou înseamnă că modalitatea în care organizațiile de implementare au fost selectate nu este pe deplin transparentă. Existau potențiale conflicte de interese în ceea ce privește acordurile de cooperare delegată. S-ar fi putut economisi mai mult timp în ceea ce privește discuțiile privind conținutul proiectelor (a se vedea punctele 36-44).

Per ansamblu, comisionul de administrare de 5 % perceput de fondul fiduciar Bêkou este în concordanță cu alte canale de acordare a ajutorului pentru dezvoltare, însă nu au fost calculate deocamdată costurile totale legate de gestiune. În plus, la fel ca în cazul tuturor ajutoarelor pentru dezvoltare, costul total al acordării ajutorului nu se limitează doar la comisionul de administrare a fondului (a se vedea punctele 46-49). Curtea consideră că este important să se identifice costurile totale ale utilizării instrumentului reprezentat de fondul fiduciar, astfel încât, pe viitor, Comisia să poată evalua dacă acesta este un instrument eficace din punctul de vedere al costurilor comparativ cu alte mijloace de acordare a ajutorului din partea UE.

La nivel de fond, fondul fiduciar Bêkou nu dispune de un cadru pentru măsurarea propriei performanțe, întrucât nu au fost încă elaborate obiectivele sale specifice și nici indicatorii aferenți. Acest lucru îngreunează monitorizarea fondului și evaluarea realizărilor sale. Comisia nu dispune încă de un proces sistematic de identificare a lecțiilor învățate din experiența fondului fiduciar Bêkou, care ar putea să o ajute să își îmbunătățească modul de concepere și de gestionare a fondurilor fiduciare (a se vedea punctele 50-53).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea coordonării donatorilor, a procedurilor de selecție și a măsurării performanței și optimizarea costurilor administrative

Comisia ar trebui:

să asigure o coordonare mai sistematică a ajutorului furnizat prin fondul fiduciar Bêkou cu alte ajutoare bilaterale furnizate de donatorii săi;
pe de o parte, să se asigure că, atunci când aplică normele și procedurile pe care le-a instituit pentru a selecta organizațiile de implementare, orice excepție de la aceste norme este raportată în mod clar și sunt introduse dispoziții vizând evitarea conflictelor de interese și, pe de altă parte, să aibă în vedere posibile modalități de accelerare a procedurilor de selecție, în special în faza de discuție a conținutului proiectelor;
să calculeze costurile de gestiune totale ale fondului fiduciar Bêkou și să caute modalități prin care să maximizeze valoarea ajutorului care ajunge la beneficiarii finali;
să stabilească obiective SMART pentru fondul fiduciar Bêkou, precum și indicatori aferenți, pentru a putea monitoriza și demonstra avantajele pe care le oferă acesta, și să introducă un proces de valorificare a lecțiilor învățate în orientările sale referitoare la fondurile fiduciare ale UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: octombrie 2018

Realizările fondului fiduciar Bêkou

Fondul fiduciar Bêkou a reușit să mobilizeze ajutor, angajamentele totale ridicându-se, până în prezent, la 146 de milioane de euro. Totuși, majoritatea fondurilor provin de la bugetul UE și de la bugetul Fondului european de dezvoltare. Ceilalți donatori acordaseră fiecare ajutoare către Republica Centrafricană și înainte de crearea fondului, însă, până în 2014, sumele puse la dispoziție erau comparativ mici (a se vedea punctele 55-61).

La nivel de proiect, în pofida contextului de securitate adesea problematic, 14 contracte din 20 și-au atins rezultatele așteptate fie în totalitate, fie în marea lor majoritate (a se vedea punctele 62-65).

Fondul asigură o vizibilitate sporită pentru UE. Partenerii din cadrul proiectelor au derulat activități la fața locului legate de vizibilitate și peste 30 de activități vizând fondul în ansamblul său au fost finalizate cu succes (a se vedea punctele 66-69).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 20 iunie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I

Lista proiectelor și a contractelor

Anexa II

Lista celor șapte fonduri fiduciare ale ONU care funcționează în Republica Centrafricană

Surse: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf, la 16 martie 2017.

Anexa III

Reprezentare grafică a rezultatelor proiectului

Legendă: verde – atinse pe deplin, galben – atinse în mare parte; portocaliu – în mare parte neatinse (deocamdată); roșu – neatinse; gri – neevaluate, implementarea nu este suficient de avansată.

Detalii: contractul 2: durata prelungită cu 1,5 luni; contractul 3: durata prelungită cu o lună; contractul 5: contribuția UE majorată de la 1,7 la 2,2 milioane de euro; contractul 8: contribuția UE majorată de la 47 000 de euro la 53 000 de euro și durata prelungită cu 5 luni; contractul 18: durata prelungită cu 8 luni.

Răspunsul Comisiei

Rezumat

O criză de o amploare fără precedent a izbucnit în Republica Centrafricană (RCA) în 2013-2014, conducând la violențe intercomunitare calificate de analiști drept un „pre-genocid”, având în vedere caracteristicile lor, precum și la slăbirea funcțiilor de bază ale statului. Pe lângă acțiunea umanitară, un sprijin puternic în favoarea rezilienței era extrem de necesar.

III

Republica Centrafricană a trecut prin situații de criză recurente. Fără ieșire la mare și neglijată de comunitatea internațională (țară neglijată din punct de vedere al acordării de ajutoare), RCA se confruntă cu provocări structurale în ceea ce privește eradicarea sărăciei.

Fondul fiduciar Bêkou (FFB) este primul fond fiduciar creat vreodată de UE. Ca atare, realizările și performanța acestuia sunt susținute de un proces continuu de îmbunătățire, inovare și învățare. FFB valorifică lecțiile învățate de la actori similari pe baza studiilor și a evaluărilor existente privind reziliența și cooperarea pentru dezvoltare în situații de fragilitate.

Analiza realizată înainte de crearea FFB a luat în calcul o serie de studii și analize efectuate de partenerii cei mai implicați în RCA și în situații de fragilitate.

FFB a deschis calea către o nouă modalitate de coordonare a acțiunilor derulate de UE și de statele sale membre, care nu a fost valorificată pe deplin în acest stadiu.

În opinia Comisiei, dacă se are în vedere întreaga durată a ciclului de viață al proiectului, viteza generală a Fondului fiduciar Bêkou este mai mare decât cea a altor instrumente ale UE în situații de criză. Cu toate acestea, Comisia este de acord să exploreze modalități prin care să sporească și mai mult rapiditatea procedurilor de selecție dincolo de ceea ce permit în prezent normele interne, asigurând totodată echilibrul just între rapiditate și transparență.

Mecanismele de monitorizare și de evaluare sunt dezvoltate la nivel de proiect și vor fi dezvoltate treptat la nivel de fond.

