Zavádzanie právnych predpisov EÚ do praxe: zodpovednosti Európskej komisie v oblasti dohľadu podľa článku 17 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii

Zhrnutie

I

Úspech mnohých politík Európskej únie závisí od toho, že členské štáty do svojej jurisdikcie zavádzajú právo EÚ do praxe. Európska komisia má podľa článku 17 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii povinnosť dohliadnuť na to, aby členské štáty uplatňovali právo EÚ. Jej úloha „ochrankyne zmlúv“ je zásadná na zabezpečenie celkového fungovania a zodpovednosti EÚ. Činnosti Komisie v oblasti dohľadu sú zamerané na správu rizika prípadných porušení práva EÚ členskými štátmi, ktorá môže viesť k začatiu oficiálneho konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).

II

Ako kontrolná inštitúcia EÚ vo svojich auditoch kontrolujeme, či členské štáty dodržiavajú právo EÚ, zväčša iba vtedy, keď je súlad s právom EÚ podmienkou pre členské štáty, ktoré dostávajú platby z rozpočtu EÚ. Skúmať môžeme aj to, ako Komisia vykonáva a realizuje svoje činnosti v oblasti dohľadu. V odpovedi na žiadosť Európskeho parlamentu sme sa rozhodli vypracovať situačnú správu, ktorá sa týka:

• hlavných prvkov právneho prostredia EÚ, ktoré spôsobujú, že je dohľad nad uplatňovaním práva EÚ členskými štátmi náročný,
• cieľov, priorít a zdrojov Komisie súvisiacich s jej činnosťami v oblasti dohľadu,
• hlavných procesov, ktoré Komisia používa s cieľom predchádzať prípadnému porušovaniu práva EÚ členskými štátmi, odhaľovať ho a naprávať,
• opatrení Komisie na zabezpečenie transparentnosti svojich činností v oblasti dohľadu a ich výsledkov a
• príspevku verejného auditu na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ, pokiaľ ide o zabezpečenie uplatňovania práva EÚ v členských štátoch a dohľadu nad ním.

III

Situačná správa nie je audit. Obsahuje opisy a analýzy založené na verejných informáciách a na informáciách, v prípade ktorých účastníci nášho preskúmania súhlasili s ich zverejnením. Našimi hlavnými zdrojmi informácií boli prieskumy medzi generálnymi riaditeľstvami Komisie a zástupcami členských štátoch, analýza údajov poskytnutých Komisiou, rozhovory s inštitucionálnymi zainteresovanými stranami a preskúmania audítorských správ.

IV

Zistili sme, že Komisia čelí zložitej právnej situácii na úrovni EÚ a jednotlivých členských štátov. Na riziko výskytu prípadov nesplnenia povinnosti má vplyv niekoľko faktorov, v dôsledku ktorých je dohľad nad uplatňovaním práva EÚ náročná činnosť. Patria medzi ne:

• veľkosť súboru právnych predpisov a zložitosť mnohých právnych nástrojov,
• osobitosti oblastí politiky vrátane dostupnosti finančných prostriedkov EÚ a alternatív k postupu v prípade nesplnenia povinnosti a
• určité prvky opatrení členských štátov v oblasti legislatívy a dohľadu vrátane dĺžky trvania legislatívneho postupu, administratívnej kapacity a preferencií týkajúcich sa transpozície.

V

V tejto situačnej správe poukazujeme na to, ako Komisia berie na vedomie tieto problémy a ako na ne doteraz reagovala:

• stanovením priorít týkajúcich sa presadzovania a určením referenčných lehôt na vybavovanie sťažností občanov a podozrení na prípady nesplnenia povinnosti,
• usporiadaním dohľadu podľa oblasti politiky a jeho zakotvením do širšieho programu lepšej právnej regulácie,
• systematickou kontrolou transpozície, využitím sťažností občanov a vykonávaním prešetrovaní s cieľom určiť prípady podozrenia z neplnenia povinností,
• posilnením spolupráce a výmeny informácií s členskými štátmi prostredníctvom súboru nástrojov na podporu plnenia povinností,
• priamou komunikáciou so zainteresovanými stranami a zverejnením správ o svojich činnostiach v oblasti dohľadu využitím širokého okruhu prostriedkov vrátane vyhradenej výročnej správy.

VI

Uvádzame aj príklady práce, ktorú v súvislosti so súladom a dohľadom na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ vykonali najvyššie kontrolné inštitúcie (NKI) členských štátov a Európsky dvor audítorov (EDA).

VII

Na záver uvádzame určité úvahy, ako by Komisia mohla vyriešiť zvyšné problémy spojené s jej povinnosťami v oblasti dohľadu. Konkrétne vyzývame Komisiu, aby zvážila ďalšie posilnenie svojej funkcie dohľadu prostredníctvom:

• uplatňovania prístupu lepšej právnej regulácie na jej politiku presadzovania predpisov a na vykonávanie hodnotenia hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti jej činností v oblasti dohľadu,
• vypracovania koordinovanejšieho prístupu v rámci jej útvarov k využívaniu rozpočtu EÚ s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty uplatňovali právo EÚ,
• nabádania svojich útvarov v rôznych oblastiach politiky, aby si vymieňali vedomosti a odborné znalosti členských štátov a v prípade potreby aj zdroje,
• podpory dodržiavania súladu spôsobom, ktorý je viac zameraný na potreby jednotlivých členských štátov a je jednotnejší naprieč oblasťami politiky,
• rozvoja ustálených priorít presadzovania a referenčných lehôt na vybavovanie prípadov na celkový rámec riadenia činností v oblasti dohľadu,
• poskytnutia väčšieho množstva súhrnných informácií a analýz pre zainteresované strany v jej výročnej správe, ktoré sa budú týkať vybavovania prípadov vrátane informácií o trvaní prípadov a dôvodoch ich uzatvorenia.

VIII

Napokon sa v tejto situačnej správe poukazuje na rozsah pôsobnosti EDA pri vykonávaní prác súvisiacich s dohľadom Komisie nad uplatňovaním práva EÚ v členských štátoch, napríklad pokiaľ ide o:

• príspevok rozpočtu EÚ k zabezpečeniu, že členské štáty zavedú právo EÚ do praxe,
• opatrenia Komisie v oblasti dohľadu v konkrétnych oblastiach politiky,
• aspekty vybavovania sťažností a prípadov nesplnenia povinnosti Komisiou,
• kvalitu vykazovania výsledkov činností v oblasti dohľadu Komisiou.

Úvod

Zavádzanie práva EÚ do praxe

01

Zavádzanie práva EÚ do praxe je zásadné na dosahovanie výsledkov v záujme občanov a na ochranu ich práv a slobôd. Členské štáty musia plniť svoje povinnosti vyplývajúce z práva EÚ vrátane začlenenia príslušných právnych aktov EÚ do vnútroštátneho práva („vykonávanie“), ako aj uplatňovanie týchto aktov vo svojej jurisdikcii („uplatňovanie“)¹. Právne nástroje EÚ predstavujú hlavné prostriedky, ktorými EÚ dosahuje svoje ciele, a zásada právneho štátu je kľúčovou hodnotou EÚ², ktorú musia dodržiavať všetky členské štáty a inštitúcie EÚ.

02

Právne predpisy EÚ sa uplatňujú priamo alebo nepriamo, a to v závislosti od právneho predpisu³. Zmluvy, nariadenia a rozhodnutia sa stávajú záväznými automaticky v celej EÚ ku dňu nadobudnutia účinnosti, kým smernice EÚ musia členské štáty začleniť do svojho vnútroštátneho práva v stanovenej lehote pred ich uplatňovaním. Členské štáty tak v dôsledku toho majú značnú voľnosť rozhodovania, pokiaľ ide o spôsob, akým vykonávajú a uplatňujú právo EÚ. Povinnosťou Európskej komisie (ďalej len „Komisia“) je dohliadať nad vykonávaním a uplatňovaním práva EÚ členskými štátmi („súlad“) v súlade s článkom 17 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ).

03

Cieľom Komisie je zabrániť nesplneniu povinností členských štátov vyplývajúcich z práva EÚ, odhaľovať ho a naprávať. Dosahuje ho monitorovaním uplatňovania práva EÚ v členských štátoch a prijímaním opatrení na podporu a presadzovanie súladu s predpismi („činnosti v oblasti dohľadu“). Činnosti Komisie v oblasti dohľadu sú zamerané konkrétne na určenie prípadov nesplnenia povinnosti a na konanie v príslušných veciach, ktoré môžu viesť k presadzovaniu prostredníctvom postupu v prípade nesplnenia povinnosti podľa článkov 258 a 260 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) („potenciálne prípady nesplnenia povinnosti“). V rámčeku 1 sa uvádzajú štyri hlavné druhy potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti.

04

Nie všetky druhy nesúladu s právom EÚ zo strany členských štátov majú za následok začatie postupov v prípade nesplnenia povinnosti. V určitých oblastiach politiky právne nástroje EÚ poskytujú iné formy finančných alebo nefinančných sankcií. Komisia k týmto prípadom nepristupuje ako k prípadom, ktoré patria do rozsahu jej činností v oblasti dohľadu podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ.

Prehľad činností Komisie v oblasti dohľadu

05

Komisia používa niekoľko prostriedkov („nástrojov“) na kontrolu a presadzovanie plnenia povinností (t. j. na odhaľovanie a nápravu prípadov nesplnenia povinnosti). V prípade nových smerníc Komisia monitoruje splnenie povinnosti prostredníctvom overovania, či členské štáty oznámili svoje vnútroštátne vykonávacie opatrenia v stanovenej lehote („oznámenie“); či úplne transponovali ustanovenia smernice do vnútroštátneho práva („transpozícia“); a či presne zohľadnili všetky ustanovenia smernice („súlad“).

06

Pokiaľ ide o určenie iných druhov potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti, Komisia vybavuje sťažnosti jednotlivcov alebo organizácií a z vlastnej iniciatívy prešetruje potenciálne prípady nesplnenia povinnosti. Komisia sťažnosti vybavuje s použitím špecializovaného systému IT (CHAP) a potenciálne prípady nesplnenia povinnosti môže prešetrovať použitím online databázového a komunikačného nástroja („projekt EU Pilot“). Projekt EU Pilot je nástroj na zhromažďovanie a výmenu informácií s členskými štátmi o potenciálnych prípadoch nesplnenia povinnosti, ktorý sa v určitých prípadoch môže použiť na dosiahnutie zhody. Na ilustrácii 1 je znázornený počet sťažností a potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti, ktoré Komisia vybavila v období rokov 2010 – 2016⁴.

07

Komisia má podľa článku 258 ZFEÚ diskrečnú právomoc začať postupy v prípade nesplnenia povinnosti proti tým členským štátom, o ktorých sa domnieva, že porušili právo EÚ. Postup dáva Komisii právomoc predvolať členský štát pred Súdny dvor Európskej únie (SDEÚ) a požiadať Súdny dvor o udelenie finančnej sankcie podľa článku 260 ZFEÚ. V rámčeku 2 sa uvádzajú hlavné kroky oficiálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti.

08

Okrem kontroly a presadzovania Komisia vypracovala aj niekoľko ďalších nástrojov na pomoc členským štátom správne a včas uplatňovať právo EÚ („nástroje na podporu dodržiavania predpisov“) s cieľom zabrániť („predchádzanie“) vzniku prípadov nesplnenia povinnosti alebo ich vyriešiť ešte pred postúpením Súdnemu dvoru („náprava“).

Potreba transparentnosti, zodpovednosti a kontroly

09

V záujme zabezpečenia legitimity a dôvery musia občania a ostatné zainteresované strany vidieť, že členské štáty zavádzajú právne predpisy EÚ do praxe. To znamená zaistiť transparentnosť, zodpovednosť a verejný audit uplatňovania práva EÚ členskými štátmi a činností Komisie v oblasti dohľadu. Zaznamenali sme⁵, že politiky EÚ, ktoré závisia od nerozpočtových nástrojov, predstavujú osobitný problém pre zabezpečenie zodpovednosti. Ako kontrolná inštitúcia EÚ vo svojich auditoch väčšinou skúmame, či členské štáty dodržiavajú právo EÚ, keď je súlad s právom EÚ podmienkou na získanie platieb z rozpočtu EÚ alebo keď je tento súlad zásadný na dosiahnutie výsledkov. Skúmať môžeme aj to, ako Komisia vykonáva a realizuje svoje činnosti v oblasti dohľadu.

Rozsah preskúmania a jeho prístup

10

Dohľad Komisie nad uplatňovaním práva EÚ členskými štátmi je komplexná téma, ktorá sa týka mnohých oblastí politiky EÚ. V reakcii na žiadosť Európskeho parlamentu (EP) sa EDA rozhodol vypracovať situačnú správu. Cieľom tejto situačnej správy je opísať a analyzovať opatrenia EÚ v oblasti dohľadu nad uplatňovaním práva EÚ členskými štátmi.

11

V tejto štúdii sme sa zamerali na činnosti Komisie v oblasti dohľadu v rámci jej úlohy „ochrankyne zmlúv“ podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ týkajúce sa postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Zaoberali sme sa oblasťami politiky EÚ, v rámci ktorých členské štáty musia uplatňovať právo EÚ vo svojej jurisdikcii, a na činnosti dohľadu generálnych riaditeľstiev (GR) Komisie zodpovedných za tieto oblasti (pozri prílohu I). Nezaoberali sme sa činnosťami iných inštitúcií EÚ v oblasti dohľadu.

12

Situačná správa nie je audit. Obsahuje opisy a analýzy založené na verejne dostupných informáciách. Táto situačná správa obsahuje aj informácie, v prípade ktorých účastníci štúdie súhlasili s ich zverejnením na účely správy. Táto správa obsahuje analýzu údajov, ktoré o svojich činnostiach v oblasti dohľadu poskytla Komisia, prieskum GR, prieskum členských štátov, rozhovory s kľúčovými zainteresovanými stranami a preskúmanie príslušných audítorských správ EDA a NKI členských štátov (pozri prílohu II).

