Aplicação do direito da União: as responsabilidades de controlo da Comissão Europeia nos termos do artigo 17º, nº 1, do Tratado da União Europeia

Resumo

I

O êxito de muitas políticas da União Europeia depende da aplicação do direito da UE nas jurisdições dos Estados-Membros. Nos termos do artigo 17º, nº 1, do Tratado da União Europeia, a Comissão Europeia tem a obrigação de controlar a aplicação do direito da União pelos Estados-Membros. Este papel de "guardiã dos Tratados" é fundamental para garantir o desempenho e a prestação de contas globais da UE. As atividades de controlo desempenhadas pela Comissão centram-se na gestão do risco de possíveis violações do direito da União pelos Estados-Membros, que podem conduzir a procedimentos formais de infração ao abrigo do artigo 258º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

II

Sendo o Tribunal de Contas Europeu a instituição de controlo da UE, as suas auditorias verificam se os Estados-Membros cumprem o direito da União, na maior parte dos casos apenas quando o cumprimento desse direito constitui uma condição para que estes recebam pagamentos do orçamento da UE. O Tribunal pode igualmente examinar a forma como a Comissão executa as suas atividades de controlo e presta as respetivas contas. Em resposta a um pedido do Parlamento Europeu, o Tribunal decidiu realizar um exame panorâmico que abrange:

• as principais características do panorama jurídico da União que dificultam o controlo da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros;
• os objetivos, prioridades e recursos da Comissão relacionados com as suas atividades de controlo;
• os principais processos que a Comissão utiliza para prevenir, detetar e corrigir possíveis infrações dos Estados-Membros ao direito da UE;
• as medidas tomadas pela Comissão para garantir a transparência das suas atividades de controlo e dos respetivos resultados;
• o contributo da auditoria pública, a nível nacional e da UE, para assegurar a aplicação e o controlo do direito da UE nos Estados-Membros.

III

Um exame panorâmico não é uma auditoria. Apresenta descrições e análises baseadas em informações publicadas e noutras que os participantes no exame concordaram em tornar públicas. As principais fontes de informação do Tribunal foram inquéritos às direções-gerais (DG) da Comissão e aos representantes dos Estados-Membros, análises de dados fornecidos pela Comissão, entrevistas com partes interessadas institucionais e exames de relatórios de auditoria.

IV

O Tribunal constatou que a Comissão está perante um complexo panorama jurídico tanto a nível da UE como dos Estados-Membros. Existem diversos fatores que influenciam o risco de infrações e colocam desafios ao controlo da aplicação do direito da UE, nomeadamente:

• a dimensão do acervo jurídico a acompanhar e a complexidade de muitos instrumentos jurídicos;
• as especificidades dos domínios de intervenção, incluindo a disponibilidade de fundos da UE e a existência de alternativas ao procedimento de infração;
• determinadas características das disposições legislativas e de controlo dos Estados-Membros, incluindo a duração do processo legislativo, as preferências em matéria de transposição e a capacidade administrativa.

V

No seu exame panorâmico, o Tribunal destaca a forma como a Comissão reconhece estes desafios e como, até ao presente, lhes deu resposta, mediante:

• a definição de prioridades para impor o cumprimento e critérios de referência para o tratamento das queixas dos cidadãos e das suspeitas de infração;
• a organização do controlo por domínio de intervenção e a sua integração no programa mais vasto "Legislar melhor";
• a verificação sistemática da transposição, a análise das queixas dos cidadãos e a realização investigações para identificar casos suspeitos de inconformidade;
• o reforço da cooperação e do intercâmbio de informações com os Estados-Membros através de um conjunto de ferramentas destinadas a promover a conformidade;
• a comunicação direta com as partes interessadas e a divulgação pública das suas atividades de controlo com recurso a uma grande diversidade de meios, incluindo um relatório anual.

VI

O Tribunal apresenta igualmente exemplos do trabalho das Instituições Superiores de Controlo (ISC) dos Estados-Membros e do Tribunal de Contas Europeu (TCE) em matéria de conformidade e de controlo a nível nacional e da UE.

VII

A título de conclusão, o Tribunal tece algumas considerações sobre a forma como a Comissão poderá dar resposta aos demais desafios relacionados com as suas responsabilidades de controlo. Nomeadamente, o Tribunal convida a Comissão a considerar a possibilidade de reforçar ainda mais a sua função de controlo:

• utilizando a abordagem "Legislar melhor" na sua política de imposição do cumprimento e fazendo um balanço das suas atividades de controlo em termos de economia, eficiência e eficácia;
• desenvolvendo uma abordagem mais coordenada entre seus serviços para que o orçamento da União Europeia seja utilizado para ajudar a garantir que os Estados-Membros aplicam o direito da UE;
• incentivando os seus serviços responsáveis pelos vários domínios de intervenção a partilharem a sua experiência e conhecimentos especializados sobre os Estados-Membros, incluindo, se for caso disso, os recursos;
• promovendo a conformidade através de melhor orientação para as necessidades de cada Estado-Membro e de maior coerência entre os diferentes domínios de intervenção;
• estabelecendo prioridades para impor o cumprimento e critérios de referência para o tratamento dos casos a integrar num quadro global de gestão das atividades de controlo;
• disponibilizando mais informações agregadas e análises às partes interessadas no seu relatório anual sobre o tratamento dos casos de infração, incluindo sobre a sua duração e os motivos do seu encerramento.

VIII

Por último, este exame panorâmico destaca o campo de ação de que o Tribunal dispõe para efetuar trabalhos relacionados com o controlo, pela Comissão, da aplicação do direito da União pelos Estados-Membros, como, por exemplo:

• a contribuição do orçamento da UE para assegurar que os Estados-Membros aplicam o direito da UE;
• as disposições de controlo da Comissão em domínios de intervenção específicos;
• os aspetos da gestão das queixas e dos casos de infração efetuada pela Comissão;
• a qualidade dos relatórios da Comissão sobre os resultados das suas atividades de controlo.

Introdução

Aplicação do direito da União

01

A aplicação do direito da União é essencial para a obtenção de resultados em benefício dos cidadãos e para a proteção dos seus direitos e liberdades. Os Estados-Membros devem cumprir as obrigações que lhes incumbem por força do direito da UE, incluindo a incorporação dos atos jurídicos pertinentes da UE na legislação nacional ("transposição") e a respetiva aplicação na sua jurisdição ("aplicação")¹. Os instrumentos jurídicos da UE constituem um meio essencial para a União realizar os seus objetivos e o Estado de direito constitui um valor fundamental da União Europeia² que todos os Estados-Membros e instituições da UE devem defender.

02

O direito da UE é direta ou indiretamente aplicável, consoante o tipo de ato legislativo³. Os Tratados, os regulamentos e as decisões tornam-se automaticamente obrigatórios em toda a UE na data da sua entrada em vigor, ao passo que as diretivas devem ser incorporadas pelos Estados-Membros na sua legislação nacional, num prazo determinado, antes de serem aplicadas. Com efeito, os Estados-Membros gozam de um considerável poder discricionário quanto à forma como transpõem e aplicam o direito da UE. A Comissão Europeia (Comissão) é responsável pelo controlo da transposição e da aplicação do direito da União pelos Estados-Membros ("cumprimento"), em conformidade com o artigo 17º, nº 1, do Tratado da União Europeia (TUE).

03

A Comissão visa prevenir, detetar e corrigir o incumprimento do direito da UE por parte dos Estados-Membros, acompanhando a respetiva aplicação pelos Estados-Membros e tomando medidas destinadas a promover e a assegurar o seu cumprimento ("atividades de controlo"). As atividades de controlo da Comissão centram-se especificamente na identificação e na intervenção em casos de incumprimento, que podem conduzir à imposição do cumprimento através do procedimento de infração previsto nos artigos 258º e 260º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) ("possíveis infrações"). A caixa 1 indica os quatro tipos principais de possíveis infrações.

04

Nem todos os tipos de incumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros dão origem a procedimentos de infração. Em alguns domínios de intervenção, os instrumentos jurídicos da UE preveem outros tipos de sanções financeiras ou não financeiras. A Comissão não trata esses casos como estando inseridos no âmbito das suas atividades de controlo ao abrigo do artigo 17º, nº 1, do TUE.

Panorâmica das atividades de controlo da Comissão

05

A Comissão utiliza diversos meios ("instrumentos") para acompanhar e impor o cumprimento (ou seja, detetar e corrigir o incumprimento). Em relação a diretivas novas, a Comissão acompanha o cumprimento verificando se os Estados-Membros comunicaram as medidas nacionais de execução no prazo ("notificação"), se transpuseram integralmente as disposições da diretiva para a legislação nacional ("transposição") e se estas refletem com exatidão todas as disposições da diretiva ("conformidade").

06

No que se refere à identificação de outros tipos de possíveis infrações, a Comissão trata queixas apresentadas por particulares ou organizações e investiga, por sua própria iniciativa, os possíveis casos de infração. A Comissão trata as queixas com recurso a um sistema informático específico (CHAP) concebido para o efeito e pode investigar possíveis infrações com recurso a uma base de dados e a um instrumento de comunicação em linha ("EU Pilot"). O EU Pilot é um instrumento para reunir e trocar com os Estados-Membros informações sobre possíveis infrações, que pode ser utilizado, em alguns casos, para assegurar o cumprimento do direito da UE. A figura 1 apresenta o número de queixas e de possíveis casos de infração tratados pela Comissão no período de 2010-2016⁴.

07

Ao abrigo do artigo 258º do TFUE, a Comissão tem poder discricionário para iniciar procedimentos de infração contra os Estados-Membros que considere terem infringido o direito da UE. O procedimento confere à Comissão poderes para levar um Estado-Membro perante o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) e requerer a este último que lhe imponha uma sanção financeira ao abrigo do artigo 260º do TFUE. A caixa 2 apresenta as principais etapas do procedimento formal de infração.

08

Além do acompanhamento e da imposição do cumprimento, a Comissão desenvolveu uma série de outros instrumentos destinados a ajudar os Estados-Membros a aplicar correta e atempadamente o direito da UE ("instrumentos de promoção do cumprimento"), de modo a evitar ("prevenir") ou resolver ("corrigir") casos de infração antes de os interpor no TJUE.

Necessidade de transparência, prestação de contas e auditoria

09

Para salvaguardar a legitimidade e a confiança, os cidadãos e as demais partes interessadas necessitam de ver que os Estados-Membros põem em prática o direito da UE. Para tal, é necessário assegurar a transparência, a prestação de contas e a auditoria pública da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros e das atividades de controlo da Comissão. Como o Tribunal já referiu⁵, as políticas da UE que assentam em instrumentos extraorçamentais apresentam um desafio específico em matéria de prestação de contas. Sendo o Tribunal a instituição de controlo da UE, as suas auditorias verificam se os Estados-Membros cumprem o direito da União, na maior parte dos casos, quando o cumprimento desse direito constitui uma condição para que estes recebam pagamentos do orçamento da UE ou é crucial para a obtenção de resultados. O Tribunal pode igualmente examinar a forma como a Comissão executa as suas atividades de controlo e presta as respetivas contas.

Âmbito e método do exame

10

O controlo pela Comissão da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros é um tema complexo, que abrange muitos domínios de intervenção da UE. Em resposta a um pedido do Parlamento Europeu (PE), o Tribunal decidiu realizar um exame panorâmico, com o objetivo de descrever e analisar as disposições da UE em matéria de controlo da aplicação do direito da União pelos Estados-Membros.

11

O estudo do Tribunal concentrou-se nas atividades de controlo da Comissão, no seu papel de "guardiã dos Tratados", nos termos do artigo 17º, nº 1, do TUE, no que respeita ao procedimento de infração. Deste modo, englobou os domínios de intervenção da UE em que os Estados-Membros devem aplicar o direito da UE na sua jurisdição e as atividades de controlo das direções-gerais (DG) da Comissão responsáveis por esses domínios (ver anexo I). O exame não incide nas atividades de controlo das demais instituições da UE.

