Erityiskertomus

nro11 2017

EU:n Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa: tietyistä puutteista huolimatta lupaava alku

Kertomuksesta: Vuonna 2014 käyttöön otettu Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa on ensimmäinen Euroopan komission hallinnoima EU:n erityisrahasto. Siitä tuetaan yhtä maailman alikehittyneimmistä maista. Tarkastuksessa arvioitiin, oliko erityisrahaston perustaminen oikeutettua, miten hyvin sitä hallinnoitiin ja onko se tähän mennessä saavuttanut tavoitteensa. Tietyistä puutteista huolimatta pääteltiin, että kyseisissä olosuhteissa rahaston perustamiseen päätyminen oli ollut asianmukaista. Rahaston hallinnoinnissa ei ole vielä hyödynnetty sen kaikkia mahdollisuuksia kolmessa kohtaa: sidosryhmien välinen koordinointi; menettelyjen avoimuus, nopeus ja kustannusvaikuttavuus sekä seuranta- ja arviointimekanismit. Yleisesti ottaen Bêkou-erityisrahastolla on tähän mennessä saatu aikaan myönteisiä tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin esittää suosituksia, joiden pitäisi auttaa parantamaan tämän ja muiden EU:n erityisrahastojen rakennetta ja hallinnointia.

Tämä julkaisu on myös saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:

PDF

Sisällys
Tiivistelmä
Johdanto
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
Huomautukset
Johtopäätökset ja suositukset
Liitteet
Komission vastaukset
Lyhenteet
Loppuviitteet
Tarkastustiimi
Yhteystiedot

Tiivistelmä

Erityisrahasto perustetaan usein tiettyä kehitystavoitetta varten yhdeltä tai useammalta rahoittajalta saaduilla rahoitusosuuksilla kriisitilanteissa, esim. luonnonkriisien tai konfliktien yhteydessä. Euroopan komissio on vuodesta 2013 alkaen voinut perustaa ’ulkoisia toimia koskevia unionin erityisrahastoja’ hätätoimia, hätätilaa seuraavia toimia ja aihekohtaisia toimia varten.

Heinäkuussa 2014 käyttöön otettu Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa on ensimmäinen Euroopan komission hallinnoima EU:n erityisrahasto. Rahoittajia ovat Euroopan unioni, Ranska, Saksa, Alankomaat, Italia ja Sveitsi. Ne ovat osoittaneet maalle yhteensä 146 miljoonaa euroa tukea kriisistä selviytymiseen ja jälleenrakentamiseen.

III

Keski-Afrikan tasavallassa on ollut jo usean vuosikymmenen ajan huonoa hallintoa, suurta köyhyyttä ja konflikteja. Se on yksi maailman vähiten kehittyneistä ja köyhimmistä maista, ja vuonna 2016 se oli UNDP:n inhimillisen kehityksen indeksissä viimeisellä sijalla.

Tarkastus koskee ensimmäisiä kokemuksia, jotka Euroopan komissio on saanut erityisrahastostaan. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko erityisrahaston perustaminen oikeutettua, miten hyvin sitä hallinnoitiin ja onko se tähän mennessä saavuttanut tavoitteensa.

Tarkastuksen perusteella pääteltiin, että Bêkou-erityisrahaston perustamispäätös ja rakenne olivat kyseisissä olosuhteissa asianmukaiset, vaikka rahoitusvälinettä ei ollut valittu virallisen jäsennellyn arvioinnin perusteella eikä tarpeita ollut arvioitu kattavasti.

Bêkou-erityisrahaston hallinnoinnissa ei ole vielä hyödynnetty sen kaikkia mahdollisuuksia kolmessa kohtaa: Bêkou-erityisrahastolla on ollut vähän vaikutusta sidosryhmien väliseen koordinointiin; menettelyt voisivat olla avoimempia, nopeampia ja kustannusvaikuttavampia ja lisäksi seuranta- ja arviointimekanismi on vielä saatava täysin valmiiksi.

VII

Yleisesti ottaen Bêkou-erityisrahastolla on tähän mennessä saatu aikaan myönteisiä tuloksia. Sen avulla on saatu houkuteltua tukea, mutta vain harvoja uusia rahoittajia, ja suuressa osassa sen hankkeista tuotostavoitteet on saavutettu. Rahasto lisää EU:n näkyvyyttä.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden avulla komissio voisi parantaa Bêkou-erityisrahaston ja yleisemmin EU:n erityisrahastojen rakennetta ja hallinnointia tulevaisuudessa. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi

laadittava lisää ohjeistusta tukivälineen valintaa ja erityisrahastojen toiminta-alan määrittämiseen tarvittavia tarveanalyyseja varten
parannettava rahoittajien koordinointia, valintamenettelyjä ja tuloksellisuuden mittaamista sekä optimoitava hallintokustannukset.

Johdanto

EU:n erityisrahastot: uusi kehitysavun väline

Erityisrahasto on rahasto, joka perustetaan tiettyä kehitystavoitetta varten yhdeltä tai useammalta rahoittajalta saaduilla rahoitusosuuksilla ja jota yleensä hallinnoi kansainvälinen järjestö, kuten Maailmanpankki tai Yhdistyneet kansakunnat. Erityisrahastot ovat olleet suosittuja 1990-luvulta alkaen, ja niitä käytetään entistä enemmän rahoitusvälineenä kansainvälisessä yhteistyössä. Ne perustetaan usein kriisitilanteissa, esim. luonnonkriisien tai konfliktien yhteydessä.

Vuodesta 2013 alkaen komissio on voinut perustaa muiden rahoittajien kanssa tekemillään sopimuksilla ’ulkoisia toimia koskevia unionin erityisrahastoja’ hätätoimia, hätätilaa seuraavia toimia ja aihekohtaisia toimia varten¹. Jokaista erityisrahastoa varten perustetaan hallitus, jonka puheenjohtajana toimii komissio, jotta voidaan varmistaa paitsi rahoittajien myös rahastoon osallistumattomien jäsenvaltioiden edustus, ja päättää rahaston varojen käytöstä.

EU:n Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa² otettiin käyttöön heinäkuussa 2014. Se antaa maalle tukea kriisistä selviytymiseen ja jälleenrakentamiseen. Se oli ensimmäinen Euroopan komission tähän mennessä hallinnoimista neljästä erityisrahastosta³. Neljä alkuperäistä rahoittajaa olivat Euroopan unioni (EU), Ranska, Saksa ja Alankomaat. Italia ja Sveitsi tulivat kumppaneiksi vuonna 2015. Bêkou-erityisrahastolle oli vuoden 2016 loppuun mennessä luvattu rahoitusta yhteensä 146 miljoonaa euroa. Noin kolme neljäsosaa rahoituksesta oli peräisin EU:n talousarviosta ja Euroopan kehitysrahastolta. Vuoden 2016 loppuun mennessä oli tosiasiassa saatu 86 miljoonaa euroa.

Sen päätavoitteena on perustamissopimuksen mukaisesti antaa johdonmukaisesti kohdistettua apua, jolla edistetään haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien selviytymiskykyä ja tuetaan kaikkia Keski-Afrikan tasavallan kriisistä selviytymisen ja jälleenrakentamisen osa-alueita, koordinoidaan toimia lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja autetaan naapurimaita selviytymään kriisin seurauksista⁴.

Keski-Afrikan tasavalta: kriisissä oleva maa

Keski-Afrikan tasavalta on yksi maailman vähiten kehittyneistä ja köyhimmistä maista, ja vuonna 2016 se oli UNDP:n inhimillisen kehityksen indeksissä viimeisellä sijalla. Tilanne on tämä, vaikka sillä on huomattavia mineraaliesiintymiä ja muita varoja, joita ovat mm. uraaniesiintymät, raakaöljy, kulta, timantit, koboltti, puutavara ja vesivoima. Sen 4,5 miljoonainen väestö on levittäytynyt valtavalle 623 000 neliökilometrin alueelle (joka on suurin piirtein Ranskan ja Belgian yhdessä muodostaman alueen kokoinen). Keski-Afrikan tasavalta itsenäistyi vuonna 1960. Siitä alkaen maassa on ollut konflikteja, huonoa hallintoa, suurta köyhyyttä ja epätasa-arvoa sekä pulaa yksityisen sektorin investoinneista. Tilanne on maan väestön valtaosan kohdalla vaikea, ja yli puolet tarvitsee humanitaarista apua. Noin 450 000 ihmistä on joutunut siirtymään kotimaansa sisällä ja vastaava määrä ihmisiä on paennut naapurimaihin.

Väkivaltaisuudet johtivat hallituksen syrjäyttämiseen, ja tilalle tuli siirtymähallitus, joka toimi vuodesta 2014 vuoden 2016 alkupuolelle. Uusi presidentti ja hallitus aloittivat tehtävissään maaliskuussa 2016 demokraattisten vaalien jälkeen. Lokakuussa 2016 Keski-Afrikan tasavallan viranomaiset ja rahoittajat julkaisivat viideksi vuodeksi laaditun kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman.

Vuoteen 2014 saakka Keski-Afrikan tasavaltaa pidettiin ”hylkiönä eli ilman apua jäävänä maana”⁵, koska se sai vain vähän tukea kansainväliseltä rahoittajayhteisöltä. Sittemmin maa on saanut huomattavasti enemmän apua. Meneillään olevien konfliktien vuoksi väestö tarvitsee kuitenkin kipeästi humanitaarista apua⁶.

EU on ollut Keski-Afrikan kumppani yli 30 vuotta ja on edelleen yksi maan tärkeimmistä kehityskumppaneista. Vuosina 2013–2016 EU antoi maalle tukea yli 500 miljoonaa euroa⁷. EU hyväksyi ’kokonaisvaltaisen lähestymistavan’⁸ ja antoi tukea Bêkou-erityisrahaston kautta sekä perinteistä kehitysapua ja toteutti kolme yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alan sotilasoperaatiota ja siviilikriisinhallintatoimia sekä antoi humanitaarista apua.

Myös Yhdistyneiden kansakuntien (YK) virastot ja Ranska ovat hyvin aktiivisia Keski-Afrikan tasavallassa. Liitteessä II esitetään Keski-Afrikan tasavallassa toimivat seitsemän YK:n erityisrahastoa. Lisäksi maalle antavat apua monenlaiset muut kumppanit, kuten Afrikan kehityspankki, Maailmanpankki ja muut EU:n maat.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tämä tuloksellisuustarkastus koskee ensimmäisiä kokemuksia, jotka Euroopan komissio on saanut oman erityisrahaston käytöstä tukivälineenä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko erityisrahaston perustaminen oikeutettua, miten hyvin sitä hallinnoitiin ja onko se tähän mennessä saavuttanut tavoitteensa.

Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkoi erityisrahaston perustamisesta vuonna 2014 ja päättyi vuoden 2016 loppuun. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki sen 11 hanketta ja niitä vastaavat 31 rahoitettua sopimusta (ks. liite I). Tarkastuksen yhteydessä analysoitiin kaikenlaisia rahaston perustamista ja hankesuunnittelua koskevia asiakirjoja, täytäntöönpanosta vastaavien elinten valintaa koskevat menettelyt ja hankeseuranta ja -arviointi (välikertomukset ja ulkoiset arviointikertomukset). Lisäksi toimitettiin tarkastuksia paikan päällä Keski-Afrikan tasavallassa ja kolmen rahaston rahoittajan päätoimipaikassa. Tämä mahdollisti useiden eri sidosryhmien haastattelut ja käynnit kolmeen hankkeeseen.

Huomautukset

Bêkou-erityisrahaston perustamispäätös ja rakenne olivat olosuhteisiin nähden asianmukaiset, vaikka ne perustuivat vähäiseen analyysiin

Tässä osuudessa esitetään lyhyt yhteenveto olosuhteista, jotka maassa vallitsivat Bêkou-erityisrahaston perustamisen aikaan. Lisäksi analysoidaan rahaston rakennetta kahdesta näkökulmasta: erityisrahaston valinta rahoitusvälineeksi ja Bêkou-erityisrahaston toiminta-ala.

Bêkou-erityisrahaston avulla maan vaikeisiin olosuhteisiin voitiin reagoida nopeasti

Vuonna 2014 Keski-Afrikan tasavallassa vallitsi tilanne, jota leimasivat vuonna 2012 äityneen valtavan poliittisen ja turvallisuuskriisin jälkimainingit. Tästä seurasi humanitaarinen kriisi ja talouslama, jotka molemmat olivat ennennäkemättömän ankaria. Joulukuussa 2013 Yhdistyneet kansakunnat julisti, että maassa vallitsi kolmannen hätätilatason kriisi⁹. Tilanteelle olivat ominaisia humanitaaristen ja kehityshaasteiden ”kokonaisvaltaisuus”¹⁰ sekä heikot valtion viranomaiset, jotka eivät pystyneet vastaamaan väestön tarpeisiin.

**Lapsi kävelee hylätyn lentokoneen ohi Banguin lentokentän lähellä sijaitsevassa M’Pokon leirissä, joka on tarkoitettu kotimaansa sisällä siirtymään joutuneille ihmisille.**
© Ranskan Punainen risti.

Konteksti rajoitti myös EU:n tuen toimittamista huomattavasti: maalla ei tuohon aikaan ollut demokraattisesti valittua hallitusta, mikä tarkoitti, että komissio ei voinut hyväksyä maaohjelmaa¹¹ avulle, joka annettiin Keski-Afrikan tasavallan kansallisina määrärahoina 11. Euroopan kehitysrahaston (EKR) kautta.

Bêkou-erityisrahaston perustaminen Keski-Afrikan tasavallalle oli niin ollen nopea tapa vastata hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltävän koordinointivälineen tarpeeseen. Tällaisen tukivälineen valinnan perusteista keskusteltiin sekä poliittisella että teknisellä tasolla Euroopan komissiossa kaikenlaisten rahoittajien ja Keski-Afrikan tasavallan siirtymähallituksen kanssa vuoden 2014 ensimmäisellä puoliskolla. Keskustelujen jälkeen oltiin yksimielisiä erityisesti siitä, että tarvittiin erilaisia tuen toimitustapoja, joissa yhdistyivät sekä humanitaarinen että kehitysyhteistyön lähestymistapa ja joissa edettiin tuen koordinointia pidemmälle tarkoituksena yhdistää resurssit. Bêkou-erityisrahasto perustettiin tämän yhteisen analyysin pohjalta.

Rahasto perustettiin erittäin lyhyessä ajassa; alustavat keskustelut aloitettiin vuoden 2014 alussa, ja komissio, Ranska, Saksa ja Alankomaat tekivät perustamissopimuksen heinäkuussa 2014.

Komissio ei valinnut rahoitusvälinettä virallisesti jäsennellyn analyysin perusteella

Varainhoitoasetuksessa asetetaan joukko ehtoja, jotka EU:n erityisrahastoa perustettaessa on täytettävä: i) unionin toiminnan lisäarvo eli erityisrahaston tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin EU:n kuin kansallisella tasolla; ii) poliittinen näkyvyys ja hallinnointiin liittyvät edut ja iii) erityisrahastoja ei pitäisi perustaa, jos ne ovat muiden olemassa olevien rahoituskanavien tai samankaltaisten välineiden kanssa päällekkäisiä, näitä mitenkään täydentämättä.

Avun tuloksellisuutta käsitelleillä korkean tason foorumeilla (ks. laatikko 1) tehdyt EU:n sitoumukset ja EU:n erityisrahastoja koskevat DEVCOn suuntaviivat antavat ymmärtää, että erityisrahastoista ei pitäisi tulla yleistä täytäntöönpanovälinettä.

