Mise en pratique du droit de l'Union – Le rôle de surveillance de la Commission européenne en vertu de l'article 17, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne

Synthèse

I

Le succès de bon nombre de politiques de l'Union européenne dépend de la capacité des États membres à mettre en pratique le droit de l'Union sur leur territoire. En vertu des dispositions de l'article 17, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE), la Commission européenne est tenue de surveiller l'application du droit de l'Union par les États membres. Ce rôle de «gardienne des traités» est essentiel pour garantir la performance et la responsabilité globales de l'UE. Les activités de surveillance exercées par la Commission sont centrées sur la gestion du risque de violations potentielles du droit de l'Union par les États membres, situations qui peuvent déboucher sur le lancement d'une procédure d'infraction formelle au titre de l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

II

En notre qualité d'auditeur des finances de l'UE, nous procédons à des audits qui visent à vérifier si les États membres se conforment au droit de l'Union, le plus souvent lorsque le respect de celui-ci conditionne leur perception de fonds provenant du budget de l'UE. Dans certains cas, nous examinons également la manière dont la Commission exerce ses activités de surveillance et en rend compte. En réponse à une demande du Parlement européen, nous avons décidé de réaliser une analyse panoramique couvrant:

• les principaux éléments du paysage juridique de l'UE qui constituent un obstacle à une surveillance de l'application, par les États membres, du droit de l'Union;
• les objectifs, priorités et ressources de la Commission relatifs à ses activités de surveillance;
• les principales procédures utilisées par la Commission pour prévenir, détecter et corriger les infractions potentielles, par les États membres, au droit de l'Union;
• les dispositions prises par la Commission pour garantir la transparence de ses activités de surveillance et de leurs résultats;
• la contribution de l'audit public, tant au niveau national qu'au niveau de l'UE, pour garantir l'application du droit de l'Union dans les États membres et sa surveillance.

III

Une analyse panoramique n'est pas un audit. Il s'agit d'un document descriptif et analytique fondé sur des informations publiées et des informations que les participants ont accepté de rendre publiques. Nos principales sources d'information ont été les enquêtes des directions générales (DG) de la Commission et des représentants des États membres, l'étude des données fournies par la Commission, les entretiens avec les parties prenantes institutionnelles ainsi que les examens de rapports d'audit.

IV

Nous avons constaté que la Commission doit composer avec un paysage juridique complexe, tant au niveau de l'UE que dans les États membres. Un certain nombre de facteurs influencent le degré de probabilité que des infractions se produisent, et compliquent l'application du droit de l'Union. Parmi eux figurent:

• le volume du corpus juridique à contrôler et la complexité de nombreux instruments juridiques;
• les caractéristiques spécifiques des domaines d'action, et notamment la disponibilité des fonds de l'UE et les options autres que la procédure d'infraction;
• certaines caractéristiques des dispositions prises par les États membres sur le plan juridique et dans le domaine de la surveillance, et notamment la longueur de la procédure législative, les préférences en matière de transposition et la capacité administrative.

V

Dans notre analyse panoramique, nous mettons en avant la mesure dans laquelle la Commission reconnaît ces difficultés et y a répondu jusqu'ici:

• en fixant des priorités en matière de contrôle de l'application de la législation et un référentiel pour le traitement des plaintes émanant des citoyens, ainsi que des infractions présumées;
• en organisant sa surveillance par domaine d'action et en l'ancrant dans le cadre plus large de son programme pour une meilleure réglementation;
• en procédant systématiquement à la vérification de la transposition, à la valorisation des plaintes des citoyens et à l'ouverture d'enquêtes pour repérer les cas de non-respect présumé;
• en renforçant la coopération et l'échange d'informations avec les États membres au moyen de toute une série d'outils favorisant le respect de la législation;
• en communiquant directement avec les parties prenantes et en rendant compte publiquement de ses activités de surveillance au travers d'un large éventail de moyens, dont un rapport annuel spécifique.

VI

Nous fournissons également des exemples tirés de travaux réalisés par les institutions supérieures de contrôle (ISC) des États membres ainsi que par la Cour des comptes européenne et portant sur la conformité et la surveillance au niveau national et au niveau de l'UE.