VIII

Cu privire la al doilea punct, FFB le oferă membrilor săi posibilitatea unei mai bune coordonări. În ceea ce privește coordonarea generală a donatorilor, situația a evoluat în mod pozitiv: procesul de reziliență și de consolidare a păcii în Republica Centrafricană (Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique, RCPCA), lansat în noiembrie 2016 în urma conferinței donatorilor de la Bruxelles, a început deja, iar coordonarea tuturor donatorilor este asigurată de Guvernul Republicii Centrafricane, cu ajutorul unui „secretariat permanent”.

În ceea ce privește procedurile de selecție și de măsurare a performanței, FFB a introdus și continuă să introducă treptat îmbunătățiri și elemente de inovare și de învățare.

În ceea ce privește costurile administrative, în urma unei recomandări emise de Serviciul de Audit Intern al acesteia, Comisia a elaborat deja un plan de acțiune pentru a aborda această chestiune și, în prezent, pune în aplicare măsurile prevăzute.

Introducere

Pentru o foarte lungă perioadă de timp, UE, cel mai mare donator de ajutor umanitar și pentru dezvoltare, nu a avut altă opțiune pentru a reacționa la crize naturale sau cauzate de om în afară de finanțarea fondurilor fiduciare administrate de Banca Mondială sau de ONU. Cu toate că aceste fonduri fiduciare pot avea valoarea lor adăugată, Uniunea Europeană, bazându-se pe Tratatul de la Lisabona, pe „abordarea globală” și pe „Strategia globală privind politica externă și de securitate comună” și-a creat propriile instrumente pentru a îndeplini un rol activ în astfel de situații, în special în Republica Centrafricană, unde UE este puternic implicată având mobilizate toate instrumentele aflate la dispoziția sa.

Partenerii fondatori ai FFB au convenit, pe baza analizei efectuate de aceștia cu privire la nevoile și la profilul de vulnerabilitate al țării, că reziliența reprezintă domeniul cu cea mai slabă finanțare și cel mai relevant în abordarea bazată pe crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare (linking Relief Rehabilitation and Development, LRRD) pentru a sprijini RCA să treacă de la post-criză la stabilitate.

Timp de mulți ani, RCA a fost o țară neglijată din punct de vedere al ajutorului acordat. Creșterea importantă a asistenței oficiale pentru dezvoltare (AOD) direcționată către RCA între 2015 și 2016 se explică, în principal, printr-o creștere accentuată a nevoilor generate de criză și sporirea ulterioară a intervențiilor umanitare. În ceea ce privește ajutoarele programabile pe termen lung, nevoile țării sunt subfinanțate. FFB este un catalizator pentru angajamentul pe termen scurt, mediu sau mai lung al donatorilor în această privință.

Observații

UE, un partener de dezvoltare important și de durată al Republicii Centrafricane, nu și-a încetat niciodată operațiunile bilaterale, inclusiv în timpul fazei acute a crizei. Mandatul său umanitar a rămas deschis în timpul crizei, fiind alocat un buget suplimentar pentru a răspunde nevoilor urgente. Între timp, UE a lansat o operațiune militară a UE (EUFOR) pentru stabilizarea țării. Pentru a sprijini RCA să treacă de la post-criză la stabilitate, erau urgent necesare activități bazate pe reziliență și, prin urmare, crearea unui instrument specific menit să identifice și să pună în aplicare astfel de proiecte în beneficiul populației și pentru consolidarea capacităților autorităților publice.

FFB își desfășoară activitatea pe bază de gestiune centralizată, având în vedere necesitatea de a obține rezultate rapide într-o perioadă de timp în care guvernul de tranziție nu era în măsură să își îndeplinească toate responsabilitățile și operațiunile rezultate din gestiunea descentralizată.

S-a ajuns imediat la un consens între UE și statele sale membre cu privire la i) principiul de a interveni în RCA în vederea consolidării rezilienței și la ii) necesitatea de a renunța la practicile standard din cauza caracterului specific al crizei și a fragilității situației.

Caseta 1 - Forumurile la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului îndeamnă la autocontrol în ceea ce privește crearea de noi canale pentru acordarea ajutorului

Agenda privind eficacitatea ajutorului și-a demonstrat valoarea adăugată în situații „obișnuite” și este esențială pentru UE. Aceasta nu interzice însă donatorilor să răspundă nevoilor urgente ale unei țări care a trecut printr-o situație de „pre-genocid”, o cincime din populația acesteia făcând obiectul strămutărilor forțate/migrației, în special atunci când canalele de ajutor existente nu sunt în măsură să obțină rezultatele preconizate sau nu sunt capabile să asigure crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare în RCA.

UE s-a gândit într-adevăr de două ori înainte să lanseze FFB, întrucât comisarul de atunci Georgieva a efectuat mai multe vizite în RCA în 2013 și 2014 și s-au organizat o serie de ateliere privind cele mai bune modalități de abordare a problemei rezilienței/LRRD în această țară, având în vedere că ajutorul umanitar nu era suficient și nici nu era destinat să aibă un impact pe termen lung.

Comisia, împreună cu principalii parteneri implicați, a evaluat în mod corespunzător valoarea adăugată a fondului fiduciar și relevanța rezilienței/abordării bazate pe LRRD în RCA.

La momentul efectuării analizei necesare înainte de crearea FFB, Comisia nu era în măsură să inițieze o evaluare/un proces de lungă durată care ar fi adus în discuție capacitatea UE în calitate de actor credibil, fiabil și eficient în abordarea situațiilor de urgență.

Comisia ar dori să sublinieze diferențele dintre utilizarea și scopurile fondurilor fiduciare ale Băncii Mondiale și ONU și scopul urmărit de legiuitor prin introducerea fondurilor fiduciare ale UE în Regulamentul financiar (RF).

Fondul fiduciar Bêkou al UE este un „fond fiduciar de urgență” care necesită rapiditate în crearea și punerea sa în aplicare.

Gestionarea fondurilor fiduciare este una dintre principalele activități ale Băncii Mondiale. Banca Mondială gestionează sute de fonduri fiduciare, în timp ce, pentru Comisie, acesta nu este un instrument standard de punere în aplicare.

Având în vedere faptul că fondurile fiduciare ale UE se află în primele etape de dezvoltare, elaborarea de paralele cu fondurile fiduciare ale ONU și ale Băncii Mondiale ar putea să nu fie de deplin relevantă în acest moment.

Regulamentul financiar nu prevede o analiză structurată și documentată. Articolul 187 alineatul (3) specifică numai că fondurile fiduciare trebuie să îndeplinească o serie de condiții. Nu se solicită formalizarea în niciun fel a modului în care aceste condiții sunt verificate.

Comisia a urmat și a respectat dispozițiile propriului cadru juridic, și anume Regulamentul financiar. Condițiile prevăzute în acesta sunt explicate în Orientările privind Fondurile fiduciare ale UE, publicate în Manualul DEVCO. Aceste orientări au fost elaborate înainte de crearea primului fond fiduciar al UE și trebuie să fie actualizate în mod regulat pe baza lecțiilor învățate din fondurile fiduciare existente în prezent.