Laatikko 1

Avun tuloksellisuutta käsitelleillä korkean tason foorumeilla kehotetaan maltillisuuteen uusien tukikanavien kehittämisessä

Jatkuvaa pyrkimystä uudenaikaistaa tuen toimittamista ovat leimanneet neljä tapahtumaa: avun tuloksellisuutta käsitelleet korkean tason foorumit Roomassa (2003), Pariisissa (2005), Accrassa (2008) ja Busanissa (2011). Nämä tapahtumat, joihin on tähän mennessä osallistunut yli 100 maata, ovat johtaneet tuloksellisen avun periaatteiden laadintaan.

Accrassa vuonna 2008 järjestetyssä foorumissa tehtiin sitoumus, jonka mukaan rahoittajien on varmistettava, että olemassa olevia tuen toimituskanavia käytetään ja tarvittaessa vahvistetaan ennen kuin luodaan erillisiä uusia kanavia, joissa riskinä on kasvava pirstoutuminen ja koordinoinnin monimutkaistuminen maatasolla¹². Asiantuntijakeskustelussa kehotettiin, että rahoittajat harkitsivat tarkkaan uusien rahastojen perustamista ja testaisivat selkeästi, olisiko lisäarvoa saatavissa¹³. Busanissa vuonna 2011 järjestetyssä foorumissa EU vahvisti Accrassa tehdyn maltillisuutta koskevan sitoumuksen, jonka avulla vältetään rahastojen määrän nopea lisääntyminen¹⁴.

Sekä Yhdistyneet kansakunnat että Maailmanpankki ovat vahvistaneet menettelyjä, joiden avulla perustellaan erityisrahaston valintaa tukivälineeksi. YK:n monenvälisen rahaston toimisto, joka auttaa YK:ta yhdistettyjen rahoitusmekanismien hallinnoinnissa, on julkaissut käsikirjoja, joissa annetaan erityisrahastojen perustamista koskevia ohjeita. Niissä suositellaan tekemään esisoveltuvuustutkimus ja analysoimaan rahaston toiminnot ja lisäarvo¹⁵.

Komissio on tähän mennessä vain toistanut varainhoitoasetuksen vaatimukset suuntaviivoissaan. Se ei ole vielä esittänyt, miten suuntaviivojen avulla voitaisiin analysoida nopeasti ja jäsennellysti erityisrahastojen ja muiden välineiden suhteellisia etuja. Komissio järjesti joukon keskusteluja (ks. kohta 15), mutta siitä huolimatta varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaista virallista jäsenneltyä analyysiä ei tehty ennen Bêkou-erityisviraston perustamista.

Ei suoritettu kattavaa tarveanalyysia, joka olisi osoittanut, mitkä puutteet Bêkou-erityisrahaston olisi määrä korjata

Tarveanalyysit muodostavat merkittävän osan kehitysavun toiminta-alan määrittämistä, koska niiden avulla kartoitetaan tarpeet ja asetetaan avulle painopisteet. Tämä auttaa myös varmistamaan, että uusi rahoitusväline ei ole olemassa olevien välineiden kanssa päällekkäinen. Tarveanalyyseja voidaan käyttää tuen suunnittelun perustana päätettäessä työnjaosta muiden rahoittajien kanssa.

Vaikka useissa ennen Bêkou-erityisrahaston perustamista laadituissa komission sisäisissä asiakirjoissa todettiin, että Keski-Afrikan tasavalta tarvitsee apua, tarveanalyysi oli puutteellinen. Tämä johtuu siitä, että siinä ei ollut arvioitu Keski-Afrikan tasavallan yleisiä tarpeita eikä otettu huomioon olemassa olevilla tukivälineillä katettuja tarpeita ja täten siinä ei myöskään analysoitu tuen toimittamisessa esiintyvien puutteiden korjaamista, arvioitu tarvittavan rahoituksen määrää eikä asetettu avulle painopisteitä.

Bêkou-erityisrahaston päätavoitteena on perustamissopimuksen mukaisesti antaa johdonmukaisesti kohdistettua apua, jolla edistetään haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien selviytymiskykyä ja tuetaan kaikkia Keski-Afrikan tasavallan kriisistä selviytymisen ja jälleenrakentamisen osa-alueita, koordinoidaan toimia lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja autetaan naapurimaita selviytymään kriisin seurauksista¹⁶. Tavoite on ilmaistu yleisellä tasolla. Kattavan tarveanalyysin pohjalta tavoitteet olisi voitu määrittää tarkemmin (ks. myös kohta 50). Siinä olisi voitu myös osoittaa selvemmin, miten ja miksi rahaston toimet ovat tavoitteen kannalta merkityksellisiä ja mitkä erityiset puutteet rahastolla korjataan.

Strategian tasolla komissio oli varmistanut, että Bêkou-erityisrahasto ei ole päällekkäinen muiden olemassa olevien rahoituskanavien kanssa. Vuosina 2014–2016 Keski-Afrikan tasavallalle osoitetuilla EKR:n kansallisilla määrärahoilla rahoitettiin vähäinen määrä toimintoja, jotka keskittyivät muille kuin Bêkou-erityisrahaston kattamille aloille, kuten koulutukseen tai kansanterveyspolitiikkaan¹⁷. Vaikka vähintään seitsemän YK:n erityisrahastoa toimii Keski-Afrikan tasavallassa, kuudella niistä on selvästi erilainen aihesisältö kuin Bêkou-erityisrahastolla. Ainoan poikkeuksen muodostaa YK:n monenvälinen Ezingo-erityisrahasto, joka myös keskittyy Keski-Afrikan tasavallan vakauttamiseen ja palautumiseen. Tämä rahasto kuitenkin eroaa huomattavasti Bêkou-erityisrahastosta tukivolyymin / toimintatason, rahoitettujen hankkeiden tyypin ja tuen saajien osalta¹⁸.

Hanketasolla Bêkou-erityisrahasto vastasi samanlaisiin tarpeisiin kuin aiemmin annettu EU:n tuki. Tietyt hankkeet antavatkin mahdollisuuden jatkaa muista EU:n tukivälineistä aiemmin rahoitettuja hankkeita (ks. laatikko 2). Niissä on kuitenkin otettu käyttöön eri lähestymistapa ja selviytymiskykyä kehittäviä lisätoimia. Jotkut muista hankkeista ovat innovatiivisia ja eroavat Keski-Afrikan tasavallassa aiemmin rahoitetuista hanketyypeistä. Esimerkkinä voidaan mainita taloudellisen elpymisen hanke, josta annetaan mikrorahoitusta paikallisille pienyrityksille.

Laatikko 2

Esimerkkejä Bêkou-erityisrahaston hankkeista, joilla vastataan samanlaisiin tarpeisiin kuin myös EU:n tuella rahoitetuissa hankkeissa

Muilla EU:n tukivälineillä tuettujen toimien toteuttamista on jatkettu tietyissä Bêkou-erityisrahaston hankkeissa. Näitä ovat esimerkiksi seuraavat hankkeet:

Kansalaisjärjestöjen kanssa toteutettavaa kahta terveysalan ECHO-hanketta jatkettiin Bêkou-erityisrahaston hankkeissa samojen kansalaisjärjestöjen kanssa. Kyseiset kaksi kansalaisjärjestöä tukivat 25:tä paikallista terveyskeskusta. Tarkoituksena oli parantaa niiden perusterveydenhuollon palveluja. Myös ECHO, UNICEF ja YK:n humanitaarinen rahasto antoivat apua yhdelle näistä kansalaisjärjestöistä terveysalan toimia varten.
Vuonna 2014 vakautta ja rauhaa edistävällä EU:n välineellä rahoitettiin Bêkou-erityisrahaston kaupunkialueen kunnostushankkeen tavoin työvoimavaltaista työtä (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) Banguin 3. ja 5. alueella. Tässä lähestymistavassa tarkoituksena on palkata paikallista työvoimaa kaupunkialueen kunnostukseen liittyviin perustoimiin. Tarkoituksena on kunnostaa infrastruktuuria ja samanaikaisesti tuottaa tuloa kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville ryhmille.
Kymmenennen EKR:n alaisuudessa käynnistettiin vuonna 2014 elintarviketurvahanke, joka kuitenkin peruuntui sittemmin. Hankkeella oli määrä rahoittaa YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön toimintaa, jotta se voisi Bêkou-erityisrahaston elintarviketurvahankkeen tavoin järjestää yhteisön selviytymiskykyä (caisses de resilience) kehittäviä ohjelmia, edistää yhteisöjen välistä vuoropuhelua nomadien laiduntamisreiteillä ja parantaa elintarviketurvaa Banguita ympäröivillä alueilla. Viisi järjestön ja kansalaisjärjestöjen kanssa vuodesta 2014 alkaen EU:n kehitysyhteistyövälineen alaisuudessa tehtyä sopimusta koski samanlaisia toimia (tuki karjankasvattajille, yhteisöjen välinen vuoropuhelu ja elintarvikehuollon selviytymiskyky).
Yhden Bêkou-erityisrahastohankkeen tarkoituksena oli suojella eläinten ekosysteemejä Keski-Afrikan tasavallan koillis- ja kaakkoisosissa. Sitä edelsi kymmenennen EKR:n hanke, jonka yhteydessä oli toteutettu samanlaisia toimia maan koillisosissa.

Rahoittajayhteisö ja kehitysmaat ovat kuvanneet rahoittajien välistä kumppanuutta tärkeäksi epävakaissa tilanteissa ja kriisitilanteissa¹⁹. Ennen kuin kansallinen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelma julkaistiin lokakuussa 2016, rahoittajilla ei ollut Keski-Afrikan tasavaltaa koskevaa yhteistä strategista kehystä. Kansallisen palautumissuunnitelman perusteella toteutettavat aloitteet voisivat johtaa selkeämmän työnjaon määritelmään vuoden 2017 kuluessa (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Kansallinen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelma vuosiksi 2017–2021: tulevan työnjaon perusta

Keski-Afrikan tasavallan hallitus laati EU:n, Yhdistyneiden kansakuntien ja Maailmanpankkiryhmän tuella Keski-Afrikan tasavallan uuden kansallisen strategian eli nk. kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman vuosiksi 2017–2021. Se julkaistiin lokakuussa 2016. Suunnitelmassa ehdotetaan kolmea ensisijaista pilaria: i) rauhan, turvallisuuden ja sovinnon edistäminen; ii) valtion ja väestön välisen yhteiskuntasopimuksen uusiminen ja iii) talous- ja tuotantosektorin palautumisen helpottaminen²⁰. Suunnitelma jakautuu yhteentoista strategiseen tavoitteeseen. Rahoitustarve on arvion mukaan kaikkiaan 3,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria²¹.

Bêkou-erityisrahasto rahoittaa mahdollisesti toimia kaikissa kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman kolmessa pilarissa. Kuten kohdassa 14 jo todettiin, EKR:n tukea haittasi se, että Keski-Afrikan tasavallalta puuttui maaohjelma. DEVCO laatii parhaillaan maaohjelmaa yhdennentoista EKR:n puitteissa. Kokonaismäärä on 382 miljoonaa euroa; määrästä 208 miljoonaa euroa on uutta rahoitusta. Maaohjelmaan saattaa myös sisältyä kaikkien kolmen pilarin alaisia toimenpiteitä. Osa maaohjelman varoista siirretään Bêkou-erityisrahastolle. Kaiken kaikkiaan 31 Keski-Afrikan tasavallalle varoja myöntävää rahoittajaa aikoo rahoittaa ainakin yhtä kansallisen palautumisen ja rauhanrakentamisen suunnitelman pilaria. Bêkou-erityisrahaston, muiden EU:n välineiden ja muiden rahoittajien välistä työnjakoa ei ollut suunnitelman täytäntöönpanon osalta määritetty tarkasti maaliskuuhun 2017 mennessä.

Kaikkia Bêkou-erityisrahaston hallinnointimahdollisuuksia ei ole vielä hyödynnetty täysimääräisesti

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Bêkou-erityisrahaston hallinnointia kolmesta näkökulmasta: koordinointi muiden rahoittajien ja Keski-Afrikan viranomaisten kanssa, menettelyjen avoimuus ja nopeus ja tuen toimittamisen kustannusvaikuttavuus sekä seuranta- ja arviointimekanismit.

Bêkou-erityisrahastolla on vähän vaikutusta sidosryhmien väliseen koordinointiin

Kokemus on osoittanut, että hätätilanteissa ja niiden jälkeisissä tilanteissa kansainvälisen yhteisön toimista voi tulla sekavia ja pirstoutuneita, koska paikallinen hallinto on heikkoa ja rahoittajien määrä kasvaa äkillisesti. Tämä estää vaikuttavaa ja kestävää osallistumista maan jälleenrakentamiseen. EU:n erityisrahastot on suunniteltu juuri tämänkaltaisia tilanteita varten. Erityisrahasto voi tarjota asianmukaisen ratkaisun, koska sen on tarkoitus toimia kollektiivisesti EU:n ja erityisrahaston rahoittajien puolesta²².

Koordinointi on tärkeää, koska rahoittajia ja toimijoita on Keski-Afrikan tasavallassa suuri määrä. Erityisrahastot voivat myös olla hyödyllisiä foorumeita, joiden avulla parannetaan koordinointia niiden hankkeiden kanssa, joita ei rahoiteta erityisrahastosta. Pääasiallisesti tämä pätee rahastoon varoja osoittavien rahoittajien väliseen koordinointiin mutta mahdollisesti myös laajemmin ajateltuna koordinointiin muiden rahoittajien kanssa. Bêkou-erityisrahaston oli tarkoitus olla koordinointimekanismi, jonka avulla kansainvälinen yhteisö voi edistää koordinoidusti Keski-Afrikan tasavallan vakauttamista²³. Bêkou-erityisrahaston tarkoituksena oli mennä jäsenvaltioiden välistä koordinointia pidemmälle ja ottaa käyttöön todellinen yhteinen organisaatio²⁴. Tähän liittyy mm. seuraavia toiminta-ajatuksia: hankkeiden analysointiin, yksilöintiin ja täytäntöönpanoon käytettävien resurssien ja valmiuksien yhdistäminen; yhteiset operaatiot; yksikkö, jonka henkilöstö koordinoi rahoittajia ja toimii kumppanien yhteystahona, tai yhteiset aihekohtaiset työryhmät.

On erittäin vähän näyttöä siitä, että Bêkou-erityisrahasto olisi auttanut kohdassa 29 kuvatulla tavalla rahoitustoiminnan yhdistämisessä Keski-Afrikan tasavallassa välittömästi sen perustamisen jälkeen tai kuluvalla jaksolla (ks. laatikko 4). Rahaston ulkopuolinen rahoitustoiminta on pysynyt samalla tasolla vuodesta 2014 alkaen tai jopa lisääntynyt joissakin tapauksissa (ks. myös kohdat 25–61, joissa käsitellään muiden rahoittajien osallistumista). Rahaston hallinnoinnissa havaittiin, että tukivälineiden ja toimijoiden pirstoutuneisuus on Keski-Afrikan tasavallassa suuri haaste.

Laatikko 4

Tietyt rahoittajat ovat lisänneet toimintaansa rahaston ulkopuolella vuodesta 2014 alkaen

Saksa on lisännyt kahdenvälistä toimintaansa Keski-Afrikan tasavallassa. Saksan kehitysyhteistyöministeriö valitsi Keski-Afrikan tasavallan vuonna 2016 yhdeksi kahdenväliseksi kumppanimaakseen. Saksan kehityspankki Kreditanstalt für Wiederaufbau käynnisti hiljattain 11 miljoonan euron arvoisen terveysalan hankkeen.

