Relatório Especial

n.º11 2017

Fundo fiduciário Bêkou da UE para a República Centro-Africana: um início auspicioso, apesar de algumas insuficiências

Acerca do relatório: O fundo fiduciário Bêkou da UE para a República Centro-Africana, o primeiro gerido pela Comissão Europeia, foi lançado em julho de 2014, com o objetivo de prestar auxílio a um dos países menos desenvolvidos do mundo. O Tribunal avaliou a justificação apresentada para a criação do fundo, a respetiva gestão e a concretização dos seus objetivos até à data. Apesar de algumas insuficiências, o Tribunal conclui que a escolha de criação do fundo foi adequada, dadas as circunstâncias. A gestão do fundo ainda não alcançou o seu pleno potencial em três aspetos: a coordenação entre as partes interessadas, a transparência, celeridade e relação custo-eficácia dos procedimentos, bem como os mecanismos de acompanhamento e de avaliação. No entanto, em geral, o fundo fiduciário Bêkou obteve resultados positivos até ao momento. As recomendações do Tribunal devem ajudar a melhorar a conceção e a gestão deste e de outros fundos fiduciários da UE.

Esta publicação está também disponível em 23 línguas e nos seguintes formatos:

PDF

Índice
Síntese
Introdução
Âmbito e método da auditoria
Observações
Conclusões e recomendações
Anexos
Respostas da Comissão
Abreviaturas, siglas e acrónimos
Notas
Equipa de auditoria
Contacto

Síntese

Um fundo fiduciário é um fundo criado para um objetivo de desenvolvimento específico, com contribuições financeiras de um ou vários doadores, muitas vezes constituído em resposta a crises, como catástrofes naturais ou conflitos. Desde 2013, a Comissão Europeia tem a possibilidade de criar «fundos fiduciários da União para as ações externas» relativos a ações de emergência, pós-emergência ou temáticas.

O fundo fiduciário Bêkou da UE para a República Centro-Africana, o primeiro fundo fiduciário da UE gerido pela Comissão Europeia, foi lançado em julho de 2014. Os seus doadores são a União Europeia, a França, a Alemanha, os Países Baixos, a Itália e a Suíça, que concederam um total de 146 milhões de euros para apoiar o país a sair da crise e a reconstruir-se.

III

Durante muitas décadas, a República Centro-Africana foi palco de má governação, muita pobreza e conflitos. É um dos países menos desenvolvidos e mais pobres do mundo, estando classificado no último lugar do Índice de Desenvolvimento Humano do PNUD em 2016.

A presente auditoria dizia respeito à primeira experiência da Comissão Europeia com o seu próprio fundo fiduciário. O Tribunal avaliou se a criação do fundo foi justificada, a forma como estava a ser gerido e se estava a atingir os seus objetivos até à data.

Concluiu que, embora não existisse uma avaliação formalmente estruturada da escolha do instrumento de financiamento nem uma análise exaustiva das necessidades, tanto a escolha de criação do fundo fiduciário Bêkou, como a sua conceção foram adequadas, dadas as circunstâncias.

A gestão do fundo fiduciário Bêkou ainda não alcançou o seu pleno potencial em três aspetos: o fundo tem exercido uma influência limitada sobre a coordenação entre as partes interessadas; os procedimentos poderiam ser mais transparentes, céleres e com uma boa relação custo-eficácia e os mecanismos de acompanhamento e de avaliação continuam a não estar plenamente desenvolvidos.

VII

Em geral, o fundo fiduciário Bêkou obteve resultados positivos até à data. Conseguiu atrair ajuda, mas poucos novos doadores, e a maioria dos seus projetos produziram as realizações esperadas. O fundo proporciona uma maior visibilidade à UE.

VIII

O Tribunal formula várias recomendações para ajudar a Comissão a melhorar a conceção e a gestão do fundo fiduciário Bêkou, no futuro, e dos fundos fiduciários da UE de um modo mais geral. O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

desenvolver mais orientações para a escolha do instrumento de ajuda e para que as análises das necessidades definam os âmbitos de intervenção dos fundos fiduciários;
melhorar a coordenação entre os doadores, os procedimentos de seleção e a avaliação do desempenho, bem como otimizar os custos administrativos.

Introdução

Fundos fiduciários da UE: um novo instrumento para a ajuda ao desenvolvimento

Um fundo fiduciário é um fundo criado para um objetivo de desenvolvimento específico, com contribuições financeiras de um ou vários doadores, sendo, em geral, gerido por uma organização internacional, como o Banco Mundial ou as Nações Unidas. Populares a partir da década de 1990, os fundos fiduciários têm sido cada vez mais utilizados como um instrumento de financiamento para a cooperação internacional. São, muitas vezes, constituídos em resposta a crises, como catástrofes naturais ou conflitos.

Desde 2013, é possível criar «fundos fiduciários da União para as ações externas», para as ações de emergência, pós-emergência ou temáticas, através de um acordo celebrado entre a Comissão Europeia e outros doadores¹. É criado, para cada fundo fiduciário da União, um conselho de administração presidido pela Comissão a fim de assegurar a representação dos doadores e dos Estados-Membros que não contribuem e de decidir da utilização dos fundos.

O fundo fiduciário Bêkou² da UE para a República Centro-Africana (RCA) foi lançado em julho de 2014 com o objetivo de apoiar o país a sair da crise e a reconstruir-se. É o primeiro de quatro fundos fiduciários geridos até à data pela Comissão Europeia³. Os quatro doadores iniciais eram a União Europeia (UE), a França, a Alemanha e os Países Baixos; a Itália e a Suíça tornaram-se parceiros em 2015. Os compromissos de contribuição para o fundo fiduciário Bêkou totalizaram 146 milhões de euros no final de 2016, sendo cerca de três quartos dos quais provenientes do orçamento da UE e do Fundo Europeu de Desenvolvimento. Até ao final de 2016, tinham sido recebidos de facto 86 milhões de euros.

O seu principal objetivo, conforme estabelecido no Acordo Constitutivo, consiste em fornecer ajuda, de forma coerente e orientada, para a resiliência dos grupos vulneráveis e apoio a todos os aspetos da saída da crise e reconstrução da República Centro-Africana, coordenar as ações a curto, médio e longo prazo e ajudar os países vizinhos a fazer face às consequências da crise⁴.

República Centro-Africana: um país em crise

A RCA é um dos países menos desenvolvidos e mais pobres do mundo, estando classificado no último lugar do Índice de Desenvolvimento Humano do PNUD em 2016. Esta situação verifica-se apesar dos seus importantes depósitos minerais e outros recursos, tais como reservas de urânio, petróleo bruto, ouro, diamantes, cobalto, madeira e energia hidroelétrica. A sua população de 4,5 milhões de pessoas está distribuída por um vasto território de 623 000 km² (aproximadamente a superfície da França e da Bélgica em conjunto). Desde que se tornou independente em 1960, a RCA registou conflitos, má governação, muita pobreza e desigualdade, bem como falta de investimento do setor privado. Atualmente, a situação da maioria das pessoas na RCA é precária, com mais de metade da população a necessitar de ajuda humanitária. Cerca de 450 000 pessoas estão deslocadas internamente e um número semelhante fugiu para os países vizinhos.

Um governo de transição exerceu funções entre 2014 e o início de 2016, após um ciclo de violência que derrubou o anterior governo. Em março de 2016, um novo Presidente e governo tomaram posse na sequência de eleições democráticas. Em outubro de 2016, as autoridades da RCA e os doadores publicaram um plano quinquenal nacional de recuperação e de consolidação da paz.

Até 2014, a RCA era considerada um «órfão de ajuda»⁵, devido ao reduzido apoio que recebia da comunidade internacional de doadores. Desde então, a ajuda ao país aumentou significativamente. No entanto, os conflitos em curso significam que a população continua a necessitar desesperadamente de ajuda humanitária⁶.

A UE é um parceiro da RCA há mais de trinta anos e continua a ser um dos principais parceiros para o desenvolvimento do país. Entre 2013 e 2016, contribuiu com mais de 500 milhões de euros para apoiar o país⁷. A UE adotou uma «abordagem global»⁸, prestando assistência através do fundo fiduciário Bêkou, da ajuda tradicional ao desenvolvimento, de três missões militares no âmbito das missões e operações da Política Comum de Segurança e Defesa, bem como da resposta às crises civis e de ajuda humanitária.

As agências das Nações Unidas (ONU) e a França estão também envolvidas de forma significativa na RCA. O anexo II enumera sete fundos fiduciários da ONU que operam na RCA. Uma série de outros parceiros, tais como o Banco Africano de Desenvolvimento, o Banco Mundial e outros países da UE, também prestam ajuda ao país.

Âmbito e método da auditoria

A presente auditoria de resultados examinou a primeira experiência da Comissão Europeia com a utilização do seu próprio fundo fiduciário enquanto instrumento de prestação de ajuda. O Tribunal avaliou se a criação do fundo foi justificada, a forma como estava a ser gerido e se tinha atingido os seus objetivos até à data.

A auditoria incidiu sobre o fundo, desde a sua criação, em 2014, até ao final de 2016. O Tribunal examinou os seus onze projetos e os respetivos 31 contratos financiados (ver anexo I). Analisou vários documentos sobre a criação do fundo e a conceção dos projetos, os procedimentos de seleção dos organismos de execução, bem como o controlo e a avaliação dos projetos (relatórios intercalares e relatórios externos de avaliação). Efetuou igualmente visitas no local na RCA e na sede de três doadores do fundo, que lhe permitiram realizar entrevistas com várias partes interessadas e visitar três projetos.

Observações

Embora assentem numa análise limitada, tanto a escolha de criação do fundo fiduciário Bêkou, como a sua conceção foram adequadas, dadas as circunstâncias

Esta secção apresenta uma breve síntese do contexto específico do país na altura em que o fundo fiduciário Bêkou foi criado, analisando em seguida a conceção do fundo a partir de duas perspetivas: a escolha de um fundo fiduciário como instrumento de financiamento e o âmbito de intervenção do fundo fiduciário Bêkou.

O fundo fiduciário Bêkou foi uma resposta rápida a um difícil contexto nacional

A situação na República Centro-Africana em 2014 foi marcada pelo rescaldo de uma grave crise política e de segurança que se agravou em 2012. Esta deu origem a uma crise humanitária e a uma recessão económica, ambas a níveis sem precedentes. Em dezembro de 2013, as Nações Unidas declararam um nível 3⁹ de emergência em situação de crise no país. Essa situação caracterizou-se por uma «contiguidade»¹⁰ dos desafios humanitários e de desenvolvimento e por autoridades públicas frágeis que foram incapazes de satisfazer as necessidades da população.

**Criança passeia perto de um avião abandonado no antigo campo de M’Poko para pessoas deslocadas internamente, próximo do aeroporto de Bangui.**
© Cruz Vermelha francesa.

Este contexto também causou dificuldades significativas na prestação da ajuda da UE: a ausência, à época, de um governo democraticamente eleito implicava que a Comissão não podia adotar um Programa Indicativo Nacional (PIN)¹¹ para a ajuda prestada na dotação nacional da RCA a título do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED).

A criação do fundo fiduciário Bêkou para a RCA foi, por conseguinte, uma resposta rápida à necessidade de um instrumento coordenado de interligação entre a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento. A justificação da seleção de um instrumento de ajuda deste tipo foi debatida tanto a nível político como técnico na Comissão Europeia, com um amplo leque de doadores e com o governo de transição da RCA durante o primeiro semestre de 2014. Estes debates deram origem a um consenso, em especial sobre a necessidade de um meio diferente de prestação da ajuda, de integração das abordagens humanitária e de desenvolvimento e de ultrapassar a coordenação da ajuda no sentido de uma congregação de recursos. Esta análise conjunta constituiu a base para a criação do fundo fiduciário Bêkou.

O fundo foi criado num prazo muito curto, tendo os primeiros debates ocorrido no início de 2014 e o seu Acordo Constitutivo sido assinado pela Comissão, França, Alemanha e Países Baixos em julho de 2014.

A Comissão não elaborou uma análise formalmente estruturada da escolha do instrumento de financiamento

O Regulamento Financeiro estabelece várias condições que devem ser satisfeitas para a criação de um fundo fiduciário da UE: i) valor acrescentado da intervenção da União, isto é, os objetivos do fundo fiduciário podem ser mais bem realizados a nível da UE do que a nível nacional, ii) visibilidade política e vantagens de gestão, iii) os fundos fiduciários não deverão ser criados se se limitarem a duplicar, sem oferecer adicionalidade, outros canais de financiamento ou instrumentos similares.

Os compromissos assumidos a nível da UE nos Fóruns de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (ver caixa 1) e as orientações da DG DEVCO sobre fundos fiduciários da UE sugerem que os fundos fiduciários não devem tornar-se uma ferramenta de execução normalizada.