Decizia de creare a fondului fiduciar se bazează pe analiza crizei și a răspunsului necesar și este justificată în decizia de creare a fondului fiduciar.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 19.

În 2014, RCA era o țară neglijată din punct de vedere al ajutorului acordat și care se afla pe ultimele poziții conform indicelui dezvoltării umane al PNUD. Mai multe studii și analize, inclusiv cele efectuate de PNUD (în special, indicatorii de sănătate și lipsa accesului la servicii de bază), precum și identificarea rezilienței ca fiind domeniul cu cea mai slabă finanțare din RCA au constituit cadrul pentru mandatul FFB cu privire la acordarea de sprijin pentru serviciile de bază, reconciliere (ca situație post-criză), precum și crearea de noi locuri de muncă (pentru a descuraja tendința tinerilor de a se alătura grupărilor armate).

Comisia consideră că o analiză adecvată a fost efectuată în cadrul atelierului din februarie 2014.

În plus, acest atelier s-a bazat pe o analiză comună UE-ONU a conflictelor, organizată cu câteva zile mai devreme.

De asemenea, strategia națională Programme d’Urgence et de Relevement Durable (PURD), adoptată în iulie 2014, care cuprinde toate activitățile donatorilor pentru perioada 2014-2016, stabilește o evaluare clară a nevoilor.

În iulie 2014, în legătură cu PURD, a fost elaborată o matrice a nevoilor (sector/temă) cu priorități clare (pe termen scurt/mediu/lung), prezentând acțiunile care urmau să fie finanțate în cadrul LRRD și instituind o diviziune a muncii între instrumentele UE și alți donatori.

Ținând seama de termenul scurt de înființare a Fondului fiduciar Bekou, dictat de situația de criză din RCA, o analiză aprofundată ar fi necesitat mai mult timp și mai multe resurse. O astfel de analiză a fost efectuată ulterior, în colaborare cu ONU, Banca Mondială și guvernul Republicii Centrafricane, și a condus la formularea planului național de redresare și consolidare a păcii pentru perioada 2017-2021.

Reziliența nu este un subiect nou în cadrul cooperării pentru dezvoltare. Reziliența a fost definită și evaluată în detaliu de către CE [a se vedea COM(2012)586 privind reziliența] în vederea reducerii decalajului dintre acțiunea umanitară și cooperarea pentru dezvoltare și a asigurării unei legături între acestea. Această comunicare se bazează pe experiența dobândită de Comisie în Sahel prin inițiativa sa „AGIR” și în Cornul Africii prin planul său „SHARE”.

Comisia ia act de evaluarea pozitivă a Curții.

Preluarea unora dintre proiectele de ajutor umanitar finanțate anterior de Comisie de către FFB reprezintă un exemplu de bună practică în ceea ce privește LRRD. Acest lucru este valabil, de exemplu, în ceea ce privește proiectele legate de sănătate. Logica prevalentă în acest caz este aceea că, atunci când există o îmbunătățire a contextului, unele zone ale țării ieșind din situația de criză acută și îndreptându-se spre stabilizare, este adecvat, prin urmare, ca ajutorul umanitar să iasă din aceste zone și să se concentreze pe altele mai urgente/instabile, unde nevoile în materie de salvare de vieți omenești sunt mai acute. Preluarea inițiativelor de către FFB permite, în aceste cazuri, o continuitate a serviciilor, oferind posibilitatea de a interveni într-un mod mai structurat cu o implicare sporită a ministerelor de resort.

Caseta 2 - (c)

FFB are obligația de a-și adapta și ajusta intervențiile la evoluția situației instabile și de a lucra în colaborare cu alți donatori. Exact acest lucru s-a întâmplat în următoarele două exemple: proiecte prevăzute prin alte instrumente (buget pentru securitatea alimentară și FED pentru Ecofaune) nu au putut fi lansate în varianta lor inițială. Acestea au fost transferate către FFB pentru a fi puse în aplicare cu componente/obiective ajustate astfel încât să răspundă cel mai bine obiectivelor agendei privind reziliența.

În legătură cu rațiunea de a fi a fondurilor fiduciare ale UE, fondurile nu au fost puse în comun în fondul fiduciar al ONU sau transferate către ONU (FAO) ci s-au încheiat contracte direct cu partenerii de punere în aplicare, permițând monitorizarea activităților de către UE. În plus, în cazul în care FAO s-a dovedit a fi singurul partener, FFB a reușit să negocieze taxe de administrare de doar 5 % în loc de 7 %.

Caseta 2 - (d)

În ceea ce privește ECOFAUNE +, acesta este mai mult decât o simplă continuare a ECOFAUNE-RCA lansat în 2012. Fostul proiect ECOFAUNE s-a bazat în principal pe activități de transhumanță, în timp ce noul ECOFAUNE + acoperă i) amenajarea teritoriului („aménagement du territoire”) în legătură cu procesul de descentralizare și ii) oportunități de asigurare a mijloacelor de trai (formare profesională și microproiecte). În plus, nu doar contextul s-a schimbat radical după 2012, ci și modul de punere în aplicare a trecut de la Programul Devis (PD) la acordare de granturi.

Responsabilitatea coordonării donatorilor revine guvernului; în cazul Republicii Centrafricane, nu a fost instituit un cadru de coordonare până în prezent, din cauza crizei actuale și a situației post-criză.

Evaluarea privind redresarea și consolidarea păcii (Recovery and Peace-Building Assessment, abreviată RCPCA), inițiată la jumătatea anului 2016 și aprobată de guvernul Republicii Centrafricane, a condus în prezent la înființarea unui secretariat responsabil de coordonarea tuturor donatorilor implicați în RCA și de acțiunile ulterioare conferinței. FFB joacă un rol activ în astfel de acțiuni ulterioare, cel mai recent în cursul misiunii sale pe teren în RCA din perioada 16-23 mai 2017.

FFB se va concentra în special asupra pilonului 2 („contract social între stat și populație”) prin sănătate și securitate alimentară/dezvoltare rurală, precum și asupra pilonului 3 (crearea de locuri de muncă) pentru a asigura o mai bună sustenabilitate. Guvernul RCA ar trebui să fie cel care coordonează diviziunea muncii; cu toate acestea, noul guvern care a rezultat în urma alegerilor din martie 2016 instituie într-un ritm lent structuri adecvate având o capacitate suficientă pentru a îndeplini această sarcină, însă aceasta presupune timp. Însăși existența planului național de redresare și de consolidare a păcii reprezintă cea mai importantă bază pentru alinierea donatorilor la prioritățile RCA. Acestea sunt urmate de UE, prin toate instrumentele sale de punere în aplicare, inclusiv prin FFB.