Italia avasi lokakuussa 2016 oman kehitysyhteistyötoimistonsa Banguissa.

DEVCO jatkaa EKR:n avun antamista maaohjelman perusteella.

Bêkou-erityisrahaston rahoittajien lisäksi myös Maailmanpankki suunnittelee erityisrahaston perustamista Keski-Afrikan tasavaltaan.

Kehitysavun koordinointimekanismit eivät toimineet Keski-Afrikan tasavallassa vuoden 2016 lopussa. YK:n järjestöjen ja kansainvälisten kansalaisjärjestöjen johtamat humanitaariset klusterit on tarkoitettu humanitaarisen avun antamiseen. Keski-Afrikan tasavallan siirtymähallitus oli luonut kehitysavun koordinointiin hyödyllisiä rakenteita vuonna 2014, mutta niitä ei otettu koskaan käyttöön. Keski-Afrikan viranomaiset ja rahoitusyhteisö ovat perustamassa institutionaalista kehystä, jonka avulla kehitysapu toteutetaan lokakuussa 2016 hyväksytyn kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman mukaisesti²⁵. Kehys käsittää tuen koordinointimekanismin, jossa päätöksenteko annetaan YK:n Ezingo-erityisrahaston ja Maailmanpankin mahdollisesti perustaman erityisrahaston tehtäväksi ja Bêkou-erityisrahasto saa pelkän neuvoa-antavan tehtävän.

Bêkou-erityisrahastolle ei ole määritelty menettelyjä, joilla varmistettaisiin sen hankkeiden ja muiden rahastoon varoja osoittavien rahoittajien hankkeiden järjestelmällinen koordinointi. Rahasto perusti koordinointimekanismit (erityisrahaston hallitus ja toimintakomitea), jotka vastasivat sen omia hallintorakenteita. Vaikka yksi komitean tehtävistä on hyväksyä hankkeita, se ei helpottanut keskusteluja, jotka koskivat koordinointia Bêkou-erityisrahastoon varoja osoittavien rahoittajien rahoittamien muiden hankkeiden kanssa. Ohjelma-asiakirjojen valmistelussa ei järjestelmällisesti hyödynnetä kattavaa katsausta muista samalla alalla toteutettavista hankkeista.

Vaikka Bêkou-erityisrahaston edustajalla Banguissa ei ollut käytössään virallisia mekanismeja, hän varmisti kuitenkin hyvän käytännön mukaisesti tietynlaisen hankekohtaisen koordinoinnin (ks. laatikko 5). Bêkou-rahasto voisi kuitenkin parantaa sekä rahoittajien keskinäistä sisäistä koordinointia että mahdollista ulkoista koordinointia kansainvälisen yhteisön kanssa.

Laatikko 5

Kolme esimerkkiä hyvän käytännön mukaisesta hankkeiden rahoittajien koordinoinnista

Taloudellista elpymistä koskevan Bêkou-erityisrahaston hankkeen ja EU:n jäsenvaltion kehitystoimiston rahoittaman kahden hankkeen välille saatiin aikaan synergioita. Vaikka suunnitteluvaiheessa koordinointi oli erittäin vähäistä, hankkeita koordinoitiin sen jälkeen, kun ne oli käynnistetty vuonna 2016. Kehitystoimiston, Bêkou-erityisrahaston Banguin edustajan ja täytäntöönpanosta vastaavien elinten välillä järjestettiin useita kokouksia, joissa keskusteltiin tavoista luoda synergioita näiden kolmen hankkeen välille.

Lokakuussa 2016 Bêkou-erityisrahaston Banguin edustaja kokosi rahoittajat ja Keski-Afrikan tasavallan viranomaiset yhteen elintarviketurvaa koskevaan työpajaan. Bêkou-erityisrahaston tiimi julkaisi työpajan perusteella kiinnostuksenilmaisupyynnön, jossa otettiin huomioon näiden keskustelujen tulos.

Tekninen apu rahoitettiin terveysalan hankkeesta. Tarkoituksena oli koordinoida kuukausittaisten kokousten avulla kuuden terveydenhuoltoyksiköissä eri puolilla Keski-Afrikan tasavaltaa toimivan kansalaisjärjestön toimintaa. Joskus koordinointi ulottui alun perin suunnitellusta poiketen Bêkou-erityisrahaston toimijoita pidemmälle, mikä helpotti niiden tapausten seurantaa, joissa mahdollisesti esiintyi toiminnan päällekkäisyyttä muiden rahoittajien kanssa. Lisäksi tämä johti siihen, että kansalaisjärjestöt yhdenmukaistivat työmenetelmiään.

**Elintarviketurvahankkeen tavoitteena on elintarvike- ja ravitsemusturvan kestävä kehittäminen.**
© Ranskan Punainen risti.

Tarkastuksen yhteydessä saatiin jonkin verran näyttöä siitä, että Bêkou-erityisrahasto koordinoi toimiaan Keski-Afrikan tasavallan viranomaisten kanssa (ks. laatikossa 5 esitetty esimerkki). Keski-Afrikan hallitus aikoo laajentaa rooliaan rahaston hallinnoinnissa osallistumalla järjestelmällisemmin hankkeiden suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja seurantaan.

Menettelyt voisivat olla avoimempia, nopeampia ja kustannusvaikuttavampia

Varainhoitoasetuksessa²⁶ säädetään, että erityisrahastoja olisi hallinnoitava avoimuuden periaatteen mukaisesti. Perustamissopimuksessa määrätään joustavien menettelyjen käytöstä. Tällä tavoin varmistetaan, että Bêkou-erityisrahasto reagoi tapahtumiin ja että tukea voidaan järjestää nopeasti. Lisäksi varainhoitoasetuksessa säädetään, että enintään viisi prosenttia erityisrahaston varoista voidaan käyttää hallinnoinnista aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi valintamenettelyjen avoimuutta ja nopeutta sekä Bêkou-erityisrahaston kustannusvaikuttavuutta muihin tukikanaviin verrattuna.

Valintamenettelyjen avoimuus

Bêkou-erityisrahaston hanketäytäntöönpanosta vastaavien elinten valinnassa soveltamia menettelyjä ei ole määritetty EU:n erityisrahastoja koskevissa suuntaviivoissa. Menettelyt perustuivat tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta menettelyihin, jotka on määritetty Euroopan unionin ulkoisten toimien alan hankintaa ja avustuksia koskevassa käytännön oppaassa (‘Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide’ (PRAG)²⁷).

Vähäisten palvelusopimusten lisäksi Bêkou-erityisrahasto on käyttänyt hanketäytäntöönpanosta vastaavien elinten valintaan seuraavia kolmea eri menetelmää: delegoitu yhteistyösopimus (4), suorahankinta (10) ja sopimuksen tekeminen rajoitetun kiinnostuksenilmaisupyynnön perusteella (12)²⁸. Kunkin menettelyn määritelmät ja niiden edut ja haitat esitetään taulukossa 1.

Taulukko 1

Bêkou-erityisrahaston avustusten myöntämisessä käyttämien valintamenettelyjen määritelmät sekä pääasialliset edut ja haitat
Tyyppi	Delegoidut yhteistyösopimukset	Suorahankinta	Sopimuksenteko Bêkou-erityisrahaston rajoitetun kiinnostuksenilmaisupyynnön perusteella
Määritelmä	Komissio siirtää varojen hallinnoinnin jäsenvaltion valtuutetulle elimelle (tai muulle kolmannen maan rahoittajalle).	Elin valitaan kilpailuttamatta sopimusta.	Esivalinnan läpäisseitä elimiä pyydetään valmistelemaan ehdotus.
Edut	Nopea menettely Saatavilla korkeatasoista asiantuntemusta	Nopea menettely Saatavilla korkeatasoista asiantuntemusta	Kahta muuta menettelyä avoimempi Keskittyy tunnettuihin alan asiantuntijoihin
Haitat	Menettely ei ole kovin avoin, koska siitä ei julkaista ilmoitusta Ylimääräinen hallinnollisten menettelyjen taso Mahdolliset eturistiriidat	Menettely ei ole kovin avoin, koska siitä ei julkaista ilmoitusta Rajoittaa uudempien elinten rahoitusmahdollisuuksia	Rajoittaa uudempien elinten rahoitusmahdollisuuksia

Lähde: PRAG-opas.

Ei ole määritelty, mitä valintamenettelyjä Bêkou-erityisrahaston pitäisi soveltaa eikä sitä, missä määrin joustavuutta PRAG-oppaaseen nähden sallitaan. Tämän vuoksi ei ollut täysin selvää, miten täytäntöönpanosta vastaavasta elimet valittiin.

Delegoitujen yhteistyösopimusten käyttö mainitaan perustamissopimuksen 10 artiklassa, jossa sitä pidetään suositeltavana vaihtoehtona silloin, kun sen tarjoama toimintatapa on asianmukainen kulujen, vaikuttavuuden ja rahaston rahoittamien toimien eurooppalaisen näkyvyyden kannalta. Valitut elimet olivat alansa asiantuntijoita, mutta näiden elinten käyttöä ei perusteltu edes hyväksynnän yhteydessä. Lisäksi niiden valinta johtaa mahdollisesti eturistiriitoihin, koska jotkut näistä elimistä ovat rahaston toimintakomiteassa, joissa hankkeet, ja näissä tapauksissa, täytäntöönpanosta vastaavat elimet valitaan²⁹.

Viidessä suorahankinnassa oli kyse aiemmin toteutettujen urakoiden toisista vaiheista. Muiden kohdalla sopimukset tehtiin Keski-Afrikan tasavallassa jo toimivien elinten ja niiden valmiuksien arvioinnin jälkeen. Tämä on ymmärrettävää, kun otetaan huomioon, miten vaikeat olosuhteet olivat paikalla sopimuksentekovaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin erityisesti yhden tapauksen, jossa olisi voitu soveltaa kilpailua paremmin edistävää menettelyä, koska käytettävissä oli useampi elin, joka olisi pystynyt toteuttamaan urakan³⁰.

Kuhunkin rajoitettuun kiinnostuksenilmaisupyyntöön sovellettiin räätälöityä valintamenettelyä. Siinä otettiin huomioon joitakin PRAG-oppaan osatekijöitä, mutta eri vaiheissa sovellettiin myös erilaisia joustavampia menettelyjä. Tämän vuoksi ei ollut itsestäänselvää, miten täytäntöönpanosta vastaavat elimet valittiin.

Valintamenettelyjen nopeus

Bêkou-erityisrahastoon sovellettavat joustavuussäännökset voisivat antaa mahdollisuuden säästää aikaa komission soveltamiin perinteisempiin lähestymistapoihin verrattuna. Rahaston rakenne ja päätöksentekoprosessi sekä se, että se on ollut olemassa suhteellisen lyhyen aikaa, rajoittavat sitä, missä määrin menettelyjä on mielekästä verrata EU:n muuta tukea varten käytössä oleviin menettelyihin. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi joitakin tapauksia, joissa täytäntöönpanosta vastaavien elinten valinnassa olisi voitu säästää aikaa.

Esimerkkinä voidaan mainita, että Bêkou-erityisrahasto olisi voinut säästää vielä enemmän aikaa valintamenettelyn aikana neuvotellessaan hankesisällöstä elinten kanssa. Kaikkien kolmen sovelletun menettelytyypin yhteydessä olisi voitu käydä vähemmän ja lyhyempiä neuvotteluja. Kaikkiaan sopimuksia tehtiin 26; niistä 14:ssä hankesisällöstä neuvoteltiin yli sata päivää. Keskimääräinen kesto oli 148 päivää, pisin 503 päivää³¹ ja lyhin 18 päivää³². Rajoitettujen kiinnostuksenilmaisupyyntöjen jälkeiset neuvottelut kestivät keskimäärin ainoastaan 50 päivää, delegoitujen yhteistyösopimusten kohdalla 197 päivää ja suorahankintojen kohdalla 245 päivää. Jos neuvottelut olisi toteutettu toisella tavalla, sopimukset olisi saatu valmiiksi aiemmin. Esimerkkinä voidaan todeta, että komissiossa eri toimihenkilöt käsittelivät tiettyjä kysymyksiä toistamiseen, mikä johti siihen, että osapuolten välinen yhteydenpito oli kovin runsasta. Neuvottelut olisi kenties käyty nopeammin, jos komission toimihenkilöt olisivat ennen yhteydenpitoa harjoittaneet tiiviimmin yhteistoimintaa.

Viidessä tapauksessa tällaisista laajoista neuvotteluista seurasi, että menoja oli tosiasiassa hyväksyttävä taannehtivasti³³. Tämä vaikutti kielteisesti näiden hankkeiden täytäntöönpanoon niiden alkuvaiheissa, koska sopimuksen puuttuminen merkitsi täytäntöönpanosta vastaaville elimille oikeudellista epävarmuutta.

Tuen toimittamisen kustannusvaikuttavuus

YK:n järjestöt, Maailmanpankki ja Afrikan kehityspankki perivät erisuuruisia maksuja erityisrahastojen hallinnoinnista. Yhdenkään maksun prosentuaalinen osuus ei ole alle viisi prosenttia, kuten Bêkou-erityisrahaston osalta on määrätty³⁴. Muun EKR:n ja yleisen talousarvion piiriin kuuluvan EU:n ulkoisen avun kohdalla veloitettiin myös yleisesti yli viiden prosentin maksuja.

Bêkou-erityisrahaston hallinnollisissa maksuissa ei oteta huomioon johtajan palkkaa eikä tukitoiminnoista aiheutuvia kustannuksia. Tämä tarkoittaa, että rahaston hallinnoinnin kokonaiskulut ovat rahaston tileissä ilmoitettuja kuluja suuremmat. Bêkou-erityisrahaston hallinnoinnin kokonaiskuluja ei ole laskettu. Näiden ongelmien olemassaolo on vahvistettu komission sisäisessä tarkastuksessa.

Kuten aina kun on kyse kehitysavusta, tuen toimittamisen kokonaiskulut ovat pelkkää hallinnollista maksua suuremmat. Bêkou-erityisrahaston maksun lisäksi sopimuksen tehneet kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt veloittavat omat hallinnolliset maksunsa. Yleensä tässä on kyse sopimuksen arvon tietystä prosenttiosuudesta, joka saa olla enintään seitsemän prosenttia. Ne voivat kuitenkin siirtää sopimuksen täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä muille elimille, mikä lisää hallinnollisten kulujen määrää. Etenkin delegoitu yhteistyösopimus on kallis ratkaisu, sillä se lisää automaattisesti yhden hallinnollisten kulujen tason (ks. edellä oleva taulukko 1). Tämäntyyppisen rahoituksen käytön etuja olisi aina punnittava ottamalla huomioon lisäkustannukset.

Perustamissopimuksen 3.8 artiklan mukaisesti koko Bêkou-erityisrahaston henkilöstö sijoitetaan viime kädessä Banguihin. Nykyään ainoastaan yksi rahaston edustaja toimii Banguissa, kun taas vuonna 2016 seitsemän henkilöstön jäsentä toimi Brysselissä. EU:n edustustossa työskentelevän ulkomaisen henkilöstön määrä on nykyisen turvallisuustilanteen vuoksi vähäinen. Määrän odotetaan kasvavan, kun tilanne Keski-Afrikan tasavallassa paranee. Laskelmia ei ole vielä tehty sen määrittämiseksi, voidaanko koko henkilöstösiirto Keski-Afrikan tasavaltaan saada aikaiseksi viiden prosentin ylärajaa noudattaen (ks. kohta 36)³⁵.