Caixa 1

Os Fóruns de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda convidam à autodisciplina relativamente à criação de novos canais de ajuda

O esforço contínuo para modernizar a prestação da ajuda foi marcado por quatro acontecimentos: os Fóruns de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda realizados em Roma (2003), Paris (2005), Acra (2008) e Busan (2011). Estes eventos, em que estão envolvidos mais de 100 países até à data, deram origem à formulação de princípios para a eficácia da ajuda.

Um compromisso assumido após o fórum de 2008, em Acra, foi o de os doadores garantirem que são utilizados e, se necessário, reforçados os canais existentes para a prestação da ajuda antes de se criarem novos canais separados que correm o risco de criar uma maior fragmentação e de complicar a coordenação a nível nacional¹². Durante uma mesa redonda, os doadores foram incitados a «pensarem duas vezes» antes de criarem novos fundos, aplicando um teste claro do valor acrescentado¹³. Em 2011, no fórum de Busan, a UE reiterou o compromisso de autodisciplina assumido em Acra no sentido de evitar uma maior proliferação de fundos¹⁴.

Tanto as Nações Unidas como o Banco Mundial definiram procedimentos para justificar a escolha de um fundo fiduciário como um instrumento de ajuda. Por exemplo, o serviço do Fundo Fiduciário de Multidoadores da ONU, que presta assistência à ONU na administração de mecanismos de financiamento conjunto, publicou manuais que fornecem orientações sobre a criação de fundos fiduciários. Estes recomendam a realização de um estudo de pré-viabilidade e uma análise das funções e do valor acrescentado de um fundo desse tipo¹⁵.

Atualmente, a Comissão apenas reiterou os requisitos do Regulamento Financeiro nas orientações disponíveis. Ainda não desenvolveu uma forma de os aplicar com vista a rapidamente realizar uma avaliação estruturada das vantagens comparativas dos fundos fiduciários em relação a outros instrumentos. Embora a Comissão tenha realizado um conjunto de debates (ver ponto 15), não existiu uma análise formalmente estruturada, com base nos requisitos estabelecidos no Regulamento Financeiro, antes da criação do fundo fiduciário Bêkou.

Não foi realizada uma análise exaustiva das necessidades para demonstrar quais as lacunas que o fundo fiduciário Bêkou deveria preencher

As análises das necessidades constituem uma fase importante da conceção do âmbito de intervenção da ajuda ao desenvolvimento, uma vez que ajudam a identificar as necessidades e a definir as prioridades da ajuda. Contribuem também para garantir que um novo instrumento de financiamento não duplica os instrumentos já existentes e podem servir de base para conceber a ajuda de uma forma que permita repartir as tarefas com outros doadores.

Embora vários documentos internos da Comissão elaborados antes da criação do fundo fiduciário Bêkou reconhecessem que a RCA necessitava de assistência, a análise das necessidades estava incompleta, faltando os seguintes elementos: uma avaliação das necessidades globais da RCA, um balanço das necessidades supridas pelos instrumentos de ajuda existentes e, por conseguinte, uma análise das lacunas de prestação de ajuda a preencher, uma avaliação dos recursos financeiros necessários e uma definição das prioridades da ajuda.

O principal objetivo do fundo fiduciário Bêkou, conforme estabelecido no Acordo Constitutivo, consiste em fornecer ajuda, de forma coerente e orientada, para a resiliência dos grupos vulneráveis e apoio a todos os aspetos da saída da crise e reconstrução da República Centro-Africana, coordenar as ações a curto, médio e longo prazo e ajudar os países vizinhos a fazer face às consequências da crise¹⁶. Este objetivo está formulado em termos gerais. Uma análise exaustiva das necessidades poderia ter servido de base para a formulação de objetivos em mais pormenor (ver igualmente o ponto 50). Além disso, teria podido demonstrar mais claramente como e por que motivo as atividades do fundo são pertinentes para o objetivo, bem como as lacunas específicas que o fundo preenche.

A nível estratégico, a Comissão assegurou que o fundo fiduciário Bêkou não constitui uma duplicação de outros canais de financiamento existentes. De 2014 a 2016, a dotação nacional do FED para a RCA financiou um número limitado de atividades, concentradas em domínios não abrangidos pelo fundo fiduciário Bêkou, tais como a educação ou as políticas nacionais de saúde¹⁷. Apesar de, pelo menos, sete fundos fiduciários das Nações Unidas estarem a operar na RCA, seis têm um âmbito temático claramente diferente do fundo fiduciário Bêkou. A única exceção é o fundo fiduciário multidoadores Ezingo das Nações Unidas, que incide igualmente sobre a estabilização e recuperação da RCA. No entanto, este fundo difere significativamente do fundo fiduciário Bêkou em termos de volume da ajuda/nível de atividade, tipo de projetos financiados e beneficiários da ajuda¹⁸.

Ao nível dos projetos, o fundo fiduciário Bêkou deu resposta às mesmas necessidades que o apoio anterior da UE. Com efeito, alguns projetos preveem a continuidade com projetos anteriormente financiados por outros instrumentos de ajuda da UE (ver caixa 2). No entanto, introduziram uma abordagem diferente e atividades adicionais de reforço da resiliência. Alguns dos outros projetos são inovadores e diferentes dos tipos anteriormente financiados na RCA. Um exemplo é o projeto de recuperação económica, que concede microfinanciamento às pequenas empresas locais.

Caixa 2

Exemplos de projetos do fundo fiduciário Bêkou que dão resposta a necessidades semelhantes de projetos também financiados pela ajuda da UE

Alguns projetos do fundo fiduciário Bêkou retomaram atividades apoiadas por outros instrumentos de ajuda da UE. Enumeram-se em seguida alguns exemplos:

dois projetos da DG ECHO com ONG no setor da saúde foram substituídos por projetos do fundo fiduciário Bêkou com as mesmas ONG. Estas duas ONG apoiavam 25 centros de saúde locais, a fim de os ajudar a prestar melhores serviços de saúde primários. A DG ECHO, a UNICEF e o Fundo Humanitário das Nações Unidas prestaram igualmente ajuda a uma dessas ONG para atividades no setor da saúde;
em 2014, o Instrumento da UE para a Estabilidade e a Paz financiou trabalho de mão de obra intensiva (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) nos 3.º e 5.º bairros de Bangui, semelhante ao que fez o projeto de reabilitação urbana do fundo fiduciário Bêkou. Esta abordagem implica a contratação de habitantes locais para empreender as atividades básicas de reabilitação urbana. O objetivo é restaurar as infraestruturas e, ao mesmo tempo, gerar receitas para os grupos mais vulneráveis;
um projeto de segurança alimentar foi lançado no âmbito do 10.º FED em 2014, mas posteriormente anulado. Pretendia financiar os programas da Organização para a Alimentação e Agricultura das Nações Unidas para o desenvolvimento da resiliência das comunidades (caisses de resilience), promover o diálogo intercomunitário em rotas nómadas de pastagens e melhorar a segurança alimentar nas zonas em redor de Bangui, semelhante ao projeto de segurança alimentar do fundo fiduciário Bêkou. Cinco contratos assinados com esta organização e com ONG ao abrigo do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento da UE desde 2014 diziam respeito a atividades semelhantes (apoio aos criadores de bovinos, diálogo intercomunitário, resiliência alimentar);
um projeto do fundo fiduciário Bêkou destinava-se a proteger os ecossistemas animais no nordeste e sudeste da RCA. Tinha sido precedido de um projeto no âmbito do 10.º FED que tinha levado a cabo atividades semelhantes no nordeste do país.

A comunidade de doadores e os países em desenvolvimento descrevem a parceria entre os doadores como importante nos contextos de fragilidade e de crise¹⁹. Antes da publicação do plano nacional de recuperação e de consolidação da paz em outubro de 2016, não existia um quadro estratégico partilhado entre os doadores que contribuem para a RCA. As iniciativas em curso com base nesse plano de recuperação nacional poderiam dar origem à definição de uma repartição mais clara das tarefas no decurso de 2017 (ver caixa 3).

Caixa 3

Plano nacional de recuperação e de consolidação da paz 2017-2021: uma base para uma futura repartição das tarefas

Uma nova estratégia nacional para a RCA, o chamado plano nacional de recuperação e de consolidação da paz 2017-2021, foi elaborada pelo governo da RCA com o apoio da UE, das Nações Unidas e do Grupo do Banco Mundial, e publicada em outubro de 2016. Propõe três pilares prioritários: i) promover a paz, a segurança e a reconciliação; ii) renovar o contrato social entre o Estado e a população; iii) facilitar a recuperação do setor económico e produtivo²⁰. O plano divide-se em onze objetivos estratégicos, sendo as necessidades totais estimadas em 3,2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos²¹.

O fundo fiduciário Bêkou poderá financiar ações nos três pilares do plano nacional de recuperação e de consolidação da paz. Como já mencionado no ponto 14, quando o fundo foi criado, a ajuda do FED foi prejudicada pela falta de um Programa Indicativo Nacional (PIN) para a RCA. A DG DEVCO está a elaborar um PIN ao abrigo do 11.º FED. O montante total é de 382 milhões de euros, sendo 208 milhões de euros de novos fundos. O PIN pode também incluir intervenções no âmbito dos três pilares. Uma parte dos fundos do PIN será transferida para o fundo fiduciário Bêkou. No total, 31 doadores que contribuem para a RCA tencionam financiar pelo menos um pilar do plano nacional de recuperação e de consolidação da paz. Em março de 2017, não tinha sido determinada em pormenor a repartição de tarefas entre o fundo fiduciário Bêkou, outros instrumentos da UE e outros doadores relativamente à execução deste plano.

A gestão do fundo fiduciário Bêkou ainda não alcançou o seu pleno potencial

O Tribunal examinou a gestão do fundo fiduciário Bêkou sob três perspetivas: a coordenação com outros doadores e as autoridades da RCA; a transparência e celeridade dos seus procedimentos e a relação custo-eficácia da prestação da ajuda; bem como os seus mecanismos de acompanhamento e de avaliação.

O fundo fiduciário Bêkou exerceu uma influência limitada sobre a coordenação entre as partes interessadas

A experiência tem demonstrado que, em situações de emergência e de pós-emergência, a resposta da comunidade internacional pode tornar-se desorganizada e fragmentada devido à debilidade das administrações locais, aliada a um aumento súbito do número de doadores. Impede-se assim um contributo eficaz e sustentável para a reconstrução de um país. Os fundos fiduciários da UE foram especificamente concebidos para essas situações. Um fundo fiduciário pode constituir uma solução adequada, uma vez que se espera que atue coletivamente em nome da UE e dos seus doadores²².

Dada a multiplicidade de doadores e de operadores na RCA, a coordenação é importante. Os fundos fiduciários podem também ser uma plataforma útil para melhorar a coordenação com os projetos financiados de forma independente do fundo, o que se aplica principalmente à coordenação entre os doadores do fundo mas também, potencialmente, a uma escala mais vasta, à coordenação com outros doadores. Esperava-se que o fundo fiduciário Bêkou fosse um mecanismo de coordenação que permitisse à comunidade internacional contribuir de forma coordenada para a estabilização da RCA²³. A intenção era que o fundo fiduciário Bêkou fosse além do objetivo de coordenação entre os Estados-Membros e criasse uma verdadeira organização conjunta²⁴, com ideias como o agrupamento de recursos e da capacidade de análise, identificação e execução de projetos, missões conjuntas, uma unidade específica equipada com efetivos para a coordenação de doadores e o estabelecimento de contactos com parceiros, ou grupos de trabalho temáticos comuns.

Há poucas provas de que a criação do fundo fiduciário Bêkou tenha contribuído para consolidar a atividade dos doadores na RCA, em sintonia com o descrito no ponto 29, imediatamente após a sua criação ou no período que entretanto decorreu (ver caixa 4). A atividade dos doadores fora do fundo tem permanecido a um nível semelhante desde 2014, ou aumentou mesmo em alguns casos (ver igualmente os pontos 55-61 relativamente à participação de outros doadores). A gestão do fundo identificou a fragmentação dos instrumentos de auxílio e dos intervenientes na RCA como um grande desafio.

Caixa 4

Alguns doadores aumentaram a sua atividade fora do fundo desde 2014

A Alemanha está a aumentar a sua atividade bilateral na RCA. Em 2016, o Ministério Federal da Cooperação e Desenvolvimento Económicos selecionou a RCA como um dos seus países parceiros bilaterais. O banco de desenvolvimento alemão Kreditanstalt für Wiederaufbau iniciou recentemente um projeto no setor da saúde no valor de 11 milhões de euros.