12

Um exame panorâmico não é uma auditoria. Apresenta descrições e análises baseadas em informações publicamente disponíveis. O presente exame panorâmico contém igualmente informações que os participantes no estudo concordaram em tornar públicas para efeitos do exame. Incluiu ainda análises de dados fornecidos pela Comissão sobre as suas atividades de controlo, um inquérito às DG, um inquérito aos Estados-Membros, entrevistas com as principais partes interessadas institucionais, bem como uma análise dos relatórios de auditoria pertinentes do Tribunal e das Instituições Superiores de Controlo dos Estados-Membros (ver anexo II).

13

Os resultados do exame panorâmico do Tribunal são apresentados em secções, que destacam:

• as principais características do complexo panorama jurídico da União que dificultam o controlo da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros;
• a estratégia da Comissão para utilizar os poderes, os instrumentos e os recursos de que dispõe para garantir que os Estados-Membros aplicam o direito da UE;
• a forma como a Comissão gere as suas atividades de controlo e garante a transparência;
• o contributo que a auditoria pública pode dar a nível nacional e a nível da UE para assegurar a eficiente e eficaz aplicação e controlo do direito da UE.

14

Em conclusão, o Tribunal salienta alguns desafios e oportunidades para desenvolver o controlo e a auditoria da aplicação do direito da UE.

Controlo da aplicação do direito da União

Um complexo panorama jurídico a acompanhar

Numerosas e variadas leis da UE para acompanhar

15

A Comissão tem de acompanhar a aplicação de um grande número de atos jurídicos de diferentes tipos com disposições que são aplicáveis aos Estados-Membros. O corpus jurídico da UE ("o acervo") também vai mudando ao longo do tempo, à medida que as políticas e as competências da União evoluem e a UE adota e revê as leis que os Estados-Membros devem aplicar. Potencialmente, todas as infrações às disposições do direito da UE relacionadas com os Estados-Membros podem dar origem a um procedimento de infração. A possibilidade de ocorrência de infrações - e as atividades de acompanhamento desenvolvidas pela Comissão - varia em função do tipo de lei em causa (ver caixa 2). Por exemplo, as diretivas requerem atividades de acompanhamento específicas relacionadas com a sua notificação e transposição para a legislação nacional.

16

A Comissão não publica uma estimativa do número total de instrumentos jurídicos que acompanha. Todas as diretivas criam obrigações para os Estados-Membros. Contudo, no caso de muitos outros instrumentos jurídicos, apenas lhes são aplicáveis determinadas disposições. Em consequência, é difícil, em princípio, efetuar uma estimativa do número de leis da UE que pode dar origem a casos de infração com base no registo público do direito da UE⁶.

17

No seu inquérito, o Tribunal pediu às DG responsáveis pelos domínios de intervenção pertinentes para o relatório que indicassem o número de leis da UE que acompanham. Coletivamente, declararam acompanhar cerca de 5 600 leis, das quais aproximadamente um quarto são diretivas, um terço são regulamentos e o resto outros atos jurídicos (ver figura 2). Embora os números relativos às diretivas e aos regulamentos sejam relativamente comparáveis entre domínios de intervenção, os números relativos a outros atos jurídicos são, por definição, mais difíceis de obter de forma coerente.

18

Há uma série de características do direito da UE que pode aumentar o risco de incumprimento. Nos inquéritos do Tribunal, as características mais referidas tanto pelas DG como pelos Estados-Membros como tendo incidência nas dificuldades de transposição ou aplicação do direito da UE foram as seguintes:

• a complexidade e o caráter técnico do tema;
• a clareza da legislação da UE.

19

Os Estados-Membros referiram ainda, de diversas formas, uma série de outros fatores que dificultam igualmente uma aplicação correta e atempada do direito da União, nomeadamente:

• uma eventual falta de harmonização significativa dos novos requisitos da UE com a legislação existente a nível nacional ou regional;
• divergências de interpretação de disposições do direito da União entre os Estados-Membros e a Comissão;
• o número de opções disponíveis ao seu nível para a aplicação da diretiva.

20

Com efeito, cada ato legislativo da UE apresenta os seus próprios desafios específicos para os Estados-Membros no que respeita à sua aplicação correta e atempada.

Cada domínio de intervenção tem as suas próprias especificidades

21

O número e o tipo de atos legislativos acompanhados pelas DG variam consideravelmente em função dos domínios de intervenção (ver figura 3). No inquérito do Tribunal, quase um terço dos atos jurídicos com disposições ou obrigações para os Estados-Membros são do domínio da saúde pública e da segurança dos alimentos (SANTE), ao passo que mais de um quarto das diretivas são do domínio do ambiente. No que se refere ao equilíbrio entre a utilização de regulamentos e diretivas, as DG de oito domínios de intervenção indicaram utilizar principalmente regulamentos, sete declararam recorrer de igual modo a diretivas e regulamentos e três mencionaram que recorrem principalmente a diretivas. Os Estados-Membros revelaram ter mais dificuldade em assegurar a aplicação correta e atempada do direito da UE nos domínios do ambiente (ENV), mobilidade e transportes (MOVE), energia (ENER), estabilidade financeira, serviços financeiros e união dos mercados de capitais (FISMA) e mercado interno, indústria, empreendedorismo e PME (GROW). Estes são alguns dos domínios com maior número de leis da UE a acompanhar e com o maior número de casos de infração relacionados com a transposição.

22

Os diferentes domínios de intervenção da UE variam também consideravelmente no grau de combinação dos instrumentos legislativos e orçamentais. Enquanto nove domínios de intervenção implicam principalmente atividades legislativas⁷, os outros nove apresentam um equilíbrio entre instrumentos legislativos e orçamentais ou se referem, principalmente, à gestão das despesas da União. Observa-se igualmente uma considerável variação dos montantes de fundos geridos e despendidos nos diferentes domínios de intervenção, bem como nas disposições de gestão financeira aplicáveis. Em certos domínios de intervenção, os Estados-Membros podem solicitar financiamento da União para programas ou projetos da UE suscetíveis de facilitar a aplicação do direito da UE. Por exemplo, os Estados-Membros podem propor a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para apoiar projetos importantes de infraestruturas necessárias para cumprir as normas ambientais da UE ou solicitar subvenções de assistência técnica para ações destinadas a reforçar os respetivos sistemas judiciais.

23

As competências da Comissão para detetar e corrigir situações de incumprimento do direito da UE por parte dos Estados-Membros também variam consoante os domínios de intervenção e estão, muitas vezes, associadas à disponibilidade de fundos da União. No inquérito do Tribunal, a maior parte das DG (13/18) indicou possuir algumas competências de investigação específicas para detetar o incumprimento do direito da UE em relação a, pelo menos, algumas partes do seu domínio de intervenção⁸. Um pouco mais de um terço das DG (7/18) considerava que o reforço das competências de inspeção ou de investigação poderia ajudar a melhorar o cumprimento da legislação da UE. A maior parte destas DG considerava, não obstante, já possuir competências de investigação bastante significativas (4/7).

24

Mais de um terço das DG (7/18) indicou possuir competências corretivas e sancionatórias específicas em relação aos Estados-Membros, para além do procedimento de infração. A principal competência corretiva referida pelas DG (5/7) prendia-se com domínios relacionados com as despesas da UE. Ao abrigo dos regulamentos que regem os fundos da União, as DG dispõem de sistemas de gestão e de controlo que ajudam a detetar casos de incumprimento e a impor correções financeiras (ver figura 4). Por exemplo, na agricultura, a DG AGRI⁹ deteta o incumprimento do direito da UE através do mecanismo de auditoria de conformidade e utiliza o processo de apuramento de contas para convencer os Estados-Membros a adaptarem os seus sistemas de gestão e de controlo e evitarem a imposição de correções financeiras. Existem acordos semelhantes relativamente a uma série de outros fundos na modalidade de gestão partilhada¹⁰.

25

Além disso, a Comissão pode ordenar a recuperação de auxílios estatais ilegais junto dos beneficiários. Se o Estado-Membro não cumprir em tempo útil, a Comissão pode recorrer ao TJUE, sem instaurar um procedimento de infração ao abrigo do artigo 258º do TFUE. Acresce que, no âmbito do Semestre Europeu¹¹, a Comissão pode recomendar a um Estado-Membro a adoção de medidas tendentes a reforçar o seu sistema judicial, que se não forem tomadas podem levar à retenção de fundos da UE.

26

Com efeito, cada domínio de intervenção tem um perfil único em termos de número e tipos de instrumentos legislativos em vigor e disponibilidade de competências específicas para investigar ou sancionar o incumprimento de determinadas leis da UE por parte dos Estados-Membros. Assim, o recurso da Comissão aos procedimentos de infração para fazer cumprir a legislação da UE varia consideravelmente em função do domínio de intervenção.

Existem diferenças significativas entre os Estados-Membros

27

Existem diferenças significativas entre as disposições políticas, jurídicas e constitucionais dos Estados-Membros que influenciam a forma como aplicam o direito da UE. Nos inquéritos do Tribunal, as DG e os Estados-Membros referiram a forma como fatores relacionados com os sistemas jurídicos e a capacidade administrativa e financeira dos Estados-Membros, bem como com as disposições nacionais de controlo, podem afetar o seu cumprimento do direito da UE e a capacidade da Comissão para o acompanhar.

Disposições legislativas e abordagem

28

Os Estados-Membros apontaram diferenças consideráveis em termos de processos legislativos, níveis de governação envolvidos e abordagem preferencial para assegurar a transposição e a aplicação do direito da UE. Estas diferenças ajudam a determinar o número, o tipo e o calendário das medidas nacionais de execução.

29

Os inquéritos do Tribunal às DG e aos Estados-Membros sugerem que a duração do processo legislativo de um Estado-Membro é um fator determinante do período de tempo necessário para transpor as diretivas. Muitos Estados-Membros (10/27) e DG (8/17) referiram que questões relacionadas com o processo legislativo estão frequentemente na origem de problemas de transposição ou de aplicação do direito da UE. Muitos Estados-Membros (8/26) indicaram que as autoridades regionais desempenhavam um papel no processo legislativo, pelo menos em alguns casos. Registam-se atrasos na adoção de medidas nacionais de execução, apesar de a maioria dos Estados-Membros (23/27) ter afirmado possuir um mecanismo para conferir prioridade à transposição de diretivas ou agilizar o processo legislativo, se necessário.

30

O risco de atraso na transposição depende, até certo ponto, da complexidade da diretiva e do prazo previsto para a transposição. Estes prazos são acordados no âmbito de um processo legislativo da UE em que participam as suas instituições e os Estados-Membros. No inquérito do Tribunal, a maior parte dos Estados-Membros considerou os prazos de transposição suficientes para diretivas bem delimitadas e com um número moderado de obrigações jurídicas em domínios não fortemente regulamentados a nível nacional. Não obstante, a maioria dos Estados-Membros considerou igualmente que os prazos de transposição raramente eram suficientes para diretivas com um grande número de obrigações jurídicas, um âmbito de aplicação alargado ou com incidência em muitas disposições legislativas nacionais. As respostas dos Estados-Membros sugerem que os atrasos na transposição de diretivas são, em parte, atribuíveis ao grau de coordenação ou de consulta necessários no interior do Estado-Membro para transpor a diretiva.

31

Os Estados-Membros têm ainda diferentes preferências em matéria de transposição. A transposição de diretivas pode implicar que os Estados-Membros optem entre a alteração da legislação nacional em vigor e/ou a adoção de nova legislação. Embora poucos Estados-Membros tenham manifestado preferência por, sempre que possível, alterar a legislação nacional em vigor, a maior parte dos afirmou preferir estabelecer um equilíbrio entre as duas possibilidades. Os Estados-Membros referiram ainda, de diversas formas, que a escolha dependia de diversos fatores como, por exemplo, a natureza da diretiva em questão, o caráter da legislação nacional em vigor e o facto de a transposição da diretiva se inscrever no âmbito de reformas nacionais mais vastas no domínio de intervenção em causa.