Seuranta- ja arviointimekanismeja ei ole vielä saatu kokonaan valmiiksi

Seuranta- ja arviointimekanismit ovat rahaston tuloksellisuuden arvioinnin ja tarvittaessa korjaavien toimenpiteiden hyväksynnän kannalta tärkeitä. Bêkou-erityisrahasto on ensimmäinen EU:n erityisrahasto, jota Euroopan komissio hallinnoi, joten siitä voidaan saada arvokasta tietoa, jota voidaan hyödyntää tämäntyyppisten tukivälineiden käytössä vastaisuudessa.

Bêkou-erityisrahastolla ei ole kehystä, jonka avulla sen tuloksellisuutta voitaisiin mitata rahaston tasolla, koska se ei ole laatinut kokonaistavoitetta koskevaa kokonaisvaltaista tulosketjua, josta kävisivät ilmi odotetut tulokset (tuotokset, tulokset ja vaikutus) ja niitä vastaavat indikaattorit³⁶. Esimerkiksi perustamissopimuksessa ja muissa asiakirjoissa mainitaan, mitä siltä voitaisiin odottaa (parannetaan selviytymiskykyä ja koordinointia, toimitetaan apu nopeammin, hankitaan vähimmäismäärä rahoitusta ja lisätään poliittista näkyvyyttä), mutta näitä osatekijöitä ei ole kehitetty SMART-tavoitteiksi³⁷.

Vuoden 2016 loppuun mennessä käytössä ei ollut järjestelmällistä prosessia, jonka avulla yksilöitäisiin ne Bêkou-erityisrahastosta saadut kokemukset, jotka voisivat auttaa komissiota parantamaan erityisrahastojen suunnittelua ja hallinnointia. Useita tältä kannalta merkityksellisiä toimia on kuitenkin toteutettu. Näitä toimia ovat muun muassa erinäisten artikkelien julkaiseminen Bêkou-erityisrahastosta, konferenssien, työpajojen ja kokousten järjestäminen erityisesti EU:n erityisrahastojen edustajien kanssa ja esitelmien pitäminen.

Hanketasolla on määritelty tavoitteet, tulokset ja toimet. Kahdelle 11 hankkeesta ei kuitenkaan ole vahvistettu indikaattoreita, ja kahdeksassa hankkeessa indikaattorit ovat epämääräisiä tai niillä ei ole tavoitteita. Samanlaisia ongelmia havaittiin sopimustasolla: jotkut tavoitteet ovat ainoastaan osittain SMART-tavoitteita, ja indikaattorit ovat joskus epäselviä tai niiltä puuttuvat vastaavat tavoitearvot (tarkempia tietoja esitetään liitteessä III).

Vaikeista olosuhteista huolimatta Bêkou-erityisrahastolla on saatu tähän mennessä yleisesti ottaen aikaan myönteisiä tuloksia

Tilintarkastustuomioistuin arvioi rahaston saavutuksia kolmesta eri näkökulmasta: sen houkuttelema tuki, sen hanketulokset ja EU:lle tuoma näkyvyys. Nämä ovat joitakin Bêkou-erityisrahastolta odotettavia etuja.

Bêkou-erityisrahasto on houkutellut tukea, mutta uusia rahoittajia on erittäin vähän

Bêkou-erityisrahaston odotettiin kannustavan uusia rahoittajia antamaan tukea Keski-Afrikan tasavallalle ja keräävän lisää tukea. Alun perin Keski-Afrikan tasavaltaa pidettiin ’hylkiönä eli ilman apua jäävänä maana’. Ennen vuosina 2012 ja 2013 koettua kriisiä maa sai tukea yhteensä noin 250 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria vuodessa (ks. kaavio 1). Tukimäärä oli huipussaan vuonna 2014, jolloin maa sai 610 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria³⁸.

Kaavio 1

Keski-Afrikan tasavallan vuosina 2006–2015 saama kokonaistuki (miljoonaa Yhdysvaltain dollaria)

Kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman täytäntöönpanoon tarvitaan kehitysapua noin 3,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria viiden vuoden aikana (2017–2021). Marraskuussa 2016 rahoittajien konferenssissa rahoittajat lupasivat yli kaksi miljardia Yhdysvaltain dollaria kehitysapua Keski-Afrikan tasavallalle; määrä kattaa huomattavan osan näistä tarpeista.

Bêkou-erityisrahasto on houkutellut tukea; rahoituslupausten kokonaismäärä oli vuoden 2016 loppuun mennessä 146 miljoonaa euroa (ks. kaavio 2). Määrä on suurempi kuin YK:n Ezingo-erityisrahastossa, joka houkutteli 25 miljoonaa euroa (ks. liite II), ja verrattavissa yhdennentoista EKR:n alaiseen kahdenväliseen rahoitukseen, jonka odotetaan olevan 208 miljoonaa euroa³⁹.

FI-CH01-PH25-1 — Kaavio 2

Bêkou-erityisrahastoa koskevat rahoituslupaukset

Kolme neljäsosaa rahaston varoista on peräisin EU:n talousarviosta ja EKR:lta. Yli kolmannes rahoituksesta on Keski-Afrikan tasavallalle osoitettua lisätukea, joka annetaan maalle muista EU:n rahoituskanavista aiemmin luvatun määrän lisäksi.

Ranska, Saksa, Italia, Alankomaat ja Sveitsi antoivat tukea Keski-Afrikan tasavallalle jo ennen Bêkou-erityisrahaston perustamista, mutta ennen vuotta 2014 tukimäärät olivat suhteellisen alhaisia. Vuodesta 2014 alkaen tukea on annettu erityisrahaston lisäksi muiden tukikanavien kautta (tarkempia tietoja rahoittajien toimista Keski-Afrikan tasavallassa esitetään laatikossa 4).

Euroopan parlamentti on kehottanut kahdesti jäsenvaltioita lisäämään Bêkou-erityisrahastoon maksamaansa rahoitusosuutta. Vuonna 2016 EKR:n vuoden 2014 talousarviota koskevan vastuuvapausmenettelyn aikana se kannusti ”jäsenvaltioita osallistumaan entistä enemmän, jotta rahastosta saadaan täysin toimiva”⁴⁰.

Tietyt jäsenvaltiot tukevat edelleen YK:n erityisrahastoja kuten ne olivat tehneet ennen Bêkou-erityisrahaston perustamista (ks. liite II). Keski-Afrikan tasavaltaa varten perustetulla YK:n yhteisellä humanitaarisella rahastolla on 11 rahoittajaa, joihin lukeutuvat muun muassa Alankomaat, Belgia, Irlanti, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Sveitsi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ranska ja Alankomaat ovat rahoittaneet myös YK:n Ezingo-erityisrahastoa.

Suurimmassa osassa hankkeita tuotostavoitteet saavutettiin vaikeissa olosuhteissa

Yhteentoista hankkeeseen liittyvistä 31 sopimuksesta 20:ssa täytäntöönpano oli edennyt niin pitkälle, että tuloksellisuutta voitiin arvioida edes osittain. Arviointiin liittyi tiettyjä rajoitteita⁴¹, mutta siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että suurimmassa osassa hankkeita tuotostavoitteet saavutettiin.

Kaikki tuotostavoitteet saavutettiin kolmessa sopimuksessa (kaksi selvitystä ja yksi teknistä apua koskeva sopimus). Yhdessätoista sopimuksessa saavutettiin suurin osa tuotostavoitteista (ks. laatikossa 6 esitetty esimerkki). Kuudessa voimassa olevassa sopimuksessa tuotostavoitteita ei ollut vielä vuoden 2016 loppuun mennessä saavutettu, ja riskinä on, että niitä ei kenties saavuteta hankkeen loppuun mennessä (tarkempia tietoja esitetään kohdassa 65). Kutakin sopimusta arvioidaan tarkemmin liitteessä III.

Laatikko 6

Esimerkki tuotoksista: terveysalan hanke

Kuusi kansalaisjärjestöä sai tukea Bêkou-erityisrahastolta, jotta ne voisivat auttaa 80:a terveydenhuoltoyksikköä ympäri Keski-Afrikan tasavaltaa parantamaan paikalliselle väestölle tarkoitettuja perusterveydenhuollon palveluja.

Tuella maksettiin noin kaksi miljoonaa lääkärikäyntiä. Kansalaisjärjestöt ylittivät useiden indikaattorien tavoitearvot, kuten lääkärikäyntien määrä, avustettujen synnytysten määrä ja kotona hoidettujen naisten määrä. Terveydenhuolto, lääkkeet ja laboratoriotestit olivat näissä yksiköissä maksuttomia lapsille, raskaina oleville ja imettäville naisille sekä hengenvaarallisissa hätätilanteissa.

Terveydenhuoltoyksikön tasolla suunnitellut toimet, kuten kunnostus, henkilöstökoulutus, olennaislääkkeiden ja laboratoriolaitteiden toimitukset, aluekoordinointi ja -seurantatoimet, suoritettiin ajoissa tai erittäin lyhyellä viipeellä. Esimerkiksi Briassa kahdeksasta terveydenhuoltoyksiköstä kunnostettiin kuusi, ja Valagassa kunnostettiin ja varustettiin seitsemän terveydenhuoltoyksikköä.

**Terveydenhuoltopalveluja tarjotaan terveysalan hankkeen kautta useissa eri terveydenhuoltoyksiköissä ympäri maata.**
© Ranskan Punainen risti.

Monet erilaiset sisäiset ja ulkoiset tekijät vaikuttivat tapauksissa, joissa tavoitteita ei saavutettu; merkittävin niistä oli haastava turvallisuustilanne, joissa hankkeet toteutettiin (ks. liite III).

Aikaiseksi on saatu useita konkreettisia tuotoksia, mutta perustavaa laatua oleviin, pitkällä aikavälillä vaikuttaviin tuloksiin pääsy kestää tavallisesti kauemmin. Esimerkiksi elintarviketurvahankkeen yhteydessä toteutetuissa karjan rokotuskampanjoissa onnistuttiin, kun taas konfliktien ennaltaehkäisyä ja nomadien laiduntamisreittien siirtämistä on kenties tarpeen jatkaa, jos hankkeesta toteutetaan toinen vaihe. Terveysalan hankkeessa onnistuttiin kuuden kansalaisjärjestön terveydenhuoltopalvelujen toimittamisen ensimmäisessä vaiheessa ja selvitys kansallisen lääkeainehankinnoista vastaavan viraston uudistuksesta tehtiin suunnitellusti, mutta julkisten terveydenhuoltopalvelujen uudistukseen on varattava lisää aikaa.

**Perinteinen olkimaja ”paillotte”, jollaisia käytetään yhteisöissä keskeisinä kokoontumispaikkoina.**
© Ranskan Punainen risti.

Rahasto lisää EU:n näkyvyyttä

Bêkou-erityisrahaston odotettiin tarjoavan näkyvyyttä EU:lle sekä hanketasolla toteutettujen toimien kautta että poliittisen näkyvyyden muodossa rahaston tasolla.

Hankekumppanit toteuttivat useita toimia paikalla. Näkyvyyttä edistävien suunnitelmiensa mukaisesti he mm. laativat tiedotusmateriaalia, tekivät dokumenttielokuvia ja kirjoittivat tieteellisiä artikkeleita ja järjestivät toimien tuloksia koskevia kansallisia työpajoja, virallisia tilaisuuksia ja koulutusjaksoja, tekivät radiolähetyksiä ja pyysivät toimittajia paikalle.

Koko rahaston osalta toteutettiin yli 30 näkyvyyttä edistävää toimea, joiden arvo oli yhteensä noin 191 000 euroa. Bêkou-erityisrahaston toimintakertomukseen vuodelta 2015 sisältyy näkyvyyttä edistäviä toimia koskeva osuus, jossa esitellään keskeiset viestintätavoitteet, tapahtumat suurelle yleisölle, ’capacity4dev’-sivusto⁴² ja viestintämateriaali.

Lisäksi järjestettiin useita konferensseja, jotka tarjosivat EU:lle näkyvyyttä (ks. laatikossa 7 esitetyt esimerkkitapaukset). Brysselissä marraskuussa 2016 järjestetyssä konferenssissa oli läsnä delegaatiot yli 80 maasta ympäri maailmaa sekä korkean tason edustajat mm. YK:sta ja Maailmanpankista. Konferenssissa luvattiin antaa rahoitusta yli kaksi miljardia euroa.

Laatikko 7

Bêkou-erityisrahasto järjesti useita tapahtumia

Bêkou-erityisrahaston tiimi järjesti joukon työpajoja ja konferensseja ja laati julkaisuja ja lehdistötiedotteita sekä Banguissa että Brysselissä. Niitä käsiteltiin laajalti tiedotusvälineissä.

Esimerkiksi työpaja ”Selviytymiskyky ja palautuminen - polku kehitykseen” (Bangui, kesäkuu 2016) houkutteli paikalle yli 200 osallistujaa, jotka edustivat kansallisia viranomaisia, kansalaisjärjestöjä, rahoittajia, YK:n virastoja, kansainvälisiä kansalaisjärjestöjä ja tiedotusvälineitä. Työpajasta sai yleiskatsauksen Keski-Afrikan tasavallan tilanteesta, sen asettamista haasteista ja väestön tarpeista. Työpajan perusteella esitettiin 12 suositusta Keski-Afrikan tasavallan hallitukselle, hankekumppaneille ja maassa oleville rahoittajille.

Toisena esimerkkinä voidaan mainita Keski-Afrikan tasavaltaa käsittelevä korkean tason kansainvälinen konferenssi (Bryssel, toukokuu 2015), johon osallistui yli 300 henkilöä, kuten Keski-Afrikan tasavallan presidentti, ministereitä ja parlamentin jäseniä, YK:n edustajia ja kansalaisjärjestöjä. Tämä johti uusiin maata koskeviin rahoituslupauksiin, ja lisäksi löydettiin kaksi uutta Bêkou-erityisrahaston rahoittajaa, Italia ja Sveitsi.

Johtopäätökset ja suositukset

Bêkou-erityisrahastoa luotaessa olosuhteet olivat maassa vaikeat. Tilanteelle olivat ominaisia humanitaariset ja kehityshaasteet sekä heikot valtion viranomaiset, jotka eivät pystyneet vastaamaan väestön tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että rahaston rakennetta ja hallinnointia voitaisiin parantaa jäljempänä esitetyllä tavalla, jotta rahastoa voitaisiin auttaa hyödyntämään kaikkia mahdollisuuksiaan. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin toteaa, että rahaston perustaminen oli asianmukaista ja että rahaston avulla on saavutettu myönteisiä vaikutuksia.

Bêkou-erityisrahaston perustaminen

Bêkou-erityisrahasto perustettiin erittäin lyhyessä ajassa. Vaikka varainhoitoasetuksessa säädetään tietyistä erityisrahaston perustamista koskevista ehdoista, komissio ei ole vielä muuntanut niitä analyyttiseksi kehykseksi, jonka avulla se voisi suorittaa virallisen jäsennellyn arvioinnin erityisrahastojen ja muiden rahoitusvälineiden suhteellisista eduista (ks. kohdat 13–20).