Em outubro de 2016, a Itália abriu o seu próprio gabinete de cooperação para o desenvolvimento em Bangui.

A DG DEVCO irá retomar o apoio do FED com base num PIN.

Para além dos doadores do fundo fiduciário Bêkou, o Banco Mundial está também a planear a criação do seu próprio fundo fiduciário para a RCA.

Os mecanismos de coordenação da ajuda ao desenvolvimento na RCA não se encontravam em funcionamento no final de 2016. Os agrupamentos de organizações humanitárias, liderados pelas Nações Unidas e por ONG internacionais, dedicam-se à ajuda humanitária. O governo de transição da RCA tinha criado em 2014 as estruturas de coordenação necessárias para a ajuda ao desenvolvimento, mas estas nunca entraram em funcionamento. As autoridades do país e a comunidade de doadores estão a criar um quadro institucional para a execução da ajuda ao desenvolvimento no âmbito do plano nacional de recuperação e de consolidação da paz, adotado em outubro de 2016²⁵. Este quadro incluirá um mecanismo de coordenação da ajuda que atribuirá um papel de decisor ao fundo fiduciário Ezingo das Nações Unidas e a um eventual futuro fundo fiduciário do Banco Mundial, e apenas um papel consultivo ao fundo fiduciário Bêkou.

O fundo fiduciário Bêkou não dispõe de procedimentos definidos para assegurar a coordenação sistemática dos seus projetos com os de outros doadores do fundo. Criou mecanismos de coordenação sob a forma das suas próprias estruturas de governação (o conselho de administração do fundo fiduciário e o comité operacional). Apesar de uma das funções do comité ser a adoção de projetos, este não facilitou os debates sobre a coordenação com outros projetos financiados pelos doadores do fundo fiduciário Bêkou. Os documentos de programação não são sistematicamente elaborados recorrendo a um panorama completo de outros projetos no mesmo domínio.

Mesmo na ausência de mecanismos formais, a título de boas práticas, o representante do fundo fiduciário Bêkou em Bangui assegurou uma certa coordenação projeto a projeto (ver caixa 5). No entanto, é possível este fundo proporcionar uma coordenação mais sistemática, tanto a nível interno, entre os seus doadores, como eventualmente externo, na comunidade internacional.

Caixa 5

Três exemplos de boas práticas de coordenação dos doadores dos projetos

Foram criadas sinergias entre o projeto do fundo fiduciário Bêkou para a recuperação económica e dois projetos financiados pela agência de desenvolvimento de um Estado-Membro da UE. Apesar de existir pouca coordenação na fase de conceção do projeto, esta verificou-se após o lançamento do projeto em 2016. Foram organizadas várias reuniões entre a agência, o representante do fundo fiduciário Bêkou em Bangui e os organismos de execução, a fim de debater formas de criar sinergias entre os três projetos.

Em outubro de 2016, o representante do fundo fiduciário Bêkou em Bangui reuniu os doadores e as autoridades da RCA num seminário sobre segurança alimentar. Com base nesse seminário, a equipa do fundo fiduciário Bêkou lançou um convite à manifestação de interesse, que teve em conta o resultado desses debates.

A assistência técnica foi financiada ao abrigo do projeto no domínio da saúde para coordenar, através de reuniões mensais, as seis ONG que estavam a operar em instalações de cuidados de saúde em toda a RCA. Embora não prevista inicialmente, esta coordenação, por vezes, já se verificou para além dos operadores do fundo fiduciário Bêkou, o que contribuiu para acompanhar eventuais casos de duplicação com outros doadores. Além disso, levou as ONG a harmonizarem os seus métodos de trabalho.

**O projeto de segurança alimentar procura o desenvolvimento sustentável da segurança alimentar e nutricional**
© Cruz Vermelha francesa.

Há algumas provas de que o fundo fiduciário Bêkou opera em coordenação com as autoridades da RCA (ver um exemplo na caixa 5). O governo da RCA prevê o alargamento do seu papel na futura gestão do fundo, efetuando uma contribuição mais sistemática para a conceção, execução e acompanhamento dos seus projetos.

Os procedimentos poderiam ser mais transparentes, céleres e com uma boa relação custo-eficácia

O Regulamento Financeiro²⁶ determina que os fundos fiduciários são executados de acordo com o princípio da transparência. O Acordo Constitutivo prevê a utilização de procedimentos flexíveis, a fim de assegurar que o fundo fiduciário Bêkou é reativo e que a ajuda pode ser organizada rapidamente. O Regulamento Financeiro estipula também que, no máximo, 5% dos montantes reunidos num fundo fiduciário podem ser utilizados para a cobertura dos seus custos de gestão. O Tribunal avaliou a transparência e a celeridade dos procedimentos de seleção, bem como a relação custo-eficácia do fundo fiduciário Bêkou em comparação com outros canais de ajuda.

Transparência dos procedimentos de seleção

Os procedimentos aplicados pelo fundo fiduciário Bêkou na seleção dos organismos de execução dos projetos não foram formalizados nas orientações relativas aos fundos fiduciários da UE. Os procedimentos adotados tiveram por base os que são prescritos no documento «Contratos públicos e subvenções no âmbito das ações externas da União Europeia - Guia Prático» (PRAG)²⁷, com algumas exceções adicionais.

Para além de um número limitado de contratos de prestação de serviços, o fundo fiduciário Bêkou utilizou três métodos diferentes para a seleção de organismos responsáveis pela execução dos projetos: quatro acordos de cooperação delegada, dez adjudicações diretas e doze na sequência de um convite limitado à manifestação de interesse²⁸. As definições de cada um e as respetivas vantagens e desvantagens podem ser consultadas no quadro 1.

Quadro 1

Definição e principais vantagens e desvantagens dos procedimentos de seleção utilizados pelo fundo fiduciário Bêkou para a concessão de subvenções
Tipo	Acordos de cooperação delegada	Adjudicações diretas	Adjudicações na sequência de um convite limitado à manifestação de interesse do Fundo fiduciário Bêkou
Definição	Quando a Comissão confia a gestão dos fundos a um organismo delegado de um Estado-Membro (ou a outro doador de um país terceiro).	Quando uma organização é escolhida sem recurso a concurso.	Quando um certo número de organizações pré-selecionadas são convidadas a apresentar uma proposta.
Vantagens	Procedimento rápido Elevado nível de competências especializadas disponíveis	Procedimento rápido Elevado nível de competências especializadas disponíveis	Mais transparente do que os outros dois procedimentos Concentrado em peritos conhecidos na matéria
Desvantagens	Pouca transparência devido à falta de divulgação Nível adicional de procedimentos administrativos Potenciais conflitos de interesses	Pouca transparência devido à falta de divulgação Restringe o acesso ao financiamento dos organismos mais recentes	Restringe o acesso ao financiamento dos organismos mais recentes

Fonte: PRAG.

A seleção efetiva dos procedimentos a aplicar pelo fundo fiduciário Bêkou e o grau de flexibilidade autorizado em relação ao PRAG não foram definidos. Consequentemente, o modo como os organismos de execução foram selecionados não foi totalmente transparente.

A utilização de acordos de cooperação delegada é mencionada no artigo 10.º do Acordo Constitutivo, que afirma que esta deve ser a opção privilegiada sempre que oferecer uma resposta adequada em termos de custo, eficácia e visibilidade europeia das ações financiadas pelo fundo. No entanto, embora os organismos selecionados sejam peritos nos domínios em causa, não foi elaborada qualquer justificação para a respetiva escolha, em especial quando da sua aprovação. Além disso, surgem potenciais conflitos de interesses devido à presença de alguns destes organismos no comité operacional do fundo, que seleciona os projetos e, nestes casos, os organismos de execução²⁹.

Cinco das adjudicações diretas constituíam segundas fases de trabalhos anteriores. As outras foram decididas na sequência de exames dos organismos já presentes na RCA e das respetivas capacidades. Este facto é compreensível, dadas as condições difíceis no terreno no momento em que as adjudicações foram efetuadas. No entanto, o Tribunal detetou um caso em especial em que poderia ter sido aplicado um procedimento mais concorrencial devido à existência de mais de um organismo capaz de executar o trabalho³⁰.

Foi aplicado um processo de seleção adaptado para cada um dos convites limitados à manifestação de interesse, que continha alguns elementos do Guia Prático, mas que recorria a vários procedimentos mais flexíveis em diferentes fases. Em consequência, a forma de seleção dos organismos de execução não é clara.

Celeridade dos procedimentos de seleção

As disposições em matéria de flexibilidade aplicáveis ao fundo fiduciário Bêkou poderiam oferecer oportunidades de poupança de tempo em relação a métodos mais tradicionais aplicados na Comissão. A estrutura e o processo de decisão aplicado, juntamente com o período de tempo relativamente curto de existência do fundo, limitam o âmbito de qualquer comparação significativa com os procedimentos em vigor para outras ajudas da UE. No entanto, o Tribunal identificou alguns casos em que se poderia ter poupado tempo na seleção dos organismos de execução.

Uma ocasião em que o fundo fiduciário Bêkou poderia ter poupado mais tempo durante o processo de seleção foi, por exemplo, durante o debate do conteúdo dos projetos com os organismos. Para os três tipos de procedimento utilizados, a duração e o número de debates poderiam ter sido inferiores. Em 14 das 26 adjudicações, o conteúdo do projeto foi debatido durante mais de 100 dias. O prazo médio foi de 148 dias, sendo o mais longo de 503³¹ dias e o mais curto de 18³². Embora os debates na sequência dos convites limitados à manifestação de interesse demorassem, em média, apenas 50 dias, os que se prendiam com os acordos de cooperação delegada e as adjudicações diretas demoraram, em média, 197 e 245 dias, respetivamente. Se os debates tivessem sido realizados de forma diferente, os acordos poderiam ter sido finalizados mais cedo. Por exemplo, algumas questões foram tratadas mais de uma vez por diferentes funcionários da Comissão, o que resultou num elevado volume de trocas entre ambas as partes. Uma maior ligação entre os serviços da Comissão antes destes intercâmbios poderia ter encurtado os debates.

Em cinco casos, em resultado dos debates prolongados, foi efetivamente necessário aprovar as despesas com efeitos retroativos³³. Esta situação teve um impacto negativo na execução destes projetos nas suas fases iniciais, uma vez que a ausência de um acordo assinado gerava incertezas jurídicas para os organismos de execução.

A relação custo/eficácia da prestação da ajuda

As organizações das Nações Unidas, o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento cobram taxas diferentes pela gestão dos fundos fiduciários. Nenhuma dessas taxas é inferior a 5%, como prescrito para o fundo fiduciário Bêkou³⁴. Para outras ajudas externas da UE ao abrigo do FED e do orçamento geral, são também cobradas taxas globais superiores a 5%.

As taxas de gestão do fundo fiduciário Bêkou excluem o vencimento do gestor e as despesas de apoio administrativo. Deste modo, os custos totais incorridos na gestão do fundo são mais elevados do que os indicados na contabilidade do fundo. Não foi calculada a totalidade dos custos de gestão do fundo fiduciário Bêkou. Estas questões foram confirmadas por uma auditoria interna da Comissão.

Como é o caso relativamente a toda a ajuda ao desenvolvimento, o custo total da prestação de ajuda é superior à simples taxa de gestão. Para além da taxa do fundo fiduciário Bêkou, as organizações internacionais contratadas e as ONG cobram as suas próprias taxas administrativas. Em geral, é uma percentagem do valor do contrato, fixada num máximo de 7%. No entanto, podem delegar tarefas relativas à execução do contrato em outras organizações, acrescentando, assim, novos níveis de custos administrativos. Os acordos de cooperação delegada, em particular, são uma solução muito dispendiosa, uma vez que geram automaticamente um nível adicional de despesas de gestão (ver quadro 1). As vantagens do recurso a este tipo de financiamento devem sempre ser ponderadas em função dos custos adicionais.

O artigo 3.º, n.º 3.8, do Acordo Constitutivo prevê que todos os efetivos do fundo fiduciário Bêkou, em última instância, estejam localizados em Bangui. Atualmente, apenas um representante do fundo está baseado em Bangui, ao passo que sete membros do pessoal estavam localizados em Bruxelas em 2016. O número de expatriados na delegação da UE é limitado, devido à situação atual em matéria de segurança. À medida que a situação na RCA melhora, prevê-se que este número aumente. Não existe ainda qualquer cálculo para determinar se pode ser alcançada uma transferência completa do pessoal para a RCA dentro do limite de 5% (ver ponto 36)³⁵.