Comisia confirmă faptul că înființarea unui fond fiduciar într-o situație post-criză poate oferi o ocazie excelentă donatorilor care doresc să ajute de a acționa într-un mod mai puțin fragmentat și mai coordonat. Condiția prealabilă este ca toți donatorii prezenți în țară (în special statele membre ale UE) să accepte să utilizeze fondul fiduciar ca instrument unic (sau cel puțin principal) pentru canalizarea ajutorului lor.

Principalul obiectiv al fondului fiduciar, astfel cum se menționează în Regulamentul financiar, este stabilit în Acordul constitutiv, după cum urmează: „de a furniza, în mod consecvent și focalizat, sprijin pentru reziliența grupurilor vulnerabile și pentru toate aspectele legate de ieșirea din criză și de reconstrucție a Republicii Centrafricane, de a coordona, pe termen scurt, mediu și lung, acțiunile implementate în acest sens și de a ajuta țările învecinate să facă față consecințelor crizei”.

Coordonarea dintre donatori este inerentă structurii de conducere a fondului fiduciar al UE și face parte din obiectivul acestuia de a reduce fragmentarea ajutorului. Acest obiectiv este îndeplinit prin însăși existența unui fond fiduciar al UE care oferă altor donatori posibilitatea de a-și canaliza fondurile prin intermediul Comisiei. Comisia nu poate impune altor donatori să utilizeze în mod efectiv sau să nu utilizeze această posibilitate.

Comisia a creat mijloacele prin care statele membre și oricare donator pot să își pună în comun fondurile, favorizând astfel coordonarea pe teren. Cu toate acestea, Comisia nu este în măsură să împiedice statele membre sau alți donatori să lanseze, să mențină sau să decidă activitățile pe care le desfășoară în RCA.

Caseta 4 - Unii donatori și-au intensificat activitatea în afara fondului în perioada de după 2014

Programul indicativ național se axează pe două domenii care nu sunt vizate de FFB (sprijin bugetar și guvernanță). Cu toate acestea, sectorul 3, reziliența rurală și crearea de locuri de muncă, va fi pus în aplicare prin intermediul FFB în special în vederea asigurării coerenței și pentru a beneficia de experiența acumulată pe baza proiectelor în curs în domeniul siguranței alimentare din cadrul FFB.

Până în prezent, Banca Mondială nu și-a creat încă propriul fond fiduciar. Fondul fiduciar planificat se va axa cel mai probabil pe infrastructură, domeniu care nu este vizat de FFB.

FFB dispune de propriul proces de luare a deciziilor și de o structură proprie de guvernanță, conform Acordului său constitutiv. Prin urmare, s-a decis să nu se denatureze această guvernanță prin impunerea unui cadru coordonat de luare a deciziilor.

În cadrul reuniunilor Comitetului operațional, se solicită informații actualizate din partea tuturor participanților cu privire la posibile proiecte noi, astfel încât să se faciliteze o bună coordonare între membrii Fondului fiduciar. Cu toate acestea, această oportunitate nu este valorificată întotdeauna pentru o mai bună coordonare.

Caseta 5 - Trei exemple de bune practici privind coordonarea proiectelor între donatori

În februarie 2016, FFB a organizat un atelier privind sănătatea care a vizat formularea unor concluzii în urma fazei I și elaborarea fazei a II-a. Atelierul a fost convocat de FFB și de Ministerul Sănătății, cu participarea tuturor celorlalți donatori și a partenerilor de punere în aplicare.

Acest tip de coordonare ad hoc înainte de adoptarea tuturor proiectelor sale constituie modul de operare al FFB.

În prezent, au loc consultări cu privire la cea mai bună modalitate de a asigura un rol mai amplu în cadrul FFB pentru guvernul Republicii Centrafricane.

Într-adevăr, instrumentul a fost conceput special pentru a organiza ajutorul într-un mod mai rapid și, în plus, s-a permis utilizarea unor proceduri de selecție flexibile. Aceste proceduri de selecție flexibile sunt aceleași cu cele aplicate în cadrul altor instrumente ale UE în situații de criză. Prin urmare, este de așteptat ca rapiditatea să fie similară în cadrul tuturor acestor instrumente.

Singura procedură care nu a fost formalizată ca atare nici în Ghidul practic privind procedurile de contractare pentru acțiunile externe ale Uniunii Europene („PRAG”), nici în orientările privind instrumentele UE este Cererea de exprimare a interesului (CEI) specifică pentru FFB. Cu toate acestea, această procedură decurge în mod direct din orientările interne ale Comisiei cu privire la criză, care invită autoritatea contractantă să ia în considerare toate opțiunile disponibile pentru a „spori” nivelul de concurență - comparativ cu atribuirea directă/procedurile negociate. De exemplu, autoritatea contractantă este încurajată să invite mai mulți candidați la procedura negociată sau la atribuirea directă.

Comisia dorește să sublinieze că, atunci când se compară (dez)avantajele celor trei proceduri, ar trebui luat în considerare faptul că cele trei proceduri reprezintă o selecție a procedurilor cunoscute ca fiind eficace în situații de criză.

Prin urmare, (dez)avantajele lor respective ar trebui, de asemenea, considerate în comparație cu celelalte proceduri DEVCO care, astfel cum este recunoscut în orientările cu privire la criză, nu oferă suficientă flexibilitate pentru punerea în aplicare a unor acțiuni specifice într-o situație de criză sau în cazuri de instabilitate structurală pe termen lung.

Procedurile sunt fie proceduri standard care pot fi regăsite în PRAG sau, în ceea ce privește CEI specifică pentru FFB, o procedură care decurge din orientările cu privire la criză (constând într-o procedură de atribuire directă, precedată de o consultare mai largă, cu scopul de a spori transparența și concurența).

În ceea ce privește CEI specifică pentru FFB, transparența este asigurată prin nota explicativă care clarifică diferitele etape ale procedurii de selecție.

Odată stabilită procedura de selecție și aleasă modalitatea organizației sau organizațiilor de implementare (de exemplu, fie definită în PRAG/Manual, fie definită în documentul de procedură propriu-zis), Comisia consideră că a respectat cerința privind transparența prevăzută în Regulamentul financiar, utilizând în același timp dispozițiile privind flexibilitatea din cadrul Acordului constitutiv.

Comisia consideră că au existat justificări, însă acestea nu au fost formalizate.

Acest singur caz care se referă la Genre I trebuie să fie contextualizat.

În 2014, delegația UE a identificat două ONG-uri ca fiind singurele ONG-uri internaționale care își desfășurau activitatea în domeniul egalității de gen în RCA, în special în ceea ce privește activitățile generatoare de venituri. Ambele au fost abordate în încercarea de a le determina să lucreze într-un consorțiu. În timpul negocierilor, un ONG s-a retras din discuții, considerând acțiunea de 1,5 milioane EUR ca fiind prea limitată pentru un consorțiu.