Bêkou-erityisrahaston toiminta-ala ei perustunut kattavaan tarveanalyysiin. Tällainen analyysi olisi voinut myös osoittaa selvemmin, miten ja miksi rahaston toimet ovat sen tavoitteen kannalta merkityksellisiä ja mitkä erityiset puutteet rahastolla korjataan (ks. kohdat 21–27).

Suositus 1 – Laaditaan lisää ohjeistusta tukivälineen valintaa ja erityisrahastojen toiminta-alan määrittämiseen tarvittavia tarveanalyyseja varten

Komission olisi kehitettävä EU:n erityisrahastoja koskevia suuntaviivoja

laatimalla analyyttinen kehys ja ohjaavat periaatteet, joiden perusteella voitaisiin arvioida lyhyesti ja jäsennellysti erityisrahastojen ja muiden tukivälineiden suhteellisia etuja
ottamalla käyttöön menetelmiä, joiden avulla tehdään tarveanalyysejä, jotta osoitetaan, onko suunnitellun erityisrahaston toiminta-ala tarkoituksenmukainen, ja näytetään, mitä erityispuutteita se korjaa.

Ohjeistus olisi laadittava siten, että erityisrahastojen perustamisprosessi ei pitene eikä erityisrahastojen joustavuutta rajoiteta tarpeettomasti.

Aikataulu: lokakuu 2018

Bêkou-erityisrahaston hallinnointi

Bêkou-erityisrahastolla oli vähäinen vaikutus sidosryhmien väliseen koordinointiin sekä silloin, kun oli kyse sen rahoittajien keskinäisestä sisäisestä koordinoinnista, että silloin, kun kyseessä oli ulkoinen koordinointi kansainvälisen yhteisön kanssa. Vaikka Bêkou-erityisrahaston edustajalla Banguissa ei ollut käytössään virallisia mekanismeja, hän varmisti hyvän käytännön mukaisesti tietynlaisen hankekohtaisen koordinoinnin (ks. kohdat 29–35).

Tarkat tiedot Bêkou-erityisrahastoon sovellettavista valintamenettelyistä puuttuvat, mikä tarkoittaa, että ei ole täysin selvää, miten täytäntöönpanosta vastaavat elimet on valittu. Mahdollisia eturistiriitoja syntyy delegoitujen yhteistyösopimusten yhteydessä. Hankesisällöstä käydyissä keskusteluissa olisi voitu säästää enemmän aikaa (ks. kohdat 36–44).

Yleisesti ottaen Bêkou-erityisrahaston veloittama viiden prosentin hallinnollinen maksu vastaa muiden kehitysapukanavien hallinnollisia maksuja, mutta hallinnoinnin kokonaiskuluja ei ole vielä laskettu. Kuten aina kun on kyse kehitysavusta, tuen toimittamisen kokonaiskulut ovat pelkkää hallinnollista maksua suuremmat (ks. kohdat 46–49). Tilintarkastustuomioistuin pitää tärkeänä, että erityisrahastovälineen kokonaiskulut ovat tiedossa, jotta komissio voi tulevaisuudessa arvioida, onko kyseessä kustannusvaikuttava väline muihin EU:n tuen kanavointitapoihin verrattuna.

Bêkou-erityisrahastolla ei ole rahaston tasolla kehystä, jonka avulla sen tuloksellisuutta voitaisiin mitata, koska sille ei ole vielä vahvistettu tavoitteita eikä vastaavia indikaattoreita. Tämän vuoksi rahastoon on vaikeaa kohdistaa seurantaa ja arvioida sen saavutuksia. Komissiolla ei ole järjestelmällistä prosessia, jonka avulla kartoitettaisiin Bêkou-erityisrahastosta saadut kokemukset, jotka voisivat auttaa komissiota parantamaan erityisrahastojen suunnittelua ja hallinnointia (ks. kohdat 50–53).

Suositus 2 – Parannetaan rahoittajien koordinointia, valintamenettelyjä ja tuloksellisuuden mittaamista sekä optimoidaan hallintokustannukset

Komission olisi

koordinoitava Bêkou-erityisrahaston kautta osoitettua tukea järjestelmällisemmin rahaston rahoittajien osoittaman muun, kahdenvälisen tuen kanssa
varmistettava, että täytäntöönpanosta vastaavien elinten valintaa koskevia komission sääntöjä ja menettelyjä sovellettaessa säännöistä poikkeamisesta ilmoitetaan selvästi ja otetaan käyttöön määräyksiä eturistiriitojen välttämiseksi, ja tutkittava tapoja nopeuttaa valintamenettelyjä erityisesti siinä vaiheessa, kun neuvotellaan hankkeen sisällöstä
laskettava Bêkou-erityisrahaston hallinnolliset kokonaiskulut ja löydettävä keinoja, joiden avulla lopullisille edunsaajille menevä tukimäärä maksimoidaan
asetettava Bêkou-erityisrahastolle SMART-tavoitteet ja vastaavat indikaattorit, jotka mahdollistavat sen tuomien etujen seurannan ja osoittamisen, ja sisällytettävä EU:n erityisrahastoja koskeviin suuntaviivoihin prosessi, joka mahdollistaa saaduista kokemuksista oppimisen.

Aikataulu: lokakuu 2018

Bêkou-erityisrahaston saavutukset

Bêkou-erityisrahasto on houkutellut tukea; rahoituslupauksia on tähän mennessä tehty kaikkiaan 146 miljoonan euron arvosta. Suurin osa varoista on kuitenkin peräisin EU:n talousarviosta ja Euroopan kehitysrahastosta. Kaikki muut rahoittajat olivat antaneet tukea Keski-Afrikan tasavallalle ennen rahaston perustamista, mutta ennen vuotta 2014 tukimäärät olivat suhteellisen alhaisia (ks. kohdat 55–61).

Hanketasolla 20 sopimuksesta 14:ssä saavutettiin kaikki tuotostavoitteet tai suurin osa niistä, vaikka turvallisuustilanne oli usein haastava (ks. kohdat 62–65).

Rahasto lisää EU:n näkyvyyttä. Hankekumppanit toteuttivat näkyvyyttä edistäviä toimia paikalla, ja koko rahaston osalta onnistuttiin toteuttamaan yli 30 toimea (ks. kohdat 66–69).

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. kesäkuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liitteet

Liite I

Hankkeet ja sopimukset

Liite II

Keski-Afrikan tasavallassa toimivat seitsemän YK:n erityisrahastoa

Lähde: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf, 16.3.2017.

Liite III

Hanketuotokset

Selitteet: vihreä – saavutettu kokonaan; keltainen – saavutettu suurelta osin; oranssi – suurelta osin ei (vielä) saavutettu; punainen – ei saavutettu; harmaa – ei arvioitu, täytäntöönpano ei riittävän pitkällä.

Tietoja: Sopimus 2: voimassaoloa jatkettiin 1,5 kuukaudella; sopimus 3: voimassaoloa jatkettiin kuukaudella; sopimus 5: EU:n rahoitusosuus kasvoi 1,7 miljoonasta 2,2 miljoonaan euroon; sopimus 8. EU:n rahoitusosuus kasvoi 47 000 eurosta 53 000 euroon, ja voimassaoloa jatkettiin viidellä kuudella; sopimus 18: voimassaoloa jatkettiin kahdeksalla kuukaudella.

Komission vastaus

Tiivistelmä

Keski-Afrikan tasavallassa puhkesi vuonna 2013/2014 ennennäkemättömän laaja kriisi, joka johti yhteisöjen välisiin väkivaltaisuuksiin. Tarkkailijoiden mukaan tilanne ennakoi kansanmurhaa ja heikensi valtion perustoimintoja. Humanitaaristen toimien lisäksi tarvittiin kipeästi merkittävää tukea selviytymiskyvylle.

III

Kriisit ovat olleet toistuvia Keski-Afrikan tasavallassa. Kansainvälisen yhteisön laiminlyömä (”hylkiö eli ilman apua jäävä maa”) ja syrjäinen Keski-Afrikan tasavalta kohtaa rakenteellisia haasteita köyhyyden poistamisessa.

EU:n Bêkou-erityisrahasto on ensimmäinen EU:n koskaan perustama erityisrahasto. Sen saavutukset ja tulokset ovat jatkuvasti parantuneet, johtaneet innovaatioihin ja kokemusten karttumiseen. Bêkou-erityisrahastossa on toimittu vastaavien toimijoiden kokemusten pohjalta kestävyyttä ja kehitysyhteistyötä epävakaassa tilanteessa koskevien saatavilla olevien tutkimusten ja arviointien perusteella.

Ennen Bêkou-erityisrahaston perustamista toteutetussa analyysissä otettiin huomioon useita Keski-Afrikan tasavallassa ja epävakaissa tilanteissa eniten toimineiden kumppanien tutkimuksia ja analyysejä.

Erityisrahasto on tarjonnut uuden keinon koordinoida EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimia, mutta sitä ei tässä vaiheessa ole vielä hyödynnetty täysimääräisesti.

Komissio katsoo, että ottaen huomioon hankkeen elinkaaren kokonaiskeston erityisrahaston nopeus on suurempi kuin muiden kriisitilanteissa käytettyjen EU:n välineiden. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että on tutkittava keinoja nopeuttaa entisestään valintamenettelyjä enemmän kuin sisäiset säännöt tällä hetkellä sallivat, säilyttäen kuitenkin tasapaino nopeuden ja avoimuuden välillä.

Seuranta- ja arviointimekanismeja kehitetään hanketasolla ja päivitetään asteittain rahaston tasolla.

VIII

Toisen luetelmakohdan osalta komissio toteaa, että erityisrahasto tarjoaa mahdollisuuden lisätä jäsenten välistä koordinointia. Rahoittajien yleisen koordinoinnin osalta tilanne on kehittynyt myönteisellä tavalla: Brysselissä pidetyn avunantajakonferenssin jälkeen marraskuussa 2016 käynnistetyn RCPCA (Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique) –prosessin toteutus on alkanut ja Keski-Afrikan tasavallan hallitus huolehtii kaikkien rahoittajien koordinoinnista ”pysyvän sihteeristön” tukemana.

Valintamenettelyjen ja tuloksellisuuden mittaamisen osalta erityisrahastossa on otettu ja otetaan edelleen asteittain käyttöön parannuksia ja innovaatioita ja hyödynnetään saatuja kokemuksia.

Hallintokustannusten osalta komissio on jo laatinut sisäisen tarkastuksen suosituksen mukaisesti toimintasuunnitelman tähän puuttumiseksi ja toteuttaa parhaillaan suunniteltuja toimia.

Johdanto

EU:lla, joka on maailman johtava humanitaarisen avun ja kehitysavun antaja, on pitkään ollut ainoana mahdollisuutena rahoittaa Maailmanpankin tai Yhdistyneiden kansakuntien hallinnoimia erityisrahastoja luonnonkriiseihin tai ihmisen aiheuttamiin kriiseihin vastaamiseksi. Vaikka näillä erityisrahastoilla voi olla lisäarvonsa, EU on perustanut Lissabonin sopimuksen, ”kattavan lähestymistavan” ja ”kokonaisvaltaisen EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen strategian” pohjalta omia välineitään voidakseen toimia aktiivisesti tällaisissa tilanteissa, erityisesti Keski-Afrikan tasavallassa, jossa EU:n sitoutuminen on ollut vahvaa ja kaikki saatavilla olevat välineet on otettu käyttöön.

Erityisrahaston perustajakumppanit ovat valtion tarpeita ja haavoittuvuusprofiilia koskeneen analyysin pohjalta katsoneet, että selviytymiskyky oli alirahoitetuin ja merkittävin ala hätäapu-, kunnostus- ja kehitystoimien niveltämistä toisiinsa koskevassa lähestymistavassa, jolla Keski-Afrikan tasavaltaa autetaan siirtymään kriisinjälkeisestä tilasta vakauteen.

Keski-Afrikan tasavalta on ollut ilman apua jäävä maa jo useita vuosia. Keski-Afrikan tasavallalle vuosina 2015–2016 suunnatun virallisen kehitysavun lisääntyminen johtuu pääasiassa kriisin aiheuttamien tarpeiden nopeasta lisääntymisestä ja sitä seuranneen humanitaarisen toiminnan laajentumisesta. Pitkän aikavälin ohjelmoitavan avun osalta valtion tarpeet ovat alirahoitettuja. Erityisrahasto toimii tässä liikkeellepanijana rahoittajien lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin sitoutumiselle.

Huomautukset

EU on ollut pitkään yksi Keski-Afrikan tasavallan tärkeimmistä kehityskumppaneista, eikä ole koskaan katkaissut kahdenvälisiä yhteyksiään, edes kriisin pahimmassa vaiheessa. Sen humanitaarisen avun toimisto pysyi avoinna kriisin aikana, ja kiireellisiin tarpeisiin osoitettiin lisämäärärahoja. Samaan aikaan EU käynnisti EU:n sotilasoperaation (EUFOR) maan vakauttamiseksi. Keski-Afrikan tasavallan tukemiseksi sen siirtyessä kriisin jälkeisestä tilasta vakauttamiseen tarvittiin kiireesti selviytymiskykyä koskevia toimia, joten käyttöön otettiin erityinen väline, jolla määritetään ja pannaan täytäntöön kansalaisia hyödyttäviä ja viranomaisten valmiuksia vahvistavia hankkeita.

Erityisrahasto toimii keskitetyn hallinnoinnin perusteella, koska sen oli tuotettava nopeasti tuloksia aikana, jona siirtymävaiheen hallitus ei kyennyt selviytymään kaikista hajautetun hallinnon vastuista ja toiminnoista.

EU ja sen jäsenvaltiot olivat välittömästi yhtä mieltä i) periaatteesta, että toimilla Keski-Afrikan tasavallassa on vahvistettava selviytymiskykyä sekä ii) tarpeesta poiketa vakiokäytännöistä kriisin erityisen luonteen ja tilanteen haurauden vuoksi.

Laatikko 1

Avun tuloksellisuutta koskeva toimintasuunnitelma on osoittanut lisäarvonsa ”tavanomaisissa” tilanteissa ja on EU:n kannalta keskeisessä asemassa. Toimintasuunnitelmassa ei kuitenkaan kielletä rahoittajia vastaamasta valtion kiireellisiin tarpeisiin sen selvittyä ”kansanmurhaa edeltäneestä” tilanteesta, jossa viidesosa väestöstä on pakotettu siirtymään/muuttamaan, varsinkin kun avustuskanavat eivät kykene tuottamaan odotettuja tuloksia tai eivät kykene varmistamaan hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien niveltämistä toisiinsa.

EU harkitsi asiaa useamman kerran ennen erityisrahaston perustamista. Silloinen komission jäsen Kristalina Georgieva vieraili useita kertoja Keski-Afrikan tasavallassa vuosina 2013–2014, ja parhaasta tavasta parantaa selviytymiskykyä / vastata hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämiseen liittyviin haasteisiin järjestettiin useita työpajoja, sillä humanitaarinen apu ei ollut riittävää eikä sitä ollut suunniteltu pitkän aikavälin vaikutuksia varten.

Komissio on arvioinut pääasiallisten kumppanien kanssa huolellisesti rahaston lisäarvoa ja selviytymiskykyä / hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämistä koskevan lähestymistavan merkityksellisyyttä Keski-Afrikan tasavallassa.

Vaikka komissio toteutti tarvittavan analyysin ennen erityisrahaston perustamista, se ei pystynyt käynnistämään kauan kestävää arviointia/menettelyä, jossa olisi tarkasteltu EU:n kykyä uskottavana, luotettavana ja tehokkaana toimijana hätätilanteessa.