Os mecanismos de acompanhamento e de avaliação continuam a não estar plenamente desenvolvidos

Os mecanismos de acompanhamento e de avaliação são importantes a fim de poder avaliar o desempenho do fundo e tomar medidas corretivas, quando necessário. Dado que o fundo fiduciário Bêkou foi o primeiro fundo fiduciário da UE gerido pela Comissão Europeia, pode proporcionar valiosos ensinamentos para a futura utilização deste tipo de instrumento de ajuda.

Este fundo não dispõe de qualquer quadro para medir o seu desempenho ao nível do fundo, uma vez que não foi elaborada uma cadeia abrangente de resultados relativamente ao seu objetivo global, definindo os resultados esperados (realizações, resultados, impacto), com os correspondentes indicadores³⁶. Por exemplo, embora o Acordo Constitutivo e outros documentos deem uma indicação do que poderia ser esperado (reforçar a resiliência, melhorar a coordenação, prestar a ajuda mais rapidamente, mobilizar uma massa crítica de financiamento, proporcionar visibilidade política), estes elementos não foram desenvolvidos em objetivos SMART³⁷.

Até ao final de 2016, não existia um processo sistemático para identificar os ensinamentos retirados da experiência do fundo fiduciário Bêkou que pudessem auxiliar a Comissão a melhorar a sua conceção e a gestão de fundos fiduciários. No entanto, foram empreendidas diversas ações que são pertinentes para esse efeito. Essas ações incluem a publicação de vários artigos sobre o fundo fiduciário Bêkou, a organização de conferências, seminários e reuniões, nomeadamente com os representantes dos fundos fiduciários da UE, bem como apresentações.

Ao nível dos projetos, são definidos objetivos, resultados e atividades. No entanto, dois projetos de onze não dispõem de indicadores e, em oito projetos, os indicadores são vagos ou não são acompanhados de metas. Foram detetados problemas semelhantes ao nível dos contratos: alguns objetivos só parcialmente são SMART e os indicadores são, por vezes, pouco claros ou carecem das metas correspondentes (ver mais pormenores no anexo III).

Apesar das circunstâncias difíceis, em geral, o fundo fiduciário Bêkou obteve resultados positivos até à data

O Tribunal examinou os resultados do fundo fiduciário Bêkou sob três perspetivas: a ajuda que atraiu, as realizações produzidas pelos seus projetos e a visibilidade que gerou para a UE. Estas são algumas das vantagens previstas do fundo fiduciário Bêkou.

O fundo fiduciário Bêkou atraiu ajuda, mas poucos doadores adicionais

Esperava-se que o fundo fiduciário Bêkou incentivasse novos doadores a concederem ajudas a favor da RCA e angariasse auxílios adicionais. Inicialmente considerado um «órfão de ajuda», o total dos auxílios prestados à RCA rondou os 250 milhões de dólares dos Estados Unidos por ano no período que precedeu a crise de 2012/2013 (ver figura 1). Este auxílio atingiu um pico de 610 milhões de dólares dos Estados Unidos em 2014³⁸.

Figura 1

Total da ajuda para a RCA, 2006-2015 (em milhões de dólares dos Estados Unidos)

A ajuda ao desenvolvimento necessária para executar o plano nacional de recuperação e de consolidação da paz ascende a cerca de 3,2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos durante cinco anos (2017-2021). Na conferência de doadores de novembro de 2016, estes comprometeram-se a contribuir com mais de 2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos em ajuda ao desenvolvimento à RCA, cobrindo assim uma parte substancial destas necessidades.

O fundo fiduciário Bêkou atraiu ajuda, ascendendo o valor total dos compromissos de contribuição a 146 milhões de euros até ao final de 2016 (ver figura 2). Este valor é superior ao fundo fiduciário Ezingo das Nações Unidas, que atraiu 25 milhões de euros (ver anexo II) e comparável ao da dotação bilateral ao abrigo do 11.º FED, que se espera venha a ser de 208 milhões de euros³⁹.

PT-CH01-PH25-1 — Figura 2

Compromissos de contribuição para o fundo fiduciário Bêkou

Três quartos dos recursos do fundo são provenientes do orçamento da UE e do FED. Mais de um terço desta contribuição é uma ajuda complementar à RCA, para além da que tinha anteriormente sido prometida ao país ao abrigo de outros canais de financiamento da UE.

A França, a Alemanha, a Itália, os Países Baixos e a Suíça forneceram já ajuda à RCA antes de o fundo fiduciário Bêkou ser criado, mas até 2014 estes montantes eram comparativamente reduzidos. A partir de 2014, a ajuda foi concedida através do fundo, bem como de outros canais de ajuda (ver mais pormenores sobre a atividade dos doadores na RCA na caixa 4).

O Parlamento Europeu, por duas ocasiões, convidou os Estados-Membros a aumentarem as suas contribuições para o fundo fiduciário Bêkou. Em 2016, durante a quitação do orçamento do FED de 2014, incentivou «os Estados-Membros a um maior empenho no sentido de garantir que o fundo se torne plenamente operacional»⁴⁰.

Alguns Estados-Membros continuam a apoiar fundos fiduciários da ONU, tal como faziam antes da existência do fundo fiduciário Bêkou (ver anexo II). O Fundo Humanitário das Nações Unidas para a RCA dispõe de onze doadores, incluindo a Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a Irlanda, o Luxemburgo, os Países Baixos, a Suécia, a Suíça e o Reino Unido. A França e os Países Baixos são também doadores do fundo fiduciário Ezingo das Nações Unidas.

A maior parte dos projetos produziu as realizações esperadas num contexto difícil

A execução de 20 dos 31 contratos relativos aos onze projetos estava numa fase suficientemente avançada para o Tribunal avaliar o desempenho, pelo menos parcialmente. Embora a sua avaliação estivesse sujeita a algumas limitações⁴¹, o Tribunal considera que, na sua maioria, os projetos produziram as realizações esperadas.

Três contratos (dois estudos e um contrato de assistência técnica) produziram plenamente as realizações esperadas. Em relação a onze deles, foi produzida a maior parte das realizações (ver um exemplo na caixa 6). Seis contratos em curso ainda não tinham alcançado os seus resultados até ao final de 2016 e existe um risco de que tal não venha a acontecer até ao final do projeto (ver pormenores no ponto 65). O anexo III apresenta uma avaliação mais pormenorizada de cada contrato.

Caixa 6

Exemplo de realizações: o projeto de saúde

Seis ONG receberam ajuda proveniente do fundo fiduciário Bêkou, a fim de poderem ajudar 80 instalações de saúde em toda a RCA a prestarem melhores serviços de saúde primários à população local.

Este auxílio deu origem a cerca de 2 milhões de consultas médicas. As ONG excederam as metas estabelecidas em relação a vários indicadores, como o número de consultas, o número de partos assistidos e do número de mulheres visitadas. Foram prestados cuidados de saúde, fornecidos medicamentos e realizados exames laboratoriais gratuitamente nessas instalações para crianças, mulheres grávidas e lactantes, bem como em caso de urgência com risco de vida.

As atividades planeadas em instalações de saúde como, por exemplo, a renovação, a formação do pessoal, o fornecimento de medicamentos essenciais e de equipamento de laboratório, a coordenação e vigilância das ações na região foram efetuadas dentro do prazo ou com atrasos mínimos. Por exemplo, em Bria, seis das oito instalações de saúde foram renovadas e, em Vakaga, foram renovadas e equipadas sete.

**Fornecimento de serviços médicos em várias instalações de saúde em todo o país através do projeto de saúde.**
© Cruz Vermelha francesa.

Um vasto leque de fatores internos e externos contribuiu para os casos em que os objetivos não foram cumpridos, sendo o mais importante o difícil contexto de segurança em que os projetos foram realizados (ver anexo III).

Embora tenham sido concretizadas muitas realizações palpáveis, os resultados com efeitos mais fundamentais a longo prazo geralmente demoram mais tempo a atingir. Por exemplo, no projeto de segurança alimentar, as campanhas de vacinação de gado foram bem-sucedidas, mas a prevenção de conflitos e a redefinição das rotas de pastagens nómadas podem ter de ser prosseguidas numa eventual segunda fase. No projeto de saúde, embora a primeira fase da prestação de serviços de saúde das seis ONG tenha sido bem-sucedida e tenha sido elaborado como previsto um estudo sobre a reforma da agência nacional de aquisição de medicamentos, as ações de reforma dos serviços públicos de saúde necessitam de mais tempo.

**As palhotas são cabanas tradicionais de palha utilizadas como centros de reunião nas comunidades.**
© Cruz Vermelha francesa.

O fundo proporciona uma maior visibilidade à UE

Estava previsto que o fundo fiduciário Bêkou conferisse visibilidade à UE, tanto através de ações realizadas a nível dos projetos como de visibilidade política ao nível do fundo.

Os parceiros dos projetos empreenderam muitas atividades no local. Estas incluíram a elaboração de materiais de promoção, documentários e artigos académicos, bem como a organização de seminários nacionais sobre os resultados das atividades, cerimónias e sessões de formação, programas de rádio, visitas de jornalistas, etc., em conformidade com os respetivos planos de visibilidade.

Foram realizadas mais de 30 atividades de visibilidade relativas ao fundo no seu conjunto, num montante de aproximadamente 191 000 euros. O relatório anual de atividades de 2015 do fundo fiduciário Bêkou inclui uma secção dedicada às atividades de visibilidade e apresenta os principais objetivos de comunicação, os eventos destinados ao público em geral, os projetos, o sítio Internet «capacity4dev»⁴² e materiais de comunicação.

Foram organizadas várias conferências que conferiram visibilidade à UE (ver alguns exemplos na caixa 7). Estiveram presentes delegações de mais de 80 países de todo o mundo numa conferência realizada em novembro de 2016, em Bruxelas, juntamente com representantes de alto nível das Nações Unidas, do Banco Mundial e de outras organizações. Esta conferência deu origem a compromissos de contribuição no valor de 2 mil milhões de euros.

Caixa 7

O fundo fiduciário Bêkou organizou vários eventos

A equipa do fundo fiduciário Bêkou organizou uma série de seminários, conferências, publicações e comunicados de imprensa, tanto em Bangui como em Bruxelas, que beneficiaram de uma boa cobertura mediática.

Por exemplo, o seminário «Resilience and Recovery, Path to Development» (Resiliência e Recuperação, Via para o Desenvolvimento) (Bangui, junho de 2016) atraiu mais de 200 participantes, provenientes de autoridades nacionais, de organizações da sociedade civil, dos doadores, de agências da ONU, de ONG internacionais e dos meios de comunicação social, tendo apresentado uma panorâmica da situação na RCA, dos desafios que esta coloca e das necessidades da população. O seminário deu origem a doze recomendações dirigidas ao governo da RCA, aos parceiros dos projetos e aos doadores no país.

Outro exemplo foi a conferência internacional de alto nível sobre a RCA (Bruxelas, maio de 2015), que contou com mais de 300 participantes, incluindo o Presidente da RCA, ministros, deputados europeus, bem como representantes das Nações Unidas e de ONG. Deste evento resultaram novos compromissos financeiros para o país e dois novos doadores do fundo fiduciário Bêkou, a Itália e a Suíça.

Conclusões e recomendações

O fundo fiduciário Bêkou foi criado num contexto difícil para o país, marcado por desafios humanitários e de desenvolvimento e por autoridades públicas frágeis que foram incapazes de satisfazer as necessidades da população. Embora seja de opinião que a conceção e gestão do fundo poderão ser melhoradas de acordo com as linhas sugeridas em seguida para ajudar a alcançar todo o seu potencial, o Tribunal reconhece que a criação do fundo foi adequada e produziu alguns resultados positivos.

Criação do fundo fiduciário Bêkou

O fundo fiduciário Bêkou foi criado num prazo muito curto. Apesar de o Regulamento Financeiro impor determinadas condições para a criação de um fundo fiduciário, a Comissão ainda não as converteu num quadro analítico que lhe permita realizar uma avaliação formalmente estruturada das vantagens comparativas dos fundos fiduciários em relação a outros instrumentos de financiamento (ver pontos 13-20).

O âmbito de intervenção do fundo fiduciário Bêkou não teve por base uma análise exaustiva das necessidades, que poderia ter apresentado mais claramente de que forma e por que motivo as atividades do fundo são pertinentes para o seu objetivo, e quais são as lacunas específicas que este colmata (ver pontos 21-27).

Recomendação 1 — Desenvolver mais orientações para a escolha do instrumento de ajuda e para que as análises das necessidades definam os âmbitos de intervenção dos fundos fiduciários

A Comissão deve aperfeiçoar as suas orientações sobre os fundos fiduciários da UE:

desenvolvendo um quadro analítico com princípios orientadores para realizar uma avaliação estruturada e concisa das vantagens comparativas dos fundos fiduciários em relação a outros instrumentos de ajuda;
introduzindo métodos para a realização de análises das necessidades, a fim de demonstrar que o âmbito de intervenção de um fundo fiduciário pretendido é adequado, e para demonstrar as lacunas específicas que este colmata.