13

Výsledky tejto situačnej správy sú uvedené v oddieloch poukazujúcich na:

• hlavné prvky zložitej situácie v oblasti dodržiavania súladu v EÚ, v dôsledku ktorých je dohľad nad uplatňovaním práva EÚ členskými štátmi náročný,
• stratégiu Komisie použitia právomocí, nástrojov a prostriedkov, ktoré má k dispozícii, aby zabezpečila, že členské štáty uplatňujú právo EÚ,
• spôsob, akým Komisia riadi svoje činnosti v oblasti dohľadu a zabezpečuje transparentnosť, a
• prínos, ktorý verejný audit môže mať na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ, pokiaľ ide o efektívne a účinné uplatňovanie práva EÚ a dohľad nad ním.

14

Na záver sme poukázali na niektoré výzvy a príležitosti na ďalší rozvoj dohľadu nad uplatňovaním práva EÚ a jeho kontroly.

Dohľad nad uplatňovaním práva EÚ

Potreba monitorovať zložitú situáciu v oblasti dodržiavania súladu

Potreba monitorovať množstvo rozmanitých právnych predpisov EÚ

15

Komisia musí monitorovať uplatňovanie veľkého množstva právnych aktov rozličného druhu s ustanoveniami, ktoré sa týkajú členských štátov. Súbor práva EÚ (tzv. acquis) sa takisto časom mení zároveň s rozvojom politík a právomocí EÚ a zároveň s tým, ako EÚ prijíma a pozmeňuje zákony, ktoré členské štáty musia uplatňovať. Všetky porušenia ustanovení práva EÚ, ktoré sa týkajú členských štátov, môžu potenciálne viesť k začatiu postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Možnosť porušenia – a činnosti súvisiace s monitorovaním, ktoré vykonáva Komisia – závisí od druhu príslušného právneho predpisu (pozri rámček 2). Napríklad pri smerniciach sa začínajú vykonávať osobitné činnosti súvisiace s monitorovaním týkajúce sa ich oznámenia a transpozície do vnútroštátneho práva.

16

Komisia nezverejňuje odhad celkového počtu právnych nástrojov, ktoré monitoruje. Zo všetkých smerníc vyplývajú pre členské štáty záväzky. Pri mnohých ďalších právnych nástrojoch sa však na členské štáty vzťahujú len niektoré ustanovenia. V dôsledku toho je na základe verejného registra práva EÚ⁶ v zásade ťažké vypracovať odhad počtu právnych predpisov EÚ, ktoré by mohli viesť k prípadom nesplnenia povinnosti.

17

V rámci prieskumu sme GR zodpovedné za príslušné oblasti politiky požiadali, aby nahlásili počet právnych predpisov EÚ, ktoré sledujú. Spoločne oznámili, že sledujú okolo 5 600 právnych predpisov, z ktorých približne štvrtinu tvoria smernice, tretinu nariadenia a zvyšok ostatné právne akty (pozri ilustráciu 2). Kým údaje týkajúce sa smerníc a nariadení sú pre jednotlivé oblasti politiky pomerne porovnateľné, trvalo uvádzať číselné údaje o ostatných právnych aktoch je podstatne náročnejšie.

18

Niekoľko prvkov právnych predpisov EÚ môže zvyšovať riziko nesplnenia povinnosti. Medzi prvky, ktoré v našich prieskumoch najčastejšie uvádzali GR aj členské štáty ako prvky spôsobujúce problémy pri vykonávaní alebo uplatňovaní práva EÚ, patrili:

• zložitosť a technická povaha predmetu úpravy a
• zrozumiteľnosť právnych predpisov EÚ.

19

Členské štáty takisto v rozličnej miere uviedli niekoľko ďalších faktorov, ktoré prispievajú k ich ťažkostiam pri správnom a včasnom uplatňovaní práva EÚ, a to najmä:

• akýkoľvek podstatný nesúlad nových požiadaviek EÚ s existujúcimi právnymi predpismi na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni,
• rozdielny výklad ustanovení práva EÚ v rámci členských štátov a v rámci Komisie a
• množstvo dostupných možností na ich úrovni pri uplatňovaní smernice.

20

V skutočnosti každý legislatívny akt EÚ predstavuje pre členské štáty vlastné osobitné problémy, pokiaľ ide o jeho správne a včasné uplatňovanie.

Každá oblasť politiky má svoje vlastné osobitosti

21

Počet a druh legislatívnych aktov, ktoré monitorujú GR, sa medzi oblasťami politiky značne líšia (pozri ilustráciu 3). Podľa prieskumu takmer tretina právnych aktov s ustanoveniami alebo povinnosťami týkajúcimi sa členských štátov patrí do oblasti verejného zdravia a bezpečnosti potravín (SANTE), pričom vyše štvrtina smerníc sa týka oblasti životného prostredia. Pokiaľ ide o rovnováhu medzi používaním nariadení a smerníc, GR zodpovedné za osem oblastí politiky uviedli, že väčšinou používajú nariadenia, sedem GR uviedlo používanie vyváženého podielu smerníc a nariadení a tri GR uviedli, že väčšinou používajú smernice. Členské štáty oznámili, že najväčšie ťažkosti mali pri zabezpečovaní včasného a správneho uplatňovania práva EÚ v oblasti životného prostredia (ENV), mobility a dopravy (MOVE), energetiky (ENER), finančnej stability, finančných služieb a únie kapitálových trhov (FISMA) a v oblasti vnútorného trhu, priemyslu, podnikania a MSP (GROW). Tieto oblasti politiky patria medzi oblasti s najvyšším počtom právnych predpisov EÚ na monitorovanie a s najvyšším počtom prípadov nesplnenia povinnosti súvisiacich s transpozíciou.

22

Oblasti politiky EÚ sa značne líšia aj v miere, v akej kombinujú legislatívne a rozpočtové nástroje. Kým deväť oblastí politiky zahŕňa prevažne legislatívne činnosti⁷, ostatných deväť sa týka buď vyváženej kombinácie legislatívnych a rozpočtových nástrojov, alebo prevažne správy výdavkov EÚ. Značné rozdiely existujú, aj pokiaľ ide o výšku finančných prostriedkov, s ktorými sa hospodári a ktoré sa vynakladajú v rámci jednotlivých oblastí politiky, ako aj v rámci opatrení finančného hospodárenia, ktoré sa uplatňujú. V určitých oblastiach politiky môže členské štáty požiadať o finančné prostriedky EÚ na programy alebo projekty EÚ, ktoré im uľahčujú uplatňovanie právnych predpisov EÚ. Napríklad členské štáty môžu navrhnúť využitie európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF) na podporu dôležitých projektov infraštruktúry potrebných na splnenie environmentálnych noriem EÚ alebo môžu požiadať o technickú pomoc vo forme grantov na opatrenia na posilnenie ich súdnych systémov.

23

Právomoci Komisie týkajúce sa odhaľovania a nápravy prípadov nesplnenia povinnosti vyplývajúcej z práva EÚ členskými štátmi sa takisto líšia podľa oblastí politiky a v mnohých prípadoch sú spojené s dostupnosťou finančných prostriedkov EÚ. V rámci prieskumu väčšina GR (13 z 18) uviedla, že majú určité osobitné vyšetrovacie právomoci na odhaľovanie nesplnenia povinnosti vyplývajúcej z práva EÚ v prípade aspoň určitých častí ich oblasti politiky⁸. Iba o niečo viac ako jedna tretina GR (7 z 18) sa domnievala, že posilnenie inšpekčných a vyšetrovacích právomocí by pravdepodobne pomohlo zlepšiť dodržiavanie práva EÚ. Väčšina z týchto GR vyjadrila názor, že už disponujú pomerne veľkými vyšetrovacími právomocami (4 zo 7).

24

Viac než tretina GR (7 z 18) uviedla, že okrem právomoci začať postup v prípade nesplnenia povinnosti má voči členským štátom osobitné sankčné alebo nápravné právomoci. Hlavná nápravná právomoc, ktorú GR uviedli (5 zo 7), sa týkala oblastí súvisiacich s výdavkami EÚ. Podľa nariadení, ktorými sa riadia fondy EÚ, majú GR systémy riadenia a kontroly, ktoré im pomáhajú odhaľovať prípady nesplnenia povinnosti a nariaďovať finančné opravy (pozri ilustráciu 4). Napríklad v oblasti poľnohospodárstva GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (AGRI)⁹ nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z práva EÚ zisťuje prostredníctvom mechanizmu auditu zhody a na presvedčenie členských štátov, aby prispôsobili svoje systémy riadenia a kontroly a vyhli sa uloženiu finančných opráv, využíva postup schvaľovania účtovných závierok. Podobné opatrenia existujú aj v prípade niekoľkých ďalších fondov v rámci spoločného hospodárenia¹⁰.

25

Komisia okrem toho môže nariadiť, aby prijímatelia vrátili neoprávnene poskytnutú štátnu pomoc. Ak členské štáty v stanovenej lehote tejto požiadavke nevyhovejú, Komisia môže vec postúpiť Súdnemu dvoru bez toho, aby začala postup v prípade nesplnenia povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. Navyše v kontexte európskeho semestra¹¹ Komisia môže odporučiť, aby členský štát prijal opatrenia na posilnenie svojho súdneho systému, pričom v prípade neprijatia tohto odporúčania by následkom mohlo byť odopretie finančných prostriedkov EÚ.

26

V praxi to znamená, že každá oblasť politiky má jedinečný profil z hľadiska počtu a druhov platných legislatívnych nástrojov a dostupnosti či nedostupnosti osobitných právomocí vyšetrovať nesplnenie povinností vyplývajúcich z určitých právnych predpisov EÚ zo strany členských štátov alebo zaň udeliť sankcie. Dôvera, ktorú Komisia vkladá do postupu v prípade nesplnenia povinnosti s cieľom presadzovať právo EÚ, sa teda medzi oblasťami politiky značne líši.

Medzi členskými štátmi existujú výrazné rozdiely

27

Medzi politickými, právnymi a ústavnými mechanizmami členských štátov existujú značné rozdiely, ktoré majú vplyv na spôsob, akým členské štáty uvádzajú právo EÚ do praxe. V prieskumoch GR a členské štáty uviedli, ako môžu faktory súvisiace s právnymi systémami členských štátov, ich finančnou a administratívnou kapacitou a vnútroštátnymi opatreniami v oblasti dohľadu ovplyvňovať ich súlad s právom EÚ, ako aj schopnosť Komisie monitorovať ho.

Opatrenia tvorby práva a prístup k nej

28

Členské štáty oznámili značné rozdiely z hľadiska svojich legislatívnych postupov, miery vládneho zapojenia a uprednostňovaného prístupu k zabezpečeniu transpozície a uplatňovania práva EÚ. Tieto rozdiely pomáhajú určiť počet, druh a načasovanie vnútroštátnych vykonávacích opatrení.

29

Z našich prieskumov GR a členských štátov vyplýva, že dĺžka legislatívneho postupu členského štátu predstavuje rozhodujúci faktor týkajúci sa času potrebného na transponovanie smerníc. Veľa členských štátov (10 z 27) a GR (8 zo 17) uviedlo problémy spojené s legislatívnym procesom, ktorý často spôsobuje ťažkosti pri transponovaní alebo uplatňovaní práva EÚ. Veľa členských štátov (8 z 26) uviedlo, že regionálne orgány zohrávali úlohu v rámci legislatívneho procesu aspoň v niektorých prípadoch. Oneskorenie pri prijímaní vnútroštátnych vykonávacích opatrení vzniká, i keď väčšina členských štátov (23 z 27) uviedla, že majú mechanizmus na určovanie priorít transpozície smerníc alebo v prípade potreby na zrýchlenie právnych procesov.

30

Riziko oneskorenia transpozície závisí do určitej miery od zložitosti smernice a od lehoty na jej vykonanie. Tieto lehoty sú dohodnuté ako súčasť legislatívneho procesu EÚ, ktorý zahŕňa inštitúcie EÚ a členské štáty. Väčšina členských štátov v rámci nášho prieskumu považovala lehoty na transpozíciu za dostatočne dlhé pri riadne vymedzených smerniciach s primeraným počtom právnych záväzkov v oblastiach, ktoré nie sú výrazne regulované na vnútroštátnej úrovni. V prípade smerníc s veľkým množstvom právnych záväzkov, širokým rozsahom pôsobnosti alebo smerníc, ktoré majú vplyv na množstvo vnútroštátnych právnych predpisov, však väčšina členských štátov lehoty na transpozíciu len zriedka považovala za dostatočne dlhé. Z odpovedí členských štátov vyplýva, že oneskorenie pri transponovaní smerníc možno čiastočne pripísať rozsahu koordinácie alebo konzultácií, ktoré členský štát potrebuje na transponovanie smernice.

31

Členské štáty majú aj odlišné preferencie týkajúce sa transpozície. Vykonávanie smerníc môže znamenať, že si členské štáty vyberajú medzi zmenou platných vnútroštátnych právnych predpisov a/alebo prijatím nových vnútroštátnych právnych predpisov. Hoci len niekoľko členských štátov sa vyjadrilo, že uprednostňuje zmenu platných vnútroštátnych právnych predpisov, keď je to možné, väčšina členských štátov uviedla, že dáva prednosť vyváženiu obidvoch prístupov. Členské štáty rozmanito uvádzali, že výber závisel od faktorov, ako sú podstata predmetnej smernice, povaha uplatňovaného vnútroštátneho práva a to, či transpozícia smernice bola súčasťou širších vnútroštátnych reforiem, ktoré prebiehali v príslušnej oblasti politiky.