Komissio haluaa painottaa eroja Maailmanpankin ja Yhdistyneiden kansakuntien erityisrahastojen sekä lainsäätäjän tarkoittaman päämäärän välillä, kun EU:n erityisrahastot otettiin käyttöön varainhoitoasetuksessa.

EU:n Bêkou-erityisrahasto on hätärahasto, jonka perustaminen ja täytäntöönpano on toteutettava nopeasti.

Erityisrahastojen hallinnointi on yksi Maailmanpankin ydintoiminnoista. Maailmanpankki hallinnoi satoja erityisrahastoja, kun taas komissiolle erityisrahastot eivät ole tavanomainen täytäntöönpanoväline.

Koska EU:n erityisrahastojen kehitys on vasta varhaisessa vaiheessa, niiden rinnastaminen YK:n ja Maailmanpankin erityisrahastoihin ei kenties ole relevanttia tässä vaiheessa.

Varainhoitoasetuksessa ei edellytetä jäsenneltyä ja dokumentoitua analyysiä. Varainhoitoasetuksen 187 artiklan 3 kohdassa täsmennetään ainoastaan, että erityisrahaston on täytettävä tietyt edellytykset. Sitä, miten edellytysten toteutuminen tarkistetaan, ei vaadita mitenkään todentamaan.

Komissio on noudattanut oman oikeuskehyksensä, eli varainhoitoasetuksen, säännöksiä. Varainhoitoasetuksen edellytykset esitetään EU:n erityisrahastoja koskevissa DEVCOn suuntaviivoissa. Suuntaviivat laadittiin ennen EU:n ensimmäisen erityisrahaston perustamista, ja niitä on tarkoitus päivittää säännöllisesti nykyisten erityisrahastojen toiminnasta saatavien kokemusten perusteella.

Päätös erityisrahaston perustamisesta perustuu kriisin analyysiin ja sen edellyttämiin toimiin, ja perustellaan erityisrahaston perustamispäätöksessä.

Ks. myös komission vastaus 19 kohtaan.

Vuonna 2014 Keski-Afrikan tasavalta oli ilman apua jäänyt maa, ja alimmilla sijoilla UNDP:n inhimillisen kehityksen indeksissä. Eri tutkimukset ja analyysit, myös UNDP:n toteuttamat (erityisesti terveysindikaattorit ja peruspalvelujen saatavuuden puute), sekä selviytymiskyvyn toteaminen alirahoitetuimmaksi alaksi Keski-Afrikan tasavallassa ohjasivat erityisrahaston tehtävän peruspalvelujen tukemiseen, sovitteluun (kriisin jälkeisessä tilanteessa) sekä työpaikkojen luomiseen (jotta torjutaan nuorten houkutukset liittyä aseellisiin ryhmiin).

Komissio katsoo, että riittävä analyysi toteutettiin helmikuun 2014 työpajassa.

Lisäksi työpajan työ perustui muutamaa päivää aiemmin järjestettyyn EU:n ja YK:n yhteiseen konfliktianalyysiin.

Heinäkuussa 2014 hyväksytyssä kansallisessa strategiassa (PURD, Programme d’Urgence et de Relevement Durable), joka koskee kaikkia rahoittajien toimintoja ajanjaksolla 2014–2016, esitetään selkeä tarpeiden arviointi.

PURD:n yhteydessä heinäkuussa 2014 laadittiin tarvematriisi (ala/aihe) selkeine etusijajärjestyksineen (lyhyt/keskipitkä/pitkä aikaväli), etusijalle asetettiin hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämiseen liittyvien toimien rahoitus ja esitettiin EU:n välineiden ja muiden rahoittajien välinen työnjako.

Keski-Afrikan tasavallan kriisitilanteen vuoksi Bêkou-erityisrahaston lyhyen perustamisaikataulun puitteissa perusteellinen analyysi olisi edellyttänyt lisäaikaa ja lisäresursseja. Tällainen analyysi toteutettiin myöhemmin yhteistyössä YK:n, Maailmanpankin ja Keski-Afrikan tasavallan hallituksen kanssa. Sen pohjalta laadittiin kansallinen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelma vuosiksi 2017–2021.

Selviytymiskyky ei ole uusi aihepiiri kehitysyhteistyössä. Euroopan komissio on määritellyt ja arvioinut selviytymiskyvyn perusteellisesti (ks. selviytymiskykyä koskeva COM(2012) 586) tarkastellakseen humanitaarisen toiminnan ja kehitysyhteistyön välisiä aukkoja ja yhteyksiä. Tiedonanto perustuu komission saamiin kokemuksiin AGIR-aloitteesta Sahelissa ja SHARE-aloitteesta Afrikan sarvessa.

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen myönteisen arvion.

Se, että Bêkou-erityisrahastosta jatkettiin tiettyjä komission aiempia humanitaarisen avun rahoitusta saaneita hankkeita, on hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämiseen liittyvä hyvä käytäntö. Tämä koskee esimerkiksi terveysalan hankkeita. Ajatuksena on, että kun akuutista kriisitilanteesta kohti vakautumista siirtyvässä valtiossa tapahtuu joillakin aloilla parannuksia, on järkevää, että humanitaarinen apu siirretään näiltä aloilta kiireellisemmille/epävakaammille aloille, joilla on akuutimpi tarve henkien pelastamiseen. Näissä tapauksissa se, että aloitteet siirretään erityisrahaston vastuulle, mahdollistaa palveluiden jatkuvuuden ja sen, että voidaan puuttua ongelmiin rakenteellisemmin, kun ministeriöt osallistuvat niihin laajemmin.

Laatikko 2 c)

Bêkou-erityisrahasto on velvollinen mukauttamaan ja sovittamaan toimensa epävarman tilanteen kehitykseen sekä muiden rahoittajien koordinointityöhön. Juuri näin on tapahtunut kahdessa seuraavassa esimerkissä: muiden välineiden kautta suunniteltuja hankkeita (elintarviketurvahanke ja EKR:n eläinten ekosysteemejä suojeleva hanke) ei voitu käynnistää alkuperäisessä muodossaan. Ne siirrettiin erityisrahastoon täytäntöönpantavaksi mukautetuin osin/tavoittein, jotta ne soveltuivat selviytymiskykyä koskevaan ohjelmaan.

EU:n erityisrahaston tarkoituksen mukaisesti varoja ei yhdistetty YK:n erityisrahastoon eikä siirretty YK:lle (FAO), vaan niistä tehtiin sopimukset suoraan täytäntöönpanokumppanien kanssa, jolloin EU pystyi seuraamaan toimintaa. Lisäksi silloin, kun FAO osoittautui ainoaksi kumppaniksi, erityisrahasto onnistui neuvottelemaan seitsemän prosentin sijaan vain viiden prosentin hallinnollisen maksun.

Laatikko 2 d)

Eläinten ekosysteemien suojelua koskevan ECOFAUNE+-hankkeen osalta kyse on enemmästä kuin pelkästään vuonna 2012 käynnistyneen ECOFAUNE-RCA:n jatkosta. Aiempi ECOFAUNE-hanke perustui pääasiassa siirtolaiduntamiseen, mutta uusi ECOFAUNE+-hanke kattaa i) maankäytön suunnittelun (”aménagement du territoire”) hajauttamismenettelyn yhteydessä sekä ii) elinkeinomahdollisuudet (ammatillinen koulutus ja mikrohankkeet). Lisäksi hankkeen konteksti muuttui merkittävästi vuoden 2012 jälkeen ja myös täytäntöönpanomalliksi oli valittava työsuunnitelman sijaan avustukset.

Rahoittajien koordinointi on hallituksen vastuulla. Keski-Afrikan tasavallassa on kriisitilanteen ja kriisitilannetta seuranneen tilanteen vuoksi vasta nyt saatu perustettua koordinointikehys.

Vuoden 2016 puolivälissä käynnistetty palautumista ja rauhanrakentamista koskeva arviointi, jota Keski-Afrikan tasavallan hallitus tuki, on nyt johtanut kaikkien Keski-Afrikan tasavallassa toimivien rahoittajien koordinoinnista vastaavan sihteeristön perustamiseen ja konferenssin jatkotoimiin. Erityisrahasto on toiminut aktiivisesti näissä jatkotoimissa, erityisesti hiljattain Keski-Afrikan tasavaltaan 16.–23. toukokuuta 2017 toteutuneen matkan yhteydessä.

Erityisrahastossa keskitytään pääasiassa pilariin 2 (valtion ja väestön välinen yhteiskuntasopimus) terveydenhuollon ja elintarviketurvan / maaseudun kehittämisen kautta ja pilariin 3 (työpaikkojen luominen) kestävyyden parantamiseksi. Keski-Afrikan tasavallan hallituksen olisi vastattava toiminnan ohjauksesta työnjaon osalta. Maaliskuun 2016 vaalien jälkeen perustettu hallitus kuitenkin vasta perustaa hitaasti asianmukaisia rakenteita, joilla on tehtävään riittävät valmiudet. Tämä vie kuitenkin aikaa. Jo kansallisen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelman olemassaolo on tärkeä perusta sille, että rahoittajat noudattavat Keski-Afrikan tasavallan painopistealoja. EU noudattaa näitä kaikissa täytäntöönpanovälineissään, myös Bêkou-erityisrahastossa.

Komissio vahvistaa, että erityisrahaston perustaminen kriisin jälkeisessä tilanteessa voi tarjota loistavan mahdollisuuden rahoittajille, jotka haluavat auttaa ja toimia vähemmän hajanaisesti ja koordinoidusti. Ennakkoedellytys tälle on, että kaikki maassa läsnä olevat rahoittajat (ja erityisesti EU:n jäsenvaltiot) suostuvat käyttämään erityisrahastoa ainoana (tai ainakin pääasiallisena) avun kanavointivälineenä.

Erityisrahaston varainhoitoasetuksen mukainen päätavoite esitetään sen perustamista koskevassa sopimuksessa ja kuuluu seuraavasti: ”antaa johdonmukaisesti kohdennettua apua, jolla edistetään haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien selviytymiskykyä ja tuetaan kaikkia Keski-Afrikan tasavallan kriisistä selviytymisen ja jälleenrakentamisen osa-alueita, koordinoidaan toimia lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja autetaan naapurimaita selviytymään kriisin seurauksista”.

Rahoittajien välinen koordinointi on olennainen osa EU:n erityisrahaston hallintorakennetta ja osa sen tavoitetta tuen pirstoutumisen välttämiseksi. Jo EU:n erityisrahaston olemassaolo on tavoitteen mukaista, koska se tarjoaa muille rahoittajille mahdollisuuden kanavoida varoja komission kautta. Komissio ei voi velvoittaa muita rahoittajia käyttämään tätä mahdollisuutta.

Komissio on tehnyt jäsenvaltioille ja muille rahoittajille mahdolliseksi yhdistää varoja, mikä edistää koordinointia paikan päällä. Komissio ei kuitenkaan voi estää jäsenvaltioita tai muita rahoittajia käynnistämästä tai jatkamasta toimintaa Keski-Afrikan tasavallassa tai tekemästä tätä koskevia päätöksiä.

Laatikko 4

Maaohjelmassa keskitytään kahteen alaan, joita erityisrahasto ei kata (budjettituki ja hallinto). Kolmas ala, maaseudun selviytymiskyky ja työpaikkojen luominen, pannaan kuitenkin täytäntöön erityisrahaston kautta erityisesti yhtenäisyyden vuoksi ja jotta voidaan hyödyntää erityisrahaston elintarviketurva-alalla käynnissä olevien hankkeiden perusteella saatuja kokemuksia.

Maailmanpankki ei ole tähän mennessä perustanut omaa erityisrahastoaan. Suunnitteilla olevassa erityisrahastossa keskitytään todennäköisimmin infrastruktuuriin, jota Bêkou-erityisrahasto ei kata.

Erityisrahastolla on oma päätöksentekomenettelynsä ja hallintonsa, jotka perustuvat sen perustamisesta tehtyyn sopimukseen. Hallintoa on tämän vuoksi päätetty olla hajauttamatta tekemällä koordinoidusta päätöksentekokehyksestä pakollista erityisrahastolle.

Toimintakomitean kokouksissa kaikilta osanottajilta pyydetään yhteenvetoa mahdollisista uusista hankkeista hyvän koordinoinnin helpottamiseksi erityisrahaston jäsenten välillä. Tätä vahvistetun koordinoinnin mahdollisuutta ei kuitenkaan aina hyödynnetä.

Laatikko 5

Bêkou-erityisrahasto järjesti helmikuussa 2016 terveysalaa koskevan työpajan, jossa oli tarkoitus tarkastella ensimmäisen vaiheen kokemuksia ja suunnitella toista vaihetta. Työpajan kutsuivat koolle erityisrahasto ja terveysministeriö, ja siihen kutsuttiin kaikki muut rahoittajat ja täytäntöönpanokumppanit.

Tällainen tapauskohtainen koordinointi ennen kaikkien hankkeiden hyväksyntää on Bêkou-erityisrahaston toimintatapa.

Parhaillaan on käynnissä kuulemisia parhaasta tavasta varmistaa Keski-Afrikan tasavallan hallituksen laajempi asema erityisrahastossa.

Väline on todellakin suunniteltu järjestämään apua nopeasti, ja lisäksi sen sallittiin käyttää joustavia valintamenettelyjä. Joustavat valintamenettelyt ovat samoja kuin ne, joita sovelletaan muissa kriisitilanteissa käytetyissä EU:n välineissä. Niiden odotetaan tämän vuoksi olevan yhtä nopeita.

Ainoa menettely, jota ei ole määritetty PRAG-oppaassa tai EU:n välineitä koskevissa suuntaviivoissa, on Bêkou-erityisrahaston oma kiinnostuksenilmaisupyyntö. Menettely perustuu kuitenkin suoraan komission sisäisiin kriisejä koskeviin suuntaviivoihin, joissa hankintaviranomaista kehotetaan tarkastelemaan kaikkia saatavilla olevia vaihtoehtoja ”lisätäkseen” kilpailun tasoa verrattuna suoraan tehtyjä sopimuksia koskeviin menettelyihin ja neuvottelumenettelyihin. Hankintaviranomaista esimerkiksi kannustetaan kutsumaan neuvottelumenettelyihin tai suoraan tehtäviin sopimuksiin useampi kuin yksi ehdokas.

Komissio haluaa painottaa, että kolmen menettelyn hyötyjä tai haittoja verrattaessa olisi otettava huomioon, että nämä kolme menettelyä on valittu kriisitilanteissa tehokkaiksi tiedetyistä menettelyistä.

Niiden hyötyjä ja haittoja olisi tämän vuoksi tarkasteltava myös verraten niitä muihin DEVCO-menettelyihin, jotka, kuten kriisejä koskevissa suuntaviivoissa todetaan, eivät tarjoa riittävää joustavuutta erityisten toimien täytäntöönpanoon kriisitilanteissa tai pitkään jatkuneessa rakenteellisessa epävakaudessa.

Menettelyt ovat joko PRAG-oppaassa esitettyjä vakiomenettelyjä tai Bêkou-erityisrahaston omien kiinnostuksenilmaisupyyntöjen osalta kriisejä koskevissa suuntaviivoissa esitettyjä menettelyjä (suoraan tehtyjä sopimuksia koskeva menettely, jota edeltää laajempi kuuleminen, tarkoituksena lisätä avoimuutta ja kilpailua).