Estas orientações devem ser concebidas de forma a não prolongar desnecessariamente o processo de criação de fundos fiduciários ou limitar a sua flexibilidade.

Prazo: outubro de 2018

Gestão do fundo fiduciário Bêkou

O fundo fiduciário Bêkou exerceu uma influência limitada sobre a coordenação entre as partes interessadas, tanto a nível interno, entre os seus doadores, como a nível externo, com a comunidade internacional. Mesmo na ausência de mecanismos formais, a título de boas práticas, o representante do fundo fiduciário Bêkou em Bangui assegurou, no entanto, uma certa coordenação projeto a projeto (ver pontos 29-35).

A falta de informações pormenorizadas sobre os procedimentos de seleção efetivamente aplicáveis no caso do fundo fiduciário Bêkou levou a que o modo de seleção dos organismos de execução não fosse totalmente transparente. Surgiram potenciais conflitos de interesses em relação a acordos de cooperação delegada. Poderia ter-se poupado tempo suplementar com os debates sobre o conteúdo dos projetos (ver pontos 36-44).

Em termos globais, a taxa de gestão de 5% cobrada pelo fundo fiduciário Bêkou está em conformidade com a de outros canais de ajuda ao desenvolvimento, mas ainda não foi calculada a totalidade dos custos de gestão. Além disso, como é o caso relativamente a toda a ajuda ao desenvolvimento, o custo total da prestação de ajuda é superior à simples taxa de gestão do fundo (ver pontos 46-49). O Tribunal considera que é importante que se conheçam todos os custos de utilização do instrumento do fundo fiduciário, de modo a que a Comissão possa, no futuro, avaliar se tem uma boa relação custo-eficácia, em comparação com outras formas de canalização da ajuda da UE.

Ao nível do fundo, este não dispõe de qualquer quadro para medir o seu desempenho, uma vez que ainda não foram definidos os seus objetivos específicos, com indicadores correspondentes. Torna-se assim difícil acompanhar o fundo e avaliar os seus resultados. A Comissão ainda não dispõe de um processo sistemático para identificar os ensinamentos retirados da experiência do fundo fiduciário Bêkou que a possam auxiliar a melhorar a sua conceção e a gestão de fundos fiduciários (ver pontos 50-53).

Recomendação 2 — Melhorar a coordenação entre os doadores, os procedimentos de seleção e a avaliação do desempenho, bem como otimizar os custos administrativos

A Comissão deve:

coordenar a ajuda prestada através do fundo fiduciário Bêkou de forma mais sistemática com outras ajudas bilaterais concedidas pelos seus doadores;
assegurar que quando se aplicam as regras e procedimentos da Comissão para selecionar os organismos de execução, quaisquer exceções a estas regras são claramente comunicadas e são introduzidas disposições sobre a forma de evitar conflitos de interesse, e explorar formas de aumentar a celeridade dos procedimentos de seleção, em particular na fase de debate do conteúdo dos projetos;
calcular o total das despesas de gestão do fundo fiduciário Bêkou e encontrar formas de maximizar o montante de ajuda disponibilizado aos beneficiários finais;
definir objetivos SMART para o fundo fiduciário Bêkou com os indicadores correspondentes, a fim de poder acompanhar e demonstrar as vantagens que proporciona e introduzir um processo de obtenção de ensinamentos nas suas orientações sobre os fundos fiduciários da UE.

Prazo: outubro de 2018

As realizações do fundo fiduciário Bêkou

O fundo fiduciário Bêkou atraiu ajudas, ascendendo o valor total dos compromissos de contribuição a 146 milhões de euros até à data. No entanto, a maior parte dos fundos são provenientes do orçamento da UE e do Fundo Europeu de Desenvolvimento. Todos os outros doadores tinham já concedido ajuda à RCA antes da criação do fundo, mas até 2014 esses montantes eram comparativamente baixos (ver pontos 55-61).

A nível dos projetos, apesar de um contexto de segurança muitas vezes difícil, 14 contratos de 20 produziram a totalidade ou a maior parte das realizações previstas (ver pontos 62-65).

O fundo proporciona uma maior visibilidade à UE. Os parceiros dos projetos empreenderam atividades de visibilidade no local, tendo sido realizadas com sucesso mais de 30 atividades para o fundo no seu conjunto (ver pontos 66-69).

O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de junho de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Lista de projetos e contratos

Anexo II

Lista de sete fundos fiduciários da ONU que operam na RCA

Fontes: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf a partir de 16 de março de 2017.

Anexo III

Quadro «semáforo» relativo às realizações dos projetos

Legenda: Verde — plenamente produzidas, amarelo — na sua maioria, produzidas; laranja – na sua maioria, (ainda) não produzidas; vermelho — não produzidas; cinzento — não avaliadas, execução não suficientemente avançada.

Pormenores: Contrato 2: prazo prorrogado por 1,5 meses; contrato 3: prazo prorrogado por 1 mês; contrato 5: contribuição da UE aumentada de 1,7 para 2,2 milhões de euros; contrato 8: contribuição da UE aumentada de 47 000 para 53 000 euros e prazo prorrogado por 5 meses; contrato 18: prazo prorrogado por 8 meses.

Respostas da Comissão

Resumo

Em 2013 e 2014, uma crise sem precedentes eclodiu na República Centro-Africana (RCA), gerando uma onda de violência intercomunitária que, pelas suas características, os analistas qualificaram de «pré-genocídio», e que levou ao enfraquecimento das funções vitais do Estado. Para além da ação humanitária, impunha-se a necessidade urgente de um plano de apoio ambicioso.

III

A RCA tem passado por crises recorrentes. Sem saída para o mar e ignorada pela comunidade internacional («órfã de ajuda»), a RCA enfrenta desafios estruturais para superar a pobreza.

O Fundo Fiduciário Bêkou (FFB) foi o primeiro fundo fiduciário que a UE criou. O desempenho e os resultados da execução do fundo assentam na sua constante melhoria, inovação e aprendizagem. O FFB retira os ensinamentos necessários de intervenções semelhantes, com base nos estudos existentes e nas avaliações da capacidade de resiliência, bem como na cooperação para o desenvolvimento em situações de fragilidade.

A análise realizada antes da criação do FFB utilizou uma série de estudos e análises conduzidos pelos parceiros mais empenhados na RCA e em situações de fragilidade.

O FFB abriu caminho a uma nova forma de coordenação das ações levadas a cabo pela UE e seus Estados-Membros que não foi plenamente aproveitada nesta fase.

No entender da Comissão, tendo em conta o ciclo completo de duração do projeto, o ritmo global do fundo Bêkou, em situação de crise, é superior ao de outros instrumentos da UE. No entanto, a Comissão concorda em explorar formas de acelerar ainda mais os procedimentos de seleção, flexibilizando as regras internas aplicáveis, procurando simultaneamente estabelecer o justo equilíbrio entre celeridade e transparência.

Os mecanismos de acompanhamento e de avaliação são desenvolvidos ao nível do projeto e serão gradualmente atualizados ao nível do fundo.

VIII

Relativamente ao segundo ponto, o FFB oferece aos membros a possibilidade de coordenação mais estreita. No que se refere à coordenação geral dos doadores, a situação evoluiu de forma positiva: o processo de «Resiliência e Consolidação da Paz na República Centro-Africana», encetado em novembro de 2016 na sequência da conferência de doadores em Bruxelas, foi agora iniciado, sendo a coordenação de todos os doadores assumida pelo Governo da RCA com o apoio de um «secretariado permanente».

No que diz respeito aos procedimentos de seleção e avaliação do desempenho, o FFB tem introduzido e continuará a introduzir melhorias, inovação e aprendizagem.

No tocante às despesas administrativas, na sequência de uma recomendação formulada pelo Serviço de Auditoria Interna, a Comissão já elaborou um projeto de plano de ação para abordar este ponto e está atualmente a executar as ações previstas.

Introdução

Há muito que a UE, principal doadora no plano humanitário e do desenvolvimento, tem como única opção, para dar resposta às crises provocadas por fenómenos naturais ou de origem humana, a disponibilização de fundos para o Banco Mundial ou os Fundos Fiduciários geridos pelas Nações Unidas. Embora estes fundos fiduciários possam ter o seu próprio valor acrescentado, a União Europeia, com base no Tratado de Lisboa, na «abordagem global» e na estratégia global para a política externa e de segurança, criou os seus próprios instrumentos para participar ativamente em tais situações, sobretudo na RCA, onde se encontra fortemente implantada através da mobilização de todos os seus instrumentos disponíveis.

Com base na análise das necessidades e no perfil de vulnerabilidade do país, os parceiros fundadores do FFB concordaram que a resiliência era o domínio que mais carecia de fundos e o mais relevante para uma abordagem de interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento destinadas a ajudar a RCA a sair da situação de pós-crise e alcançar a estabilidade.

A RCA foi órfã de ajuda durante muitos anos. O aumento súbito de ajuda pública ao desenvolvimento destinada à RCA, entre 2015 e 2016, deve-se principalmente ao aumento acentuado das necessidades decorrente da crise e à subsequente intensificação da ação humanitária. No que diz respeito à ajuda programável a longo prazo, as necessidades do país encontram-se subfinanciadas. Neste aspeto, o FFB é um catalisador do compromisso dos doadores a curto, médio e longo prazo.

Observações

A UE, um dos principais parceiros de longa data para o desenvolvimento da RCA, nunca encerrou as suas operações bilaterais, mesmo durante a pior fase da crise. O gabinete de ajuda humanitária da UE manteve-se aberto durante a crise, e o orçamento atribuído foi aumentado para dar resposta a necessidades prementes. Paralelamente, a UE lançou uma operação militar própria (EUFOR) para estabilizar o país. Para ajudar a RCA a sair da situação de pós-crise e a alcançar a estabilidade, foi indispensável promover atividades de reforço da resiliência, o que levou à criação de um instrumento específico destinado a identificar e implantar esses projetos em benefício da população, bem como a reforçar as capacidades das autoridades competentes.

O FFB opera com base no modelo de gestão centralizada, devido à necessidade de obter resultados rápidos num período de tempo em que o Governo de transição não estava em condições de exercer todas as responsabilidades nem de realizar operações decorrentes de uma gestão descentralizada.

O consenso entre a UE e os seus Estados-Membros surgiu de imediato, nomeadamente em relação: i) ao princípio de intervir na RCA, a fim de reforçar a resiliência; ii) à necessidade de abandonar as práticas habituais, devido à natureza específica da crise e à fragilidade da situação.

Caixa 1 – os fóruns de alto nível sobre a eficácia da ajuda convidam à autocontenção relativamente à criação de novos canais de ajuda

A agenda relativa à eficácia da ajuda demonstrou o seu valor acrescentado em situações «normais» e é fundamental para a UE. No entanto, esta agenda não proíbe as entidades financiadoras de suprirem as necessidades urgentes de um país que passou por uma situação de «pré-genocídio», com um quinto da população sujeita a migrações ou deslocações forçadas, em especial quando os canais existentes para a prestação da ajuda não produzem os resultados esperados nem asseguram a interligação das operações de emergência na RCA.

A UE hesitou bastante antes de lançar o FFB, que foi precedido por várias visitas da Comissária Georgieva à RCA, em 2013 e 2014, e uma série de seminários sobre as melhores maneiras de responder aos desafios no que respeita à capacidade de resiliência e à interligação das operações de emergência no país, uma vez que a ajuda humanitária não era suficiente nem concebida de modo a produzir efeitos de longo prazo.

A Comissão, em conjunto com os principais parceiros empenhados, analisou devidamente o valor acrescentado de um fundo fiduciário e a pertinência de uma abordagem assente na resiliência e na interligação das operações de emergência na RCA.

Ao realizar a análise necessária antes da criação do FFB, a Comissão não estava em posição de iniciar um longo processo de avaliação que poderia pôr em causa a capacidade da UE como ator credível, fiável e eficaz na resposta a situações de emergência.

A Comissão gostaria de chamar a atenção para as diferenças entre a utilização e as finalidades do Banco Mundial e dos fundos fiduciários da ONU e o objetivo pretendido pelo legislador ao introduzir fundos fiduciários da UE no Regulamento Financeiro (RF).

O FFB da UE é um «fundo fiduciário de emergência», que exige celeridade na criação e implantação.

A gestão de fundos fiduciários é uma das principais atividades do Banco Mundial. O Banco Mundial gere centenas de fundos fiduciários, ao passo que a Comissão não está habituada a aplicá-los.

Tendo em conta que os fundos fiduciários da UE se encontram nas primeiras fases de desenvolvimento, neste momento pode não ser totalmente pertinente estabelecer paralelos com os fundos fiduciários da ONU e do Banco Mundial.