32

Os Estados-Membros também divergem no tipo de instrumento legislativo utilizado para transpor as diretivas da UE para o seu ordenamento jurídico. As estimativas dos Estados-Membros para o período de 2014-2016 relativas à proporção de legislação de alto nível (por exemplo, atos do Parlamento) e de legislação de nível inferior (ou seja, legislação delegada ou subordinada) variaram consideravelmente. Enquanto a maioria dos Estados-Membros apontou para uma proporção mais elevada de legislação de nível inferior, mais de um quarto referiu uma proporção mais elevada de legislação primária. As estimativas para a legislação de nível superior variavam entre 5% e 80% e para a legislação de nível inferior entre 20% e 90%.

33

Observa-se igualmente uma variação considerável entre os Estados-Membros no que respeita ao número e ao âmbito de aplicação das medidas nacionais de execução de qualquer diretiva da UE. Na sua análise dos dados, o Tribunal observou uma correlação entre o número de medidas nacionais de execução e o número de procedimentos de infração iniciados no período de 2014-2016 em relação a uma determinada diretiva (ver figura 5). No inquérito do Tribunal, muitos Estados-Membros referem o número de medidas nacionais de execução necessário como um fator determinante do período de tempo necessário para a transposição das diretivas.

34

Enquanto muitos Estados-Membros (10/26) indicaram possuir um requisito normativo ou jurídico para evitar a "sobrerregulamentação" das diretivas da UE¹², a maior parte admitiu acrescentar ocasionalmente novas disposições ao transpor as diretivas para responder a necessidades ou interesses nacionais. Os Estados-Membros em causa explicaram que o poderiam fazer para minimizar as alterações à legislação nacional ou caso a transposição da diretiva da UE se inserisse no âmbito de uma reforma mais vasta do domínio de intervenção a nível nacional. Os Estados-Membros são incentivados a informar a Comissão de quaisquer medidas de "sobrerregulamentação"¹³ através do instrumento eletrónico da Comissão para notificação de medidas nacionais de execução¹⁴.

35

Alguns Estados-Membros e DG observaram ainda que considerações de ordem política a nível nacional contribuíram, em certos casos, para os atos jurídicos da União não terem sido transpostos ou aplicados de forma correta ou atempada. Trata-se, nomeadamente, de casos em que os Estados-Membros:

• têm prioridades políticas diferentes das da Comissão;
• podem não ter concordado com o ato legislativo ou com algumas das suas disposições;
• devem gerir sensibilidades internas significativas ou interesses nacionais;
• viram a adoção da legislação afetada pelo respetivo ciclo eleitoral ou estabilidade política.

Capacidade administrativa e financeira

36

Uma capacidade administrativa suficiente é importante para assegurar uma aplicação correta e atempada do direito da União. Nos inquéritos do Tribunal:

• muitos Estados-Membros (8/19) consideraram a capacidade administrativa como um fator determinante da conformidade das medidas nacionais de execução com o direito da UE;
• a maior parte dos Estados-Membros (13/22) classificou os trabalhos legislativos necessários para a transposição do direito da UE para a ordem jurídica nacional como muito exigentes, tendo em conta os recursos humanos e as competências disponíveis;
• a maior parte dos Estados-Membros (14/22) e DG (13/14) referiu ainda que a falta de capacidade administrativa esteve, pelo menos por vezes, relacionada com os problemas com que os Estados-Membros se viram confrontados quando da transposição ou da aplicação do direito da União;
• as DG responsáveis pelo emprego, pelos transportes e pela justiça sublinharam que a capacidade administrativa foi um problema para grupos específicos de Estados-Membros.

37

Uma capacidade financeira insuficiente pode igualmente ser responsável pelo incumprimento de determinadas disposições do direito da UE pelos Estados-Membros, por exemplo, nos casos em que é necessário um investimento considerável para o efeito. Nestes casos, os Estados-Membros podem dispor dos FEEI ou de outros programas de despesas da UE.

Disposições de controlo dos próprios Estados-Membros

38

Dado serem responsáveis pela aplicação do direito da UE, os Estados-Membros estabelecem as suas próprias disposições de controlo da transposição das diretivas, garantindo a correta aplicação da legislação da União e o tratamento dos casos de infração. Embora as disposições variem, a maioria dos Estados-Membros tende a ter um maior grau de centralização para o controlo da transposição das diretivas e do tratamento dos casos de infração do que para o acompanhamento da correta aplicação do direito da União.

39

Quase todos os Estados-Membros (21/22) indicaram que o ministério responsável por um domínio de intervenção específico é igualmente responsável pela transposição das diretivas da UE nesse domínio, em alguns casos em coordenação com as autoridades regionais envolvidas no processo legislativo. Quase todos os Estados-Membros (25/27) indicaram igualmente possuir um órgão específico responsável pela coordenação da transposição das diretivas. Na maior parte dos casos, o mesmo órgão é também responsável pelo controlo da conformidade com o direito da UE. Todavia, em alguns casos, esse órgão limita-se a fornecer orientações e a prestar apoio. Além disso, quase todos os Estados-Membros referiram possuir mecanismos centralizados para o acompanhamento da transposição de diretivas, dispondo alguns Estados-Membros de sistemas informáticos que emitem alertas e notificações sobre os prazos prestes a terminar.

40

Quase todos os Estados-Membros (21/22) indicaram que a principal responsabilidade pelo controlo da aplicação do direito da UE incumbe ao ministério responsável pelo domínio de intervenção em causa. Muitos Estados-Membros (12/27) informaram possuir um órgão específico responsável pelo controlo da aplicação do direito da UE. Do mesmo modo, a maioria dos Estados-Membros (15/27) informou que o principal responsável pela gestão dos casos de infração é o ministério ou serviço de tutela do domínio de intervenção em causa. Alguns Estados-Membros (3/27) indicaram que esta responsabilidade estava centralizada. Todos (27/27) declararam dispor de um órgão central responsável pela coordenação e pelo controlo dos casos de infração.

41

A maior parte dos órgãos de coordenação nacionais ou das autoridades centrais responsáveis pelo direito da UE são tutelados pelos ministérios dos negócios estrangeiros ou dos assuntos europeus, alguns pelo ministério da justiça e alguns ainda pelo governo central (por exemplo, pelo gabinete do primeiro-ministro, do chanceler ou do secretário-geral). Apesar de quase todos os Estados-Membros indicarem dispor de algum tipo de acompanhamento centralizado da transposição e dos casos de infração, poucos divulgam publicamente os resultados desse acompanhamento. Na maioria dos Estados-Membros, os serviços responsáveis elaboram relatórios destinados ao governo ou ao parlamento que não são do domínio público.

42

Com efeito, cada Estado-Membro tem a sua própria abordagem para assegurar uma aplicação correta e atempada do direito da UE na sua jurisdição.

Estratégia da Comissão: prioridades, organização e recursos

Objetivos e prioridades das atividades de controlo

43

A abordagem da Comissão para o controlo da aplicação do direito da UE reconhece os desafios colocados pela dimensão e natureza do acervo da União, pelas especificidades dos diferentes domínios de intervenção em que podem ocorrer infrações e pelas especificidades do processo legislativo e das disposições de controlo dos Estados-Membros.

44

Perante a complexidade deste panorama jurídico, a Comissão tem vindo a desenvolver, ao longo de muitos anos, a sua abordagem do controlo da aplicação do direito da UE em conformidade com uma série de comunicações emitidas em 2002¹⁵, 2007¹⁶ e 2016¹⁷. Ao analisar essas comunicações, o Tribunal identificou uma série de princípios, objetivos e características essenciais da abordagem da Comissão para o controlo do direito da UE ao abrigo do artigo 17º, nº 1, do TUE. Os principais princípios subjacentes à abordagem atual, que, na maior parte dos casos, decorrem do quadro jurídico da UE, são os seguintes:

• a defesa do direito da UE como pré-requisito para todos os direitos e obrigações decorrentes dos Tratados;
• o risco sistemático que a falta de aplicação do direito da UE representa para a consecução dos objetivos políticos da UE;
• a responsabilidade principal dos Estados-Membros em assegurar a aplicação do direito da UE e ressarcir os dados causados aos cidadãos;
• a obrigação de cooperação sincera dos Estados-Membros na investigação de suspeitas de infração;
• o poder discricionário da Comissão para instaurar e encerrar procedimentos de infração e para solicitar ao TJUE a imposição de sanções;
• a confidencialidade dos intercâmbios de informação com os Estados-Membros durante a fase pré-contenciosa dos casos de infração;
• o dever da Comissão de assegurar uma boa conduta administrativa no tratamento de queixas de cidadãos sobre alegadas infrações.

45

Estes princípios representam elementos fixos das disposições de controlo da Comissão. No quadro facultado por estes princípios, a Comissão desenvolveu uma estratégia de prevenção, deteção e correção de infrações ao direito da UE. Os principais objetivos da estratégia são os seguintes:

• facilitar a transposição, a aplicação e o cumprimento da legislação da UE;
• capacitar os cidadãos para zelarem pelos seus direitos e para os exercerem;
• reforçar as relações e a cooperação com as autoridades dos Estados-Membros a fim de identificar e resolver problemas relacionados com infrações;
• tratar infrações graves rapidamente e com firmeza, evitando o recurso desnecessário a procedimentos de infração;
• assegurar a transparência da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros e das atividades de controlo da Comissão.

46

Na prossecução destes objetivos, a Comissão reconheceu igualmente a necessidade de se precaver contra uma série de riscos específicos associados ao tratamento de possíveis casos de infração. Nomeadamente, os riscos de:

• que não corresponda às expectativas dos cidadãos quanto à natureza do procedimento de infração e à possibilidade de obtenção de reparação ou compensação em casos individuais;
• que os Estados-Membros procurem ganhar tempo utilizando as etapas processuais de investigação e tratamento dos casos para conseguirem mais tempo para transpor e aplicar determinados instrumentos jurídicos ou para adiar o mais possível as sanções financeiras.

47

Para realizar os objetivos e gerir os riscos, a Comissão desenvolveu uma abordagem que comporta uma série de características e instrumentos essenciais. No que respeita à legislação da UE, desde 2002, a Comissão integrou a sua política de controlo na sua mais ampla abordagem "Legislar melhor". Um objetivo fundamental da abordagem "Legislar melhor" consiste em promover a clareza e a simplicidade da legislação da UE. A Comissão desenvolveu instrumentos específicos da abordagem "Legislar melhor" para assegurar que as questões de aplicação e transposição são tidas em devida conta em todas as fases do ciclo político, incluindo a fase de avaliação.

48

No que se refere à capacitação dos cidadãos, a Comissão baseia-se consideravelmente nas queixas enquanto importante fonte de informações para a deteção de infrações. Para incentivar a apresentação de queixas, a Comissão presta informações aos cidadãos sobre os seus direitos ao abrigo do direito da UE e nacional. Há também uma série de garantias processuais para os queixosos no que respeita ao tratamento das suas queixas. A Comissão presta ainda aconselhamento aos cidadãos sobre a forma de obter reparação a nível nacional. Além disso, a Comissão desenvolveu uma série de mecanismos de resolução alternativos para tratar casos individuais de incumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros. Por exemplo, em relação ao funcionamento do mercado único, a União Europeia criou o "mecanismo SOLVIT" para ajudar os Estados-Membros a resolverem casos em que os direitos dos cidadãos ou das empresas abrangidos pela legislação de um Estado-Membro sejam violados por autoridades públicas de outro Estado-Membro.