Bêkou-erityisrahaston omissa kiinnostuksenilmaisupyynnöissä avoimuus varmistetaan selventävillä huomautuksilla, joissa kuvataan valintamenettelyn eri vaiheet.

Kun valintamenettelystä on päätetty ja täytäntöönpanosta vastaavan elimen (elinten) muoto on valittu (joko PRAG-oppaassa/suuntaviivoissa tai menettelyasiakirjassa määritetty), komissio katsoo noudattavansa varainhoitoasetuksen avoimuusvaatimuksia hyödyntäen samalla erityisrahaston perustamisesta tehdyssä sopimuksessa olevia joustavuutta koskevia määräyksiä.

Komissio uskoo, että käyttö perusteltiin, mutta perusteluja ei ole esitetty.

Tätä yhtä tapausta, joka koski Genre I:tä, on tarkasteltava kontekstissaan.

EU:n edustusto määritti vuonna 2014 kaksi kansalaisjärjestöä ainoiksi tasa-arvon alalla Keski-Afrikan tasavallassa toimiviksi kansainvälisiksi kansalaisjärjestöiksi – erityisesti mitä tulee tuloa tuottavaan toimintaan. Molempia lähestyttiin tavoitteena saada ne toimimaan yhteenliittymässä. Toinen kansalaisjärjestö vetäytyi kesken neuvottelujen, koska se katsoi, että 1,5 miljoonan euron toimi oli liian rajallinen yhteenliittymälle.

Vuonna 2016 uusia kansainvälisiä kansalaisjärjestöjä aloitti toiminnan Keski-Afrikan tasavallassa. GENRE II -ohjelman osalta esitettiin kiinnostuksenilmaisupyyntö uusien kumppanien mahdollisen osallistumisen vuoksi sekä kattamaan uusi osatekijä ”volet politique”, jota ei ollut GENRE I:ssa.

Komission mielestä on selvää, miten täytäntöönpanosta vastaavat elimet valittiin.

Kuten kohdassa 38 todetaan, palvelusopimusten rajallista määrää lukuun ottamatta erityisrahastossa oli käytetty kolmea eri menetelmää täytäntöönpanosta vastaavien elinten valintaan. Täytäntöönpanosta vastaavien elinten valintatapa määritetään joko PRAG-oppaassa / muissa komission sisäisissä säännöissä tai menettelyasiakirjassa (ks. kohta 37).

Komissio katsoo siis noudattaneensa varainhoitoasetuksen avoimuusvaatimusta ja hyödyntäneensä samalla erityisrahaston perustamisesta tehdyssä sopimuksessa olevia joustavuutta koskevia määräyksiä.

Perinteisempiin lähestymistapoihin verrattuna joustavuutta koskevat määräykset ovat mahdollistaneet ajansäästön. Erityisrahaston valintamenettelyjen vauhti voi olla samanlainen vain EU:n muiden kriisitilanteissa sovellettavien avuntoimitusmekanismien kanssa, koska niissä noudatetaan samoja sääntöjä. Jotta EU:n erityisrahastot voisivat olla nopeampia, niiden olisi sallittava soveltaa kriisimenettelyjä kaikkein yksinkertaisimmalla tavalla säilyttäen tasapaino vauhdin ja avoimuuden välillä.

Komissio katsoo, että neuvotteluihin käytettyjen päivien määrä ei osoita, että neuvottelut olisivat voineet olla lyhyempiä. Esimerkiksi 503 päivää koskee talouden elpymistä, joka on erityisrahaston innovatiivisin ja monimutkaisin hanke, joka myös edellyttää vähiten nopeaa toimitusta.

Todettu keskustelujen uudelleenkäynnistäminen on nähtävä yhteydessään. Erityisrahaston varhaisessa vaiheessa henkilöstön vaihtuvuus oli suhteellisen suurta. Tämän vuoksi asioita on voitu joutua käsittelemään useammin kuin kerran.

Taannehtiva hyväksyminen terveyshankkeissa oli ennakoitua, siitä oli sovittu täytäntöönpanoon osallistuvien kumppanien kanssa ja se oli ohjattua. Se mahdollisti tuloksiin perustuvat keskustelut aikaan sidottujen keskustelujen sijaan. Kohdissa 78–79 esitetyt tulokset vaikuttavat osoittavan päätöksen oikeaksi.

Taannehtivuutta on tässä verrattava muihin vaihtoehtoihin, jotka olisivat merkinneet toiminnan pysähtymistä. Komissio katsoi, että on parempi välttää aukkoja toiminnassa turvautumalla taannehtivuuteen kuin keskeyttää toimet.

Sama koskee viimeistä taannehtivuutta koskevaa tapausta, jossa taannehtivuus oli ennakoitua, jossa siitä oli sovittu täytäntöönpanoon osallistuvien kumppanien kanssa ja jossa se oli ohjattua.

Komissio vakuuttaa, että prosentuaalinen osuus on vähäinen muiden organisaatioiden/välineiden hallinnollisiin maksuihin verrattuna. Tämän vuoksi sen säilyttäminen vähimmäistasona on ratkaisevan tärkeää erityisrahaston tehtävien ja velvoitteiden varmistamiseksi. Erityisrahaston hallinnointi on enemmän kuin pelkkää hankehallinnointia.

Tämä on normaali käytäntö myös YK:n erityisrahastoissa, joissa henkilöstö- ja toimistokustannukset ovat 7–8 prosentin hallinnollisten maksujen päälle tulevia suoria kustannuksia.

Aiheutuneet menot merkitään Bêkou-erityisrahaston tilinpäätöstietoihin. Tilinpäätöstiedot laaditaan julkissektorin kansainvälisten tilinpäätösstandardien (IPSAS) mukaisesti ja niille on annettu varaukseton ulkoisen tarkastuksen lausunto erityisrahaston perustamisesta alkaen.

Komission sisäisen tarkastuksen yksikön suositukset, joihin tilintarkastustuomioistuimen huomautukset perustuvat, ovat täytäntöönpanovaiheessa.

Myös suorasta hallinnoinnista aiheutuu kustannuksia, koska erityisrahaston henkilöstön on hallinnoitava tehtäviä, mikä edellyttää riittäviä resursseja. Erityisrahaston henkilöstökustannusmäärärahat riippuvat kahdesta pääasiallisesta tekijästä: 1) kokonaismäärärahoista ja 2) hallinnollisten maksujen prosentuaalisesta osuudesta. Rahoitusvälineen perustamisesta tehdyssä sopimuksessa prosentuaalinen osuus vahvistettiin viiteen prosenttiin kaikkien määrärahojen osalta ottaen huomioon Bêkou-erityisrahaston pienen koon ja mahdollisen siirron Keski-Afrikan tasavaltaan (edustuston henkilöstökustannukset ovat suuremmat kuin Brysselissä).

Delegoidun yhteistyön kustannusten osalta huomautus ei koske erityisesti Bêkou-erityisrahastoa, vaan huomautusta sovelletaan yleisesti kehitysyhteistyön hallinnointimalleihin. Kohdassa 48 mainitun taulukon 1 osalta ks. komission vastaus kohtaan 38.

Sen laskemiseksi, voidaanko koko henkilöstö siirtää Keski-Afrikan tasavaltaan, tarvitaan seuraavat tiedot:

ajankohta, jona turvallisuustilanne mahdollistaa siirron
määrärahojen taso kyseisenä ajankohtana saatavilla olevien hallinnollisten maksujen laskemiseksi
määrärahojen mahdollistamat hallinnolliset maksut prosenttiosuutena (hallinnollisten maksujen enimmäismäärästä on vielä sovittava budjettipääosaston kanssa).

Aiheeseen palataan, kun ainakin ensimmäiset tiedot ovat saatavilla.

Komissio katsoo, että Bêkou-erityisrahasto on ottanut käyttöön seurantamekanismin hanketasolla. DEVCO on jo sopinut sisäisen tarkastuksen kanssa erityisrahaston kattavasta tuloskehyksestä pitäen mielessä, että kyseessä on vaiheittainen prosessi. DEVCO arvioi tätä tärkeää näkökohtaa, kun on saatu lisää kokemusta.

Tarkastuksen jälkeen DEVCO on käynnistänyt kaksi uutta aloitetta:

EU:n erityisrahastojen ohjauskomitean perustaminen; komitean puheenjohtajana toimii DEVCOn pääjohtaja ja siihen osallistuvat johtajat ja kunkin erityisrahaston hallinnoijat ja siinä käsitellään yhteisesti tärkeitä aihealueita ja jaetaan kokemuksia kaikista näkökohdista (hallinnointi, päätöksentekomenettely…). EU:n erityisrahastojen ohjauskomitea on kokoontunut jo kaksi kertaa perustamisensa jälkeen maaliskuussa 2017.
tähän mennessä kertyneiden kokemusten arviointi ja DEVCOn suuntaviivojen ja mallien tarkistaminen.

Lisäksi eri erityisrahastojen rahoituksesta ja sopimusasioista vastaavien ryhmien säännölliset kokoukset alkoivat vuonna 2015. Kokoukset keskeytyivät vuonna 2016, kun rahoitushenkilöstöä lähti muista erityisrahastoista. Kokouksia jatkettiin huhtikuussa 2017.

Tavoitteita ei asetettu indikaattoreille, joiden osalta ei ollut lähtötilannetta tai se ei ollut luotettava. Tämä ei kuitenkaan estänyt Bêkou-erityisrahastoa ottamasta huomioon seurantasuosituksia SANTE II:n kaltaisia hankkeita suunniteltaessa ja neuvoteltaessa yksittäisistä sopimuksista.

Tukihuippu vuonna 2014 johtuu humanitaarisen avun rahoituksesta. Kehitysavun rahoitus oli vuonna 2014 siihen nähden vaatimatonta.

Palautumista ja rauhanrakentamista koskevassa arviointiasiakirjassa esitetään kaksi määräaikaa, kolme ja viisi vuotta, ja niitä vastaavat rahoitustarpeet, 1,6 miljardia ja 3,2 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Brysselin konferenssissa tehdyt noin 2,3 miljardin Yhdysvaltain dollarin sitoumukset kattavat siis mainosti palautumista ja rauhanrakentamista koskevat tarpeet kolmen ensimmäisen vuoden ajan.

Resurssien yhdistäminen on yksi erityisrahastojen hyödyistä. Tämä koskee myös eri lähteistä peräisin olevia EU:n varoja.

Komissio katsoo, että osa Saksan rahoitusosuudesta Keski-Afrikan tasavallalle on uusi ja ylimääräinen kehitysyhteistyön alalla. Myös Ranskan rahoitusosuus sekä Bêkou-erityisrahastoon että sen ulkopuolelle kasvoi.

Tulevia erityisrahastoja koskevassa alustavassa työssä huolehditaan siitä, että näiden ei ole määrä estää rahoittajia tukemasta EU:n erityisrahastojen ulkopuolisia toimia.

Saman ohjelman toimintojen vaiheistaminen on myös Bêkou-erityisrahastolle ominaista. Se auttaa puuttumaan useisiin samaan sektoriin/alaan kuuluviin kysymyksiin eri tahdissa.

Terveysalan hankkeen osalta Bêkou-erityisrahasto ja EU:n edustusto Banguissa osallistuvat vuoropuheluun terveysministeriön kanssa lääkeainehankintajärjestelmästä. Keskustelut eivät koske koko terveydenhuoltojärjestelmää. Keskustelut jatkuvat, mutta tässä vaiheessa ei ole sovittu ratkaisusta.

Laatikko 7

Tällaiset työpajat tarjoavat mahdollisuuden koordinoida paremmin hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämisen kaltaista toimintaa.

Johtopäätökset ja suositukset

Komissio on arvioinut pääasiallisten kumppanien kanssa rahaston lisäarvoa ja selviytymiskykyä / hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimien toisiinsa niveltämistä koskevan lähestymistavan merkityksellisyyttä Keski-Afrikan tasavallassa.

Komissio on todellakin noudattanut oman oikeuskehyksensä, eli varainhoitoasetuksen, säännöksiä.

Suositus 1 - Laaditaan lisää ohjeistusta tukivälineen valintaa ja erityisrahastojen toiminta-alan määrittämiseen tarvittavia tarveanalyyseja varten

Komissio hyväksyy suosituksen, joka pannaan täytäntöön seuraavalla tavalla:

Komissio on laatinut erityisrahastoja koskevat suuntaviivat, jotka käsittävät erityisrahaston perustamisehtoja koskevan luvun.

Komissio on valmis tarkastelemaan uudelleen suuntaviivojen soveltamisalaa sisällyttääkseen niihin yksityiskohtaisen kuvauksen varainhoitoasetuksessa esitetyistä kriteereistä EU:n erityisrahaston perustamisedellytysten arvioimiseksi.

Tämän osalta komissio katsoo, että arvioitaessa EU:n erityisrahaston perustamisen edellytyksiä kysymys muiden tukivälineiden suhteellisesta edusta tulee käsiteltyä.

Komissio katsoo, että suuntaviivat eivät varsinkaan hätärahastojen osalta saa olla liian ohjailevia.

Bêkou-erityisrahastossa on toteutettu tapauskohtaisia koordinointitoimia kaikkien asianomaisten sidosryhmien kanssa eri aloilla (kuten terveysala ja elintarviketurva). Kukin rahoittaja päättää kuitenkin itsenäisesti kahdenvälisiin ohjelmiin osallistumisestaan.

Komissio on eri mieltä.

Bêkou-erityisrahaston omissa kiinnostuksenilmaisupyynnöissä avoimuus varmistetaan kunkin hankkeen osalta selventävillä huomautuksilla, joissa kuvataan valintamenettelyn eri vaiheet.

Kun valintamenettely on määritetty ja joko PRAG-oppaassa/suuntaviivoissa tai menettelyasiakirjassa on määritetty, miten täytäntöönpanosta vastaava organisaatio valitaan, komissio katsoo tämän olevan varainhoitoasetuksen avoimuusvaatimusten mukaista, samalla kun sovelletaan erityisrahaston perustamista koskevan päätöksen joustavuutta koskevia määräyksiä.

Vauhdin osalta komissio katsoo, että neuvotteluihin käytettyjen päivien määrä ei osoita, että neuvottelut olisivat voineet olla lyhyempiä (ks. kohta 44).

Sellaisten kokonaiskustannusten arviointi, joihin kuuluisivat myös EU:n ulkopuolisten täytäntöönpanosta vastaavien elinten hallinnointikustannukset, ei ole merkittävien rahoittajien, kuten YK:n tai Maailmanpankin, tavallinen käytäntö. Tällaiset arvioidut kokonaiskustannukset eivät olisi vertailukelpoisia muiden välineiden ja muiden rahoittajien (esimerkiksi YK:n tai Maailmanpankin) kustannusten kanssa, ja ne olisivat myös ristiriidassa erityisrahaston tilinpäätöstietoihin kirjattujen menojen kanssa, koska kirjaamisessa noudatetaan kansainvälisiä julkissektorin tilinpäätösstandardeja (ks. vastaus kohtaan 37).

Vaikka erityistä Bêkou-erityisrahastoa koskevaa kattavaa tuloskehystä ei ole, suurin osa hankkeista tuotti suurimman osan tai kaikki odotetuista tuotoksista (ks. kohta 78).

Lisäksi erityisesti Bêkou-erityisrahastoa koskevan tuloskehyksen sijaan komissio noudattaa mieluummin DEVCOn vakiotuloskehystä.