O Regulamento Financeiro não exige uma análise estruturada e documentada sobre esta matéria. O artigo 187.º, n.º 3, especifica apenas que os fundos fiduciários devem preencher uma série de condições. Não prevê a obrigatoriedade de formalizar, de algum modo, a forma como estas condições são verificadas.

A Comissão seguiu e respeitou as disposições do seu próprio quadro normativo, nomeadamente o RF. As condições estabelecidas no RF são reproduzidas nas orientações relativas aos fundos estruturais da UE publicadas no manual da DEVCO. As referidas orientações foram elaboradas antes da criação do primeiro fundo fiduciário da UE e devem ser regularmente atualizadas com base na experiência de aplicação dos fundos fiduciários atualmente existentes.

A decisão de criar o fundo fiduciário assenta na análise da crise e na resposta que esta exige e é fundamentada na decisão relativa à criação do fundo.

Ver igualmente a resposta ao ponto 19.

Em 2014, a RCA era uma órfã de ajuda e estava classificada nos últimos lugares do Índice de Desenvolvimento Humano do PNUD. Vários estudos e análises, incluindo as realizadas pelo PNUD (especialmente os indicadores de saúde e a falta de acesso aos serviços básicos), bem como a identificação da resiliência como um dos domínios que mais carecia de fundos na RCA, contribuíram para o enquadramento do mandato do FFB em torno do apoio aos serviços básicos, à reconciliação (enquanto situação de pós-crise) e à criação de emprego (para dissuadir os jovens da tentação de aderirem a grupos armados).

A Comissão considera que, durante o seminário de fevereiro de 2014, foi feita uma análise adequada das necessidades.

Além disso, este seminário teve por base uma análise de conflitos conjunta UE-ONU organizada alguns dias antes.

Por outro lado, o Programa de Emergência e de Recuperação Duradoura (PURD),adotado a nível nacional em julho de 2014, que enquadra todas as atividades dos doadores relativas ao período 2014-2016, avalia claramente as necessidades.

Em julho de 2014, relacionada com o PURD, foi elaborada uma matriz das necessidades (setor/tema) com prioridades claramente definidas (curto/médio/longo prazo), propondo ações a financiar no âmbito da interligação das operações de emergência e estabelecendo uma repartição de tarefas entre os instrumentos da UE e de outros doadores.

Tendo em conta um prazo tão curto para a criação do Fundo Fiduciário Bêkou, ditado pela situação de crise da RCA, teria sido necessário dispor de mais tempo e recursos para proceder a uma análise aprofundada. Essa análise foi realizada mais tarde, em concertação com a ONU, o Banco Mundial e o Governo da República Centro-Africana, e levou à elaboração do plano nacional de recuperação e consolidação da paz de 2017-2021.

A resiliência não é um tema novo na cooperação para o desenvolvimento; tem sido objeto de definição e avaliação aprofundada pela CE [cf. COM(2012)586 sobre a abordagem da UE em matéria de resiliência] para colmatar a lacuna e estabelecer a relação entre a ajuda humanitária e a cooperação para o desenvolvimento. A referida comunicação baseia-se na experiência adquirida pela Comissão no Sahel, com a iniciativa AGIR, e no Corno de África, com o plano SHARE.

A Comissão reconhece a apreciação positiva do Tribunal.

A tomada a cargo de alguns projetos humanitários anteriormente financiados pela Comissão através do FFB é um exemplo de boas práticas no âmbito da interligação das operações de emergência. É o caso, por exemplo, dos projetos no domínio da saúde. Neste caso, prevalece a lógica de que, quando há melhorias num contexto, em que algumas zonas do país saem da crise profunda para uma situação de estabilidade, faz todo o sentido a saída da ajuda humanitária dessas zonas para se concentrar em zonas marcadas por situações de maior urgência e instabilidade onde as necessidades de salvar vidas são mais prementes. A assunção de iniciativas pelo FFB, nestes casos, permite a continuidade de serviços com possibilidade de intervenção mais estruturada e com maior envolvimento dos ministérios competentes.

Caixa 2 – c)

O FFB tem a obrigação de adaptar e ajustar as intervenções em função da evolução da situação de instabilidade e de trabalhar em coordenação com outros doadores. Foi isto exatamente que ocorreu nos dois exemplos seguintes: os projetos previstos através de outros instrumentos (orçamento para a segurança alimentar e FED para o projeto Ecofaune para proteger os ecossistemas animais) não puderam ser lançados de acordo com as suas características iniciais. Foram transferidos para o FFB, a fim de serem executados mediante o ajustamento das componentes e dos objetivos no sentido de melhor se adequarem à agenda da resiliência.

No que respeita à razão de ser dos fundos fiduciários da UE, estes não foram agrupados nos fundos fiduciários da ONU nem transferidos para a ONU (FAO), mas contratados diretamente com os parceiros responsáveis pela execução, permitindo o acompanhamento das atividades pela UE. Além disso, nos casos em que a FAO se revelou como único parceiro, o FFB conseguiu negociar comissões de gestão de apenas 5 % em vez de 7 %.

Caixa 2 – d)

No que se refere ao projeto ECOFAUNE +, este é mais do que uma simples continuação do ECOFAUNE-RCA lançado em 2012. O anterior projeto ECOFAUNE baseava-se principalmente em atividades de transumância, ao passo que o novo ECOFAUNE + abrange: i) ordenamento do território no âmbito do processo de descentralização e ii) oportunidades de criação de meios de subsistência (formação profissional e microprojetos). Além disso, não só o contexto mudou drasticamente depois de 2012 como também as modalidades de execução tiveram de passar do programa Devis para a concessão de subvenções.

A coordenação dos doadores cabe ao Governo; no caso da RCA, até ao momento, não foi instituído um quadro de coordenação, em virtude da atual situação de crise e pós-crise.

A avaliação do plano de recuperação e consolidação da paz (RCPCA), iniciado em meados de 2016 e aprovado pelo Governo da República Centro-Africana, levou agora à criação de um Secretariado responsável pela coordenação de todos os doadores envolvidos e pelo acompanhamento da conferência dos doadores. O FFB participa ativamente nesse acompanhamento, mais recentemente durante uma missão no terreno na RCA, entre 16 e 23 de maio de 2017.

O FFB irá centrar-se principalmente no 2.º pilar (contrato social entre o Estado e a população), através da promoção da saúde e segurança alimentar e do desenvolvimento rural, e no 3.º pilar (criação de emprego), de forma a assegurar maior sustentabilidade. Cabe ao Governo da RCA dirigir a divisão do trabalho; no entanto, o novo Governo constituído após as eleições de março de 2016 está lentamente a criar estruturas adequadas que dispõem de capacidade suficiente para realizar essa tarefa, mas vai levar algum tempo. A existência do plano nacional de recuperação e consolidação da paz, só por si, constitui a base mais importante para o alinhamento dos doadores com as prioridades da RCA. Estas prioridades estão a ser seguidas pela UE, através de todos os seus instrumentos de execução, incluindo o FFB.

A Comissão confirma que a criação de um fundo fiduciário numa situação de pós-crise pode constituir uma excelente oportunidade para os doadores que pretendam prestar assistência e intervir de uma forma menos fragmentada e mais coordenada. A condição prévia é que todos os doadores presentes no país (e, em especial, os Estados-Membros da UE) aceitem utilizar o fundo fiduciário como o único (ou, pelo menos, o principal) instrumento para canalizar a sua ajuda.

O principal objetivo do fundo fiduciário, tal como indicado no Regulamento Financeiro, é fixado pelo acordo constitutivo e tem a seguinte redação: «Providenciar ajuda coerente, orientada para a resiliência das populações vulneráveis, e ajudar a República Centro-Africana em todos os aspetos relacionados com a saída da crise e a reconstrução do país, bem como coordenar as ações de curto, médio e longo prazo e ajudar os países vizinhos a fazer face às consequências da crise.»

A coordenação entre doadores é inerente à estrutura responsável pela governação do fundo fiduciário da UE e integra o seu objetivo de redução da fragmentação da ajuda. Esse objetivo é cumprido pela própria existência do fundo fiduciário da UE, que confere aos outros doadores a possibilidade de canalizarem fundos através da Comissão. A Comissão não pode impor aos outros doadores a utilização efetiva desta possibilidade.

A Comissão criou meios para os Estados-Membros ou qualquer doador agruparem os respetivos fundos, favorecendo assim a coordenação no terreno. Contudo, não está em condições de impedir que os Estados-Membros ou qualquer outro doador iniciem, mantenham ou tomem decisões sobre as atividades que promovem na RCA.

Caixa 4 – alguns doadores aumentaram a sua atividade fora do fundo desde 2014

O PIN centra-se em dois setores que não estão abrangidos pelo FFB (apoio orçamental e governação). Contudo, as atividades no âmbito do setor 3, ou seja, a capacidade de resistência das comunidades rurais e a criação de emprego, serão executadas através do FFB, especificamente por razões de coerência e para beneficiar da experiência adquirida com base nos projetos do fundo em curso no domínio da segurança alimentar.

Até à data, o Banco Mundial ainda não criou um fundo fiduciário próprio. O fundo previsto irá centrar-se, muito provavelmente, no desenvolvimento de infraestruturas, um domínio não abrangido pelo FFB.

O FFB dispõe de um processo próprio de tomada de decisões e de governação estabelecido com base no respetivo acordo constitutivo. Por conseguinte, foi decidido não desvirtuar este tipo de governação, impondo ao FFB o recurso obrigatório ao quadro coordenado de tomada de decisões.

Durante as reuniões do comité operacional, foi solicitada a todos os participantes a atualização sobre novos projetos potenciais, de modo a facilitar uma coordenação adequada entre os membros do fundo fiduciário. No entanto, esta oportunidade de reforçar a coordenação não foi aproveitada.

Caixa 5 – três exemplos de boas práticas de coordenação de doadores dos projetos

Em fevereiro de 2016, o FFB organizou um seminário sobre saúde destinado a recolher ensinamentos da fase 1 e a conceber a fase 2. O seminário foi organizado pelo fundo fiduciário e pelo Ministério da Saúde e contou com a participação de todos os outros doadores e parceiros de execução.

Este tipo de coordenação ad hoc antes da adoção de todos os seus projetos é o modus operandi do FFB.

Estão em curso consultas sobre a melhor forma de garantir maior amplitude ao papel do Governo da RCA no FFB.

Com efeito, o instrumento foi especificamente concebido para permitir maior celeridade na organização da ajuda e, além disso, estava autorizado a utilizar procedimentos de seleção flexíveis. Estes procedimentos flexíveis são semelhantes aos aplicados noutros instrumentos da UE em situações de crise. Por conseguinte, espera-se que a celeridade seja semelhante em todos eles.

O único procedimento que não foi formalizado enquanto tal no guia prático PRAG, ou nas orientações relativas aos instrumentos da UE, é o convite à manifestação de interesse específico do FFB. Contudo, este procedimento resulta diretamente das orientações internas da Comissão para situações de crise, que convida a entidade adjudicante a considerar todas as opções disponíveis, a fim de «aumentar» o nível de concorrência, em relação aos procedimentos por negociação ou ajuste direto. Por exemplo, a entidade adjudicante é incentivada a convidar mais do que um candidato para o procedimento por negociação ou ajuste direto.

A Comissão gostaria de sublinhar que, ao comparar as vantagens e desvantagens dos três procedimentos, há que ter em consideração que estes constituem uma seleção de procedimentos de reconhecida eficácia em situações de crise.

Por conseguinte, convém considerar também as respetivas vantagens e desvantagens em relação aos outros procedimentos da DG DEVCO que, tal como reconhecido nas orientações para situações de crises, não proporcionam flexibilidade suficiente para executar ações específicas em contexto de crise ou de instabilidade estrutural de longo prazo.

Trata-se de procedimentos normalizados, que podem ser encontrados no guia PRAG ou, no caso do convite à manifestação de interesse específico para o FFB, um procedimento que tem por base as orientações para situações de crise (constituído por um procedimento de ajuste direto, precedido de consulta mais ampla destinada a aumentar a transparência e a concorrência).

No que respeita ao convite à manifestação de interesse específico para o FFB, a transparência é assegurada pela nota explicativa que especifica as diferentes etapas do processo de seleção.

Uma vez determinado o processo de seleção e escolhida a modalidade da organização ou das organizações responsáveis pela execução (definida no guia PRAG ou no Manual, ou definida na própria documentação do procedimento), a Comissão considera que cumpriu o requisito de transparência do RF, recorrendo ao mesmo tempo às disposições de flexibilidade previstas no acordo constitutivo.

A Comissão considera que as justificações existiam, mas não foram formalizadas.