49

No que se refere à cooperação com os Estados-Membros, a Comissão desenvolveu uma série de instrumentos de promoção da conformidade para antecipar e resolver problemas relacionados com a transposição e a aplicação do direito da UE e para lidar com casos de infração. A Comissão incentiva ainda os Estados-Membros a solicitarem apoio financeiro do orçamento da União, sempre que disponível, para reforçar a capacidade administrativa e financiar as infraestruturas necessárias para aplicar determinados regulamentos e diretivas. Além disso, no âmbito do Semestre Europeu, a obtenção de fundos do orçamento da UE por um Estado-Membro pode ser subordinada à realização de reformas estruturais tendentes a reforçar o seu sistema judicial.

50

Quanto à concentração nas infrações graves, as comunicações da Comissão estabelecem uma lista de casos de infração prioritários (ver caixa 3). Neste contexto, as comunicações explicam a política da Comissão no que respeita a solicitar ao TJUE a imposição de sanções aos Estados-Membros por casos de infração previstos nos artigos 260º, nº^s 2 e 3, do TFUE. A Comissão desenvolveu ainda critérios de referência para o tratamento das queixas e dos casos de infração em tempo útil.

51

Ao longo de muitos anos, a Comissão desenvolveu os relatórios anuais sobre os resultados das suas atividades de controlo como um elemento-chave da transparência. Dá também respostas públicas a petições e perguntas do PE sobre casos de presumível infração e aos inquéritos do Provedor de Justiça Europeu sobre o tratamento reservado aos queixosos. Além disso, a Comissão mantém um registo público de todas as decisões relativas a infrações e publica informações sobre as decisões e acórdãos do TJUE através de comunicados de imprensa.

Organização das responsabilidades e recursos para as atividades de controlo

52

A Comissão está organizada em DG, que são responsáveis por domínios de intervenção específicos. O Secretariado-Geral (SG) desempenha um papel central na coordenação das atividades legislativas da Comissão. A função de controlo da Comissão insere-se nesta estrutura. A DG que prepara um projeto legislativo é igualmente responsável pelo acompanhamento da sua aplicação. Quando há mais de uma DG envolvida na elaboração da legislação, o programa de trabalho anual da Comissão indica qual é a DG "principal".

53

Em relação à sua legislação, incumbe a cada DG principal:

• assegurar o controlo da transposição e da conformidade das medidas de execução dos Estados-Membros;
• tratar as eventuais queixas e os casos abertos por sua própria iniciativa;
• investigar os casos de infração através da cooperação e do intercâmbio de informações com os Estados-Membros;
• propor o início de procedimentos de infração e acompanhar os casos;
• promover o cumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros com recurso a uma série de instrumentos.

54

Incumbe ainda às DG principais o registo das respetivas atividades de controlo em três sistemas informáticos da Comissão (ver figura 6):

• CHAP – uma base de dados de registo e acompanhamento de queixas apresentadas por particulares e organizações;
• EU Pilot – uma plataforma de cooperação e intercâmbio de informações entre a Comissão e os Estados-Membros sobre suspeitas de infração ao direito da UE que pode, em alguns casos, ser utilizada para assegurar o seu cumprimento;
• NIF – uma base de dados para gestão dos casos de formais de infração e registo das decisões da Comissão nas diferentes etapas do procedimento formal de infração (ver caixa 2).

55

As funções de controlo das DG variam consideravelmente. A maior parte das DG integram algumas atividades de controlo nas direções responsáveis. Em cerca de um terço, incumbe ainda às direções responsáveis o acompanhamento e a imposição do cumprimento. Nas outras, as atividades de acompanhamento e de imposição do cumprimento são asseguradas por um serviço jurídico separado dentro da DG ou por uma unidade especializada de uma direção que não defina políticas. Quase todas as DG organizam o tratamento de queixas, os procedimentos EU Pilot e os casos de infração por setor, instrumento jurídico ou Estado-Membro. Em metade das DG, os funcionários responsáveis pela legislação em causa tratam os casos de possível incumprimento. Num terço das DG, os juristas são os principais responsáveis pelo tratamento dos casos.

56

No caso de o processo legislativo e as funções de controlo envolverem serviços de diferentes direções, as DG asseguram a coordenação interna através de grupos de trabalho, redes ou métodos de trabalho ad hoc. Todas as DG designam coordenadores para o tratamento de casos de infração e mais de um terço designaram coordenadores para as diretivas. A Comissão assegura a coordenação geral das suas atividades de controlo através de uma unidade específica do SG e de uma rede interna. Cada DG tem um "correspondente para as infrações", que funciona como ponto de contacto com o SG e representa a DG na rede. A rede trata todas as questões de gestão relacionadas com o acompanhamento e a aplicação do direito da UE nos Estados-Membros, promove a coerência entre as DG e reúne-se duas vezes por ano. As DG que partilham recursos (ou seja, que são da mesma "família") têm sub-redes.

57

A Comissão tem algumas atividades de controlo centralizadas. No SG, há uma unidade responsável pelo acompanhamento das notificações de medidas de transposição pelos Estados-Membros, da realização das verificações da transposição e da conformidade pelas DG e do seu tratamento das queixas, dos dossiês do EU Pilot e dos procedimentos de infração (incluindo a verificação de que as DG registaram devidamente as informações nos sistemas informáticos pertinentes). O Serviço Jurídico da Comissão presta aconselhamento sobre os casos na fase pré-contenciosa e gere as relações com o TJUE durante a fase judicial. A DG Orçamento (BUDG) é responsável pela cobrança das sanções impostas aos Estados-Membros pelo TJUE.

58

Dado que as DG organizam as suas funções de controlo de diferentes formas, não há dados disponíveis sobre os recursos humanos envolvidos. As estimativas fornecidas por 13 de 18 DG sugerem que entre 15% e 20% do pessoal da Comissão que trabalha em domínios de intervenção que requerem que os Estados-Membros apliquem o direito da UE estão envolvidos em atividades de controlo. Contudo, observa-se uma variação considerável entre as DG, tanto em termos de números absolutos de funcionários envolvidos como da proporção de funcionários que cada DG afeta a atividades de controlo. Por exemplo, na DG SANTE, cerca de 550 funcionários (54%) dedicam-se a atividades de controlo, contra menos de dez funcionários na DG CLIMA (5%). Nenhuma DG prevê reforçar os recursos humanos a curto prazo, dada a atual política de pessoal e as propostas legislativas que estão a ser preparadas.

59

Em geral, a esmagadora maioria do pessoal envolvido em atividades de controlo está concentrada em DG com grande volume de casos. No inquérito do Tribunal, as três maiores DG que apresentaram estimativas representam mais de 60% de todo o pessoal envolvido.

Supervisão e coordenação ao nível da Comissão e das DG

60

A Comissão supervisiona e coordena as suas atividades de controlo a nível central e a nível das DG. Ao longo do tempo, a Comissão definiu uma série de critérios de referência para o tratamento pelas DG das queixas, dos dossiês do EU Pilot e das infrações (ver caixa 4). O SG verifica o desempenho das DG à luz desses critérios de referência no âmbito de exercícios de "coerência" bianuais.

61

No inquérito do Tribunal, a maioria das DG (15/18) referiu que acompanhava sistematicamente o tratamento interno de queixas, dossiês do EU Pilot e casos de infração no intuito de avaliar o volume de trabalho, verificar os progressos ou planificar atividades futuras. Apenas três DG com muito poucos casos afirmaram não os acompanhar sistematicamente (ECFIN, CLIMA e COMP). As DG informam os Comissários competentes no âmbito do ciclo mensal da Comissão relativo às infrações. A maior parte dos serviços responsáveis pelo acompanhamento de casos (13/18) apresenta regularmente relatórios ao respetivo Diretor-Geral. Outras DG apenas elaboram relatórios ao nível da DG quando tal é necessário, por exemplo, para destacar os casos que requerem orientações adicionais. A maioria dos relatórios incide no número e no desfecho dos casos, bem como nos resultados do exercício de coerência e em eventuais questões de caráter geral relativas à imposição do cumprimento. Algumas DG forneceram igualmente informações sobre os seus principais indicadores de desempenho e a utilização de recursos humanos.

62

Como apenas algumas DG controlam a aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros, a Comissão não requer que estas prestem sistematicamente informações sobre as suas atividades de controlo nos seus relatórios anuais de atividade. Metade das DG que responderam ao inquérito do Tribunal (9/18) informaram que definem indicadores de desempenho para o tratamento dos controlos da transposição, das queixas, dos dossiês do EU Pilot e dos casos de infração. A maior parte destas DG utilizam alguns ou todos os critérios de referência definidos pela Comissão (ver caixa 4). A análise dos relatórios anuais de atividade para o período de 2014-2016 efetuada pelo Tribunal revelou que as diferentes DG se concentram em aspetos diferentes das suas atividades de controlo. Os indicadores referidos incluíam:

• Transposição – a percentagem de notificações recebidas dos Estados-Membros no prazo (FISMA), a taxa ou défice de transposição de diretivas pelos Estados-Membros (GROW, MOVE, JUST, MARKT), o número de diretivas em relação às quais os controlos de conformidade pela Comissão não foram concluídos no prazo de um ano (JUST);
• Queixas – o número total de queixas tratadas no ano (EMPL, JUST), a percentagem de queixas arquivadas no prazo de um ano (JUST), o número médio de meses necessário para tratar um caso (FISMA);
• EU Pilot – o número de dossiês abertos e encerrados durante o ano (ENV, TAXUD);
• Infrações - a percentagem de casos devidos à falta de notificação de medidas nacionais tratados pela Comissão dentro do prazo (MOVE, FISMA), a percentagem de casos encerrados ou interpostos no TJUE num período especificado (JUST), o número de casos abertos, encerrados ou em curso (TAXUD, ENV, SANTE), o número de casos abertos há mais de três anos (MOVE), a percentagem de casos devidos à não conformidade encerrados dentro do prazo (FISMA), o número de casos propostos para decisão da Comissão em percentagem do número total de casos pendentes (TAXUD) e a duração dos casos devidos a infração (GROW).

63

A maioria das DG (11/18) informou possuir mecanismos para, no interior da DG, partilhar os ensinamentos retirados entre os responsáveis pelo acompanhamento e imposição do cumprimento e os responsáveis pela definição de políticas e pela legislação ao nível da UE. Esses mecanismos consistiam em medidas organizativas (5/11) ou em grupos, reuniões ou eventos de formação específicos (6/11). Além disso, quase metade das DG (8/18) assegurava a partilha dos ensinamentos extraídos com os responsáveis pela avaliação e pelos balanços de qualidade através de medidas organizativas (4/8) ou de grupos, reuniões ou eventos de formação específicos (4/8). A nível central, a Comissão assegura a coordenação ao integrar a unidade "Controlo da Aplicação do Direito da UE" na direção do SG responsável pela "Melhoria da Regulamentação e Programa de Trabalho", a par das unidades "Avaliação, Adequação e Eficácia da Regulamentação" e "Avaliação do Impacto".

64

No que diz respeito à avaliação e auditoria internas, embora tenham sido realizados alguns estudos ao nível das DG, a Comissão ainda não procedeu a uma avaliação global da sua política e das suas atividades de controlo. O Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão audita os mecanismos das DG para o acompanhamento e a imposição do cumprimento do direito da UE. Desde 2014, o SAI realizou uma série de auditorias em DG com um número significativo de diretivas ou de casos de infração no âmbito de um programa de auditorias a realizar sobre este tema.

Gestão: acompanhamento, aplicação e promoção do cumprimento

Controlo da transposição de diretivas da UE novas ou revistas

65

As diretivas novas ou revistas (ver figura 7) obrigam os Estados-Membros a notificar a Comissão das medidas tomadas para transpor a diretiva para o ordenamento jurídico nacional. Os Estados-Membros devem proceder à notificação num prazo determinado (normalmente, dois anos após a adoção) e informar a Comissão das medidas nacionais de execução.