În 2016, noi ONG-uri internaționale s-au implicat în RCA. A fost organizată o CEI pentru GENRE II pentru a lua în considerare posibila participare a unor noi parteneri și pentru a acoperi noua componentă „volet politique”, care nu exista în GENRE I.

Comisia consideră că este evident modul în care au fost selectate organizațiile de implementare.

Astfel cum se menționează la punctul 38, cu excepția unui număr limitat de contracte de prestări servicii, FFB a utilizat trei metode diferite de selectare a organizațiilor pentru punerea în aplicare a proiectelor. Modul în care este (sunt) selectată (selectate) organizația (organizațiile) de implementare este definit fie în PRAG/alte norme interne ale Comisiei, fie în documentul de procedură propriu-zis - a se vedea punctul 37).

Prin urmare, Comisia a respectat cerința privind transparența prevăzută în Regulamentul financiar, utilizând în același timp dispozițiile privind flexibilitatea din cadrul Acordului constitutiv.

Dispozițiile privind flexibilitatea au permis economisirea de timp comparativ cu abordările mai tradiționale. Rapiditatea procedurilor de selecție în cadrul Bêkou nu poate fi decât similară cu alte mecanisme ale UE de acordare a ajutorului în situații de criză, întrucât acestea decurg din aceleași norme. Pentru a fi mai rapide, ar trebui să se permită ca fondurile fiduciare ale UE să pună în aplicare procedurile în caz de criză într-un mod cât mai simplificat posibil, menținând în același timp un echilibru între rapiditate și transparență.

Comisia consideră că numărul de zile în care s-au purtat discuții nu dovedește faptul că discuțiile ar fi putut fi mai scurte. De exemplu, 503 zile se referă la Redresare Economică, care reprezintă cel mai inovator și complex proiect al FFB și, de asemenea, proiectul cu o nevoie mai redusă de aplicare rapidă.

Raportata reiterare a discuțiilor trebuie privită în perspectivă. În primele etape ale FFB, rotația personalului a fost relativ ridicată. Prin urmare, este posibil ca unele aspecte să fi fost abordate în mai multe ocazii.

Retroactivitatea în proiectele legate de sănătate a fost anticipată, stabilită de comun acord cu partenerii de implementare și delimitată. S-a reținut permiterea organizării de discuții orientate spre rezultate, mai degrabă decât spre durată. Rezultatele obținute conform punctelor 78-79 par să valideze această decizie.

Opțiunea retroactivității trebuie să fie comparată cu alte opțiuni disponibile, și anume lipsa oricărei acțiuni. Comisia a considerat că este mai bine să se evite o lacună în ceea ce privește activitățile prin recurgerea la retroactivitate decât să se întrerupă acțiunea.

Același lucru este valabil, de asemenea, în ultimul caz de retroactivitate, pentru care retroactivitatea a fost anticipată, stabilită de comun acord cu partenerii de implementare și delimitată în mod corespunzător.

Comisia confirmă faptul că acest procent este scăzut în comparație cu comisioanele de administrare ale altor organizații/instrumente. Prin urmare, este esențială menținerea acestuia ca o cerință minimă necesară pentru asigurarea sarcinilor și a obligațiilor fondului fiduciar, în special având în vedere că gestionarea unui fond fiduciar înseamnă mai mult decât simpla gestionare de proiecte.

Aceasta este o practică standard, de asemenea, în cadrul Fondului fiduciar al ONU, unde costurile de personal și cele de birou reprezintă costuri directe care se adaugă la comisionul de administrare de 7-8 %.

Cheltuielile suportate sunt înregistrate în conturile anuale ale FFB. Aceste conturi anuale sunt întocmite în conformitate cu Standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public (IPSAS) și au făcut obiectul unei opinii de audit extern fără rezerve de la crearea fondului fiduciar.

Recomandările Serviciului de Audit Intern al Comisiei, pe care se bazează observațiile Curții de Conturi Europene, sunt în curs de a fi puse în aplicare.

Gestiunea directă comportă, de asemenea, un cost, întrucât sarcinile trebuie să fie gestionate de către personalul fondului fiduciar, ceea ce necesită resurse suficiente. Bugetul cheltuielilor cu personalul al fondului fiduciar depinde de doi factori principali: 1) contribuțiile totale și 2) procentul taxelor administrative. Acest procent a fost stabilit în Acordul constitutiv la 5 % pentru toate contribuțiile, având în vedere dimensiunea redusă a FFB și posibilul transfer al acestuia în RCA (costul personalului aflat în delegație este mai mare decât în Bruxelles).

În ceea ce privește costul aferent cooperării delegate, această observație nu este specifică pentru FFB ci constituie o observație generală aplicabilă modurilor de gestionare a cooperării pentru dezvoltare. În ceea ce privește tabelul 1 menționat la punctul 48, a se vedea observațiile noastre de la punctul 38.

Pentru a calcula dacă se poate realiza un transfer complet de personal în RCA, sunt necesare următoarele elemente:

momentul în care situația în materie de securitate permite un astfel de transfer;
nivelul contribuțiilor la data respectivă pentru a calcula cuantumul comisioanelor de administrare disponibile;
procentul comisioanelor de administrare permis din contribuții (plafonul administrativ trebuie în continuare să fie convenit cu DG BUDG).

Se va reveni asupra acestei chestiuni după soluționarea cel puțin a primului element.

Comisia consideră că FFB a introdus mecanisme de monitorizare la nivel de proiect. DEVCO a convenit deja cu IAS să instituie un cadru amplu de performanță pentru fondurile fiduciare, ținând seama de faptul că acesta este un proces gradual. DEVCO va evalua acest aspect important după ce se acumulează mai multă experiență.

De la momentul realizării auditului, DG DEVCO a lansat două noi inițiative:

crearea unui comitet director al Fondului fiduciar al UE, prezidat de directorul general al DG DEVCO, cu implicarea directorilor și a fiecărui administrator de fond fiduciar pentru a aborda subiecte de interes comun și pentru a împărtăși lecțiile învățate în toate aspectele (guvernanță, proces decizional etc.). Acest comitet director al Fondului fiduciar al UE s-a reunit deja de două ori de la înființarea sa în martie 2017;
analizarea experienței acumulate până în prezent și revizuirea orientărilor și a modelelor DEVCO.

În plus, în 2015, au început să aibă loc reuniuni periodice ale echipelor responsabile de aspecte privind finanțele și contractarea din cadrul diferitelor fonduri fiduciare. Acestea au fost întrerupte în cursul anului 2016, odată cu plecarea personalului din sectorul financiar în cadrul celorlalte fonduri fiduciare. Reuniunile au fost reluate în aprilie 2017.

Nu s-au stabilit niveluri-țintă pentru indicatori în cazurile în care nu exista o referință sau exista o referință care nu era fiabilă. Cu toate acestea, acest lucru nu a împiedicat FFB să țină seama de recomandările privind monitorizarea la momentul elaborării de proiecte precum Santé II și al negocierii contractelor individuale.