VII

Pour conclure, nous faisons part de quelques réflexions sur la manière dont la Commission pourrait aborder les défis restants dans le cadre de son rôle de surveillance. En particulier, nous invitons la Commission à envisager un nouveau renforcement de ce rôle:

• en suivant l'approche axée sur une amélioration de la réglementation pour sa politique de contrôle de l'application du droit et en établissant un bilan de ses activités de surveillance vues sous l'angle de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité;
• en élaborant une approche plus coordonnée dans l'ensemble de ses services pour l'utilisation du budget de l'UE, afin de contribuer à garantir que les États membres appliquent le droit de l'Union;
• en encourageant ses services, dans les différents domaines d'action, à partager leurs connaissances et leur expertise concernant les États membres, voire leurs ressources;
• en œuvrant en faveur du respect du droit d'une manière davantage axée sur les besoins des différents États membres et avec plus de cohérence entre les divers domaines d'action;
• en développant le système existant de priorités en matière de contrôle de l'application du droit de l'UE et de référentiel pour le traitement des cas d'infraction et en l'intégrant dans un cadre global de gestion des activités de surveillance;
• en fournissant davantage d'informations agrégées et d'analyses aux parties prenantes dans son rapport annuel sur le traitement des cas d'infraction, et notamment sur leur durée et la raison de leur clôture.

VIII

Enfin, la présente analyse panoramique donne des indications sur les questions que la Cour des comptes européenne pourrait aborder dans ses travaux en lien avec la surveillance, par la Commission, de l'application du droit de l'Union par les États membres, comme:

• la contribution du budget de l'UE à la mise en pratique du droit de l'Union par les États membres;
• les dispositions de la Commission en matière de surveillance dans des domaines d'action spécifiques;
• les aspects de la gestion, par la Commission, des plaintes et des cas d'infraction;
• la qualité des rapports de la Commission sur les résultats des activités de surveillance.

Introduction

Mise en pratique du droit de l'Union

01

Il est essentiel de mettre en pratique le droit de l'Union afin d'obtenir des résultats tangibles pour les citoyens et de protéger leurs droits et leurs libertés. Les États membres doivent respecter leurs obligations découlant du droit de l'Union et, notamment, intégrer les actes juridiques de l'UE pertinents dans leur droit national («la mise en œuvre») et les appliquer sur leur territoire («l'application»)¹. Les instruments juridiques de l'UE constituent un moyen essentiel pour celle-ci d'atteindre ses objectifs, et l'état de droit est une valeur clé de l'Union², que tous les États membres et les institutions européennes doivent défendre.

02

La législation de l'UE s'applique directement ou indirectement en fonction du type de législation³. Les traités, les règlements et les décisions deviennent automatiquement contraignants dans l'ensemble de l'Union à la date de leur entrée en vigueur, tandis que les États membres disposent d'un certain délai pour intégrer les directives de l'UE dans leur législation nationale avant leur application. Dans les faits, les États membres jouissent d'un pouvoir d'appréciation considérable quant à la manière dont ils mettent en œuvre, puis appliquent le droit de l'Union. En vertu des dispositions de l'article 17, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE), la Commission européenne («la Commission») est chargée de surveiller la mise en œuvre et l'application du droit de l'Union par les États membres (le «respect»).

03

La Commission entend prévenir, détecter et corriger le non-respect, par les États membres, du droit de l'Union. Pour ce faire, elle contrôle l'application de celui-ci par les États membres et prend des mesures pour encourager et renforcer le respect du droit (les «activités de surveillance»). Les activités de surveillance de la Commission sont centrées spécifiquement sur la détection et le traitement des cas de non-respect pouvant conduire au lancement d'une procédure d'infraction au titre des articles 258 et 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (les «infractions potentielles»). L'encadré 1 cite les quatre grands types d'infraction potentielle:

04

Tous les types de violation du droit de l'Union par un État membre ne donnent pas lieu à l'ouverture d'une procédure d'infraction. Dans certains domaines d'action, les instruments juridiques de l'UE prévoient d'autres formes de sanction, financière ou non. La Commission ne traite pas ces cas dans le cadre des activités de surveillance qu'elle exerce en vertu de l'article 17, paragraphe 1, du TUE.

Vue d'ensemble des activités de surveillance de la Commission

05

La Commission utilise un certain nombre de moyens (les «outils») pour veiller au respect du droit (c'est-à-dire détecter et corriger les manquements en la matière). En ce qui concerne les nouvelles directives, elle contrôle le respect du droit en vérifiant si les États membres ont notifié dans les temps les mesures prises au niveau national pour la mise en œuvre («la notification»), s'ils ont transposé intégralement les dispositions de la directive dans la législation nationale («la transposition») et si cette dernière reflète fidèlement toutes les dispositions de la directive («la conformité»).