66

Se um Estado-Membro não notificar a Comissão das medidas de execução dentro do prazo, o SG confirma o facto junto da DG responsável antes de redigir uma carta de falta de notificação para a Comissão adotar e enviar ao Estado-Membro. A maioria dos procedimentos de infração instaurados pela Comissão prende-se com a transposição tardia das diretivas (ver figura 8).

67

Quando recebe as notificações, a Comissão avalia se os Estados-Membros transpuseram as diretivas da UE de modo exaustivo e rigoroso, adotando uma abordagem em duas fases que comporta controlos da transposição e da conformidade. No controlo da transposição, a Comissão examina se a notificação do Estado-Membro inclui medidas nacionais de execução para cada obrigação da diretiva da UE (exaustividade). No controlo da conformidade, a Comissão compara, artigo a artigo, as disposições e obrigações da diretiva da UE com o texto das medidas nacionais de execução (rigor).

68

Incumbe à DG principal designada para essa diretiva realizar os controlos de transposição e de conformidade e determinar o âmbito dos controlos. Quase todas as DG indicaram que verificam a transposição de todas as disposições e obrigações de cada diretiva relativamente a todos os Estados-Membros. A maioria das DG indicou igualmente que verifica a conformidade das medidas nacionais de execução em relação a todas as disposições de cada diretiva para todos os Estados-Membros, concentrando-se algumas DG unicamente na verificação das disposições mais importantes ou nas disposições em relação às quais considera haver um elevado risco de infração. De acordo com a nova política de imposição do cumprimento da Comissão, desde 2017, as DG devem efetuar controlos sistemáticos da transposição e da conformidade.

69

O principal elemento que determina o volume de trabalho de uma dada DG em termos de controlos de transposição e de conformidade é o número de diretivas que entraram recentemente em vigor no seu domínio de intervenção. Este número varia consideravelmente ao longo do tempo, em função do programa de trabalho da Comissão e do processo legislativo da UE. Para o período de 2014-2016, as DG que, no inquérito do Tribunal, apresentaram níveis de controlo mais elevados foram a TAXUD, ENV, GROW, ENER e CLIMA. Contudo, dado que as DG não são obrigadas a registar de forma coerente os controlos que realizam numa base de dados central, nem todas estavam em condições de fornecer estimativas, e as estimativas que foram fornecidos podem não ser totalmente comparáveis.

70

Os controlos de transposição e de conformidade são difíceis de realizar. As DG necessitam de possuir um conhecimento considerável dos sistemas jurídicos e das línguas dos Estados-Membros e têm de realizar os controlos dentro de determinados prazos. A maior parte das DG em causa considera que é difícil realizar os controlos dentro do prazo, devido ao facto de, em alguns casos, estes serem relativamente curtos e de ser necessário dispor de pessoal com o nível de competências e de especialização adequado.

71

O período de tempo necessário para realizar controlos de transposição e de conformidade varia em função de uma série de fatores. Os fatores mais frequentemente referidos pelas DG foram os seguintes:

• a extensão, complexidade e/ou novidade da diretiva da UE;
• a qualidade e a tempestividade da prestação de informações por parte dos Estados-Membros sobre as respetivas medidas de transposição;
• o número e a complexidade das medidas nacionais de execução;
• a disponibilidade de recursos (incluindo serviços de tradução e conhecimentos jurídicos/linguísticos), tendo em conta as diferentes prioridades da DG.

72

Dado que as DG não são obrigadas a registar de forma coerente os controlos que realizam numa base de dados central, não existem estimativas oficiais do tempo necessário. As estimativas fornecidas pelas DG no âmbito do inquérito do Tribunal sugerem uma variação considerável entre os diferentes domínios de intervenção. Como uma DG observou, desde o dia em que termina o prazo de transposição até ao final do exercício de conformidade podem decorrer cerca de quatro a seis anos. As DG informaram ainda que os controlos de conformidade são consideravelmente mais demorados do que os controlos de transposição. Uma DG referiu que, embora seja útil, a abordagem em duas fases torna a avaliação global mais lenta. A DG sugeriu que a Comissão considere a possibilidade de permitir a inclusão de questões de não conformidade nos casos de infração devidos à falta de transposição. Para agilizar o processo, outra DG tem estado a investigar o recurso a tecnologias linguísticas para automatizar os controlos.

73

A maior parte das DG com um elevado número de diretivas para controlar recorre ocasionalmente à externalização. O principal motivo apontado pelas DG para a externalização dos controlos foi a insuficiência de recursos humanos internos, incluindo a falta de conhecimentos específicos das línguas ou sistemas jurídicos dos Estados-Membros. Segundo as DG, quando os controlos foram externalizados, o trabalho dos contratantes externos foi verificado pelo seu pessoal. A maioria das DG estava satisfeita ou muito satisfeita com a exaustividade, o rigor e a tempestividade do trabalho do contratante, e nenhuma DG manifestou insatisfação com os resultados da externalização dos controlos. Contudo, como observou uma DG, a externalização pode aumentar o período de tempo total necessário à conclusão dos controlos.

Tratamento das queixas e identificação dos casos investigados por iniciativa da Comissão

74

Através do tratamento de queixas e da realização de investigações por sua própria iniciativa, a Comissão identifica principalmente possíveis infrações em matéria de não conformidade com os Tratados, regulamentos e decisões, bem como casos de não aplicação de diretivas. No inquérito do Tribunal, globalmente, as DG consideraram as queixas como a mais importante fonte de informações para detetar estes tipos de possíveis infrações.

75

As DG recebem queixas por uma série de vias, incluindo diretamente ou através do sítio Web da Comissão. Além disso, a Comissão trata as petições transmitidas do PE como queixas. Desde 2017, as DG são obrigadas a pedir aos queixosos que as contactam que preencham um formulário normalizado de apresentação de queixa. Esta iniciativa visa permitir, futuramente, uma melhor categorização da natureza das queixas e dos respetivos autores.

76

A Comissão recebe queixas de diferentes tipos de queixosos, incluindo cidadãos, empresas e grupos de interesse. Dado que as DG não eram obrigadas a categorizar os queixosos, não existem estimativas oficiais da repartição das queixas por tipo de queixoso. As estimativas fornecidas por 13 DG no âmbito do inquérito do Tribunal sugerem uma variação considerável entre os diferentes domínios de intervenção. Dez DG afirmaram receber mais queixas de indivíduos do que de organizações, enquanto seis estimam que 90% ou mais das queixas que recebem são apresentadas por particulares. Algumas DG indicaram receber mais queixas de organizações nas áreas da fiscalidade, energia e clima. Com base numa média ponderada das estimativas fornecidas pelas DG, os resultados do inquérito do Tribunal sugerem que cerca de dois terços das queixas recebidas pelas DG são apresentadas por particulares e apenas um terço por organizações.

77

Os procedimentos de tratamento das queixas estão definidos numa comunicação da Comissão¹⁸. As DG devem registar as queixas no sistema CHAP. Para cumprir o seu código de boa conduta administrativa e assegurar a transparência, a Comissão é obrigada a responder diretamente aos queixosos e a mantê-los informados acerca das medidas tomadas (ou não tomadas).

78

Antes de mais, a DG responsável avalia se vai ou não investigar uma queixa. A Comissão estabeleceu critérios que determinam os casos em que as DG não devem dar seguimento a uma queixa. A maior parte das queixas não dá origem a uma investigação no EU Pilot ou a um procedimento de infração (ver figura 9).

79

A Comissão não publica dados sobre os motivos para não dar seguimento às queixas. No inquérito do Tribunal, a maioria das DG (13/18) afirmou que acompanhava esses motivos, indicando que os mais comuns foram:

• não haver infração ao direito da UE ou a questão levantada pelo autor da queixa não ser da competência da UE;
• a queixa não conter indicações suficientes de se tratar de uma prática generalizada (ou seja, não limitada à queixa específica);
• o problema do queixoso poder ser resolvido com recurso a tribunais nacionais ou a um mecanismo alternativo (por exemplo, o SOLVIT);
• o queixoso não ter fornecido informações suficientes, mesmo depois de ter sido convidado a completar a queixa;
• a queixa diz respeito à transposição por um Estado-Membro de uma diretiva que, em termos gerais, está a ser objeto de controlo de transposição ou de um controlo de conformidade;
• há um processo a título prejudicial ao abrigo do artigo 267º do TFUE pendente no TJUE sobre a mesma questão;
• há uma proposta legislativa da UE ou nacional em preparação que aborda a questão objeto da queixa;
• há processos judiciais nacionais pendentes sobre a mesma questão.

80

No que se refere aos pontos fortes, as DG observaram, de diversas formas, que o processo de tratamento de queixas:

• era uma fonte direta de informações sobre a transposição e aplicação do direito da União pelos Estados-Membros;
• era um meio de a Comissão apoiar diretamente os cidadãos da UE de uma forma simples e transparente que pode igualmente constituir uma oportunidade para ajudar os cidadãos a compreenderem melhor as responsabilidades e a governação da UE;
• estava centrado em dar seguimento unicamente às queixas pertinentes.

81

No que se refere às limitações, as DG descreveram, de diversas formas, uma série de fatores que dificultaram o tratamento eficiente e eficaz das queixas, a contento dos queixosos:

• muitos queixosos têm expectativas irrealistas sobre as competências e a capacidade da Comissão para resolver casos específicos ou fornecem informações insuficientes sobre o seu caso;
• a atividade é complexa e morosa, exige grande competência e discernimento, mas dá origem a um número relativamente baixo de procedimentos de infração;
• a forma como a Comissão está organizada pode dificultar o tratamento de muitas queixas sobre o mesmo problema ou de queixas individuais que implicam mais do que um serviço da Comissão.

82

As DG referiram que, no período de 2014-2016, o número de queixas tratado variou significativamente. Por exemplo, a TAXUD tratou cerca de 950 queixas por ano, enquanto a CLIMA e a ECFIN trataram menos de dez, contra uma média geral por DG de cerca de 200.

83

No que diz respeito a casos da iniciativa da Comissão, nos domínios em que existem, as DG consideraram que as suas competências de inspeção, investigação e controlo constituíram a fonte mais importante para detetar possíveis casos de infração. Cerca de um terço das DG consideraram os balanços de qualidade e as avaliações, bem como as informações veiculadas pela imprensa e pelos meios de comunicação, como importantes fontes de informação. As DG destacaram ainda uma série de outras fontes de informações muito importantes nos seus domínios de intervenção, incluindo os relatórios de inspeção nacionais (ENV), os relatórios das agências de supervisão da UE (FISMA) e os relatórios de auditoria (REGIO). As DG responsáveis por domínios de intervenção em que se aplica o mecanismo SOLVIT não o referiram como uma das fontes de informações mais importantes para detetar possíveis casos de infração.

84

As DG indicaram ainda que, no período de 2014-2016, o número de casos da iniciativa da Comissão que foi tratado variou significativamente. Por exemplo, durante esse período, a ENER referiu ter tratado mais de 200 casos por ano, enquanto a REGIO, a EAC e a ECFIN não trataram nenhum. As DG referiram também que a proporção de queixas e de casos da iniciativa da Comissão variou significativamente. A maior parte das DG tratou muito mais queixas do que casos da iniciativa da Comissão, com exceção da ENER, da SANTE e da MARE, que receberam relativamente poucas queixas, mas possuem competências de investigação que dão origem aos referidos casos. Globalmente, são investigados mais casos da iniciativa da Comissão do que queixas (ver figura 10).

Investigação de casos através do EU Pilot

85

Quando existem suspeitas de infração, as DG podem investigar o caso com os Estados-Membros em causa utilizando o mecanismo EU Pilot¹⁹. Trata-se de uma ferramenta eletrónica destinada a recolher a título confidencial informações sobre possíveis violações do direito da UE pelos Estados-Membros. Em alguns casos, pode ser utilizado para garantir o cumprimento da legislação sem recurso ao procedimento formal de infração.