Este caso específico, relacionado com o programa «Genre I» (Género I), precisa de ser inserido num contexto.

Em 2014, a delegação da UE identificou duas ONG como as únicas ONG internacionais que exerciam atividades na RCA no domínio das questões de género, nomeadamente no que se refere a atividades geradoras de receitas. Ambas foram abordadas numa tentativa de colaborarem em regime de consórcio. Durante a negociação, uma das ONG abandonou as discussões, uma vez que considerava a ação no montante de 1,5 milhões de euros demasiado limitada para um consórcio.

Em 2016, novas ONG internacionais participaram na RCA. Foi realizado um convite à manifestação de interesse relativo ao programa «Genre II», para ter em conta a possibilidade de participação de novos parceiros e para cobrir a nova componente de «vertente política» que não existia no «Genre I».

A Comissão considera que é evidente a forma como os organismos de execução foram selecionados.

Tal como mencionado no ponto 38, para além do número limitado de contratos de prestação de serviços, o FFB utilizou três métodos diferentes para selecionar organizações para a execução de projetos. A forma como as organizações responsáveis pela de execução são escolhidas é definida no Guia Prático ou noutras regras internas da Comissão ou na própria documentação do procedimento (ver ponto 37).

A Comissão respeitou, portanto, o requisito de transparência previsto no RF, recorrendo ao mesmo tempo às disposições de flexibilidade previstas no acordo constitutivo.

As disposições de flexibilidade ofereceram oportunidades de poupança de tempo em relação a métodos mais tradicionais. A celeridade dos procedimentos de seleção do FFB só pode ser semelhante a outros mecanismos de prestação da ajuda da União Europeia em situações de crise, uma vez que procedem das mesmas regras. Para serem céleres, os fundos fiduciários da UE devem permitir que sejam aplicados procedimentos de crise da forma mais simplificada, mantendo simultaneamente o equilíbrio entre celeridade e transparência.

A Comissão considera que o número de dias de debates não prova que a discussão das questões poderia ter demorado menos tempo. Por exemplo, o prazo de 503 dias refere-se à recuperação económica, o projeto mais inovador e complexo do FFB e também o que menos precisava de prestação rápida de serviços.

A alegada repetição dos debates tem de ser relativizada. Nas etapas iniciais do FFB, a rotação de pessoal era relativamente elevada. Em consequência, as questões podiam ter de ser abordadas em mais do que uma ocasião.

A retroatividade dos projetos de saúde foi prevista, acordada com os parceiros responsáveis pela execução e devidamente enquadrada. Foi mantida a fim de permitir que os debates fossem conduzidos numa perspetiva mais orientada para os resultados e não tanto para o tempo. Os resultados apresentados nos pontos 78 e 79 parecem validar esta decisão.

A opção da retroatividade deve ser comparada com outras opções disponíveis, ou seja, não prever qualquer ação. A Comissão considerou que era preferível recorrer à retroatividade, para evitar uma situação de vazio nas atividades, do que interromper a ação.

O mesmo se aplica aos casos em que a retroatividade foi prevista, acordada entre os parceiros responsáveis pela execução e devidamente enquadrada.

A Comissão confirma que esta percentagem é reduzida em comparação com a comissão de gestão de outras organizações ou instrumentos. Por conseguinte, é essencial manter uma comissão mínima necessária para assegurar as tarefas e as obrigações inerentes à gestão do fundo fiduciário, em especial para que a gestão do fundo seja mais do que a gestão de um simples projeto.

Trata-se de uma prática também corrente nos fundos fiduciários da ONU, cujos custos administrativos e com pessoal são custos diretos a que acrescem comissões de gestão de 7 a 8%.

As despesas efetuadas são registadas nas contas anuais do FFB. As contas anuais são preparadas de acordo com as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS) e têm merecido um parecer de auditoria externa que não apresenta quaisquer reservas desde a criação do fundo fiduciário.

As recomendações do Serviço de Auditoria Interna da Comissão, nas quais se baseiam as observações do Tribunal de Contas, estão atualmente a ser implementadas.

A gestão direta também tem um custo, na medida em que as tarefas têm de ser geridas pelos funcionários do fundo fiduciário, o que exige a disponibilização de recursos suficientes. O orçamento dos custos com o pessoal do FFB depende principalmente de dois fatores: 1) o total das contribuições e 2) a percentagem das comissões administrativas. Esta percentagem foi fixada no acordo constitutivo em 5 % para todas as contribuições atendendo à dimensão reduzida do FFB e à sua possível transferência para a RCA (os custos do pessoal colocado na delegação é mais elevado do que em Bruxelas).

No que respeita aos custos de cooperação delegada, esta observação não é específica para o FFB, mas sim um comentário geral aplicável aos modelos de gestão em matéria de cooperação para o desenvolvimento. No que diz respeito ao quadro 1 mencionado no ponto 48, cf. observações incluídas no ponto 38.

Para determinar se é possível conseguir a transferência de todo o pessoal para a RCA, são necessários os seguintes elementos:

Momento em que a situação permite a transferência, em termos de segurança;
Nível de contribuições nessa data, de modo a calcular o montante disponível para as comissões de gestão;
Percentagem autorizada para as comissões de gestão a partir de contribuições (o limite máximo dos custos administrativos imposto deve ainda ser acordado com a DG BUDG).

Esta questão obterá resposta quando pelo menos o primeiro elemento estiver resolvido.

A Comissão considera que o FFB introduziu mecanismos de monitorização a nível do projeto. A DEVCO já acordou com o Serviço de Auditoria Interna estabelecer um quadro de desempenho abrangente para os fundos fiduciários, tendo em conta que se trata de um processo gradual.
A DEVCO irá avaliar este aspeto importante quando tiver sido adquirida maior experiência.

Desde a realização da auditoria, a DG DEVCO lançou duas novas iniciativas:

criação do comité de direção dos fundos fiduciários da UE, presidido pelo diretor-geral da DG DEVCO e com a participação de diretores e de cada um dos gestores dos fundos fiduciários, para abordar temas de interesse comum e partilhar ensinamentos colhidos em todos os aspetos (governação, processo de decisão, etc.). O comité de direção dos fundos fiduciários da UE já se reuniu duas vezes desde a sua criação em março de 2017;
balanço da experiência acumulada até à data e revisão das orientações e dos modelos da DEVCO.

Além disso, em 2015, começaram a ser realizadas reuniões regulares das equipas responsáveis pelas questões de financiamento e contratação. Estas foram interrompidas em 2016 com a saída dos funcionários responsáveis pelas questões de financiamento dos outros fundos fiduciários. As reuniões em causa foram retomadas em abril de 2017.

Não foram definidas metas para os indicadores relativamente aos quais não existiam parâmetros de referência ou, se existiam, não eram fiáveis. No entanto, tal não impediu que o FFB aceitasse recomendações relativas a controlos aquando da conceção de projetos, como o «Santé II» (Saúde II), e da negociação de contratos individuais.

Este pico de financiamento durante o exercício de 2014 tem de ser atribuído ao financiamento das ações humanitárias. O financiamento do desenvolvimento foi reduzido, em relação a 2014.

O documento para o plano de resiliência e consolidação da paz na RCA destaca dois horizontes, a três e a cinco anos, com necessidades de financiamento correspondentes, no montante de 1,6 mil milhões de USD e 3,2 mil milhões de USD, respetivamente. Por conseguinte, os compromissos de contribuição da Conferência de Bruxelas, de cerca de 2,3 mil milhões de USD, são mais do que suficientes para cobrir as necessidades dos primeiros três anos do plano de resiliência e consolidação da paz.

O «agrupamento de recursos» é uma das vantagens que os fundos fiduciários comportam, incluindo para os fundos da UE provenientes de fontes diferentes.

A Comissão considera que parte da contribuição da Alemanha para a RCA é nova e representa uma mais-valia no domínio da cooperação para o desenvolvimento. A contribuição francesa também aumentou, tanto no âmbito do fundo como fora do FFB.

Nos trabalhos preliminares sobre os futuros fundos fiduciários, prevê-se que estes não deverão evitar que os doadores continuem a apoiar ações não abrangidas pelos fundos fiduciários da UE.

A ordenação sequenciada das atividades no mesmo programa constitui também uma característica específica do FFB. A ritmos diferentes, permite abordar várias questões do mesmo setor/área.

No que se refere ao setor da saúde, o FFB e a delegação da UE em Bangui encetaram um diálogo com o Ministério da Saúde sobre o sistema de aquisição de medicamentos e não sobre todo o sistema de saúde. Os debates estão em curso, mas não foi acordada qualquer solução nesta fase.

Caixa 7

Este tipo de seminário oferece a oportunidade de coordenar melhor atividades no âmbito da interligação das operações de emergência.

Conclusões e recomendações

A Comissão, em conjunto com os principais parceiros empenhados, analisou o valor acrescentado de um fundo fiduciário e a pertinência de uma abordagem assente na resiliência e na interligação das operações de emergência na RCA.

Com efeito, a Comissão tem seguido e respeitado as disposições do seu próprio quadro normativo, ou seja, o RF.

Recomendação 1 – Desenvolver mais orientações para a escolha do instrumento de ajuda e para análises das necessidades que definam os âmbitos de intervenção dos fundos fiduciários

A Comissão aceita a recomendação, que será executada do seguinte modo:

A Comissão elaborou orientações em matéria de fundos fiduciários que incluem uma secção sobre as condições de criação deste tipo de fundos.

A Comissão está disposta a rever o âmbito das orientações a fim de incluir uma descrição mais pormenorizada dos critérios estabelecidos no RF, para avaliar as condições de criação de fundos fiduciários da UE.

A este respeito, a Comissão considera que, ao avaliar as condições para a criação de um fundo fiduciário da UE, serão ponderadas as vantagens comparativas de outros instrumentos de ajuda.

A Comissão considera que as orientações não podem ser demasiado rigorosas, em especial no que diz respeito aos fundos fiduciários de emergência.

O FFB estabeleceu exercícios de coordenação ad hoc que implicam todas as partes interessadas relevantes, setor por setor (saúde, segurança alimentar, etc.). No entanto, a decisão de cada doador de manter programas bilaterais é uma opção soberana própria.

A Comissão tem uma opinião diferente.

Trata-se de procedimentos normalizados, que podem ser encontrados no guia PRAG ou, no caso do convite à manifestação de interesse específico para o FFB, um procedimento que tem por base as orientações relativas à gestão de crises (procedimento de ajuste direto, precedido de consulta mais ampla, precisamente para aumentar a transparência e a concorrência).

No que respeita ao convite à manifestação de interesse específico para o FFB, a transparência é assegurada pela nota explicativa de cada projeto, que especifica as diferentes etapas do processo de seleção.

Depois de definido o procedimento de seleção a utilizar, caso não se encontre definido no guia PRAG nem no manual ou na própria documentação de programação, a forma como serão escolhidas as organizações responsáveis pela execução, a Comissão considera que está em conformidade com o requisito de transparência do RF recorrer ao mesmo tempo às disposições de flexibilidade previstas no acordo constitutivo.

No que respeita à celeridade, a Comissão considera que o número de dias de debates não prova que a discussão das questões poderia ter demorado menos tempo (ver ponto 44).

A estimativa dos custos totais, incluindo, inter alia, os custos de gestão das organizações de execução de países terceiros não é uma prática corrente dos principais doadores, como a ONU ou o Banco Mundial. Estes custos totais estimados não seriam comparáveis com os custos de outros instrumentos e de outros doadores (ONU ou BM, por exemplo) e não seriam coerentes com as despesas registadas nas contas anuais do fundo fiduciário, que seguem as normas internacionais de contabilidade do setor público (ver resposta ao ponto 37).

Embora não exista um quadro global de desempenho específico para o FFB, a maioria dos projetos produziu a maior parte ou a totalidade dos resultados esperados (ver ponto 78).

Além disso, em vez de criar um quadro de desempenho específico para o FFB, a Comissão preferiria contar com o quadro de desempenho padrão da DEVCO.

Recomendação 2 – Melhorar a coordenação entre os doadores, os procedimentos de seleção e a avaliação do desempenho, bem como otimizar os custos administrativos

A Comissão aceita esta recomendação, mas sublinha que há outros intervenientes que têm um papel a desempenhar no âmbito do seu seguimento.

Em relação ao primeiro ponto, o FFB já coordena as suas atividades com outros doadores e intervenientes. No entanto, a Comissão concorda que a coordenação poderia ser formalizada de melhor forma e que as oportunidades de coordenação devem ser aproveitadas por todos os participantes no FFB.