32

Členské štáty sa takisto líšia, pokiaľ ide o druhy legislatívnych nástrojov používaných na transpozíciu smerníc EÚ do ich právneho poriadku. Odhady členských štátov na obdobie rokov 2014 – 2016 týkajúce sa pomeru medzi primárnymi právnymi predpismi (napr. zákony parlamentu) a právnymi predpismi nižšej úrovne (t. j. delegovanými či podzákonnými právnymi predpismi) sa značne líšili. Hoci väčšina členských štátov uviedla vyšší podiel právnych predpisov nižšej úrovne, vyše štvrtina z nich vykázala vyšší podiel primárnej legislatívy. Odhady týkajúce sa primárnej legislatívy sa pohybovali v rozpätí od 5 do 80 % a v prípade právnych predpisov nižšej úrovne v rozmedzí od 20 % do 90 %.

33

Medzi členskými štátmi existujú aj značné rozdiely z hľadiska počtu a rozsahu pôsobnosti vnútroštátnych vykonávacích opatrení akejkoľvek smernice EÚ. V rámci analýzy údajov sme si všimli koreláciu medzi počtom vnútroštátnych vykonávacích opatrení a počtom začatých postupov v prípade nesplnenia povinnosti v období rokov 2014 – 2016 pri danej smernici (pozri ilustráciu 5). Veľa členských štátov v našom prieskume uviedlo počet potrebných vnútroštátnych vykonávacích opatrení ako rozhodujúci faktor týkajúci sa času potrebného na transponovanie smerníc.

34

Hoci veľa členských štátov (10 z 26) uviedlo, že majú politiku alebo právnu požiadavku vyhýbať sa pridávaniu povinností (tzv. gold-plating) nad rámec smerníc EÚ¹², väčšina členských štátov priznala, že občas pri transpozícii smerníc pridávajú ďalšie ustanovenia s cieľom vyhovieť vnútroštátnym potrebám alebo záujmom. Príslušné členské štáty vysvetlili, že tento postup mohli použiť s cieľom minimalizovať zmeny vnútroštátnych právnych predpisov alebo v prípade, ak bola transpozícia smernice EÚ súčasťou širšej reformy v oblasti politiky na vnútroštátnej úrovni. Členským štátom sa odporúča informovať Komisiu o každom prípade použitia opatrení, ktoré predstavujú pridanie povinností¹³, prostredníctvom jej elektronického nástroja na oznamovanie vnútroštátnych vykonávacích opatrení¹⁴.

35

Niektoré členské štáty a GR takisto poznamenali, že politické ohľady na úrovni jednotlivých štátov v určitých prípadoch prispeli k tomu, že sa nevykonali právne akty EÚ, že sa neuplatňovali správne alebo včas. Medzi tieto prípady patrili situácie, keď:

• členské štáty mali odlišné politické priority než Komisia,
• členské štáty nesúhlasili s právnym predpisom alebo s jeho určitými ustanoveniami,
• išlo o veci značne citlivej povahy pre domácu situáciu alebo sa týkali národného záujmu, alebo
• volebný cyklus či politická stabilita ovplyvnili prijatie právneho predpisu.

Administratívna a finančná kapacita

36

Významnú úlohu pri zabezpečovaní správneho a včasného uplatňovania práva EÚ zohráva dostatočná administratívna kapacita. V rámci našich prieskumov:

• Veľa členských štátov (8 z 19) považovalo administratívne kapacity za rozhodujúci faktor pre súlad vnútroštátnych transpozičných opatrení s právom EÚ.
• Väčšina členských štátov (13 z 22) vyhodnotila legislatívne práce potrebné na transpozíciu práva EÚ do vnútroštátneho právneho poriadku ako veľmi náročné vzhľadom na dostupné ľudské zdroje a zručnosti.
• Väčšina členských štátov (14 z 22) a GR (13 zo 14) takisto uviedla, že nedostatočná administratívna kapacita bola prinajmenšom občas príčinou problémov, s ktorými sa členské štáty stretli pri transpozícii alebo uplatňovaní práva EÚ.
• GR zodpovedné za politiky v oblasti zamestnanosti, dopravy a spravodlivosti poukázali na to, že administratívna kapacita bola problémom pre konkrétne skupiny členských štátov.

37

Pri neplnení povinností členských štátov týkajúcich sa určitých ustanovení právneho predpisu EÚ môže zohrávať úlohu aj nedostatočná finančná kapacita, a to napríklad vtedy, keď sú na splnenie noriem EÚ potrebné značné investície. V takýchto prípadoch môžu byť členským štátom k dispozícii európske štrukturálne a investičné fondy alebo iné výdavkové programy EÚ.

Mechanizmy dohľadu členských štátov

38

Členské štáty vzhľadom na to, že zodpovedajú za zavádzanie práva EÚ do praxe, vytvárajú vlastné opatrenia na dohľad nad transpozíciou smerníc, na zabezpečenie správneho uplatňovania právnych predpisov EÚ a na riešenie prípadov nesplnenia povinnosti. Hoci sa tieto opatrenia líšia, väčšina členských štátov má zvyčajne vyššiu mieru centralizovaného dohľadu nad transpozíciou smerníc a riešenia prípadov nesplnenia povinnosti než v prípade monitorovania správneho uplatňovania práva EÚ.

39

Takmer všetky členské štáty (21 z 22) uviedli, že ministerstvo zodpovedné za konkrétnu oblasť politiky nieslo aj zodpovednosť za transpozíciu smerníc EÚ v danej oblasti, v určitých prípadoch v koordinácii s príslušnými regionálnymi orgánmi zapojenými do legislatívneho procesu. Takmer všetky členské štáty (25 z 27) takisto odpovedali, že majú osobitný orgán zodpovedný za koordináciu transpozície smerníc. Vo väčšine prípadov tento orgán niesol zodpovednosť aj za overovanie súladu s právom EÚ. V niekoľkých prípadoch však jeho úloha bola obmedzená iba na poskytovanie usmernení a podpory. Okrem toho takmer všetky členské štáty takisto uviedli, že majú centralizované opatrenia na monitorovanie transpozície smerníc, pričom niektoré členské štáty používali systémy IT, ktoré vydávali varovania a oznámenia týkajúce sa blížiacich sa lehôt.

40

Takmer všetky členské štáty (21 z 22) uviedli, že hlavná zodpovednosť za dohľad nad uplatňovaním práva EÚ spočíva na ministerstve príslušnom pre danú oblasť politiky. Veľa členských štátov (12 z 27) uviedlo, že majú osobitný orgán, ktorý zodpovedá za dohľad nad uplatňovaním práva EÚ. Podobne väčšina členských štátov (15 z 27) uviedla, že hlavná zodpovednosť za riadenie prípadov nesplnenia povinnosti spočíva na príslušnom ministerstve alebo útvare v danej oblasti politiky. Niekoľko členských štátov (3 z 27) uviedlo, že táto zodpovednosť bola centralizovaná. Všetky členské štáty (27 z 27) uviedli, že na ústrednej úrovni existuje subjekt zodpovedný za koordináciu a dohľad nad prípadmi nesplnenia povinnosti.

41

Väčšina vnútroštátnych koordinačných subjektov alebo ústredných orgánov zodpovedných za právo EÚ patrí do pôsobnosti ministerstiev zahraničných vecí alebo ministerstiev pre EÚ, niektoré patria pod ministerstvo spravodlivosti a niekoľko subjektov či orgánov patrí do zodpovednosti ústrednej štátnej správy (napr. kancelária predsedu vlády, kancelára alebo generálneho tajomníka). Hoci takmer všetky členské štáty uviedli, že majú určitú formu centralizovaného monitorovania transpozície a prípadov nesplnenia povinnosti, iba niekoľko ich zverejňuje výsledky. Vo väčšine členských štátov zodpovedné ministerstvá vypracúvajú neverejné správy buď pre vládu alebo pre parlament.

42

V praxi tak má každý členský štát svoj vlastný charakteristický prístup, ako zabezpečiť správne a včasné uplatňovanie práva EÚ vo svojej jurisdikcii.

Stratégia Komisie: priority, organizácia a zdroje

Ciele a priority pre činnosti v oblasti dohľadu

43

V rámci prístupu Komisie k dohľadu nad uplatňovaním práva EÚ sa uznávajú problémy, ktoré predstavuje veľkosť a povaha acquis EÚ, osobitosti jednotlivých oblastí politiky, v ktorých môže dochádzať k porušovaniu, a osobitosti mechanizmov členských štátov v oblastiach tvorby práva a dohľadu.

44

Vzhľadom na zložitú situáciu v oblasti dodržiavania súladu Komisia už veľa rokov rozvíja svoj prístup k dohľadu nad uplatňovaním práva EÚ v súlade so súborom oznámení vydaných v rokoch 2002¹⁵, 2007¹⁶ a 2016¹⁷. Pri preskúmaní týchto oznámení sme zistili niekoľko kľúčových zásad, cieľov a prvkov prístupu Komisie k dohľadu nad právom EÚ podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ. Hlavnými základnými zásadami súčasného prístupu, ktoré vo väčšine prípadov vyplývajú z právneho rámca EÚ, sú:

• dodržiavanie práva EÚ ako predpoklad všetkých práv a povinností odvodených zo zmlúv,
• systematické riziko, ktoré pre dosahovanie cieľov politík EÚ predstavuje neuplatňovanie práva EÚ,
• hlavná zodpovednosť členských štátov za zabezpečenie uplatňovania práva EÚ a za poskytovanie nápravy jednotlivým občanom,
• povinnosť úprimnej spolupráce členských štátov pri vyšetrovaní prípadov podozrení na nesplnenie povinnosti,
• diskrečná právomoc Komisie začínať a ukončovať postupy v prípade nesplnenia povinnosti a žiadať Súdny dvor o uloženie penále,
• dôvernosť výmen informácií s členskými štátmi vo fáze prípadov nesplnenia povinnosti predchádzajúcej súdnemu konaniu,
• povinnosť Komisie zabezpečiť dobrý úradný postup pri vybavovaní sťažností od občanov týkajúcich sa údajných porušení.

45

Tieto zásady predstavujú pevné prvky opatrení Komisie v oblasti dohľadu. V rámci vytvorenom týmito zásadami Komisia vypracovala stratégiu na predchádzanie prípadom porušenia právnych predpisov EÚ, na ich odhaľovanie a nápravu. Hlavné ciele stratégie sú:

• zjednodušiť vykonávanie, uplatňovanie a presadzovanie právnych predpisov EÚ,
• posilniť postavenie občanov, aby mohli sledovať a presadzovať svoje práva,
• posilniť vzťahy a spoluprácu s orgánmi členských štátov s cieľom zisťovať a riešiť problémy súvisiace s porušovaním práva,
• rýchle a prísne riešiť závažné prípady porušenia právnych predpisov a zároveň predchádzať zbytočnému používaniu postupu v prípade nesplnenia povinnosti,
• zabezpečiť transparentnosť uplatňovania práva EÚ členskými štátmi a činností Komisie v oblasti dohľadu.

46

Pri dosahovaní týchto cieľov Komisia takisto uznala potrebu ochrany proti niekoľkým konkrétnym rizikám súvisiacim s vybavovaním potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti. Ide najmä o riziko:

• rozdielnych očakávaní občanov, pokiaľ ide o povahu postupu v prípade nesplnenia povinnosti a o možnosť dosiahnuť nápravu alebo náhradu v jednotlivých prípadoch,
• že členské štáty budú zdržiavať prostredníctvom procedurálnych postupov v rámci procesov prešetrovania a vybavovania prípadov s cieľom získať viac času na vykonanie a uplatnenie konkrétnych právnych nástrojov alebo čo najviac oddialiť finančné sankcie.

47

Na dosiahnutie cieľov a na riadenie príslušných rizík Komisia vypracovala prístup s niekoľkými kľúčovými prvkami a nástrojmi. Pokiaľ ide o samotné právne predpisy EÚ, od roku 2002 Komisia začlenila svoju politiku v oblasti dohľadu do širšieho prístupu lepšej právnej regulácie. Hlavným cieľom lepšej právnej regulácie je podporovať jasné a jednoduché právne predpisy EÚ. Komisia vytvorila osobitné nástroje lepšej právnej regulácie s cieľom zabezpečiť, aby sa v každej fáze politického cyklu vrátane vo fáze hodnotenia náležite zohľadnili otázky uplatňovania a vykonávania.

48

Pokiaľ ide o posilnenie postavenia občanov, Komisia sa značne spolieha na sťažnosti ako na zdroj informácií na zisťovanie prípadov nesplnenia povinnosti. V záujme podporiť podávanie sťažností Komisia poskytuje občanom informácie o ich právach vyplývajúcich z práva EÚ a vnútroštátneho práva. Existuje aj niekoľko procesných záruk pre sťažovateľov týkajúcich sa vybavovania ich sťažností. Komisia poskytuje aj poradenstvo občanom súvisiace s dosahovaním nápravy na vnútroštátnej úrovni. Komisia okrem toho vypracovala niekoľko mechanizmov alternatívneho riešenia sporov na riešenie jednotlivých prípadov nesplnenia povinností členskými štátmi vyplývajúcich z práva EÚ. Napríklad v súvislosti s fungovaním jednotného trhu EÚ vytvorila „mechanizmus SOLVIT“, ktorý má členským štátom pomáhať, aby samy riešili prípady, keď orgány verejnej moci jedného členského štátu porušujú práva, ktoré vyplývajú z práva EÚ, individuálnych občanov alebo podnikov druhého členského štátu.

49

Pokiaľ ide o spoluprácu s členskými štátmi, Komisia vypracovala niekoľko nástrojov na podporu dodržiavania predpisov, ktorých účelom je predvídať a riešiť problémy pri vykonávaní a uplatňovaní práva EÚ, ako aj zaoberať sa prípadmi nesplnenia povinnosti. Komisia takisto odporúča členským štátom, aby požiadali o finančnú podporu z rozpočtu EÚ, ak je takáto podpora k dispozícii, s cieľom zvýšiť administratívnu kapacitu a financovať infraštruktúru potrebnú na uplatňovanie určitých nariadení a smerníc. Okrem toho sa pre príjem finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ členským štátom prostredníctvom európskeho semestra môže určiť podmienka vykonania štrukturálnych reforiem posilňujúcich súdny systém daného štátu.