86

O EU Pilot constitui um meio para um diálogo estruturado entre a Comissão e os Estados-Membros dentro de prazos definidos. As DG criam "dossiês" no EU Pilot para cada possível caso de infração. A DG envia um pedido de informações ao Estado-Membro visado, que tem dez semanas para responder. A DG tem posteriormente dez semanas para avaliar a resposta. Após a avaliação, a DG encerra o caso, solicita informações suplementares ou propõe que a Comissão inicie um procedimento formal de infração.

87

No inquérito do Tribunal, quase todos os Estados-Membros afirmaram que a Comissão prestou informações adequadas no EU Pilot sobre suspeitas de infrações. Os Estados-Membros destacaram como principais pontos fortes do EU Pilot os seguintes:

• evita procedimentos de infração e promove a correção atempada dos casos de incumprimento;
• contribui para uma compreensão mútua do direito da UE e das medidas de execução dos Estados-Membros;
• incentiva uma cultura de cooperação entre as DG da Comissão e as autoridades nacionais;
• é uma forma simples de estruturar a comunicação dentro de prazos específicos;
• contribui para a coordenação e a sensibilização nos Estados-Membros em questões de conformidade;
• capacita os cidadãos proporcionando um meio para investigar suspeitas de violações dos seus direitos por um Estado-Membro.

88

No que diz respeito às limitações, alguns Estados-Membros (5/27) observaram que a lentidão das respostas das DG comprometia por vezes a eficácia do EU Pilot na resolução de casos específicos. Alguns Estados-Membros referiram também que, a partir de 2017, a Comissão deixou de utilizar o EU Pilot de forma sistemática para investigar certos tipos de casos antes de iniciar um procedimento de infração, no contexto da sua nova política de imposição do cumprimento. Estes Estados-Membros alertaram para o risco de poder ser preciso mais tempo para resolver atempadamente esses casos. Alguns Estados-Membros observaram também que a utilização da plataforma EU Pilot os ajudou a controlar e tratar casos de forma coordenada.

89

A introdução do EU Pilot, em 2008, resultou numa diminuição da abertura de novos procedimentos de infração durante vários anos, já que os novos casos eram investigados, antes disso, através da plataforma. Consequentemente, o número de procedimentos de infração abertos também diminuiu durante alguns anos. Em 2016, o número de novos procedimentos de infração ultrapassou o número de novos dossiês do EU Pilot (ver figura 11).

Fazer aplicar o direito da UE através do procedimento de infração

90

A Comissão dispõe do poder discricionário de instaurar um procedimento formal de infração. Quando uma DG tem indícios suficientes de uma possível infração, elabora uma decisão para que a Comissão inicie o procedimento. Os artigos 258º e 260º do TFUE estabelecem as etapas do procedimento (ver caixa 2) aplicáveis a cada tipo de caso. Cada etapa do procedimento dá a oportunidade aos Estados-Membros de regularizarem a infração e à Comissão de encerrar o processo.

91

A Comissão tem de autorizar cada etapa do procedimento formal de infração. Em consulta com o Serviço Jurídico da Comissão, as DG elaboram propostas de decisões da Comissão sobre processos específicos. A unidade do SG responsável pelo acompanhamento da aplicação do direito da UE coloca o conjunto de propostas na ordem do dia das reuniões da Comissão. A Comissão toma decisões sobre procedimentos de infração em aproximadamente dez reuniões por ano (ou seja, todos os meses exceto no verão). O número de decisões por reunião varia consideravelmente de acordo com o número de casos em tramitação.

92

Durante a fase pré-contenciosa do procedimento formal de infração (etapas 1 e 2), a Comissão procura trabalhar com os Estados-Membros para resolver a questão e evitar interpor desnecessariamente o caso no TJUE. No inquérito do TCE, a maior parte das DG (15/18) afirmou que teve comunicação com os Estados-Membros durante a fase pré-contenciosa através de cartas "políticas" ou administrativas e que discutiu casos pendentes com representantes dos Estados-Membros em reuniões "pacote" ou outros fóruns. Alguns Estados-Membros deram conta de dificuldades na coordenação das respostas às cartas administrativas. Na prática, a Comissão encerra a maior parte dos casos na fase pré-contenciosa, antes de os remeter para o TJUE (etapa 3).

93

No que diz respeito aos desafios, quase todas as DG (17/18) indicaram que tratar os procedimentos de infração em tempo útil é uma tarefa exigente, tendo a maioria (15/17) reconhecido que o nível de competências e de especialização necessário é um dos fatores que mais contribuem para essa exigência. Quase todos os Estados-Membros (23/24) afirmaram que os prazos de resposta às cartas de notificação e aos pareceres fundamentados (etapas 1 e 2) eram, geralmente, suficientes em casos simples, mas a maioria (20/24) também referiu que raramente os prazos eram suficientes para casos muito complexos. A maior parte dos Estados-Membros (12/23) manifestou a opinião de que as cartas e os pareceres da Comissão constituem uma base adequada para elaborar uma resposta. Muitos outros Estados-Membros consideram esses instrumentos parcialmente adequados (11/23). Alguns observaram que os documentos da Comissão são, por vezes, pouco claros e que a qualidade dos mesmos varia consoante a DG ou o caso em questão.

94

Após a interposição do caso no TJUE, o tempo necessário para uma decisão sobre o processo depende dos procedimentos seguidos pelo TJUE (etapa 4). A duração dos processos no TJUE pode depender de vários fatores, em especial a sua complexidade. Se a Comissão interpuser de novo o caso no TJUE nos termos do artigo 260º, nº 2, do TFUE (etapa 5), o tempo necessário para a resolução pode aumentar consideravelmente. O tempo decorrido até que o TJUE tome uma decisão relativa a uma sanção financeira depende do período concedido ao Estado-Membro para cumprir a decisão anterior, do tempo que a Comissão demora a notificar de novo o Estado-Membro sobre a reincidência do incumprimento e do período necessário ao TJUE para emitir uma decisão.

95

A Comissão resolve ou retira muitos casos antes de uma decisão do TJUE (etapas 4 e 5). Na prática, só uma pequena percentagem dos procedimentos de infração resulta em sanções financeiras impostas aos Estados-Membros nos termos do artigo 260º, nº 2, do TFUE (etapa 5). Nesses casos, o procedimento de infração pode ter durado vários anos. São aplicadas sanções diárias até que o Estado-Membro informe que cumpriu a decisão (sanções periódicas). Se um Estado-Membro passar a cumprir antes da decisão final, o TJUE pode impor o pagamento de uma "quantia fixa" que reflita o período anterior de incumprimento. A DG BUDG gere o cálculo e a cobrança das sanções.

96

A DG principal é responsável pelo acompanhamento de quaisquer questões subsequentes relacionadas com o incumprimento ou outros casos de aplicação incorreta pelo Estado-Membro através de queixas ou de investigações da iniciativa da Comissão.

97

No que se refere aos pontos fortes, a maior parte das DG (13/18) salientou que os procedimentos de infração exercem pressão sobre os Estados-Membros para que cumpram o direito da UE, previnem o incumprimento e realçam as dificuldades de transposição. Várias DG indicaram também como pontos fortes o caráter de alto nível, estruturado e transparente do processo, o poder discricionário da Comissão na utilização do procedimento e a visibilidade dos resultados. Além disso, algumas DG encaram a utilização dos procedimentos de infração como uma boa forma de a Comissão sinalizar aos Estados-Membros e aos cidadãos que leva muito a sério o incumprimento do direito da UE. No inquérito do TCE, quase todos os Estados-Membros referiram que as sanções financeiras impostas pelo TJUE no âmbito de processos por infração tiveram um forte efeito dissuasor (25/26). No período de 2014-2016, o valor total das sanções financeiras aplicadas aos Estados-Membros por incumprimento de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia ascendeu a 339 milhões de euros²⁰.

98

No que respeita às limitações associadas ao procedimento de infração, várias DG (8/18) salientaram a sua duração. As DG também referiram, de diversas formas:

• a complexidade do processo (casos que exigem "um elevado nível de prova");
• a necessidade de conhecimentos e competências significativos;
• a tomada de decisões morosa e complexa na Comissão;
• a necessidade de ponderar se os processos são prosseguidos ou encerrados;
• a natureza litigiosa dos processos por infração;
• as dificuldades no tratamento de casos politicamente delicados e casos de cumprimento parcial;
• a dificuldade em garantir a igualdade de tratamento dos Estados-Membros;
• o facto de os procedimentos de infração serem, por vezes, contraproducentes.

99

Relativamente ao poder discricionário da Comissão no procedimento formal de infração, muitos Estados-Membros (9/22) consideraram que esse poder facilita o cumprimento efetivo do direito da UE a nível nacional. Muitos outros (10/22) afirmaram que esse poder facilita parcialmente o cumprimento efetivo. Alguns Estados-Membros (3/22) afirmaram que esse poder não facilita o cumprimento efetivo. A principal preocupação manifestada por muitos Estados-Membros (10/22) diz respeito ao facto de a Comissão já não utilizar de forma sistemática o mecanismo EU Pilot para o intercâmbio de informações sobre alguns tipos de casos antes de iniciar um procedimento de infração. A figura 12 mostra o número de semanas necessárias, em média, no período de 2014-2016 para tratar queixas, realizar investigações através do EU Pilot e gerir os procedimentos de infração antes do seu encerramento. Os dados indicam que os procedimentos de infração baseados em queixas demoraram aproximadamente 140 semanas a ser resolvidos e que as investigações de queixas através do EU Pilot antes de instaurar um procedimento formal de infração demoraram cerca de metade desse tempo.

Utilização de instrumentos para promover a conformidade

100

Além das medidas de acompanhamento e de imposição do cumprimento, a Comissão disponibiliza um conjunto de "instrumentos", em diferentes etapas do ciclo político, para ajudar os Estados-Membros a aplicarem correta e atempadamente o direito da UE ("instrumentos de promoção da conformidade"). Durante a preparação de propostas, a Comissão pode requerer à DG responsável que elabore um plano de execução que descreva os principais desafios que os Estados-Membros irão enfrentar e as medidas que deverão tomar. Os planos podem também fornecer orientações para os Estados-Membros sobre a interpretação, execução e aplicação do instrumento jurídico da UE. As diretivas podem igualmente exigir que os Estados-Membros apresentem documentos explicativos em que exponham a forma como transpuseram as disposições dessa diretiva para a legislação nacional.

101

Durante as fases de transposição e aplicação, a Comissão disponibiliza ainda uma série de instrumentos baseados em reuniões. Esses instrumentos incluem os comités estabelecidos por diretivas e compostos por representantes dos Estados-Membros, as redes, coordenadas pela Comissão, de representantes dos Estados-Membros responsáveis pela execução, grupos de peritos criados pelos Estados-Membros para prestar aconselhamento, ou workshops que a Comissão pode organizar com Estados-Membros específicos. Em alguns domínios de intervenção, as DG podem também realizar "reuniões pacote" com determinados Estados-Membros para discutir questões de transposição e casos de infração. Além destes instrumentos baseados em reuniões, a Comissão pode recorrer a painéis de avaliação ou barómetros para destacar o desempenho dos Estados-Membros na transposição do direito da UE.

102

As DG têm a responsabilidade de utilizar estes instrumentos para prestarem apoio aos Estados-Membros relativamente aos instrumentos jurídicos do seu domínio de intervenção. A Comissão não possui um registo central da utilização de todos estes instrumentos pelas DG. Nos inquéritos do Tribunal²¹, as DG e os Estados-Membros foram questionados sobre a utilização e a eficácia de cada instrumento, bem como sobre os seus principais pontos fortes e limitações. O Tribunal também inquiriu os Estados-Membros sobre os encargos administrativos que alguns instrumentos lhes impõem e sobre as suas preferências em termos de frequência de utilização de cada instrumento. Os resultados da análise do Tribunal sobre cada instrumento são apresentados no anexo III. A figura 13 apresenta uma panorâmica da classificação atribuída pelas DG e pelos Estados-Membros aos principais instrumentos.