Em relação ao segundo ponto, a Comissão aplica as suas regras e procedimentos normalizados, bem como as regras internas que conferem aos gestores dos fundos fiduciários da UE a possibilidade de não aplicar algumas dessas regras-padrão em determinadas condições (orientações internas para situações de crise e orientações para fundos fiduciários da UE). Por exemplo, as orientações para situações de crise reconhecem restrições e limitações para celebrar contratos e executar projetos em situação de crise, permitindo a utilização de «procedimentos flexíveis» quando tiver sido declarada essa situação no país.

Em relação ao terceiro ponto, a Comissão concorda em explorar formas de acelerar ainda mais os procedimentos de seleção, flexibilizando as regras internas aplicáveis, procurando simultaneamente estabelecer o justo equilíbrio entre celeridade e transparência.

Na sequência de recomendação semelhante formulada pelo Serviço de Auditoria Interna, a Comissão já elaborou um plano de ação para dar resposta à recomendação e está atualmente a executar as ações previstas.

Tendo em conta as limitações em termos de segurança e os ensinamentos retirados de situações de crise reproduzidos nas orientações relativas a situações de crise, a Comissão considera que o FFB já maximiza o montante da ajuda destinada aos beneficiários finais. Sempre que possível, o FFB já contribui para reduzir os custos de execução, como sucedeu no contrato da FAO, em que negociou comissões de gestão de 5 % em vez de 7 %.

A Comissão considera que o FFB introduziu mecanismos de monitorização a nível do projeto e demonstrou vantagens, nomeadamente em termos de celeridade, que serão gradualmente melhoradas a nível do fundo.

Abreviaturas, siglas e acrónimos

DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG ECHO: Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento

FMI: Fundo Monetário Internacional

Objetivos SMART: Objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (specific, measurable, achievable, relevant and timed)

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

ONG: Organização não-governamental

ONU: Organização das Nações Unidas

PIN: Programa Indicativo Nacional

PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PRAG: «Contratos públicos e subvenções no âmbito das ações externas da União Europeia – Guia Prático» (Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide).

RCA: República Centro-Africana

UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância

Notas

¹O artigo 187.º do Regulamento Financeiro (Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1)) estabelece o quadro jurídico para a criação dos fundos fiduciários da União para as ações externas.

²Bêkou significa «esperança» em sango.

³Os outros fundos são: a) o fundo fiduciário Madad, criado em dezembro de 2014 em resposta à crise síria; b) o fundo fiduciário de emergência da União Europeia para a migração em África, lançado em 2015; e c) o fundo fiduciário Colômbia, criado em 2016 para apoiar o processo de pós-conflito.

⁴Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, «The Bêkou EU trust fund» (Acordo que institui o fundo fiduciário da União Europeia para a República Centro-Africana, «Fundo fiduciário Bêkou da UE»), artigo 2.º — Objetivos do fundo fiduciário.

⁵Os prestadores de cooperação para o desenvolvimento decidem caso a caso quais os países a ajudar e em que medida. Esta situação pode dar origem a desequilíbrios suscetíveis de comprometer a eficácia da ajuda através da fragmentação da mesma, bem como a uma acumulação de prestadores em alguns países (os chamados «preferidos») e a lacunas na prestação da ajuda em outros (habitualmente conhecidos como «órfãos»). (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶Em março de 2017, o serviço de ajuda humanitária da ONU indicou que apenas foram recebidos 5% dos 400 milhões de dólares dos Estados Unidos necessários para a ajuda humanitária na RCA, o que deu origem à distribuição de meias-rações.

⁷Comissão Europeia - Ficha Informativa: «The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016)» (A abordagem global da União Europeia na República Centro-Africana (2013-2016)), Bruxelas, 11.11.2016.

⁸O Tratado de Lisboa exige coerência entre os diferentes domínios da ação externa da UE e as suas outras políticas. Na sequência da entrada em vigor do Tratado e do novo contexto institucional que este instaurou, a UE tem mais possibilidades e a ambição de tornar a sua ação externa mais coerente, eficaz e estratégica através da utilização do conjunto de instrumentos e recursos de que dispõe (JOIN(2013) 30 final de 11.12.2013: «Abordagem global da UE em relação às crises e aos conflitos externos»).

⁹Trata-se da classificação do sistema humanitário mundial para a resposta às crises humanitárias em larga escala mais graves.

¹⁰A ajuda foi inicialmente concebida como uma sequência linear, em «continuidade»: à ajuda de emergência seguir-se-ia a fase de reabilitação e, posteriormente, a tradicional cooperação para o desenvolvimento. No entanto, a experiência da década de 1990 demonstrou que tratar a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento enquanto processos separados e consecutivos não permitia dar resposta à complexidade de muitas situações de crise. Ao tratá-los antes em «contiguidade» (ou seja, como processos simultâneos e interligados), verifica-se que estas situações podem, de facto, exigir a utilização simultânea de diferentes instrumentos (ver a nota informativa do Parlamento Europeu intitulada «Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid» (Interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento: para uma ajuda mais eficaz), pp. 4-5).

¹¹Os PIN representam uma etapa importante na programação da ajuda da UE ao abrigo do FED. Definem a estratégia e as prioridades da ajuda da UE e são elaborados em estreita cooperação com o país parceiro. Por conseguinte, a UE necessita de ter um governo nacional como seu homólogo para adotar um PIN. Na altura, a RCA tinha em funções um governo de transição que não tinha sido legitimado por meio de eleições democráticas.

¹²Ponto 19 do Plano de Ação de Acra, 3.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, 2008.

¹³Mesa redonda 9, Arquitetura da ajuda, Síntese, 3.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, 2008, p. 7.

¹⁴Posição Comum da UE para o Quarto Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, 2011, ponto 28, p. 6.

¹⁵O manual contém seis possíveis funções e o respetivo valor acrescentado: coerência (colmatar lacunas), consolidação (reduzir a fragmentação), especializadas ou temáticas, gestão dos riscos, reforço dos sistemas nacionais e inovação. Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO (Conceber fundos conjuntos com vista ao desempenho, um manual elaborado pelo serviço do Fundo Fiduciário de Multidoadores da ONU), 2015; ver, em especial, o quadro 2, p. vii, e o quadro 3, p. 6).

¹⁶Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, «The Bêkou EU trust fund» (Acordo que institui o fundo fiduciário da União Europeia para a República Centro-Africana, «Fundo fiduciário Bêkou da UE»), artigo 2.º — Objetivos do fundo fiduciário.

¹⁷Estes diferem dos projetos do fundo fiduciário Bêkou, que prestou assistência sobretudo ao nível das instalações individuais de cuidados de saúde. As políticas de saúde nacionais são determinadas ao nível do Ministério da Saúde.

¹⁸O fundo fiduciário Ezingo das Nações Unidas gere 25 milhões de dólares dos Estados Unidos. Atribui ajuda às agências das Nações Unidas e às autoridades do Estado sob a forma de apoio orçamental.

¹⁹Ver, em especial, os Princípios para uma Intervenção Internacional Eficaz em Estados Frágeis e em Situações de Fragilidade da OCDE, aprovados pelos ministros e chefes de agências no Fórum de Alto Nível do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento em 2007, em que se afirma que é importante chegar a acordo sobre os mecanismos práticos de coordenação entre os agentes internacionais, mesmo na ausência de uma forte liderança do governo.

²⁰República Centro-Africana: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (Plano nacional de recuperação e de consolidação da paz 2017-2021), da autoria de funcionários da RCA, com o apoio da UE, das Nações Unidas e do Grupo do Banco Mundial, p. 26-41.

²¹Ibid., quadro 0.1, anexo 2.

²²Acordo Constitutivo, considerandos 4 a 6.

²³Acordo Constitutivo, considerandos 3 e 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵República Centro-Africana: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (Plano Nacional de Recuperação e de Consolidação da Paz 2017-2021), da autoria de funcionários da RCA, com o apoio da UE, das Nações Unidas e do Grupo do Banco Mundial, capítulo V, figura 5.2, p. 45.

²⁶Artigo 187.º do Regulamento Financeiro.

²⁷O Guia Prático descreve os procedimentos contratuais aplicáveis às ações externas da UE financiadas a partir do orçamento geral da UE e do Fundo Europeu de Desenvolvimento. É utilizado pelas Direções-Gerais e serviços da Comissão responsáveis pelos instrumentos de financiamento e de execução das ações externas.

²⁸No total, o Tribunal auditou os procedimentos de seleção relativos a 26 contratos. Três dos outros cinco contratos eram relacionados com serviços (contratos 7, 8 e 29) e os outros dois foram adjudicados no âmbito do programa Saúde II (contratos 12 e 14), cujos procedimentos de seleção estavam ainda em curso no final de 2016.

²⁹Podem surgir conflitos de interesses na medida em que é o comité operacional que, inicialmente, seleciona os projetos para financiamento: estes projetos podem ser concedidos a organismos cujo pessoal é membro do comité operacional.

³⁰Trata-se do contrato 15.

³¹Trata-se do contrato 31.

³²Trata-se do contrato 3.

³³Contratos 9, 10, 11, 13 e 30; será igualmente necessário para os contratos 12 e 14.

³⁴As organizações das Nações Unidas têm o direito de recuperar os custos indiretos de apoio ao programa, à taxa de 7% dos montantes reunidos num fundo fiduciário, acrescidos de uma taxa administrativa de 1%. O Banco Mundial cobra taxas normais ou personalizadas, sendo a taxa normal no mínimo de 5%. O Banco Africano de Desenvolvimento cobra atualmente uma taxa mínima de 5%.

³⁵Os custos relativos ao pessoal de uma delegação são mais elevados do que os custos do mesmo em Bruxelas.

³⁶O fundo fiduciário Bêkou é financiado pelo FED e vários instrumentos do orçamento da UE (ver figura 2). Estes últimos dispõem de quadros de acompanhamento, elaboração de relatórios e avaliação (designados por «quadros MORE»), compostos por objetivos gerais e específicos, indicadores, objetivos intermédios e metas. As obrigações em matéria de elaboração de relatórios incluem, nomeadamente, o relatório anual ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução dos instrumentos da UE para o financiamento das ações externas. Atualmente, pouca relação há entre essa comunicação de resultados e a do fundo fiduciário Bêkou.

³⁷Nos termos do artigo 30.º do Regulamento Financeiro, devem ser fixados objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (em inglês: «SMART») para todos os setores de atividade abrangidos pelo orçamento.

³⁸Três quartos desse valor eram constituídos por ajuda humanitária, que tem por objetivo a prestação de ajuda de emergência imediata. A ajuda ao desenvolvimento tem um objetivo a longo prazo de caráter mais estrutural.

³⁹O montante total do PIN é de 382 milhões de euros, sendo 208 milhões de euros de novos fundos.

⁴⁰Parlamento Europeu, «Relatório de 12 de abril de 2016 sobre a quitação pela execução do orçamento dos oitavo, nono, décimo e décimo primeiro Fundos Europeus de Desenvolvimento para o exercício de 2014, A8-0137/2016», ponto 38. Uma resolução de 2015 «Convida os Estados-Membros da União Europeia, bem como outros dadores, a reforçarem as suas contribuições para o (…) Fundo Bêkou» (Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de outubro de 2015 (2015/2874 (RSP)), ponto 23).

⁴¹Ver ponto 53 sobre as insuficiências constatadas na definição de objetivos e de indicadores. A análise do Tribunal para este capítulo baseou-se principalmente num controlo documental das provas disponíveis, uma vez que apenas pôde visitar três projetos no local. Foram utilizadas provas provenientes de três fontes: os relatórios de avaliação externa, os relatórios intercalares redigidos pelos contratantes e um quadro de acompanhamento dos indicadores dos contratos elaborado pelo fundo fiduciário Bêkou.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Etapa	Data
Adoção do PGA / Início da auditoria	4.10.2016
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	5.5.2017
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	20.6.2017
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas	12.7.2017

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III - presidida pelo Membro do TCE Karel Pinxten - responsável pela auditoria dos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Bettina Jakobsen, com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Beatrix Lesiewicz, responsável principal e Laura Gores, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Nóirín O’Grady e Florin Alexandru Farcas.

*Da esquerda para a direita:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady e Florin Alexandru Farcas.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Fundo fiduciário Bêkou da UE para a República Centro-Africana: um início auspicioso, apesar de algumas insuficiências
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7814-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/213447	QJ-AB-17-011-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-7865-4	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/559261	QJ-AB-17-011-PT-Q

A autorização para utilizar ou reproduzir fotografias ou qualquer outro material em relação ao qual a União Europeia não tenha direitos de autor deve ser diretamente solicitada aos titulares dos direitos de autor.

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA

Publicações gratuitas:

um exemplar:
- via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
mais do que um exemplar/cartazes/mapas:
- nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),
- nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),
- contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)
- ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).

(*) As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores, cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.

Publicações pagas:

via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).