Acest vârf în ceea ce privește finanțarea din anul 2014 trebuie să fie atribuit finanțării umanitare. Finanțarea pentru dezvoltare a fost modestă în comparație cu 2014.

Documentul RCPCA subliniază două seturi de orizonturi, la trei ani și la cinci ani, cu nevoile de finanțare corespunzătoare de 1,6 miliarde dolari SUA și, respectiv, 3,2 miliarde dolari SUA. Conferința de la Bruxelles cuprinde angajamente de aproximativ 2,3 miliarde dolari SUA, oferind, prin urmare, o acoperire care depășește nevoile RCPCA pentru primii trei ani.

„Punerea în comun a resurselor” este unul dintre beneficiile aduse de fondurile fiduciare, inclusiv pentru fondurile UE din surse diferite.

Comisia este de opinie că o parte din contribuția Germaniei la RCA este nouă și suplimentară în domeniul cooperării pentru dezvoltare. Contribuția Franței a crescut, de asemenea, atât în cadrul, cât și în afara FFB.

În lucrările preliminare cu privire la viitoarele fonduri fiduciare, se prevede faptul că acestea nu sunt destinate să-i determine pe donatori să nu mai sprijine acțiuni în afara Fondului fiduciar al UE.

Ordinea activităților în cadrul aceluiași program este, de asemenea, o caracteristică specifică a FFB. Aceasta permite abordarea într-un ritm diferit a mai multor aspecte corelate din același sector/domeniu.

În ceea ce privește domeniul sănătății, FFB și delegația UE la Bangui s-au angajat într-un dialog cu Ministerul Sănătății cu privire la sistemul de achiziții publice de medicamente și nu la întreg sistemul de sănătate. În prezent sunt în desfășurare discuții, însă nu a fost convenită nicio soluție în această etapă.

Caseta 7 - Evenimente organizate de fondul fiduciar Bêkou

Acest tip de atelier oferă posibilitatea unei mai bune coordonări a activităților de tip LRRD.

Concluzii și recomandări

Comisia, împreună cu principalii parteneri implicați, a evaluat valoarea adăugată a fondului fiduciar și relevanța rezilienței/abordării bazate pe LRRD în RCA.

Într-adevăr, Comisia a urmat și a respectat dispozițiile propriului cadru juridic, și anume Regulamentul financiar.

Recomandarea 1 - Elaborarea de orientări suplimentare în ceea ce privește alegerea instrumentului de acordare a ajutorului și în ceea ce privește efectuarea unor analize ale nevoilor care să definească sferele de intervenție ale fondurilor fiduciare

Comisia acceptă această recomandare, care va fi pusă în aplicare după cum urmează:

Comisia a elaborat orientări privind fondul fiduciar care includ o secțiune privind condițiile de creare a unui fond fiduciar.

Comisia este pregătită să reexamineze domeniul de aplicare a orientărilor pentru a include o descriere mai detaliată a criteriilor prevăzute în Regulamentul financiar pentru evaluarea condițiilor de creare a fondurilor fiduciare ale UE.

În această privință, Comisia consideră că, prin evaluarea condițiilor pentru crearea unui Fond fiduciar al UE, se va aborda chestiunea avantajelor comparative ale altor forme de ajutor.

Comisia consideră că orientările nu trebuie să fie prea prescriptive, în special în ceea ce privește fondurile fiduciare de urgență.

FFB a instituit exerciții de coordonare ad hoc reunind toate părțile interesate relevante, pentru fiecare sector în parte (sănătate, securitate alimentară etc.). Cu toate acestea, decizia fiecărui donator de a menține programe bilaterale face parte din opțiunea sa suverană.

Comisia nu împărtășește această opinie.

Procedurile sunt fie proceduri standard care pot fi regăsite în PRAG, fie, în ceea ce privește CEI aplicată pentru FFB, o procedură bazată pe orientările cu privire la criză (o procedură de atribuire directă precedată de o consultare mai largă cu scopul de a spori transparența și concurența).

În ceea ce privește CEI aplicată pentru FFB, transparența este asigurată prin nota explicativă pentru fiecare proiect, care clarifică diferitele etape ale procedurii de selecție.

Odată ce a stabilit procedura de selecție utilizată și, în cazul în care aceasta nu este definită în PRAG/Manual, a prevăzut în documentul de procedură propriu-zis modul în care va (vor) fi aleasă (alese) organizația (organizațiile) de implementare, Comisia consideră că a respectat cerința privind transparența prevăzută în Regulamentul financiar, utilizând în același timp dispozițiile privind flexibilitatea din cadrul Acordului constitutiv.

În ceea ce privește rapiditatea, Comisia consideră că numărul de zile în care s-au purtat discuții nu dovedește faptul că discuțiile ar fi putut fi mai scurte (a se vedea punctul 44).

Estimarea costurilor totale care cuprind, printre altele, costurile de administrare ale organizațiilor de implementare din afara UE nu este o practică standard a donatorilor importanți precum ONU sau Banca Mondială. Astfel de costuri totale estimate nu ar fi comparabile cu costurile altor instrumente și ale altor donatori (de exemplu, ONU sau Banca Mondială) și nu ar fi conforme cu cheltuielile contabilizate în conturile anuale ale fondului fiduciar, care respectă standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public (a se vedea răspunsul la punctul 37).

Deși nu există un cadru general de performanță specific pentru FFB, majoritatea proiectelor au obținut, în cea mai mare parte sau integral, rezultatele preconizate ale acestora (a se vedea punctul 78).

În plus, mai curând decât să creeze un cadru de performanță specific pentru FFB, Comisia ar prefera să se bazeze pe cadrul de performanță standard al DEVCO.

Recomandarea 2 - Îmbunătățirea coordonării donatorilor, a procedurilor de selecție și a măsurării performanței și optimizarea costurilor administrative

Comisia acceptă această recomandare, însă subliniază că alți actori au un rol în monitorizarea acesteia.

Cu privire la primul punct, FFB își coordonează deja activitățile cu alți donatori și actori relevanți. Cu toate acestea, Comisia este de acord cu faptul că ar putea exista o mai bună formalizare a coordonării și că toți participanții la FFB ar trebui să valorifice oportunitățile de coordonare.

Cu privire la al doilea punct, Comisia aplică normele și procedurile sale standard, precum și normele interne care le permit administratorilor Fondului fiduciar al UE să deroge de la aceste norme standard în anumite condiții (orientările interne privind situațiile de criză și orientările privind Fondul fiduciar al UE). De exemplu, orientările privind situațiile de criză recunosc constrângerile și limitările în ceea ce privește contractarea și punerea în aplicare de proiecte într-o situație de criză, permițând utilizarea unor „proceduri flexibile” în cazul în care a fost declarată o situație de criză în țară.