103

De um modo geral, as DG e os Estados-Membros classificaram os instrumentos de promoção como eficazes (ou seja, no mínimo com eficácia "média", uma pontuação de "3"). Globalmente, as classificações das DG foram ligeiramente superiores às dos Estados-Membros no que respeita à eficácia dos instrumentos de promoção, o que resulta, em grande medida, do facto de as DG atribuírem classificações bastante mais favoráveis do que os Estados-Membros aos documentos explicativos com quadros de correspondência e às reuniões "pacote".

104

Os planos de execução são o instrumento menos utilizado. As DG e os Estados-Membros também os consideraram o instrumento com menor eficácia global. Embora reconhecendo que estes planos realçam as principais dificuldades de execução, os inquiridos afirmaram que a sua utilidade é limitada, uma vez que são muitas vezes elaborados numa fase demasiado precoce do processo e não têm em conta as especificidades de cada Estado-Membro.

105

As orientações estão entre os instrumentos mais utilizados. As DG e os Estados-Membros consideraram-nas muito eficazes, em especial para legislação complexa. Afirmaram que desempenham um papel importante para garantir uma compreensão comum das diretivas da UE, apesar de não fornecerem uma interpretação definitiva do direito da UE. A maior parte dos Estados-Membros referiu que as orientações devem ser mais utilizadas.

106

Os documentos explicativos com quadros de correspondência foram considerados muito eficazes pelas DG para facilitar o controlo da transposição e da conformidade das medidas de execução nacionais. Vários Estados-Membros indicaram que utilizam estes documentos para uso próprio no âmbito dos seus procedimentos destinados a garantir a correta transposição das diretivas da UE e atribuíram classificações elevadas à sua eficácia. Contudo, os Estados-Membros que não dispunham de documentos explicativos com quadros de correspondência afirmaram que a sua elaboração era muito complexa. As DG e os Estados-Membros reconheceram, de diversas formas, que os documentos explicativos também contribuem para a segurança jurídica e a transparência quanto à forma de aplicar o direito da UE.

107

A maior parte dos Estados-Membros aconselhou a Comissão a utilizar mais os instrumentos baseados em reuniões, não obstante os encargos administrativos significativos associados à participação nesses fóruns. No entanto, vários Estados-Membros observaram que as abordagens diferem consoante as DG e que existe margem para a Comissão desenvolver uma abordagem mais orientada e coerente da sua utilização. Embora os Estados-Membros tenham reconhecido que os painéis de avaliação podem contribuir para incentivar os países a melhorarem o seu desempenho, a maior parte não se mostrou favorável a um reforço da sua utilização.

Assegurar a transparência em matéria de cumprimento e controlo

108

A Comissão tem de responder a elevadas expectativas de transparência por parte dos cidadãos e das partes interessadas no que respeita ao tratamento de todos os tipos de casos de infração, ao cumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros e às atividades de controlo da própria Comissão:

• os queixosos esperam ser informados sobre as medidas que serão tomadas para resolver os seus problemas e a evolução do processo;
• os Estados-Membros esperam ser tratados de forma justa e coerente no que diz respeito ao acompanhamento e à imposição do cumprimento;
• os legisladores da UE esperam ser informados sobre a transposição e aplicação pelos Estados-Membros da legislação da UE que adotaram; e, em termos mais gerais,
• outros intervenientes institucionais, como o Comité Económico e Social Europeu (CESE), o Comité das Regiões Europeu (CR) e o Provedor de Justiça Europeu, tal como o público em geral, esperam ser informados sobre o cumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros e sobre o desempenho da Comissão nas suas atividades de controlo.

109

A Comissão utiliza vários instrumentos para comunicar informações e apresentar relatórios a estes diferentes públicos sobre casos específicos, questões de cumprimento dos Estados-Membros e atividades de controlo da própria Comissão, assegurando, sempre que necessário, a confidencialidade.

110

No que se refere a casos específicos, o principal meio de comunicação com queixosos é a correspondência escrita. A finalidade da correspondência é manter os queixosos informados sobre o tratamento da queixa pela Comissão e explicar os motivos de todas as decisões da Comissão no sentido de não investigar a queixa ou de encerrar o caso. A Comissão instituiu um conjunto de garantias administrativas para os queixosos (ver caixa 6).

111

Quando a Comissão instaura um procedimento formal de infração, o queixoso pode acompanhar as etapas subsequentes do procedimento através do registo público da Comissão que contém as decisões relativas a esses procedimentos e os correspondentes comunicados de imprensa. O andamento dos casos interpostos no TJUE pode ser acompanhado no sítio Web desta instituição.

112

Quanto ao cumprimento pelos Estados-Membros do direito da UE, determinados atos legislativos da União preveem, em cláusulas de revisão, que a Comissão elabore relatórios de execução²² sobre a transposição de diretivas. As questões de transposição podem também ser analisadas noutros tipos de revisões ex post publicadas, como os "balanços de qualidade" e as avaliações.

113

No caso das diretivas especificamente relacionadas com o mercado único, a Comissão disponibiliza indicadores e informações sobre um conjunto de questões de transposição e aplicação no Painel de Avaliação do Mercado Interno (PAMI). O painel de avaliação engloba vários indicadores, incluindo alguns relacionados com a transposição de diretivas, casos de infração e dossiês do EU Pilot (ver caixa 7).

114

Em termos mais gerais, a Comissão presta informações sobre os resultados das suas atividades de controlo e aspetos do seu desempenho através do Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito da UE. A Comissão elabora o relatório tendo em mente sobretudo o PE. A Comissão dos Assuntos Jurídicos do PE examina todos os anos o relatório como base para um relatório do Parlamento. A Comissão mantêm há vários anos uma abordagem coerente em termos de conteúdo e apresentação dos relatórios anuais, acrescentando informações e análises a pedido do PE. Neste contexto, o CESE convidou a Comissão a apresentar-lhe o seu relatório anual para parecer, criando assim a oportunidade de ter em conta o ponto de vista da sociedade civil organizada sobre a aplicação do direito da UE. O CESE também instou a Comissão a empenhar-se mais na informação ao público sobre as infrações em geral²³. De igual modo, o CR salientou a importância de um maior acesso do público às informações sobre a aplicação do direito da UE, atendendo ao importante papel que os órgãos de poder local e regional desempenham na aplicação do mesmo²⁴.

115

Durante o período de 2014-2016 examinado pelo Tribunal, os relatórios anuais da Comissão consistiram num relatório bem ilustrado e de elevado nível (cerca de 30 páginas) e dois anexos com informações pormenorizadas e gráficos sobre cada um dos 28 Estados-Membros e cada um dos domínios de intervenção pertinentes. A síntese de alto nível descreve a política da UE em matéria de infrações, salienta o contributo das atividades de controlo da Comissão para as prioridades conexas da Comissão Juncker e explica as responsabilidades específicas da Comissão e dos Estados-Membros no que respeita à aplicação do direito da UE. A síntese apresenta também uma análise dos principais aspetos do tratamento pela Comissão das queixas e dos casos de infração e das decisões do TJUE, com exemplos ilustrativos. No entanto, a Comissão não fornece informações e análises sobre várias questões de interesse geral para as partes interessadas (ver caixa 8).

116

Neste contexto, o Tribunal assinala que a Provedora de Justiça Europeia, com base num inquérito estratégico, recomendou em 2017 que a Comissão prestasse mais informações sobre o seu desempenho na resolução de violações reais do direito da UE ao abrigo da fase pré-contenciosa do procedimento de infração – e sobre a duração média do processo – no seu Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito da UE²⁵.

Auditoria pública do cumprimento do direito da UE

Auditoria pública a nível nacional

117

No âmbito da sua análise, o Tribunal convidou as ISC dos Estados-Membros a indicarem relatórios de auditoria relacionados com a aplicação do direito da UE, relativos ao período de 2013-2017, a fim de obter uma visão geral do trabalho das ISC neste domínio. Dos 185 relatórios das 13 ISC, o Tribunal analisou 62 cujo conteúdo considerou mais pertinente no âmbito do presente exame panorâmico. Estes relatórios refletiam as perspetivas da auditoria de conformidade e da auditoria de resultados.

118

Embora as auditorias das ISC abrangessem vários domínios de intervenção, a maior parte incidia sobre o ambiente e a energia, a tributação e os transportes. Muitos dos relatórios sobre políticas ambientais e energéticas (24 relatórios) centravam-se na execução de diretivas complexas, nomeadamente a Diretiva-Quadro da Água ou a Diretiva-Quadro Resíduos. O segundo domínio de intervenção examinado com mais frequência foi a política de tributação (nove relatórios), tendo mais do que um relatório visado os subsetores comércio eletrónico e IVA. O terceiro domínio mais representado foi o dos transportes (oito relatórios), com análises de vários temas desde as ferrovias aos transportes rodoviários. Entre os outros domínios de intervenção, estavam representados nos relatórios das ISC a governação económica e financeira, a agricultura, o desenvolvimento regional e outros temas específicos relacionados com o mercado único, incluindo questões como os contratos públicos ou os auxílios estatais.

119

Algumas auditorias de resultados da administração pública dos Estados-Membros examinaram as causas dos atrasos na transposição, mas apenas no contexto de uma política ou de um instrumento jurídico específico da UE. Na maioria dos casos, os objetivos de auditoria diziam respeito aos resultados de uma política nacional em que eram aplicáveis disposições do direito da UE. Nestes casos, as ISC avaliaram primordialmente a eficácia das medidas políticas nacionais na concretização dos objetivos. Normalmente, estas auditorias não incluíam qualquer avaliação dos procedimentos nacionais de transposição e aplicação da legislação da UE na legislação nacional.

120

Contudo, um número significativo de relatórios referiu, pelo menos, o cumprimento dos prazos na transposição da legislação da UE e assinalou os atrasos. Num número reduzido de relatórios, as ISC analisaram os motivos desses atrasos e avaliaram outras possíveis insuficiências ou incoerências na transposição do direito da UE para a legislação nacional. Um relatório de auditoria identificou um risco de transposição tardia com base numa análise que comparou a legislação nacional com obrigações decorrentes do direito da UE. Um outro relatório de auditoria incluiu uma panorâmica do procedimento nacional de transposição das diretivas da UE. Além disso, alguns relatórios mencionaram infrações formais ou dossiês do EU Pilot relacionados com o tema auditado, tendo algumas ISC apresentado também uma visão geral das consequências do incumprimento do direito da UE, incluindo os efeitos financeiros.

121

Algumas auditorias que abordaram casos de infração pendentes incluíram uma avaliação qualitativa da conformidade das disposições da legislação nacional com a legislação da UE. Um relatório de auditoria continha uma análise da medida de execução nacional preparada para a transposição de uma diretiva. Um outro relatório incluiu recomendações que foram tidas em conta na aplicação da diretiva em causa. Outro relatório estimou os custos de um ajustamento relacionado com a aplicação dos requisitos de uma nova diretiva em fase de transposição.

122

Em vários casos, os relatórios de auditoria não se limitaram ao governo central. Estas auditorias avaliaram as medidas adotadas a nível regional e local para cumprir obrigações decorrentes do direito da UE.

123

O Tribunal encontrou um caso de uma ISC que realizou uma auditoria de resultados intergovernamental relativa à eficácia da transposição do direito da UE pela administração nacional, que avaliou os processos e fatores de base que afetavam o cumprimento dos prazos e o rigor dessa transposição (ver caixa 9).

124

Por último, várias ISC apresentam sínteses, nos relatórios anuais, da transposição do direito da UE (geralmente com base nas estatísticas oficiais da UE) e dos procedimentos de infração contra o Estado-Membro.