Suositus 2 - Parannetaan rahoittajien koordinointia, valintamenettelyjä ja tuloksellisuuden mittaamista sekä optimoidaan hallintokustannukset

Komissio hyväksyy suosituksen, mutta painottaa, että muillakin toimijoilla on asemansa siinä.

Ensimmäisen luetelmakohdan osalta todetaan, että Bêkou-erityisrahasto koordinoi jo toimintaansa muiden rahoittajien ja toimijoiden kanssa. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että koordinointia voitaisiin määrittää vielä paremmin ja että kaikkien Bêkou-erityisrahaston osallistujien olisi hyödynnettävä koordinointimahdollisuuksia.

Toisen luetelmakohdan osalta todetaan, että komissio soveltaa vakiosääntöjään ja -menettelyjään sekä sisäisiä sääntöjä, jotka antavat EU:n erityisrahastojen hallinnoijille mahdollisuuden poiketa vakiosäännöistä tietyin edellytyksin (sisäiset kriisejä koskevat suuntaviivat ja EU:n erityisrahastoja koskevat suuntaviivat). Esimerkiksi kriisejä koskevissa suuntaviivoissa tunnustetaan kriisitilanteen rajoitukset sopimusten tekemiselle ja hankkeiden täytäntöönpanolle ja sallitaan ”joustavien menettelyjen” käyttö, kun maassa on julistettu kriisitilanne.

Kolmannen luetelmakohdan osalta komissio on samaa mieltä siitä, että on tutkittava keinoja nopeuttaa entisestään valintamenettelyjä enemmän kuin kansainväliset säännöt tällä hetkellä sallivat, säilyttäen kuitenkin tasapaino nopeuden ja avoimuuden välillä.

Sisäinen tarkastus on antanut samankaltaisen suosituksen, ja komissio on sen johdosta jo laatinut toimintasuunnitelman tähän puuttumiseksi ja toteuttaa parhaillaan suunniteltuja toimia.

Turvallisuussyihin liittyvien rajoitusten ja kriisitilanteista saatujen kokemusten (jotka on otettu huomioon kriisejä koskevissa suuntaviivoissa) perusteella komissio katsoo, että Bêkou-erityisrahastossa maksimoidaan jo nyt lopullisille edunsaajille menevän tuen määrä. Bêkou-erityisrahastossa pyritään aina kun se on mahdollista vähentämään täytäntöönpanokustannuksia, kuten tapahtui FAO-sopimuksen yhteydessä, jossa onnistuttiin neuvottelemaan viiden prosentin hallinnollinen maksu seitsemän prosentin maksun sijaan.

Komissio katsoo, että Bêkou-erityisrahastossa on otettu käyttöön seurantamekanismit hanketasolla ja osoitettu hyödyt erityisesti nopeuden kannalta, ja että tätä siirretään asteittain rahaston tasolle.

Lyhenteet

DEVCO: Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto

ECHO: EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto

EKR: Euroopan kehitysrahasto

FAO: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SMART: Täsmällinen, mitattava, saavutettava, realistinen ja aikasidonnainen

UNICEF: Yhdistyneiden kansakuntien lastenrahasto

YK: Yhdistyneet kansakunnat

UNDP: Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysohjelma

Loppuviitteet

¹Ulkoisia toimia koskevien unionin erityisrahastojen perustamista koskevasta oikeudellisesta kehyksestä säädetään unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25 päivänä lokakuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1) 187 artiklassa.

²Bêkou tarkoittaa “toivoa” sangon kielellä.

³Muut rahastot ovat a) Syyrian kriisin johdosta joulukuussa 2014 perustettu Madad-rahasto, b) vuonna 2015 käyttöön otettu Afrikka-hätärahasto ja c) vuonna 2016 käyttöön otettu konfliktin jälkeistä prosessia tukeva Kolumbia-erityisrahasto.

⁴Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, ‘The Bêkou EU trust fund’ (sopimus Euroopan unionin erityisrahaston eli EU:n Bêkou-erityisrahaston perustamisesta Keski-Afrikan tasavallalle), 2 artikla – Objectives of the trust fund (Erityisrahaston tavoitteet).

⁵Kehitysyhteistyötä tarjoavat osapuolet päättävät itse avustettavista maista ja avun määristä. Tämä voi johtaa epätasapainoon, mikä voi vähentää avun vaikuttavuutta, jos apu pirstoutuu ja avunantajien määrä kasvaa tietyissä ”suosikkimaissa”, mikä tarkoittaa, että muut maat, joita yleisesti kutsutaan ”hylkiöiksi”, eivät saa tarpeeksi apua. (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimisto raportoi, että Keski-Afrikan tasavalta oli saanut maaliskuuhun 2017 mennessä ainoastaan viisi prosenttia tarvitsemastaan 400 miljoonan Yhdysvaltain dollarin humanitaarisesta avusta. Tästä seurasi, että väestölle jaettiin puolikkaita ruoka-annoksia.

⁷European Commission Fact Sheet: “The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016)” (Euroopan komission taustatiedote: Euroopan unionin kokonaisvaltainen lähestymistapa Keski-Afrikan tasavallassa), Bryssel, 11.11.2016.

⁸Lissabonin sopimuksen mukaisesti unioni huolehtii johdonmukaisuudesta ulkoisen toimintansa eri alojen välillä sekä näiden ja muiden politiikkojensa välillä. Perussopimuksen voimaantulo loi uuden institutionaalisen kontekstin. Tämä sekä lisäsi EU:n valmiuksia että sai sen toimimaan entistä kunnianhimoisemmin ja hyödyntämään kaikkia välineitä ja resursseja tehdäkseen ulkoisista toimistaan entistä johdonmukaisempia, vaikuttavampia ja strategisimpia (JOIN(2013) 30 final, 11.12.2013, ”EU:n kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoisiin konflikteihin ja kriiseihin”).

⁹Vaikeimpien, laaja-alaisten humanitaaristen kriisien yhteydessä toteuttavat toimet luokitellaan tällä tavoin maailmanlaajuisesti käytössä olevassa humanitaarisessa järjestelmässä.

¹⁰Apu käsitettiin alun perin lineaariseksi sarjaksi eli ’jaksotetuksi’: hätäapua seuraisivat kunnostustoimet ja myöhemmin perinteinen kehitysyhteistyö. 1990-luvulta saatu kokemus on kuitenkin osoittanut, että jos hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyövaiheet pidetään erillisinä, peräkkäisinä prosesseina, toiminnassa ei useinkaan pystytä ottamaan huomioon, että monet kriisitilanteet ovat monimutkaisia. Kun ne sen sijaan käsitetään ’kokonaisvaltaisiksi’ (eli samanaikaisiksi toisiinsa liittyviksi prosesseiksi), tunnustetaan, että näissä tilanteissa saatetaan tosiasiassa edellyttää, että samanaikaisesti käytetään erilaisia välineitä (ks. Euroopan parlamentin selonteko ”hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltäminen”: tuen vaikuttavuuden edistäminen”, ss. 4 ja 5.).

¹¹Maaohjelma on merkittävä osatekijä EU:n tuen ohjelmoinnissa EKR:n kautta. Siinä määritetään EU:n tukistrategia ja -painopisteet, jotka valmistellaan läheisessä yhteistyössä kumppanimaan kanssa. Tämän vuoksi EU:lla on oltava maaohjelman hyväksynnässä kansallinen hallitus vastapuolena. Keski-Afrikan tasavallassa oli tuolloin vallassa siirtymähallitus, jonka olemassaolo ei ollut demokraattisilla vaaleilla oikeutettu.

¹²Accran toimintasuunnitelman 19 kohta, avun tuloksellisuutta käsittelevä kolmas korkean tason foorumi, 2008.

¹³Asiantuntijakeskustelu 9, Tukiarkkitehtuuri, yhteenveto, avun tuloksellisuutta käsittelevä kolmas korkean tason foorumi, 2008, s. 7.

¹⁴EU:n yhteinen kanta avun tuloksellisuutta käsittelevää neljättä korkean tason foorumia varten, 2011, 28 kohta, s. 6.

¹⁵Käsikirjassa luetellaan kuusi mahdollista toimintoa ja niiden tuottama lisäarvo: kokonaisvaltaisuus (korjataan puutteet), toimintojen yhdistäminen (vähennetään pirstoutumista), erityistoiminnot tai aihekohtaiset toiminnot, riskinhallinta, kansallisten järjestelmien lujittaminen ja innovointi. (MPTFO: Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO, 2015; ks. erityisesti taulukko 2, s. vii, ja taulukko 3, s. 6.)

¹⁶Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic, ‘The Bêkou EU trust fund’ (sopimus Euroopan unionin erityisrahaston eli EU:n Bêkou-erityisrahaston perustamisesta Keski-Afrikan tasavallalle), 2 artikla – Objectives of the trust fund (Erityisrahaston tavoitteet).

¹⁷Tämä eroaa Bêkou-erityisrahaston hankkeista, joissa lähinnä annetaan tukea yksittäisten terveydenhuoltoyksiköiden tasolla. Kansalliset terveydenhuoltopolitiikat määritetään kansanterveysministeriön tasolla.

¹⁸YK:n Ezingo-erityisrahasto hallinnoi 25:tä miljoonaa Yhdysvaltain dollaria. Se antaa apua sekä YK:n virastoille että valtion viranomaisille budjettituen muodossa.

¹⁹Ks. erityisesti OECD:n hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskevat periaatteet, jotka ministerit ja virastojen päälliköt hyväksyivät kehitysapukomitean korkean tason foorumissa vuonna 2007. Periaatteiden mukaan kansainvälisten toimijoiden välillä on tärkeää sopia käytännön koordinointimekanismeista siinäkin tapauksessa, että hallituksella ei ole vahvaa johtajuutta.

²⁰Keski-Afrikan tasavalta: Keski-Afrikan tasavallan henkilöstön EU:n, Yhdistyneiden kansakuntien ja Maailmanpankkiryhmän tuella laatima kansallinen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelma vuosiksi 2017–2021, ss. 26–41.

²¹Sama, taulukko 0.1, liite 2.

²²Perustamissopimus, johdanto-osan 4–6 kappaleet.

²³Perustamissopimus, johdanto-osan 3 ja 5 kappaleet.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Keski-Afrikan tasavalta: Keski-Afrikan tasavallan henkilöstön EU:n, Yhdistyneiden kansakuntien ja Maailmanpankkiryhmän tuella laatima kansallinen palautumis- ja rauhanrakentamissuunnitelma vuosiksi 2017–2021, luku V, kaavio 5.2, s. 45.

²⁶Varainhoitoasetuksen 187 artikla.

²⁷Käytännön oppaasta käyvät ilmi EU:n yleisestä talousarviosta ja Euroopan kehitysrahastosta rahoitettuihin EU: ulkoisiin toimiin sovellettavat hankintamenettelyt. Käytännön opasta käyttävät ulkoisten toimien rahoitukseen ja täytäntöönpanoon sovellettavista välineistä vastaavat komission pääosastot ja yksiköt.

²⁸Tarkastuksen piiriin kuului kaikkiaan 26:ta sopimusta koskevat valintamenettelyt. Kolme muista viidestä sopimuksesta koski palveluja (sopimukset 7,8 ja 29) ja kaksi muuta koski terveysalan toisen ohjelman sopimuksia (sopimukset 12 ja 14), joiden osalta valintamenettelyt olivat vielä vuoden 2016 lopulla kesken.

²⁹Eturistiriitoja voisi syntyä, sillä juuri toimintakomitea valitsee rahoitettavat hankkeet, joiden täytäntöönpano voidaan osoittaa elimille, joiden henkilöstöä on jäseninä toimintakomiteoissa.

³⁰Tässä viitataan sopimukseen 15.

³¹Tässä viitataan sopimukseen 31.

³²Tässä viitataan sopimukseen 3.

³³Sopimukset 9, 10, 11, 13 ja 30; tämä on tarpeen myös sopimusten 12 ja 14 kohdalla.

³⁴YK:n järjestöillä on oikeus periä takaisin välillisiä ohjelmatukikuluja, joiden osuudeksi on määritelty seitsemän prosenttia erityisrahaston varoista. Lisäksi veloitetaan yhden prosentin hallinnollinen maksu. Maailmanpankki veloittaa kiinteän tai räätälöidyn maksun; kiinteä maksu on vähintään viisi prosenttia. Afrikan kehityspankki veloittaa nykyään vähintään viiden prosentin maksun.

³⁵Henkilöstön sijoittamisesta edustustoon aiheutuu enemmän kuluja kuin henkilöstön sijoittamisesta Brysseliin.

³⁶Bêkou-erityisrahastoa rahoitetaan EKR:sta ja monista eri EU:n talousarvion välineistä (ks. kaavio 2). Jälkimmäisillä on seuranta-, raportointi- ja arviointikehykset (niin kutsutut More-kehykset), jotka koostuvat yleisistä ja erityistavoitteista, indikaattoreista, välitavoitteista ja tavoitearvoista. Raportointivelvoitteisiin lukeutuu erityisesti vuosikertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta. Nykyään tällaisen tulosraportoinnin ja Bêkou-erityisrahaston tulosraportoinnin välinen yhteys on heikko.

³⁷Varainhoitoasetuksen 30 artiklan mukaisesti kaikille talousarvion kattamille toiminnan aloille on vahvistettava erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet.

³⁸Kolme neljäsosaa tuesta oli välittömään hätäapuun tarkoitettua humanitaarista apua. Kehitysavulla on jäsennellympi pitkän aikavälin tavoite.

³⁹Maaohjelman kokonaismäärä on 382 miljoonaa euroa; määrästä 208 miljoonaa euroa on uutta rahoitusta.

⁴⁰Euroopan parlamentin 12.4.2016 antama mietintö vastuuvapauden myöntämisestä kahdeksannen, yhdeksännen, kymmenennen ja yhdennentoista Euroopan kehitysrahaston talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2014, A8-0137/2016”, 38 kohta. Vuonna 2015 antamassaan päätöslauselmassa se ”kehottaa EU:n jäsenvaltioita ja muita avunantajia kasvattamaan maksuosuuksiaan […] Bêkou-erityisrahastoon” (Euroopan parlamentin 8.10.2015 antama päätöslauselma, 2015/2874(RSP), 23 kohta).

⁴¹Ks. kohta 53, josta käyvät ilmi tavoitteiden ja indikaattoreiden määrittelyssä havaitut puutteet. Tässä luvussa esitetty analyysi perustuu lähinnä saatavilla olevan evidenssin asiakirjatarkastukseen, koska paikalla voitiin tarkastaa ainoastaan kolme hanketta. Evidenssiä saatiin kolmesta eri lähteestä: ulkoiset arviointikertomukset, toimeksisaajien laatimat välikertomukset ja sopimusindikaattoreita koskeva Bêkou-erityisrahaston seurantataulukko.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi	4.10.2016
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	5.5.2017
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	20.6.2017
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	12.7.2017

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III jaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Jaoston vastuualueena ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Katja Mattfolk, kabinettiavustaja Kim Storup, toimialapäällikkö Beatrix Lesiewicz ja tehtävävastaava Laura Gores. Tarkastustiimiin kuuluivat Nóirín O’Grady ja Florin Alexandru Farcas.

*Vasemmalta oikealle*: Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

EU:n Bêkou-erityisrahasto Keski-Afrikan tasavallassa: tietyistä puutteista huolimatta lupaava alku
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7818-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/227437	QJ-AB-17-011-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-7804-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/63979	QJ-AB-17-011-FI-Q

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

yksi kappale:
- EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
- Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
- muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
- ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
- tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)