Cu privire la al treilea punct, Comisia este de acord să exploreze modalitățile de a spori și mai mult rapiditatea procedurilor de selecție dincolo de limitele actuale ale normelor interne, asigurând totodată echilibrul just între rapiditate și transparență.

Ca urmare a unei recomandări similare emise de Serviciul de Audit Intern al acesteia, Comisia a elaborat deja un plan de acțiune în vederea abordării recomandării și, în prezent, pune în aplicare măsurile prevăzute.

Având în vedere limitările cauzate de securitate, precum și lecțiile învățate din situațiile de criză reflectate în orientările privind situațiile de criză, Comisia consideră că FFB maximizează deja cuantumul ajutorului care ajunge la beneficiarii finali. Ori de câte ori este posibil, FFB se străduiește deja să reducă costurile de punere în aplicare astfel cum s-a întâmplat în cazul contractului FAO, unde s-au negociat comisioane de administrare de 5 % în loc de 7 %.

Comisia consideră că FFB a introdus mecanisme de monitorizare la nivel de proiect și a demonstrat că prezintă avantaje mai ales în ceea ce privește rapiditatea, iar treptat va dezvolta aceste mecanisme de monitorizare la nivel de fond.

Acronime

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare

DG ECHO: Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene

FAO: Organizația Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură

FED: Fondul european de dezvoltare

FMI: Fondul Monetar Internațional

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

ONG: Organizație neguvernamentală

ONU

PNUD: Organizația Națiunilor Unite

Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

PRAG: Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide (Achizițiile publice și granturile pentru acțiunile externe ale Uniunii Europene – Ghid practic)

SMART: specific, măsurabil, realizabil, relevant și încadrat în timp (specific, measurable, achievable, relevant and timed)

UNICEF: Fondul Națiunilor Unite pentru Copii

Note

¹Articolul 187 din Regulamentul financiar [Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1)] constituie cadrul juridic pentru crearea de fonduri fiduciare ale Uniunii pentru acțiuni externe.

²Bêkou înseamnă „speranță” în limba sango.

³Celelalte fonduri sunt: (a) Fondul fiduciar Madad, creat în decembrie 2014 ca răspuns la criza siriană; (b) Fondul fiduciar de urgență pentru migrația în Africa lansat în 2015 și (c) Fondul fiduciar pentru Columbia, creat în 2016 pentru sprijinirea procesului de reconstrucție postconflict.

⁴Acordul de creare a fondului fiduciar al Uniunii Europene pentru Republica Centrafricană, „Fondul fiduciar Bêkou al UE”, articolul 2 – Obiectivele fondului fiduciar.

⁵Furnizorii cooperării pentru dezvoltare decid în mod individual care dintre țări vor fi ajutate și în ce măsură. Acest lucru poate duce la dezechilibre, care pot afecta eficacitatea ajutorului atât prin fragmentarea acestuia, cât și prin acumularea de donatori în unele țări (așa-numitele „țări preferate” - darlings) și de lacune în acordarea de ajutor în alte țări (așa-numitele „țări orfane” - aid orphans). (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶În martie 2017, biroul umanitar al ONU a raportat că doar 5 % din cuantumul de 400 de milioane de dolari americani reprezentând ajutorul umanitar necesar pentru Republica Centrafricană fusese primit, astfel încât rațiile alimentare distribuite au trebuit să fie înjumătățite.

⁷Fișa informativă a Comisiei Europene: The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016) [Abordarea globală a Uniunii Europene în Republica Centrafricană (2013-2016)], Bruxelles, 11.11.2016.

⁸Tratatul de la Lisabona prevede asigurarea unei coerențe între diferitele domenii de acțiune externă ale UE și celelalte politici ale acesteia. Ca urmare a intrării în vigoare a tratatului și a noului context instituțional pe care acesta l-a instituit, UE și-a sporit, deopotrivă, potențialul și ambiția – recurgând la întreaga sa gamă de instrumente și resurse – de a face ca acțiunea sa externă să fie mai coerentă, mai eficientă și mai strategică [documentul JOIN(2013) 30 final din 11.12.2013, intitulat „Abordarea globală a UE în materie de conflicte și crize externe”].

⁹Nivel declarat pentru crizele umanitare cele mai grave și de mare amploare, în cadrul clasificării utilizate în sistemul mondial privind ajutorul umanitar.

¹⁰Ajutorul a fost conceput inițial sub forma unei secvențe liniare sau a unui „continuum”: fazei de ajutor de urgență avea să îi urmeze faza de reabilitare, în continuarea acesteia din urmă fiind planificată cooperarea clasică pentru dezvoltare. Totuși, experiența anilor ’90 a demonstrat că abordarea ajutorului de urgență, a reabilitării și a dezvoltării ca procese consecutive separate nu permite furnizarea unui răspuns care să țină cont de complexitatea ce caracterizează numeroase situații de criză. În schimb, tratându-le ca pe un „șir contiguu” de procese (procese interconectate concomitente), se admite faptul că aceste situații pot necesita de fapt utilizarea simultană a mai multor instrumente diferite [a se vedea nota de informare a Parlamentului European, intitulată Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (Crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare: pentru un ajutor mai eficace), p. 4-5].

¹¹Programele indicative naționale reprezintă un pas important în procesul de programare a ajutorului UE în cadrul FED. Ele definesc strategia și prioritățile ajutorului UE și sunt elaborate în strânsă cooperare cu țara parteneră. Prin urmare, pentru a putea adopta un program indicativ național, UE are nevoie de participarea guvernului țării respective în calitate de „interlocutor” în acest proces. La momentul respectiv, în Republica Centrafricană funcționa un guvern de tranziție, care nu fusese legitimat prin alegeri democratice.

¹²Punctul 19 din Agenda pentru acțiune de la Accra, Al treilea forum la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului, 2008.

¹³Masa rotundă 9, Arhitectura ajutorului, Sinteză, Al treilea forum la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului, 2008, p. 7.

¹⁴Poziția comună a UE pentru cel de Al patrulea forum la nivel înalt privind eficacitatea ajutorului, 2011, punctul 28, p. 6.

¹⁵Manualul enumeră șase funcții posibile, precum și valoarea adăugată aferentă fiecăreia dintre acestea: coerența (eliminarea lacunelor), consolidarea (reducerea fragmentării), specializarea sau direcționarea tematică, gestionarea riscurilor, consolidarea sistemelor naționale și inovarea. (Oficiul Națiunilor Unite pentru fonduri fiduciare cu parteneri multipli: Designing pooled funds for performance, A manual prepared by the Multi-Partner Trust Fund Office, 2015; a se vedea, în special, tabelul 2, p. vii și tabelul 3, p. 6.)

¹⁶Acordul de creare a fondului fiduciar al Uniunii Europene pentru Republica Centrafricană, „Fondul fiduciar Bêkou al UE”, articolul 2 – Obiectivele fondului fiduciar.