Auditoria pública a nível da UE

125

O Tribunal é responsável pela auditoria das receitas e despesas da UE. Examina, nomeadamente, o cumprimento dos regulamentos financeiros da UE. Efetua também a auditoria de resultados das políticas e dos programas de despesas. Neste contexto, as auditorias do Tribunal incluem por vezes questões relacionadas com o cumprimento do direito da UE pelos Estados-Membros.

126

O Tribunal analisou os seus relatórios especiais do período de 2014-2017. Em 11 dos 106 relatórios, são suscitadas questões relacionadas com a aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros ou com as atividades de controlo da Comissão nos termos do artigo 17º, nº 1, do TUE.

127

Na maior parte das vezes, as observações dos relatórios especiais do Tribunal relacionados com a aplicação do direito da UE diziam respeito a casos em que a transposição incorreta ou tardia de diretivas da UE podia comprometer os resultados num domínio de intervenção específico. Em alguns casos, o Tribunal também formulou observações sobre o tempo necessário para resolver infrações. No que diz respeito às atividades de controlo da Comissão, uma auditoria incluiu uma avaliação dos controlos de transposição e de conformidade efetuados pela Comissão no domínio da política energética. O Tribunal publicou também um relatório centrado especificamente no desempenho da Comissão na garantia da aplicação eficaz de uma diretiva²⁶.

128

As constatações, observações e conclusões do Tribunal nestes relatórios ilustram um conjunto de problemas comunicados pelas DG e pelos Estados-Membros nos inquéritos do TCE, como por exemplo:

• clareza da legislação da UE – o Tribunal observou que continuavam a existir obstáculos à aplicação, em alguns casos decorrentes de uma redação vaga da Diretiva Serviços, e que a Comissão se mostrava reticente em aplicar medidas por infração, em parte devido à falta de solidez da base jurídica²⁷;
• sobrerregulamentação – o Tribunal concluiu que os operadores e outros participantes no mercado em diferentes Estados-Membros podiam estar sujeitos a regras e requisitos diferentes dos que são especificamente definidos pela legislação ou pelas orientações da UE sobre o Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE)²⁸;
• dificuldade dos Estados-Membros em transpor as diretivas dentro do prazo – o Tribunal observou que apenas oito Estados-Membros cumpriram o prazo para a transposição, tendo o último Estado-Membro concluído a transposição dois anos e cinco meses depois do prazo²⁹;
• impacto das restrições da capacidade financeira dos Estados-Membros – no caso da Diretiva Água Potável, o Tribunal concluiu que a qualidade da água e do acesso à mesma melhorou em três Estados-Membros, mas que as necessidades de investimento continuavam a ser substanciais³⁰;
• incumprimento reiterado dos Estados-Membros – no âmbito do desperdício alimentar, o Tribunal observou uma contradição persistente entre as regras da UE e dos Estados-Membros relativas à legalidade da venda de produtos após a respetiva data de validade³¹;
• dificuldade das DG no controlo da transposição e da conformidade – o Tribunal concluiu que os controlos da transposição e da conformidade realizados pela Comissão não garantiam uma boa aplicação dos atos legislativos que visavam concretizar o objetivo da UE³²;
• atrasos na instauração de procedimentos de infração – o Tribunal constatou que o procedimento contra um Estado-Membro teve início quatro anos após a realização do controlo de conformidade³³;
• atrasos significativos no tratamento de dossiês EU Pilot – o Tribunal concluiu que, embora o EU Pilot fosse um instrumento útil de cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, provocava frequentemente atrasos na instauração de procedimentos de infração³⁴. Além disso, quando os casos de incumprimento eram resolvidos durante a investigação, o Tribunal constatou que o EU Pilot não contribuía para a criação de uma prática jurídica da UE no domínio em questão³⁵.

O caminho a seguir: desafios e oportunidades

Existem oportunidades para a Comissão reforçar o controlo em conformidade com as suas obrigações previstas no Tratado

129

A Comissão desenvolveu o seu controlo da aplicação do direito da UE durante muitos anos a fim de cumprir a obrigação que lhe incumbe nos termos do artigo 17º, nº 1, do TUE. Nesse processo, elaborou uma abordagem em resposta aos principais desafios que enfrenta na missão de acompanhar e fazer aplicar o direito da UE nos Estados-Membros. O Tribunal identificou vários domínios em que subsistem dificuldades.

130

A Comissão integrou a sua função de controlo numa abordagem mais ampla intitulada "Legislar Melhor". Esta abordagem continuará a proporcionar benefícios e oportunidades para garantir que a aplicação dos atos legislativos novos ou revistos seja o mais simples possível. Neste contexto, a Comissão pode ponderar a realização de um exercício de "balanço" da política de controlo que abranja aspetos pertinentes da economia, da eficiência e da eficácia das suas atividades de controlo.

131

Em alguns domínios de intervenção, os Estados-Membros podem candidatar-se a apoio e a assistência técnica a partir do orçamento da UE para ações passíveis de reforçar a sua capacidade financeira e administrativa de executar e aplicar correta e atempadamente o direito da UE. A utilização de instrumentos orçamentais também proporciona à Comissão mais oportunidades de prevenção, deteção e correção do incumprimento. A Comissão pode estudar a possibilidade de desenvolver uma abordagem coerente e coordenada da utilização dos fundos da UE com vista a reforçar a sua capacidade para promover, acompanhar e impor a aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros nos diferentes domínios de intervenção e entre estes.

132

A função de controlo da Comissão está organizada por domínios de intervenção, e muitas DG integram responsabilidades de elaboração e controlo da legislação, o que oferece vantagens, nomeadamente ajudando a gerir os riscos inerentes de incumprimento associados a legislação específica da UE. O exame do Tribunal salienta o modo como outros riscos inerentes que afetam mais do que um domínio de intervenção decorrem das especificidades a nível dos Estados-Membros. O Tribunal salienta também os mecanismos da Comissão para a partilha de informações e boas práticas entre as DG. Além disso, a análise do Tribunal realça o desafio que se coloca a algumas DG de assegurar a disponibilidade atempada dos conhecimentos gerais e especializados dos Estados-Membros. A Comissão pode ponderar a adoção de medidas complementares para aumentar a partilha dos conhecimentos gerais e especializados dos Estados-Membros entre domínios de intervenção, incluindo a partilha de recursos sempre que se justifique.

133

A Comissão reforçou as relações e a cooperação com as autoridades dos Estados-Membros através de um conjunto de instrumentos para o intercâmbio de informação. Entre outros aspetos, os Estados-Membros observaram que esses instrumentos os ajudam a coordenar as suas próprias atividades. O Tribunal considera que a Comissão pode analisar a possibilidade de aprofundar os instrumentos para garantir um fluxo coordenado de informações entre ela e os Estados-Membros no que respeita a suspeitas de infrações e a procedimentos concretos de infração a fim de ter em conta a alteração da política de imposição do cumprimento a partir de 2017.

134

De um modo geral, o Tribunal constatou que os Estados-Membros são favoráveis a um aprofundamento, pela Comissão, dos seus instrumentos de promoção da conformidade, apesar dos encargos administrativos que estes impõem aos Estados-Membros. A Comissão deve analisar a possibilidade de reforçar a coordenação entre os seus serviços no que respeita ao desenvolvimento e implantação desses instrumentos para assegurar uma abordagem mais orientada e coerente entre domínios de intervenção, que tenha devidamente em conta os encargos impostos aos Estados-Membros. O Tribunal salientou também a margem existente para que os Estados-Membros apresentem mais e melhores documentos explicativos. Estes documentos desempenham um papel importante na garantia da transparência, para os cidadãos, da legislação nacional que consubstancia os seus direitos previstos na legislação da UE, bem como no reforço da capacidade da Comissão para verificar, de forma eficiente e eficaz, se os Estados-Membros transpuseram os atos legislativos da UE de modo exaustivo e rigoroso. As autoridades legislativas da UE podem ponderar exigir sistematicamente aos Estados-Membros que apresentem explicações claras e coerentes sobre como transpuseram as diretivas da UE.

135

A Comissão estabeleceu prioridades para impor o cumprimento e critérios de referência para o tratamento dos casos, e várias DG já acompanham e apresentam informações sobre as suas atividades de controlo nos respetivos relatórios anuais. A Comissão pode estudar a possibilidade de desenvolver estes elementos existentes num quadro geral com indicadores e metas que incluam a economia, a eficiência e a eficácia das suas atividades de controlo. O referido quadro poderia constituir a base do desenvolvimento de uma abordagem mais estratégica e coerente da gestão dos recursos e processos relacionados com o controlo ao longo do tempo.

136

A Comissão tem de responder a elevadas expectativas de transparência. Disponibiliza diversos instrumentos para comunicar informações e apresentar relatórios às partes interessadas sobre as suas atividades de controlo, incluindo comunicados de imprensa mensais relativos a decisões sobre infrações e um relatório anual com informações de alto nível, abrangentes e pormenorizadas. O exame do Tribunal realçou informações suplementares que podem servir o interesse geral das partes interessadas. A Comissão pode ponderar o aprofundamento dos seus relatórios anuais de modo a ter em conta as expectativas das partes interessadas, nomeadamente fornecendo mais informações sobre o tratamento geral dos casos, mas respeitando, ao mesmo tempo, os direitos dos queixosos e dos Estados-Membros em matéria de confidencialidade.

Auditoria pública do controlo do cumprimento do direito da UE

137

O presente exame panorâmico demonstra que as ISC dos Estados-Membros e o Tribunal analisaram as questões relativas à forma como os Estados-Membros e a Comissão asseguram o cumprimento do direito da UE sobretudo no âmbito de auditorias das despesas públicas em domínios de intervenção específicos. Contudo, foram poucas as auditorias centradas especificamente nas disposições de controlo a nível nacional e da UE para assegurar uma aplicação correta e atempada da legislação da UE. O presente exame panorâmico sublinha que existe margem para o Tribunal desenvolver esforços relacionados com o controlo, pela Comissão, da aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros no que se refere, por exemplo:

• ao contributo do orçamento da UE para o apoio aos Estados-Membros na aplicação da legislação da UE;
• às disposições de controlo da Comissão em domínios de intervenção específicos da UE;
• à gestão, pela Comissão, das queixas e dos casos de infração;
• à qualidade dos relatórios da Comissão sobre os resultados das atividades de controlo.

Acrónimos e siglas

BUDG: Direção-Geral do Orçamento

CdR: Comité das Regiões Europeu

CESE: Comité Económico e Social Europeu

DG: Direção-Geral da Comissão Europeia. É apresentada no anexo I uma lista das DG participantes no inquérito do TCE.

EUR-Lex: Registo público oficial da legislação da União Europeia

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

ISC: Instituição Superior de Controlo

PAMI: Painel de Avaliação do Mercado Interno

PE: Parlamento Europeu

RCLE: Regime de Comércio de Licenças de Emissão

SG: Secretariado-Geral da Comissão

TCE: Tribunal de Contas Europeu

TEU: Tratado da União Europeia

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TJUE: Tribunal de Justiça da União Europeia

UE: União Europeia

Equipa do exame panorâmico

O presente exame panorâmico foi realizado pela Câmara de Auditoria V – presidida pelo Membro do TCE Lazaros S. Lazarou – competente nos domínios do financiamento e administração da União.

O exame foi efetuado sob a responsabilidade do Membro do TCE Leo Brincat, com a colaboração de Neil Kerr, chefe de gabinete; Annette Farrugia, assessora de gabinete; Alberto Gasperoni, responsável principal; James McQuade, responsável de tarefa; Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs e Jitka Benesova, auditores.

Contacto

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12, rue Alcide De Gasperi
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0642-6	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/92808	QJ-01-18-807-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0689-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/503456	QJ-01-18-807-PT-Q

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