50

Pokiaľ ide o zameranie na závažné porušenia, v oznámeniach Komisie sa uvádza zoznam prioritných prípadov nesplnenia povinnosti (pozri rámček 3). V tejto súvislosti sa v oznámeniach vysvetľuje aj postup Komisie, pokiaľ ide o žiadosť Súdnemu dvoru, aby udelil sankcie členským štátom za prípady nesplnenia povinnosti uvedené v článku 260 ods. 2 a 3 ZFEÚ. Komisia vypracovala aj referenčné lehoty na včasné spracovanie sťažností a prípadov nesplnenia povinnosti.

51

Počas mnohých rokov Komisia vypracúva výročné správy o výsledkoch svojich činností v oblasti dohľadu ako hlavný prvok transparentnosti. Komisia poskytuje aj verejné odpovede na petície a otázky EP o prípadoch podozrení na nesplnenie povinnosti a o vyšetrovaniach európskeho ombudsmana týkajúcich sa vybavovania sťažností. Okrem toho udržuje verejný register všetkých rozhodnutí vo veci nesplnenia povinnosti a prostredníctvom tlačových správ zverejňuje informácie o svojich rozhodnutiach a rozsudkoch Súdneho dvora EÚ.

Organizácia povinností a zdrojov na činnosti v oblasti dohľadu

52

Komisia je usporiadaná do generálnych riaditeľstiev, ktoré zodpovedajú za konkrétne oblasti politiky. Pri koordinácii legislatívnych činností Komisie zohráva ústrednú úlohu generálny sekretariát (GS). Funkcia dohľadu Komisie zapadá do tejto štruktúry. GR, ktoré vypracuje návrh právneho predpisu, zodpovedá aj za monitorovanie jeho uplatňovania. Ak sa do návrhu právneho predpisu zapája viacero GR, v ročnom pracovnom programe Komisie sa uvádza „hlavné“ GR.

53

Pri danom právnom predpise každé hlavné GR zodpovedá za:

• realizáciu kontrol transpozície a súladu s predpismi v súvislosti s vykonávacími opatreniami členských štátov,
• vybavovanie sťažností a prípadov z vlastnej iniciatívy,
• prešetrovanie prípadov prostredníctvom spolupráce a výmeny informácií s členskými štátmi,
• predloženie návrhu, či sa má začať postup v prípade nesplnenia povinnosti, a za nadväzujúcu kontrolu prípadov, a
• podporu dodržiavania súladu členskými štátmi s použitím súboru nástrojov.

54

Hlavné GR zodpovedajú aj za zaznamenávanie svojich činností v oblasti dohľadu v rámci troch systémov IT pre celú Komisiu (pozri ilustráciu 6):

• CHAP – databáza na evidovanie sťažností doručených jednotlivcami a organizáciami a na nadväzujúce činnosti,
• projekt EU Pilot – platforma, v rámci ktorej Komisia a členské štáty spolupracujú a vymieňajú si informácie o prípadoch podozrenia z porušenia právnych predpisov EÚ, ktorá sa v niektorých prípadoch môže použiť na dosiahnutie súladu, a
• NIF – databáza na správu oficiálnych prípadov nesplnenia povinnosti a na zaznamenávanie rozhodnutí Komisie týkajúcich sa rôznych krokov formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti (pozri rámček 2).

55

Pokiaľ ide o funkcie dohľadu GR, existujú medzi nimi značné rozdiely. Väčšina GR začlenila niektoré činnosti v oblasti dohľadu do riaditeľstiev pre príslušné politiky. Približne v jednej tretine GR riaditeľstvá pre príslušné politiky zodpovedajú aj za monitorovanie a presadzovanie. V ostatných GR monitorovanie a presadzovanie vykonávajú samostatné právne servisy v rámci GR alebo špecializované útvary v riaditeľstvách nevytvárajúcich politiky. Takmer vo všetkých GR sa vybavovanie sťažností, postupov projektu EU Pilot a prípadov nesplnenia povinnosti riadi podľa oblasti politiky, právneho nástroja alebo členského štátu. V polovici GR prípady potenciálneho nesplnenia povinnosti vybavujú odborní referenti, ktorí sú v prvom rade zodpovední za príslušné právne predpisy. V tretine GR právni referenti zodpovedajú najmä za prerokúvanie veci.

56

Ak funkcie tvorby práv a dohľadu zahŕňajú služby z iných riaditeľstiev, GR zabezpečia vnútornú koordináciu prostredníctvom osobitných skupín, sietí alebo ad hoc dohôd o pracovných podmienkach. Všetky GR vymenúvajú koordinátorov na riešenie prípadov nesplnenia povinnosti a vyše tretina z nich vymenovala koordinátorov pre smernice. Komisia vykonáva celkovú koordináciu svojich činností v oblasti dohľadu prostredníctvom samostatného útvaru generálneho sekretariátu a internej siete. Každé GR má „spravodajcu pre prípady nesplnenia povinnosti“, ktorý pôsobí ako kontaktný bod medzi generálnym riaditeľstvom a generálnym sekretariátom a ktorý generálne riaditeľstvo zastupuje v rámci siete. Sieť sa zaoberá všetkými problémami riadenia súvisiacimi s monitorovaním a presadzovaním práva EÚ v členských štátoch, podporuje súdržnosť a jednotnosť medzi GR a zasadá dvakrát do roka. GR so spoločnými zdrojmi (t. j. z rovnakej „rodiny“) vytvorili podsiete.

57

Komisia má určité centralizované činnosti v oblasti dohľadu. Útvar v rámci generálneho sekretariátu zodpovedá za kontrolu oznámení členských štátov o transpozičných opatreniach, monitorovanie, či GR dokončili kontroly transpozície a súladu s predpismi a ako vybavujú sťažnosti, prípady v rámci projektu EU Pilot a postupy v prípade nesplnenia povinnosti (vrátane kontroly, že GR riadne zapísali informácie do príslušných systémov IT). Právny servis Komisie vydáva odporúčania týkajúce sa prípadov vo fáze predchádzajúcej súdnemu konaniu a udržiava vzťahy so Súdnym dvorom v priebehu súdneho konania. GR pre rozpočet (BUDG) zodpovedá za výber všetkých sankcií, ktoré členským štátom uložil uhradiť Súdny dvor EÚ.

58

Keďže GR riadia svoje funkcie dohľadu odlišnými spôsobmi, neexistujú ľahko dostupné údaje o používaných ľudských zdrojoch. Z odhadov, ktoré poskytlo 13 z 18 GR, vyplýva, že do činností v oblasti dohľadu je zapojených 15 – 20 % zamestnancov Komisie, ktorí pracujú v oblastiach politiky, v rámci ktorých majú členské štáty uplatňovať právo EÚ. Medzi týmito GR však existujú značné rozdiely, pokiaľ ide o počet zúčastňujúcich sa zamestnancov vyjadrený v absolútnych číslach a o podiel zamestnancov, ktorých každé GR vyčlenilo na činnosti v oblasti dohľadu. Napríklad v rámci GR pre zdravie a bezpečnosť potravín (SANTE) je do činností v oblasti dohľadu zapojených 550 zamestnancov (54 %) v porovnaní s menej než desiatimi zamestnancami (5 %) v GR pre oblasť klímy (CLIMA). Žiadne GR neuvažovalo, že by v krátkom čase zvýšilo počet zamestnancov, vzhľadom na súčasnú personálnu politiku Komisie a na reťaz pripravovaných legislatívnych návrhov.

59

Vo všeobecnosti je prevažná väčšina zamestnancov zapojených do činností v oblasti dohľadu sústredená v GR s vysokým objemom prípadov. V našom prieskume prvé tri GR, ktoré poskytli svoje odhady, predstavovali vyše 60 % všetkých zapojených zamestnancov.

Dohľad a koordinácia na úrovni Komisie a GR

60

Komisia vykonáva dohľad a koordinuje svoje činnosti v oblasti dohľadu na centrálnej úrovni a na úrovni GR. Časom Komisia stanovila niekoľko referenčných lehôt pre GR, ktoré vybavujú sťažnosti, prípady v rámci projektu EU Pilot a prípady nesplnenia povinnosti (pozri rámček 4). Generálny sekretariát na základe týchto referenčných lehôt monitoruje výkon GR v rámci kontrol „súdržnosti“, ktoré sa uskutočňujú dvakrát za rok.

61

V našom prieskume väčšina GR (15 z 18) uviedla, že systematicky monitorujú vybavovanie sťažností, prípadov v rámci projektu EU Pilot a prípadov nesplnenia povinnosti s cieľom posúdiť pracovné zaťaženie, overiť pokrok alebo pokročiť v pláne. Iba tri GR s veľmi nízkym počtom prípadov uviedli, že prípady nemonitorujú systematicky (GR ECFIN, CLIMA a COMP). GR podávajú správy o vybavovaní prípadov svojim príslušným komisárom v rámci každomesačného cyklu Komisie týkajúceho sa riešenia prípadov nesplnenia povinnosti. Väčšina útvarov zodpovedných za monitorovanie prípadov (13 z 18) pravidelne podáva správy svojmu generálnemu riaditeľovi. Ostatné GR podávajú správy na úrovni generálneho riaditeľstva iba vtedy, keď je to potrebné, napríklad aby poukázali na prípady, ktoré si vyžadujú ďalšie usmerňovanie. Väčšina správ sa týka množstva a účinkov prípadov, ako aj výsledkov kontrol súdržnosti a akýchkoľvek všeobecných problémov spojených s presadzovaním. Niekoľko GR takisto vykázalo informácie o svojich kľúčových ukazovateľoch výkonnosti a o použití ľudských zdrojov.

62

Keďže iba niektoré GR dozerajú na uplatňovanie práva EÚ v členských štátoch, Komisia od GR nevyžadovala, aby vo svojich výročných správach o činnosti systematicky informovali o svojich činnostiach v oblasti dohľadu. Polovica GR v našom prieskume (9 z 18) uviedla, že si stanovili ukazovatele výkonnosti pre vybavovanie kontrol transpozície, sťažností, prípadov v rámci projektu EU Pilot a prípadov nesplnenia povinnosti. Z väčšej časti tieto GR používajú niektoré alebo všetky z referenčných lehôt stanovených Komisiou (pozri rámček 4). Z nášho preskúmania výročných správ o činnosti za obdobie 2014 – 2016 vyplýva, že jednotlivé GR sa zameriavajú na odlišné aspekty svojich činností v oblasti dohľadu. Medzi vykázané ukazovatele patria:

• transpozícia – percentuálny podiel oznámení od členských štátov doručených v určitej lehote (FISMA), miera transpozície alebo deficit členských štátov, pokiaľ ide o smernice (GROW, MOVE, JUST, MARKT), počet smerníc, v prípade ktorých Komisia do jedného roka nedokončila kontroly súladu s predpismi (JUST),
• sťažnosti – celkový počet sťažností vybavených za rok (EMPL, JUST), percentuálny podiel sťažností uzatvorených do jedného roka (JUST), priemerný počet mesiacov potrebných na vybavenie prípadu (FISMA),
• projekt EU pilot – počet prípadov otvorených a uzavretých v priebehu roka (ENV, TAXUD),
• prípady nesplnenia povinnosti – percentuálny podiel neoznámených prípadov vybavených Komisiou v stanovených lehotách (MOVE, FISMA), percentuálny podiel prípadov, ktoré boli buď uzatvorené, alebo postúpené Súdnemu dvoru v stanovenom období (JUST), počet otvorených, uzatvorených alebo prebiehajúcich prípadov (TAXUD, ENV, SANTE), počet prípadov otvorených dlhšie než tri roky (MOVE), percentuálny podiel prípadov nesplnenia povinnosti uzatvorených v lehotách (FISMA), počet prípadov navrhnutých na vydanie rozhodnutia Komisie ako percentuálny podiel celkového množstva prebiehajúcich prípadov (TAXUD), dĺžka trvania prípadov nesplnenia povinnosti (GROW).

63

Väčšina GR (11 z 18) uviedla, že zaviedla opatrenia na výmenu poznatkov získaných v rámci generálneho riaditeľstva medzi GR zodpovednými za monitorovanie a presadzovanie a GR zodpovednými za tvorbu politík a práva EÚ. Išlo buď o organizačné opatrenia (5 z 11) alebo o osobitné skupiny, zasadnutia alebo odbornú prípravu (6 z 11). Podobne takmer polovica GR (8 z 18) zabezpečuje výmenu získaných poznatkov s generálnymi riaditeľstvami zodpovednými za hodnotenie a kontroly vhodnosti, a to buď prostredníctvom organizačných opatrení (4 z 8), alebo osobitných skupín, zasadnutí alebo odbornej prípravy (4 z 8). Na ústrednej úrovni Komisia zabezpečuje koordináciu tým, že umiestnila útvar generálneho sekretariátu pre „monitorovanie uplatňovania práva EÚ“ do riaditeľstva generálneho sekretariátu zodpovedného za „lepšiu právnu reguláciu a pracovný program“ zároveň s útvarmi pre „hodnotenie, vhodnosť právnych predpisov a výkon“ a pre „posudzovanie vplyvu“.

64

Pokiaľ ide o hodnotenie a vnútorný audit, hoci na úrovni GR boli vypracované určité štúdie, Komisia doteraz celkovo neposúdila svoje postupy a činnosti v oblasti dohľadu. Útvar Komisie pre vnútorný audit (IAS) kontroluje opatrenia GR na monitorovanie a presadzovanie práva EÚ. Útvar pre vnútorný audit po roku 2014 dokončil niekoľko auditov GR s vysokým počtom smerníc alebo prípadov nesplnenia povinnosti v rámci programu auditov, ktoré sa mali vykonať v súvislosti s touto témou.