¹⁷Ceea ce diferă față de proiectele fondului fiduciar Bêkou, care acordau asistență în principal la nivelul unor unități sanitare individuale. Politicile naționale de sănătate sunt stabilite la nivelul ministerului sănătății.

¹⁸Fondul fiduciar Ezingo al ONU gestionează 25 de milioane de dolari americani. Prin acest fond, ajutorul este acordat agențiilor ONU, precum și autorităților publice, sub formă de sprijin bugetar.

¹⁹A se vedea, în special, Principiile OCDE privind o bună implicare internațională în statele fragile și în situațiile de fragilitate, adoptate de miniștri și șefi de agenții în cadrul Forumului la nivel înalt al Comitetului de asistență pentru dezvoltare din 2007, care prevăd că este important să se convină asupra unor mecanisme practice de coordonare între actorii internaționali, chiar și în absența unei conduceri guvernamentale solide.

²⁰Republica Centrafricană: Planul național de redresare și de consolidare a păcii 2017-2021 (RCPCA), elaborat de guvernul Republicii Centrafricane, cu sprijin din partea UE, a Organizației Națiunilor Unite și a Grupului Băncii Mondiale, p. 26-41.

²¹Ibidem, tabelul 0.1 și anexa 2.

²²Considerentele 4-6 ale Acordului constitutiv.

²³Considerentele 3 și 5 ale Acordului constitutiv.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Republica Centrafricană: Planul național de redresare și de consolidare a păcii 2017-2021, elaborat de guvernul Republicii Centrafricane, cu sprijin din partea UE, a Organizației Națiunilor Unite și a Grupului Băncii Mondiale, capitolul V, figura 5.2, p. 45.

²⁶Articolul 187 din Regulamentul financiar.

²⁷Ghidul practic explică procedurile de contractare aplicabile acțiunilor externe ale UE finanțate de la bugetul general al UE și de la bugetul Fondului european de dezvoltare și este utilizat de direcțiile generale și de serviciile Comisiei responsabile de instrumentele utilizate pentru finanțarea și punerea în aplicare a acțiunilor externe.

²⁸În total, Curtea a auditat procedurile de selecție pentru 26 de contracte. Trei dintre celelalte cinci contracte erau legate de servicii (contractele 7, 8 și 29), iar celelalte două urmau să fie atribuite în cadrul programului „Sănătate II” (contractele 12 și 14), ale cărui proceduri de selecție se aflau încă în desfășurare la finalul anului 2016.

²⁹Pot apărea conflicte de interese întrucât comitetul operațional este cel care selectează inițial proiectele în vederea finanțării lor: aceste proiecte pot fi atribuite unor organizații al căror personal face parte din comitetul operațional.

³⁰Este vorba de contractul 15.

³¹Contractul 31.

³²Contractul 3.

³³Contractele 9, 10, 11, 13 și 30; acest demers va fi necesar și în cazul contractelor 12 și 14.

³⁴Organizațiile ONU au dreptul de a recupera costul indirect de sprijinire a programelor prin aplicarea unui procent de 7 % din suma plasată într-un fond fiduciar, precum și a unui comision de administrare suplimentar de 1 %. Banca Mondială percepe comisioane standard de minimum 5 % sau comisioane personalizate. În prezent, Banca Africană de Dezvoltare percepe un comision de minimum 5 %.

³⁵Costurile suportate pentru stabilirea agenților într-o delegație sunt mai ridicate decât costurile pe care aceștia le-ar genera dacă și-ar desfășura activitatea la Bruxelles.

³⁶Fondul fiduciar Bêkou este finanțat prin FED și prin diverse instrumente ale bugetului UE (a se vedea figura 2). Acestea din urmă dispun de cadre de monitorizare, de raportare și de evaluare (așa-numitele „cadre MORE”), care conțin obiective generale și obiective specifice, indicatori, obiective de etapă și ținte. Obligațiile de raportare includ, în special, raportul anual către Parlamentul European și Consiliu privind punerea în aplicare a instrumentelor UE de finanțare a acțiunilor externe. În prezent, corelarea dintre această raportare a rezultatelor și cea a rezultatelor fondului fiduciar Bêkou este limitată.

³⁷Conform articolului 30 din Regulamentul financiar, pentru toate sectoarele de activitate incluse în buget trebuie stabilite obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante și datate (specific, measurable, achievable, relevant and timed - SMART).

³⁸Trei sferturi din această sumă au constituit ajutor umanitar, al cărui scop este de a oferi ajutor de urgență, cu caracter imediat. Ajutorul pentru dezvoltare are un obiectiv mai structural, pe termen lung.

³⁹Suma totală prevăzută în cadrul programului indicativ național este de 382 de milioane de euro, din care 208 milioane de euro reprezintă fonduri noi.

⁴⁰Parlamentul European, Raport din 12 aprilie 2016 referitor la descărcarea de gestiune pentru execuția bugetului celui de al optulea, al nouălea, al zecelea și al unsprezecelea Fond european de dezvoltare aferent exercițiului financiar 2014, A8-0137/2016, punctul 38. O rezoluție a Parlamentului European din anul 2015 „invită statele membre, precum și alți donatori să își majoreze contribuțiile la […] Fondul fiduciar Bêkou” [Rezoluția Parlamentului European din 8 octombrie 2015 referitoare la Republica Centrafricană, 2015/2874(RSP), punctul 23].

⁴¹A se vedea punctul 53 privind punctele slabe identificate cu privire la modul în care obiectivele și indicatorii au fost definiți. Analiza Curții pentru acest capitol s-a bazat în principal pe o examinare documentară a probelor justificative disponibile, întrucât nu s-au putut efectua vizite la fața locului decât pentru trei proiecte. S-au folosit probe justificative din trei surse: rapoarte de evaluare externă, rapoarte intermediare întocmite de contractanți și un tabel de monitorizare a indicatorilor contractelor elaborat de fondul fiduciar Bêkou.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Etapă	Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului	4.10.2016
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	5.5.2017
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	20.6.2017
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	12.7.2017

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost realizat de Camera III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră responsabilă de auditul domeniilor de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției. Auditul a fost condus de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Katja Mattfolk, șefă de cabinet; Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului; Beatrix Lesiewicz, manager principal; Laura Gores, coordonatoare. Echipa de audit a fost formată din Nóirín O’Grady și Florin Alexandru Farcaș.

*De la stânga la dreapta:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcaș.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Fondul fiduciar Bêkou al UE pentru Republica Centrafricană: un început promițător, în pofida unor neajunsuri
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7830-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/203044	QJ-AB-17-011-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-7811-1	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/550172	QJ-AB-17-011-RO-Q

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

un singur exemplar:
- pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
mai multe exemplare/postere/hărți:
- de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
- de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
- sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
- la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*) Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).