Riadenie: monitorovanie, presadzovanie a podpora súladu s predpismi

Overovanie vykonávania nových alebo revidovaných smerníc EÚ

65

Podľa nových alebo revidovaných smerníc (pozri ilustráciu 7) musia členské štáty Komisii oznamovať opatrenia prijaté na transpozíciu smernice do vnútroštátneho právneho poriadku. Členské štáty musia predložiť oznámenie do stanoveného dátumu (zvyčajne do dvoch rokov od prijatia) a informovať Komisiu o vnútroštátnych vykonávacích opatreniach.

66

Ak členský štát Komisii v lehote neoznámil svoje vykonávacie opatrenia, generálny sekretariát situáciu overí u hlavného GR pred vypracovaním listu o neoznámení pre Komisiu, ktorá ho prijme a zašle členskému štátu. Väčšina prípadov nesplnenia povinnosti, ktoré Komisia otvorila, sa týka neskorej transpozície smerníc (pozri ilustráciu 8).

67

Po doručení oznámení Komisia posúdi, či členské štáty vykonali smernice EÚ v ich úplnosti a presne, pričom použije dvojstupňový prístup, ktorého súčasťou sú kontroly transpozície a súladu s predpismi. Pri kontrolách transpozície Komisia preskúmava, či oznámenia členských štátov obsahujú vnútroštátne vykonávacie opatrenia pre každú povinnosť stanovenú v smernici EÚ (úplnosť). Pri kontrolách súladu s predpismi Komisia porovnáva článok po článku ustanovenia a povinnosti uvedené v smernici EÚ so znením vnútroštátnych vykonávacích opatrení (presnosť).

68

Hlavné GR pre smernicu zodpovedá za realizáciu kontrol transpozície a súladu s predpismi a určuje rozsah kontroly. Takmer všetky GR uviedli, že kontrolujú transpozíciu všetkých ustanovení alebo povinností v každej smernici, a to v prípade všetkých členských štátov. Väčšina GR takisto uviedla, že kontroluje súlad vnútroštátnych vykonávacích opatrení so všetkými ustanoveniami každej smernice, a to pri všetkých členských štátoch, pričom niekoľko GR kontroly zameriava iba na najdôležitejšie ustanovenia alebo na ustanovenia, pri ktorých sa predpokladá najvyššie riziko porušenia. V rámci novej politiky Komisie týkajúcej sa presadzovania musia GR od roku 2017 vykonávať systematické kontroly transpozície a súladu s predpismi.

69

Hlavnou príčinou pracovného zaťaženia daného GR z hľadiska kontrol transpozície a súladu s predpismi je počet smerníc, ktoré v ich oblastiach politiky v poslednom čase nadobudli účinnosť. Tento počet sa časom značne mení v závislosti od pracovného programu Komisie a od legislatívneho procesu EÚ. V období rokov 2014 – 2016 medzi GR, ktoré v našom prieskume uviedli najvyššiu mieru kontrol, patrili TAXUD, ENV, GROW, ENER a CLIMA. GR však nemusia dôsledne zaznamenávať kontroly, ktoré vykonávajú, v centrálnej databáze, nie všetky GR dokázali poskytnúť odhady a môže sa stať, že odhady, ktoré predložili, nie sú celkom porovnateľné.

70

Kontroly transpozície a súladu s predpismi je náročné vykonávať. GR potrebujú značné vedomosti o právnych systémoch a jazykoch členských štátov a kontroly by mali vykonávať v určitých lehotách. Väčšina príslušných GR považovala za náročné dokončiť kontroly včas z dôvodu pomerne krátkych lehôt, ktoré v určitých prípadoch boli stanovené, a z dôvodu potreby zamestnancov s požadovanými zručnosťami a odbornými znalosťami.

71

Čas potrebný na dokončenie kontrol transpozície a súladu s predpismi závisí od niekoľkých faktorov. GR najčastejšie uvádzali tieto faktory:

• dĺžka, zložitosť a/alebo novosť smernice EÚ,
• kvalita a včasné poskytnutie informácií členskými štátmi týkajúcich sa ich transpozičných opatrení,
• počet a zložitosť vnútroštátnych vykonávacích opatrení a
• dostupnosť zdrojov (vrátane prekladateľských služieb a právnych/lingvistických vedomostí) vzhľadom na protikladné priority v rámci GR.

72

Keďže GR nemusia dôsledne zaznamenávať kontroly, ktoré vykonávajú, v centrálnej databáze, neexistujú oficiálne odhady potrebného času. Z odhadov, ktoré GR uviedli v našom prieskume, vyplývajú značné rozdiely medzi oblasťami politiky. Ako uviedlo jedno GR, odo dňa, keď uplynie lehota na transpozíciu, do ukončenia posudzovania zhody môže ubehnúť štyri až šesť rokov. GR uviedli, že dokončenie kontrol súladu s predpismi trvá oveľa kratšie než v prípade kontrol transpozície. Jedno GR oznámilo, že dvojstupňový prístup je užitočný, spomaľuje však celkové posudzovanie. GR navrhli, aby Komisia zvážila sprístupnenie možnosti zahrnúť problémy s neplnením povinnosti do prípadov nesplnenia povinnosti týkajúcich sa neuskutočnenia transpozície. V záujme zrýchlenia procesu iné GR skúmalo použitie jazykovej technológie na automatizáciu kontroly.

73

Väčšina GR s vysokým počtom smerníc na kontrolu príležitostne využíva externé zdroje (outsourcing). Hlavný dôvod, ktorý GR uvádzajú pri externom zabezpečovaní kontrol, boli nedostatočné interné ľudské zdroje vrátane neznalosti konkrétnych jazykov alebo právnych systémov členských štátov. Keď sa vykonanie kontrol zadalo externe, GR uviedli, že ich zamestnanci overili prácu externých dodávateľov. Väčšina GR bola buď spokojná alebo veľmi spokojná s úplnosťou, presnosťou a včasnou realizáciou prác dodávateľa a ani jedno GR neuviedlo nespokojnosť s výsledkami kontrol externého zadávania. Jedno GR však poukázalo na to, že externé zabezpečovanie kontrol môže predĺžiť celkový čas potrebný na ich dokončenie.

Vybavovanie sťažností a určovanie prípadov z vlastnej iniciatívy

74

Komisia zisťuje najmä potenciálne prípady nesplnenia povinnosti týkajúce sa neplnenia povinností vyplývajúcich zo zmlúv, nariadení a rozhodnutí, ako aj prípadov neuplatnenia smerníc, a to prostredníctvom vybavovania sťažností a prešetrovaní vychádzajúcich z vlastnej iniciatívy. V našom prieskume GR považovali sťažnosti celkovo za najdôležitejší zdroj informácií na zisťovanie týchto druhov potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti.

75

GR dostávajú sťažnosti niekoľkými spôsobmi, a to aj priamo pre generálne riaditeľstvo alebo prostredníctvom webového sídla Komisie. Komisia ako sťažnosti vybavuje aj petície, ktoré jej postúpil EP. Od roku 2017 musia GR požiadať sťažovateľov, ktorí sa na ne obrátia, aby vyplnili štandardný formulár sťažnosti. Cieľom iniciatívy je umožniť lepšie roztriedenie povahy sťažnosti a sťažovateľa do kategórií v budúcnosti.

76

Komisia dostáva sťažnosti od niekoľkých rozdielnych typov sťažovateľov vrátane od občanov, podnikov a záujmových skupín. Keďže GR nemusia roztrieďovať sťažovateľov, neexistujú oficiálne odhady rozdelenia sťažností podľa typu sťažovateľov. Z odhadov, ktoré v prieskume poskytlo 13 GR, vyplývajú značné rozdiely medzi oblasťami politiky. Desať GR uviedlo, že dostali viac sťažností od jednotlivcov než od organizácií, kým šesť GR odhadovalo, že 90 % alebo viac ich sťažností pochádzalo od jednotlivcov. GR uviedli, že dostali viac sťažností od organizácií v oblasti daní, energetiky a opatrení v oblasti klímy. Na základe váženého priemeru odhadov, ktoré poskytli GR, z výsledkov prieskumu vyplýva, že GR dostávajú približne dve tretiny sťažností od jednotlivcov a jednu tretinu od organizácií.

77

Postupy na vybavovanie sťažností sú vymedzené v oznámení Komisie¹⁸. GR musia sťažnosti zaznamenávať v systéme CHAP. Komisia má povinnosť odpovedať priamo sťažovateľom a pravidelne ich informovať o každom prijatom (alebo neprijatom) opatrení, aby dodržala svoj kódex dobrého úradného postupu a zabezpečila transparentnosť.

78

Zodpovedné GR najskôr posúdi, či sťažnosť treba prešetrovať. Komisia stanovila kritériá týkajúce sa tých prípadov, keď by sa GR sťažnosťami nemali zaoberať. Väčšina sťažností nevedie k prešetrovaniu v rámci projektu EU Pilot alebo postupu v prípade nesplnenia povinnosti (pozri ilustráciu 9).

79

Komisia nezverejňuje údaje o dôvodoch, prečo sa nezaoberá sťažnosťami. Väčšina GR (13 z 18) v prieskume uviedla, že kontrolovali dôvody. Medzi najčastejšími príčinami, prečo sa GR nezaoberali sťažnosťami, GR uvádzali tieto dôvody:

• vo veci predloženej sťažovateľom nedošlo k porušeniu práva EÚ alebo sťažnosť nepatrila do právomoci EÚ,
• sťažnosť neobsahovala dostatočné náznaky o bežnej praxi (t. j. o praxi, ktorá by nebola obmedzená na konkrétnu sťažnosť),
• problém sťažovateľa bolo možné vyriešiť prostredníctvom vnútroštátnych súdov alebo prostredníctvom alternatívneho mechanizmu (napr. SOLVIT),
• sťažovateľ neposkytol dostatočné informácie ani po výzve na doplnenie sťažnosti,
• sťažnosť sa týka vo všeobecnosti transpozície smernice členským štátom, v prípade ktorej prebieha kontrola transpozície alebo súladu s predpismi,
• v rovnakej veci prebieha prejudiciálne konanie Súdneho dvora podľa článku 267 ZFEÚ,
• na úrovni EÚ alebo na vnútroštátnej úrovni sa prerokúva legislatívny návrh, ktorým sa rieši problém uvedený v sťažnosti,
• v rovnakej veci prebieha súdne konanie na vnútroštátnej úrovni.

80

Pokiaľ ide o prednosti, GR v rozličnej miere poukázali na to, že proces vybavovania sťažností bol:

• priamym zdrojom informácií o vykonávaní a uplatňovaní práva EÚ členskými štátmi,
• prostriedkom, ako môže Komisia podporovať občanov EÚ priamo transparentným a ústretovým spôsobom, ktorý môže predstavovať aj príležitosť, aby občania lepšie pochopili správu vecí verejných a povinnosti v EÚ,
• zameraný iba na riešenie príslušných sťažností.

81

Pokiaľ ide o nedostatky, GR v rozličnej miere opísali niekoľko faktorov, ktoré sťažovali účinné a efektívne vybavovanie sťažností k spokojnosti sťažovateľov:

• veľa sťažovateľov má nerealistické očakávania týkajúce sa právomocí a schopností Komisie vyriešiť konkrétne prípady alebo poskytujú nedostatočné informácie o svojom prípade,
• činnosť je zložitá a časovo náročná, vyžaduje si značné zručnosti a úsudok, prináša však pomerne málo postupov v prípade nesplnenia povinnosti,
• spôsob organizácie Komisie môže sťažiť riešenie mnohých sťažností o rovnakom probléme alebo jednotlivých sťažností týkajúcich sa viacerých útvarov Komisie.

82

GR uvádzali značne odlišné počty sťažností, ktoré v období 2014 – 2016 vybavovali. Napríklad GR TAXUD vykázalo vybavenie približne 950 prípadov ročne, kým GR CLIMA a ECFIN vybavili menej než desať prípadov za rok v porovnaní s celkovým priemerom 200 prípadov na jedno GR.

83

Pokiaľ ide o prípady z vlastnej iniciatívy v oblastiach, v ktorých existujú, GR považovali inšpekčné, vyšetrovacie alebo kontrolné právomoci za najdôležitejší zdroj na zisťovanie potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti. Približne tretina GR považovala za významné zdroje informácií kontroly vhodnosti a hodnotenia, ako aj tlačové a mediálne správy. GR takisto poukázali na niekoľko zdrojov iných informácií, ktoré sú veľmi dôležité v ich oblastiach politiky, vrátane vnútroštátnych inšpekčných správ (ENV), správ dozorných agentúr EÚ (FISMA) a audítorských správ (REGIO). GR pre oblasti politiky, v ktorých sa používa mechanizmus SOLVIT, medzi najvýznamnejšie zdroje informácií na zisťovanie potenciálnych prípadov nesplnenia povinnosti nepočítali tento mechanizmus.

84

GR takisto uvádzali značne odlišné počty prípadov z vlastnej iniciatívy, ktoré v období 2014 – 2016 vybavovali. Napríklad počas tohto obdobia GR ENER uviedlo, že vybavilo vyše 200 prípadov za rok, kým GR REGIO, EAC a ECFIN nevybavili ani jeden prípad. GR takisto uvádzali značne odlišný pomer medzi vybavenými sťažnosťami a prípadmi z vlastnej iniciatívy. Väčšina GR vybavuje oveľa viac sťažností než prípadov z vlastnej iniciatívy, výnimku predstavujú GR ENER, SANTE a MARE. Tieto GR dostali pomerne málo sťažností, majú však vyšetrovacie právomoci, ktoré vytvárajú prípady z vlastnej iniciatívy. Vo všeobecnosti sa prešetruje viac prípadov z vlastnej iniciatívy než sťažností (pozri ilustráciu 10).

Prešetrovanie prípadov prostredníctvom projektu EU Pilot

85

V prípadoch podozrenia na prípad nesplnenia povinnosti môžu GR vec prešetriť v príslušnom členskom štáte s použitím mechanizmu projektu EU Pilot¹⁹. Projekt EU Pilot je elektronický nástroj na dôverné zhromažďovanie informácií o podozrivých porušeniach práva EÚ členskými štátmi. V niektorých prípadoch sa projekt môže použiť na dosiahnutie súladu bez potreby využiť formálny postup v prípade nesplnenia povinnosti.

86

Projekt EU Pilot pre Komisiu a členské štáty predstavuje prostriedok na udržanie štruktúrovaného dialógu v stanovených lehotách. GR vytvárajú v rámci projektu EU Pilot „zložky“ pre každý potenciálny prípad nesplnenia povinnosti. GR pošle príslušnému členskému štátu otázku, na ktorej zodpovedanie má tento štát desať týždňov. GR má potom desať týždňov na posúdenie odpovede. Po posúdení prípad buď uzatvorí, požiada o ďalšie informácie, alebo navrhne, aby Komisia začala formálny postup v prípade nesplnenia povinnosti.

87

V našom prieskume sa takmer všetky členské štáty domnievali, že Komisia v rámci projektu EU Pilot poskytla dostatočné informácie o podozreniach na nesplnenie povinnosti. Členské štáty poukázali na hlavné prednosti projektu EU Pilot, ako sú:

• vyhnutie sa postupu v prípade nesplnenia povinnosti a podpora včasnej nápravy prípadov nesplnenia povinnosti,
• prispenie k vzájomnému porozumeniu práva EÚ a vykonávacích opatrení členských štátov,
• podpora rozvoja kultúry spolupráce medzi generálnymi riaditeľstvami Komisie a vnútroštátnymi orgánmi,
• ľahko použiteľný spôsob, ako štruktúrovať komunikáciu v rámci stanovených lehôt,
• pomoc pri koordinácii a zvyšovaní informovanosti o otázkach súladu s predpismi v členských štátoch a
• posilnenie postavenia občanov tým, že sa im poskytnú prostriedky na prešetrenie podozrení na porušenia ich práv členským štátom.

88

Pokiaľ ide o nedostatky, niekoľko členských štátov (5 z 27) poukázalo na to, že pomalé odpovede GR občas oslabujú účinnosť projektu EU Pilot pri riešení konkrétnych prípadov. Niekoľko členských štátov takisto poznamenalo, že od roku 2017 Komisia prestala systematicky používať projekt EU Pilot na prešetrovanie určitých druhov prípadov pred začatím postupu v prípade nesplnenia povinnosti, a to ako súčasť jej novej politiky presadzovania predpisov. Tieto členské štáty varovali, že by si včasné vyriešenie týchto prípadov mohlo napokon vyžiadať dlhší čas. Niektoré členské štáty takisto upozornili, že používanie platformy projektu EU Pilot im pomohlo vykonávať dohľad nad prípadmi a vybavovať ich koordinovaným spôsobom.

89

Zavedenie projektu EU Pilot v roku 2008 viedlo k poklesu počtu začatých nových postupov v prípade nesplnenia povinnosti na niekoľko rokov, keďže nové prípady sa prešetrovali najskôr prostredníctvom tejto platformy. V dôsledku toho na niekoľko rokov klesol aj počet prípadov nesplnenia povinnosti. V roku 2016 sa počet nových prípadov nesplnenia povinnosti zvýšil a bol vyšší než počet nových prípadov v rámci projektu EU Pilot (pozri ilustráciu 11).

Presadzovanie práva EÚ prostredníctvom postupu v prípade nesplnenia povinnosti

90

Komisia využíva diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o začatie formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Keď GR zistí dostatočné dôkazy o potenciálnom prípade nesplnenia povinnosti, pripraví rozhodnutie pre Komisiu, aby aktivovala postup. V článkoch 258 a 260 ZFEÚ sa uvádzajú kroky postupu (pozri rámček 2), ktoré platia pre každý druh prípadu. Každý krok postupu dáva členskému štátu príležitosť splniť povinnosti a Komisii možnosť prípad uzavrieť.

91

Komisia musí povoliť každý krok formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti. GR na základe konzultácií s právnym servisom Komisie vypracúvajú návrhy rozhodnutí Komisie o konkrétnych prípadoch. Útvar generálneho sekretariátu zodpovedný za kontrolu uplatňovania práva EÚ začleňuje súbor návrhov do programu schôdzí Komisie. Komisia prijíma rozhodnutia o prípadoch nesplnenia povinnosti približne na desiatich zasadnutiach za rok (t. j. každý mesiac s výnimkou letných mesiacov). Počet rozhodnutí na každé zasadnutie do veľkej miery závisí od počtu prípadov v reťazi.

92

Vo fáze formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti predchádzajúcej súdnemu konaniu (kroky 1 a 2) sa Komisia snaží spolupracovať s členskými štátmi na riešení problému a predísť zbytočnému postúpeniu prípadu Súdnemu dvoru. Väčšina GR (15 z 18) v našom prieskume uviedla, že počas fázy predchádzajúcej súdnemu konaniu komunikujú s členskými štátmi prostredníctvom „politických“ alebo administratívnych listov a diskutujú o nevyriešených prípadoch so zástupcami členských štátov v rámci spoločných zasadnutí alebo na iných fórach. Niekoľko členských štátov poukázalo na ťažkosti pri koordinácii odpovedí na administratívne listy. Komisia v praxi uzatvorí väčšinu prípadov vo fáze predchádzajúcej súdnemu konaniu ešte pred ich postúpením Súdnemu dvoru (krok 3).

93

Pokiaľ ide o problémy, takmer všetky GR (17 z 18) uviedli, že včasné vybavenie prípadov nesplnenia povinnosti považujú za náročné, a väčšina z nich (15 zo 17) pripúšťa, že hlavným faktorom je úroveň zručností a odborných znalostí. Hoci takmer všetky členské štáty uviedli, že lehoty na predloženie odpovedí na formálne výzvy a odôvodnené stanoviská (kroky 1 a 2) boli pri jednoduchých prípadoch spravidla dostatočné (23 z 24), väčšina členských štátov uviedla, že v prípade veľmi zložitých prípadov boli tieto lehoty len zriedka postačujúce (20 z 24). Väčšina členských štátov uviedla, že listy a stanoviská Komisie považujú za primeraný základ na vypracovanie odpovede (12 z 23). Veľa ďalších členských štátov sa domnievalo, že boli iba čiastočne primerané (11 z 23). Niekoľko členských štátov poukázalo na to, že dokumentom Komisie občas chýba jasnosť a že kvalita sa líši v závislosti od generálneho riaditeľstva alebo prípadu.

94

Po postúpení Súdnemu dvoru čas do vynesenia rozsudku v danej veci závisí od postupov vybavovania na Súdnom dvore (krok 4). Dĺžka prípadov na Súdnom dvore môže závisieť od niekoľkých faktorov, najmä od zložitosti prípadu. Ak Komisia vec znovu postúpi Súdnemu dvoru podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ (krok 5), čas potrebný na vyriešenie prípadu sa môže značne predĺžiť. Čas, ktorý Súdny dvor potrebuje na vynesenie rozsudku o tom, či uloží finančnú sankciu, závisí od toho, aký dlhý čas dostal členský štát na to, aby vyhovel predchádzajúcemu rozsudku, ako dlho trvalo Komisii oznámiť členskému štátu, že stále nespĺňa svoje povinnosti, a od toho, ako dlho trvá Súdnemu dvoru vyniesť rozsudok.

95

Komisia veľa prípadov urovná alebo stiahne ešte pred vynesením rozsudku Súdneho dvora (kroky 4 a 5). V takom prípade iba malý podiel postupov v prípade nesplnenia povinnosti vedie k uloženiu finančných sankcií členským štátom podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ (krok 5). V takýchto prípadoch môže postup v prípade nesplnenia povinnosti trvať veľa rokov. Penále sa uplatňujú za každý deň až do dňa, keď členský štát oznámi, že rozsudku vyhovel (pravidelné penále). Ak členský štát splní povinnosti pred vynesením právoplatného rozsudku, Súdny dvor môže uložiť paušálnu pokutu, aby sa zohľadnilo predchádzajúce obdobie nesúladu. Výpočet a výber penále riadi GR BUDG.

96

Hlavné GR je zodpovedné za kontrolu všetkých neskorších problémov súvisiacich s nesplnením povinnosti alebo s ďalšími prípadmi nesprávneho uplatňovania zo strany členského štátu prostredníctvom sťažností alebo prešetrovaní z vlastnej iniciatívy.

97

Pokiaľ ide o prednosti, väčšina GR (13 z 18) poukázala na úlohu postupu v prípade nesplnenia povinnosti pri vyvíjaní tlaku na členské štáty, aby dodržiavali právo EÚ, pri zabraňovaní neplnenia povinností a pri poukazovaní na problémy pri vykonávaní. Viacero GR za prednosti označilo aj štruktúrovanosť a transparentnosť procesu vykonávaného na vysokej úrovni, rozvážnosť Komisie pri využívaní postupu a viditeľnosť výsledkov. Niekoľko GR navyše používanie postupu v prípade nesplnenia povinnosti vnímalo ako dobrý spôsob, ktorým Komisia vysiela členským štátom a občanom signál, že nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva EÚ berie vážne. Takmer všetky členské štáty v našom prieskume uviedli, že finančné sankcie, ktoré uložil Súdny dvor v rámci prípadov nesplnenia povinnosti, mali silný odradzujúci účinok (25 z 26). V období 2014 – 2016 celkové finančné sankcie uložené členským štátom za to, že nevyhoveli rozsudku Súdneho dvora Európskej únie, dosiahli 339 mil. EUR²⁰.

98

Pokiaľ ide o nedostatky spojené s postupom v prípade nesplnenia povinnosti, veľa GR (8 z 18) poukázalo na dĺžku postupu. GR takisto v rozličnej miere poukázali na:

• náročný charakter procesu (prípady si vyžadujú „vysokú mieru dokazovania“),
• potrebu rozsiahlych vedomostí a zručností,
• zdĺhavé a zložité rozhodovanie v rámci Komisie,
• potrebu uplatňovať vlastný úsudok o tom, či je potrebné sa prípadmi zaoberať, alebo sa majú uzatvoriť,
• konfrontačnú povahu prípadov nesplnenia povinnosti,
• ťažkosti pri riešení politicky citlivých prípadov a prípadov čiastočného splnenia povinnosti,
• problém zabezpečenia rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi a
• to, že začatie postupu v prípade nesplnenia povinnosti je v určitých prípadoch kontraproduktívne.

99

Pokiaľ ide o diskrečné právomoci Komisie v súvislosti s formálnym postupom v prípade nesplnenia povinnosti, veľa členských štátov (9 z 22) sa domnievalo, že postup uľahčoval účinné presadzovanie práva EÚ v členských štátoch. Mnoho ďalších štátov (10 z 22) sa domnievalo, že postupom sa uľahčilo účinné presadzovanie práva čiastočne. Iba niekoľko členských štátov (3 z 22) sa nazdávalo, že postup neuľahčil účinné presadzovanie práva. Hlavné obavy vyjadrené mnohými členskými štátmi (10 z 22) sa týkajú toho, že Komisia už systematicky nepoužíva mechanizmus projektu EU Pilot na výmenu informácií o určitých druhoch prípadov pred začatím postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Na ilustrácii 12 je znázornené, koľko týždňov sa v priemere strávilo v období 2014 – 2016 vybavovaním sťažností, vykonávaním prešetrovaní prostredníctvom projektu EU Pilot a riadením prípadov nesplnenia povinnosti pred ich uzatvorením. Z ilustrácie vyplýva, že vyriešenie prípadov nesplnenia povinnosti založené na sťažnostiach trvá približne 140 týždňov, pričom zhruba polovičný čas trvalo vyšetrovanie sťažnosti prostredníctvom projektu EU Pilot pred začatím formálneho postupu v prípade nesplnenia povinnosti.

Používanie nástrojov na podporu dodržiavania predpisov

100

Okrem opatrení kontroly a presadzovania Komisia v jednotlivých fázach politického cyklu využíva súbor „nástrojov“, ktoré členským štátom pomáhajú včas a správne uplatňovať právo EÚ („nástroje na podporu dodržiavania predpisov“). Pri príprave návrhov môže Komisia požiadať príslušné GR, aby vypracovalo plán vykonávania, v ktorom sa budú uvádzať hlavné problémy, ktorým čelia členské štáty, a opatrenia, ktoré podľa očakávaní prijmú. Takisto môžu členským štátom poskytnúť usmernenia k tomu, aký je výklad právneho nástroja EÚ a ako sa má vykonávať a uplatňovať. Smernica môže obsahovať aj požiadavku, aby členské štáty poskytli vysvetľujúce dokumenty, v ktorých uvedú, ako transponovali ustanovenia smernice do vnútroštátneho práva.

101

Vo fáze vykonávania a uplatňovania Komisia zavedie niekoľko nástrojov vo forme zasadnutí. Medzi tieto nástroje patria výbory zástupcov členských štátov zriadené na základe smernice, Komisiou koordinované siete zástupcov členských štátov poverených vykonávaním, skupiny odborníkov zriadené Komisiou, ktorých účelom je poskytovanie poradenstva, alebo semináre, ktoré môže Komisia usporiadať s konkrétnymi členskými štátmi. V určitých oblastiach politiky GR organizujú aj spoločné zasadnutia s konkrétnymi členskými štátmi s cieľom prediskutovať problémy s vykonávaním a prípady nesplnenia povinnosti. Komisia okrem týchto nástrojov vo forme zasadnutí môže používať hodnotiace tabuľky alebo barometre, aby poukázala na správanie členských štátov v súvislosti s vykonávaním práva EÚ.

102

GR zodpovedajú za používanie týchto nástrojov tak, aby členským štátom poskytovali podporu s ohľadom na právne nástroje vo svojich oblastiach politiky. Komisia nevedie centrálny register záznamov o používaní všetkých týchto nástrojov generálnymi riaditeľstvami. V prieskumoch²¹ sme sa GR a členských štátov pýtali na používanie a účinnosť každého nástroja, ako aj na ich hlavné prednosti a nedostatky. Členských štátov sme sa pýtali aj na administratívnu záťaž určitých nástrojov, ktoré im boli uložené, a na to, či uprednostňujú častejšie alebo menej časté používanie nástroja. Výsledky analýzy každého nástroja uvádzame v prílohe III. Na ilustrácii 13 je znázornený prehľad, ako GR a členské štáty hodnotia hlavné nástroje.

103

Vo všeobecnosti GR a členské štáty hodnotili nástroje na podporu dodržiavania predpisov ako účinné (t. j. že majú aspoň „prostrednú“ účinnosť, známka „3“). GR účinnosť nástrojov na podporu dodržiavania predpisov celkovo hodnotili o trochu lepšie než členské štáty. To je do značnej miery výsledkom toho, že GR hodnotili vysvetľujúce dokumenty s tabuľkami zhody a spoločné zasadnutia oveľa priaznivejšie než členské štáty.

104

Plány vykonávania sú najmenej používaným nástrojom. GR a členské štáty ich celkovo považujú aj za najmenej účinné. Hoci sa uznal ich prínos pri poukazovaní na hlavné problémy pri vykonávaní, ich užitočnosť sa považovala za obmedzenú, keďže sa často pripravujú príliš zavčasu v rámci procesu a neriešia osobitosti jednotlivých členských štátov.

105

Usmernenia patria medzi najviac používané nástroje. GR aj členské štáty ich považovali za vysoko účinné, a to najmä v prípade komplexných právnych predpisov. O usmerneniach sa súdilo, že zohrávajú významnú úlohu pri zabezpečovaní jednotného porozumenia smerníc EÚ, hoci neposkytujú úplný výklad práva EÚ. Väčšina členských štátov sa domnievala, že by sa usmernenia mali používať častejšie.

106

Vysvetľujúce dokumenty s tabuľkami zhody považovali GR za veľmi účinné pri uľahčovaní kontrol transpozície vnútroštátnych vykonávacích opatrení a ich súladu s predpismi. Veľa členských štátov uviedlo, že vypracúvajú takéto dokumenty na vlastné použitie v rámci svojich postupov na zabezpečenie správnej transpozície smerníc EÚ a ich účinnosť hodnotili vysoko. Členské štáty, ktoré si nepripravovali vysvetľujúce dokumenty s tabuľkami zhody, však uvádzali, že ich považujú za veľmi náročné na prípravu. GR a členské štáty v rozličnej miere uznávali, že vysvetľujúce dokumenty prispievajú aj k právnej istote a transparentnosti v súvislosti s tým, ako sa právo EÚ zavádza do praxe.

107

Väčšina členských štátov odporúčala Komisii, aby viac využívala nástroje vo forme zasadnutí, a to aj napriek veľkej administratívnej záťaži vyplývajúcej z účasti na takýchto fórach. Niekoľko členských štátov však upozornilo, že GR mali odlišné prístupy a že existuje priestor pre Komisiu, aby vypracovala cielenejší a jednotnejší prístup k používaniu týchto nástrojov. Hoci členské štáty uznali úlohu, ktorú by hodnotiace tabuľky mohli zohrať pri motivovaní členských štátov, aby zlepšili svoje fungovanie, väčšina nesúhlasila so zvýšením ich používania.

Zabezpečenie transparentnosti v súvislosti s dodržiavaním predpisov a dohľadom

108

Časť občanov a zainteresovaných strán kladie na Komisiu vysoké očakávania týkajúce sa transparentnosti v súvislosti s vybavovaním všetkých druhov prípadov nesplnenia povinnosti, s dodržiavaním právnych predpisov EÚ členskými štátmi a s vlastnými činnosťami Komisie v oblasti dohľadu:

• individuálni sťažovatelia očakávajú, že budú informovaní o tom, aké opatrenie sa prijme na vyriešenie ich problémov, a že budú informovaní o pokroku ich prípadu,
• členské štáty očakávajú, že sa s nimi bude zaobchádzať spravodlivo a jednotne v súvislosti s monitorovaním a presadzovaním práva,
• zákonodarcovia EÚ očakávajú, že budú informovaní o vykonávaní a uplatňovaní právnych predpisov EÚ, ktoré prijali, v členských štátoch, a všeobecnejšie
• ostatné inštitucionálne zainteresované strany EÚ, ako sú Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV), Výbor regiónov (VR) a európsky ombudsman, a široká verejnosť očakávajú, že budú informované o dodržiavaní práva EÚ členskými štátmi, ako aj o tom, ako Komisia vykonáva svoje činnosti v oblasti dohľadu.

109

Komisia používa niekoľko nástrojov na komunikáciu a informovanie tohto rozmanitého publika o konkrétnych prípadoch, o problémoch členských štátov s plnením povinností a o vlastných činnostiach Komisie v oblasti dohľadu, pričom v prípade potreby zachováva dôvernosť.

110

Pokiaľ ide o konkrétne prípady, hlavným prostriedkom komunikácie s jednotlivými sťažovateľmi je písomná korešpondencia. Účelom korešpondencie je informovať sťažovateľov o tom, ako Komisia vybavuje sťažnosť, a vysvetliť im dôvody akýchkoľvek rozhodnutí Komisie nevyšetrovať sťažnosť alebo uzatvoriť prípad. Komisia ustanovila niekoľko administratívnych záruk pre sťažovateľov (pozri rámček 6).

111

Keď Komisia začne formálny postup v prípade nesplnenia povinnosti, sťažovateľ môže sledovať nasledujúce fázy postupu prostredníctvom verejného registra Komisie s rozhodnutiami z postupov v prípade nesplnenia povinnosti a prostredníctvom súvisiacich tlačových správ. Napredovanie prípadov postúpených Súdnemu dvoru možno sledovať na webovom sídle Súdneho dvora EÚ.

112

Pokiaľ ide o dodržiavanie práva EÚ členskými štátmi, v určitých právnych predpisoch EÚ sa v doložkách o preskúmaní môže stanoviť, že Komisia musí vypracúvať správy o vykonávaní²² týkajúce sa transpozície smerníc. Na problémy s transpozíciou je možné upozorniť aj v iných druhoch zverejňovaných následných preskúmaní, ako sú tzv. kontroly vhodnosti a hodnotenia.

113

V prípade smerníc, ktoré konkrétne súvisia s jednotným trhom, Komisia poskytne ukazovatele a informácie o širokom okruhu problémov s vykonávaním a uplatňovaním v rámci prehľadu výsledkov jednotného trhu. Prehľad výsledkov obsahuje spektrum ukazovateľov vrátane niekoľkých ukazovateľov týkajúcich sa transpozície smerníc, prípadov nesplnenia povinnosti a prípadov v rámci projektu EU Pilot (pozri rámček 7).

114

Na všeobecnejšej úrovni Komisia komunikuje o výsledkoch svojich činností v oblasti dohľadu a o aspektoch svojho fungovania prostredníctvom výročnej správy o monitorovaní uplatňovania práva EÚ. Komisia túto správu vypracúva predovšetkým pre Európsky parlament. Výbor EP pre právne veci správu každý rok preskúmava ako základ pre správu EP. Komisia už niekoľko rokov udržiava jednotný prístup z hľadiska obsahu a predstavenia výročných správ, pričom informácie a analýzy pridáva na žiadosť EP. V tejto súvislosti EHSV vyzýval Komisiu, aby ho požiadala o jeho stanovisko k jej výročnej správe s cieľom vytvoriť príležitosť na zohľadnenie názorov organizovanej občianskej spoločnosti na uplatňovanie práva EÚ. Komisii takisto odporúčal, aby viac informovala verejnosť o porušovaní vo všeobecnosti²³. Podobne aj Výbor regiónov upozornil na význam väčšieho prístupu verejnosti k informáciám o uplatňovaní práva EÚ vzhľadom na to, že miestne a regionálne orgány zohrávajú dôležitú úlohu pri zavádzaní práva EÚ do praxe²⁴.

115

Počas obdobia 2014 – 2016, ktoré sme skúmali, výročné správy Komisie tvorili príkladmi dobre doložená správa na vysokej úrovni (približne 30 strán) a dve prílohy obsahujúce podrobné informácie a grafy o každom z 28 členských štátov a o každej relevantnej oblasti politiky. Vo všeobecnom zhrnutí sa opisuje politika EÚ v prípade nesplnenia povinnosti, poukazuje sa na prínos, ktorý majú činnosti Komisie v oblasti dohľadu pre relevantné priority Junckerovej Komisie, a vysvetľujú sa príslušné povinnosti Komisie a členských štátov v súvislosti s uplatňovaním práva EÚ. Zhrnutie obsahuje aj analýzu kľúčových aspektov vybavovania sťažností a prípadov nesplnenia povinnosti Komisiou a rozsudkov Súdneho dvora vrátane názorných príkladov. Komisia však neposkytuje informácie a analýzu v súvislosti s niekoľkými otázkami všeobecného záujmu pre zainteresované strany (pozri rámček 8).

116

V tejto súvislosti upozorňujeme na to, že európska ombudsmanka na základe strategického vyšetrovania v roku 2017 uviedla, že Komisia by mala poskytovať viac informácií o svojom výkone pri riešení skutočných porušení práva EÚ v rámci predbežných postupov v prípade nesplnenia povinnosti – a o priemernej dĺžke tohto procesu – vo svojej výročnej správe o monitorovaní uplatňovania práva EÚ.²⁵

Verejný audit súladu s právom EÚ

Verejný audit na vnútroštátnej úrovni

117

V rámci preskúmania sme vyzvali NKI členských štátov, aby uviedli audítorské správy súvisiace s uplatňovaním práva EÚ za obdobie rokov 2013 – 2017, aby sme získali prehľad o činnosti NKI v tejto oblasti. Zo 185 správ od 13 NKI sme preskúmali 62 správ, ktorých obsah sme vyhodnotili ako najrelevantnejší pre rozsah našej situačnej správy. V týchto správach sa odzrkadľujú hľadiská auditu zhody a výkonnosti.

118

Hoci sa audity NKI týkali rozličných oblastí politiky, väčšina sa týkala životného prostredia a energetiky, zdanenia a dopravy. Veľa správ o politike v oblasti životného prostredia a energetiky (24 správ) sa zameriavalo na vykonávanie komplexných smerníc, ako je rámcová smernica o vode alebo rámcová smernica o odpade. Druhou najčastejšou oblasťou politiky bola politika v oblasti daní (deväť správ), pričom viac než jedna správa sa týkala pododvetvia elektronického obchodu a DPH. Oblasťou s treťou najviac zastúpenou politikou bola doprava (osem správ), ktorá zahŕňala rôzne témy od železničnej po cestnú dopravu. Spomedzi ostatných oblastí politiky boli v správach NKI zastúpené oblasti týkajúce sa finančnej správy a správy hospodárskych záležitostí, poľnohospodárstva, regionálneho rozvoja a iných osobitných tém súvisiacich s jednotným trhom vrátane otázok, ako sú verejné obstarávanie či štátna pomoc.

119

V rámci niekoľkých auditov výkonnosti verejnej správy členských štátov sa skúmali príčiny neskorej transpozície, ale len v kontexte jednej politiky alebo konkrétneho právneho nástroja EÚ. Vo väčšine prípadov sa ciele auditu týkali výkonu vnútroštátnej politiky, keď boli v platnosti niektoré ustanovenia práva EÚ. V týchto prípadoch NKI posudzovali najmä účinnosť vnútroštátnych politických opatrení pri dosahovaní ich cieľov. Tieto audity spravidla nezahŕňali posúdenie vnútroštátnych postupov na transpozíciu a zavedenie právnych predpisov EÚ do vnútroštátneho práva.

120

Značný počet správ však obsahoval aspoň odkazy na včasnosť transpozície práva EÚ a zaznamenal oneskorenia. V niekoľkých prípadoch NKI analyzovali dôvody týchto oneskorení a posudzovali všetky ostatné potenciálne nedostatky a nezrovnalosti transpozície práva EÚ do vnútroštátnych právnych predpisov. V jednej audítorskej správe sa zistilo riziko neskorej transpozície na základe analýzy vnútroštátnych právnych predpisov v porovnaní so záväzkami vyplývajúcimi z práva EÚ. Iná audítorská správa obsahovala prehľad vnútroštátneho postupu na transpozíciu smerníc EÚ. V niektorých správach sa navyše spomínali formálne prípady nesplnenia povinnosti alebo prípady projektu EU Pilot týkajúce sa kontrolovaného predmetu, pričom niekoľko NKI poskytlo aj prehľad dôsledkov nesplnenia povinností vyplývajúcich z práva EÚ vrátane finančného dosahu.

121

Niekoľko auditov sa zaoberalo prebiehajúcimi prípadmi nesplnenia povinnosti vrátane kvalitatívneho hodnotenia súladu ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov s právom EÚ. Jedna audítorská správa obsahovala analýzu vnútroštátnych vykonávacích opatrení vypracovaných na transpozíciu smernice. Iná správa obsahovala odporúčania, ktoré sa zohľadnili pri vykonávaní príslušnej smernice. Podľa odhadu ďalšej správy náklady na úpravu súviseli s vykonávaním požiadaviek novej, transponovanej smernice.

122

V niekoľkých prípadoch sa audítorské správy netýkali iba ústrednej štátnej správy. V týchto auditoch sa posudzovali opatrenia prijaté na regionálnej a miestnej úrovni s cieľom vykonať záväzky vyplývajúce z práva EÚ.

123

Našli sme jeden prípad, keď NKI uskutočnila medzivládny audit výkonnosti o efektívnosti vykonávania práva EÚ vnútroštátnej štátnej správy, v ktorom sa posudzovali základné procesy a faktory ovplyvňujúce včasnosť aj správnosť vykonávania práva EÚ (pozri rámček 9).

124

Napokon, niekoľko NKI poskytlo vo výročných správach prehľady transpozície práva EÚ (zvyčajne založené na oficiálnych štatistických údajoch EÚ) a prípadov nesplnenia povinnosti vedených proti členskému štátu.

Verejný audit na úrovni EÚ

125

EDA zodpovedá za audit príjmov a výdavkov EÚ, čo zahŕňa súlad s predpismi EÚ o rozpočtových pravidlách. Zahŕňa to aj audit výkonnosti politík a výdavkových programov. V tejto súvislosti sa audity EDA občas týkajú otázok súvisiacich s dodržiavaním právnych predpisov EÚ zo strany členských štátov.

126

Preskúmali sme osobitné správy EDA za obdobie rokov 2014 – 2017. Našli sme 11 zo 106 správ, ktoré sa zaoberali otázkami súvisiacimi s uplatňovaním práva EÚ v členských štátoch alebo činnosťami Komisie v oblasti dohľadu podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ.

127

Väčšinou sa pripomienky v našich osobitných správach, ktoré súvisia s uplatňovaním práva EÚ, týkali prípadov, keď v dôsledku neschopnosti správne alebo včas transponovať smernice EÚ vzniklo riziko oslabenia výkonnosti v konkrétnej oblasti politiky. V niektorých prípadoch sme aj vyjadrili pripomienky k tomu, ako dlho trvalo vyriešenie prípadov nesplnenia povinnosti. Pokiaľ ide o činnosti Komisie v oblasti dohľadu, jeden audit obsahoval posúdenie kontrol transpozície a súladu s predpismi, ktoré uskutočnila Komisia v oblasti energetickej politiky. Uverejnili sme aj jednu správu, ktorá bola osobitne zameraná na výkon Komisie pri zabezpečovaní účinného vykonávania smernice²⁶.

128

Naše zistenia, pripomienky a závery v týchto správach názorne poukazujú na niekoľko problémov, na ktoré v našich prieskumoch upozornili GR a členské štáty, napríklad:

• zrozumiteľnosť práva EÚ – všimli sme si, že prekážky pre vykonávanie v niektorých prípadoch pretrvávali z dôvodu nejasných formulácií v smernici o službách a že Komisia sa zdráhala prijať opatrenia na postup v prípade nesplnenia povinnosti čiastočne pre nedostatočne pevný právny základ²⁷,
• pridávanie povinností (tzv. gold plating) – zistili sme, že na prevádzkovateľov a ďalších účastníkov trhu v rozličných členských štátoch sa môžu vzťahovať rôzne požiadavky a pravidlá, okrem tých, ktoré sú osobitne vymedzené v právnych predpisoch alebo usmerneniach EÚ týkajúcich sa systému na obchodovanie s emisiami (EU ETS)²⁸,
• členské štáty mali problémy transponovať smernice včas – všimli sme si, že lehoty na transpozíciu dodržalo iba osem členských štátov, pričom posledný členský štát dokončil transpozíciu dva roky a päť mesiacov po uplynutí lehoty²⁹,
• vplyv obmedzení súvisiacich s finančnou kapacitou členských štátov – v prípade smernice o pitnej vode sme dospeli k záveru, že kvalita vody a prístup k nej sa v troch členských štátoch zlepšili, investičné potreby však stále zostali značné³⁰,
• trvalé neplnenie povinností zo strany členských štátov – pokiaľ ide o boj proti plytvaniu potravinami, zistili sme, že pravidlá EÚ a členských štátov týkajúce sa zákonnosti predaja výrobkov po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti si dlhodobo protirečia³¹,
• ťažkosti GR pri kontrolách transpozície a súladu s predpismi – dospeli sme k záveru, že kontroly transpozície a súladu s predpismi vykonávané Komisiou nezaručovali úspešnosť vykonania právnych aktov, ktoré sledovali cieľ EÚ³²,
• oneskorenia pri začatí postupov v prípade nesplnenia povinnosti – zistili sme, že konanie proti jednému členskému štátu sa začalo štyri roky po vykonaní kontroly súladu s predpismi³³,
• značné oneskorenia pri vybavovaní prípadov v rámci projektu EU Pilot – dospeli sme k záveru, že hoci projekt EU Pilot predstavuje užitočný nástroj na spoluprácu medzi členskými štátmi a Komisiou, často spôsoboval oneskorenia pri začatí postupov v prípade nesplnenia povinnosti³⁴. Navyše, ak sa počas prešetrovania vyriešili prípady nesplnenia povinnosti, zaznamenali sme, že táto skutočnosť neprispela k vytvoreniu zavedenej právnej praxe EÚ v príslušnej oblasti³⁵.

Budúci vývoj: výzvy a príležitosti

Komisia má príležitosti ďalej posilniť dohľad v súlade so svojimi povinnosťami v rámci zmluvy

129

Komisia mnoho rokov rozvíja svoj dohľad nad uplatňovaním práva EÚ s cieľom dodržať svoje povinnosti vyplývajúce z článku 17 ods. 1 ZEÚ. Tým vytvorila prístup, ktorý je reakciou na hlavné problémy, ktorým čelí pri kontrole a presadzovaní práva EÚ v členských štátoch. Určili sme niekoľko oblastí, v ktorých podľa nás pretrvávajú problémy.

130

Komisia začlenila svoju funkciu dohľadu do širšieho prístupu lepšej právnej regulácie. V dôsledku toho bude naďalej vytvárať prínosy a príležitosti, aby sa zabezpečilo, že nové a revidované právne predpisy budú čo najjednoduchšie a čo najľahšie uplatňované. V tejto súvislosti by Komisia mohla zvážiť, že vykoná inventarizáciu politiky v oblasti dohľadu, ktorá sa bude týkať relevantných aspektov hospodárstva, účinnosti a efektívnosti jej činností v oblasti dohľadu.

131

V určitých oblastiach politiky môžu členské štáty požiadať o podporu a technickú pomoc z rozpočtu EÚ na opatrenia, ktoré môžu posilniť ich finančnú a administratívnu kapacitu správne a včas vykonávať a uplatňovať právo EÚ. Používanie rozpočtových nástrojov Komisii poskytuje ďalšie príležitosti zabrániť nesplneniu povinnosti, odhaľovať prípady nesplnenia povinností a naprávať ich. Komisia by mala zvážiť vytvorenie jednotného a koordinovaného prístupu k používaniu finančných prostriedkov EÚ s cieľom posilniť svoju schopnosť podporovať, kontrolovať a presadzovať uplatňovanie práva EÚ členskými štátmi v rámci oblastí politiky a medzi nimi.

132

Funkcia dohľadu Komisie je usporiadaná podľa oblasti politiky a v mnohých generálnych riaditeľstvách sa spájajú povinnosti týkajúce sa tvorby práva a dohľadu. To zabezpečuje výhody vrátane pomoci pri riadení inherentných rizík nesplnenia povinnosti spojených s konkrétnymi právnymi predpismi EÚ. V tejto správe sa poukazuje na to, ako iné inherentné riziká, ktoré ovplyvňujú viac než len jednu oblasť politiky, vyplývajú z osobitostí na úrovni členských štátov. Poukazujeme aj na opatrenia Komisie na výmenu informácií a osvedčených postupov medzi generálnymi riaditeľstvami. V tejto správe sa navyše upozorňuje na problémy, ktorým niektoré GR čelia pri zabezpečovaní včasnej dostupnosti vedomostí a odborných znalostí členských štátov. Komisia by mohla zvážiť prijatie ďalších opatrení na posilnenie výmeny vedomostí a odborných znalostí členských štátov medzi oblasťami politiky v prípade potreby vrátane spoločného využívania zdrojov.

133

Komisia posilnila vzťahy a spoluprácu s orgánmi členských štátov prostredníctvom niekoľkých nástrojov na výmenu informácií. Okrem iného členské štáty upozornili na to, že tieto nástroje im pomáhajú s koordináciou ich vlastných činností. Domnievame sa, že Komisia by mohla zvážiť vypracovanie ďalších nástrojov na zabezpečenie koordinovaného toku informácií medzi Komisiou a členskými štátmi, pokiaľ ide o podozrivé a skutočné prípady nesplnenia povinnosti, s cieľom zohľadniť zmeny v politike presadzovania predpisov od roku 2017.

134

Vo všeobecnosti sme zistili, že členské štáty podporujú Komisiu v ďalšom rozvoji jej nástrojov na podporu dodržiavania predpisov, a to i napriek administratívnej záťaži, ktorú tieto nástroje predstavujú pre členské štáty. Komisia by mohla zvážiť, že zvýši koordináciu medzi svojimi útvarmi, pokiaľ ide o rozvoj a využívanie týchto nástrojov, s cieľom zabezpečiť cielenejší a jednotnejší prístup vo všetkých oblastiach politiky, v ktorom sa náležite zohľadní zaťaženie členských štátov. Poukázali sme aj na priestor, ktorý majú členské štáty na poskytovanie viacerých a lepších vysvetľujúcich dokumentov. Tieto dokumenty zohrávajú významnú úlohu pri zabezpečovaní transparentnosti pre občanov, pokiaľ ide o vnútroštátne právne predpisy, čím dochádza k uplatňovaniu ich práv podľa práva EÚ, ako aj pri posilňovaní schopnosti Komisie účinne a efektívne kontrolovať, že členské štáty právne predpisy EÚ transponovali úplne a presne. Legislatívne orgány EÚ by mohli zvážiť, že budú od členských štátov systematicky požadovať, aby poskytovali jasné a konzistentné vysvetlenia spôsobu, akým vykonali smernice EÚ.

135

Komisia vytvorila ustálené priority presadzovania a referenčné lehoty na vybavovanie prípadov a niekoľko GR už monitoruje a vo svojich výročných správach informuje o svojich činnostiach v oblasti dohľadu. Komisia by mala zvážiť, že prepracuje tieto existujúce prvky na celkový rámec s ukazovateľmi a cieľmi, ktoré sa týkajú hospodárstva, účinnosti a efektívnosti jej činností v oblasti dohľadu. Tento rámec by časom mohol poskytnúť základ na rozvoj strategickejšieho a jednotnejšieho prístupu k riadeniu zdrojov a procesov týkajúcich sa dohľadu.

136

Na Komisiu sa kladú vysoké očakávania týkajúce sa transparentnosti. Komisia využíva rozmanité nástroje na komunikáciu so zainteresovanými stranami a na ich informovanie o svojich činnostiach v oblasti dohľadu vrátane mesačných tlačových správ o rozhodnutiach týkajúcich sa prípadov nesplnenia povinnosti a výročnej správy, ktorá poskytuje rozsiahly súbor podrobných informácií na vysokej úrovni. V tejto správe sme zdôraznili doplňujúce informácie, ktoré môžu byť vo všeobecnom záujme pre zainteresované strany. Komisia by mohla zvážiť, že svoje výročné správy bude ďalej rozvíjať, aby v nich zohľadnila očakávania zainteresovaných strán vrátane poskytovania ďalších informácií o celkovom vybavovaní prípadov Komisiou, pričom bude dodržiavať práva sťažovateľov a členských štátov na dôvernosť informácií.

Verejný audit dohľadu nad dodržiavaním súladu s právom EÚ

137

Z našej situačnej správy vyplýva, že EDA a NKI členských štátov sa zaoberali otázkami, ktoré sa týkali spôsobu, akým členské štáty a Komisia zabezpečujú súlad s právom EÚ, prevažne v rámci auditov výkonnosti verejných výdavkov v konkrétnych oblastiach politiky. Len málo auditov však bolo zameraných osobitne na opatrenia v oblasti dohľadu na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ s cieľom zabezpečiť správne a včasné uplatňovanie práva EÚ. V tejto situačnej správe sa poukazuje na rozsah pôsobnosti EDA pri vykonávaní prác súvisiacich s dohľadom Komisie nad uplatňovaním práva EÚ v členských štátoch, napríklad pokiaľ ide o:

• príspevok rozpočtu EÚ k podpore členských štátov pri zavádzaní práva EÚ do praxe,
• opatrenia Komisie v oblasti dohľadu v konkrétnych oblastiach politiky,
• vybavovanie sťažností a prípadov nesplnenia povinnosti Komisiou,
• kvalitu vykazovania výsledkov činností v oblasti dohľadu Komisiou.

Akronymy a skratky

BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

EDA: Európsky dvor audítorov

EHSV: Európsky hospodársky a sociálny výbor

EP: Európsky parlament

EŠIF: európske štrukturálne a investičné fondy

ETS: systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Európskej únii

EÚ: Európska únia

EUR-Lex: oficiálny verejný register práva Európskej únie

GR: Generálne riaditeľstvo Európskej komisie. Úplný zoznam GR v našom prieskume sa uvádza v prílohe I.

GS: Generálny sekretariát Európskej komisie

NKI: najvyššia kontrolná inštitúcia

SDEÚ: Súdny dvor Európskej únie

SMS: prehľad výsledkov jednotného trhu

VR: Európsky výbor regiónov

ZEÚ: Zmluva o Európskej únii

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Tím, ktorý vypracoval situačnú správu

Túto situačnú správu vypracovala audítorská komora V, ktorej predsedá člen Európskeho dvora audítorov Lazaros S. Lazarou a ktorá sa zameriava na oblasti financovania a spravovania Únie.

Preskúmanie viedol člen EDA Leo Brincat a pomáhali mu Neil Kerr, vedúci kabinetu, a Annette Farrugia, atašé kabinetu; Alberto Gasperoni, hlavný manažér; James McQuade, vedúci úlohy; Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs a Jitka Benešová, audítori.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0660-0	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/484712	QJ-01-18-807-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-0707-2	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/19480	QJ-01-18-807-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.