06

En ce qui concerne la détermination des autres types d'infraction potentielle, la Commission traite les plaintes déposées par des personnes ou des organisations, et enquête de sa propre initiative sur les cas d'infraction potentielle. Elle recourt ici à un système informatique dédié (CHAPs) pour le traitement des plaintes et peut investiguer sur les infractions potentielles au moyen d'un outil de communication et de gestion de données en ligne («EU Pilot»). Ce dernier permet de collecter et d'échanger des informations sur des infractions potentielles avec les États membres et peut servir, dans certains cas, le respect du droit. La figure 1 montre le nombre de plaintes et de cas d'infraction potentielle traités par la Commission entre 2010 et 2016⁴.

07

En vertu de l'article 258 du TFUE, la Commission dispose d'un pouvoir d'appréciation pour lancer une procédure d'infraction contre l'État membre qui semble avoir violé le droit de l'Union. Cette procédure lui permet de saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et de lui demander d'infliger une sanction financière à l'État membre concerné, en vertu des dispositions de l'article 260 du TFUE. L'encadré 2 détaille les principales étapes de la procédure d'infraction formelle.

08

Parallèlement aux outils qu'elle utilise pour veiller au respect du droit, la Commission a mis au point une série d'autres outils destinés à aider les États membres à appliquer correctement et en temps utile la législation de l'UE (les «outils d'aide au respect de la législation») afin d'éviter («prévenir») ou de régler («corriger») les cas d'infraction avant que la CJUE ne soit saisie.

Transparence, obligation de rendre compte et audit: des éléments nécessaires

09

Pour préserver la légitimité et la confiance, les citoyens et les parties prenantes doivent pouvoir observer que les États membres mettent la législation de l'UE en pratique. Pour ce faire, il faut que l'application, par les États membres, du droit de l'Union et les activités de surveillance de la Commission soient transparentes et soumises à une obligation de rendre compte ainsi qu'à un audit public. Comme nous l'avons déjà souligné⁵, les politiques de l'UE qui s'appuient sur des instruments non budgétaires présentent une difficulté particulière pour ce qui est de l'obligation de rendre compte. En qualité d'auditeur des finances de l'UE, notre institution réalise pour l'essentiel des audits visant à vérifier si les États membres se conforment au droit de l'Union lorsque le respect de celui-ci conditionne leur perception de fonds provenant du budget de l'UE ou lorsqu'il est essentiel pour obtenir des résultats. Dans certains cas, nous examinons également la manière dont la Commission exerce ses activités de surveillance et en rend compte.

Étendue de l'analyse et approche suivie

10

La surveillance, par la Commission, de l'application du droit de l'Union par les États membres est une matière complexe, qui couvre de nombreux domaines d'action de l'UE. En réponse à une demande du Parlement européen (PE), la Cour des comptes européenne a décidé de réaliser une analyse panoramique. Celle-ci vise à décrire et à analyser les dispositions prises par l'UE pour assurer la surveillance de l'application, par les États membres, du droit de l'Union.

11

Nous avons centré notre étude sur les activités de surveillance de la Commission dans son rôle de «gardienne des traités», tel qu'il est défini à l'article 17, paragraphe 1, du TUE, et nous nous sommes intéressés à la procédure d'infraction. Nous avons couvert les domaines d'action de l'UE pour lesquels les États membres sont tenus d'appliquer la législation de l'UE sur leur territoire, ainsi que les activités de surveillance des directions générales (DG) de la Commission en charge de ces domaines (voir annexe I). Nous n'avons pas analysé les activités de surveillance exercées par les autres institutions de l'UE.

12

Une analyse panoramique n'est pas un audit. Il s'agit d'un document descriptif et analytique, qui s'appuie sur des informations accessibles au public. La présente analyse panoramique comporte également des informations que les participants à l'étude ont accepté de rendre publiques aux fins de nos travaux. À cet égard, nous avons procédé à l'analyse des données fournies par la Commission sur ses activités de surveillance, organisé une enquête auprès des DG et une autre auprès des États membres, mené des entretiens avec les principales parties prenantes institutionnelles et examiné les rapports d'audit pertinents de la Cour des comptes européenne et des institutions supérieures de contrôle (ISC) des États membres (voir annexe II).

13

Les résultats de notre analyse panoramique sont présentés dans différentes sections, qui portent respectivement sur:

• les principaux obstacles à une surveillance de l'application, par les États membres, du droit de l'Union, en raison de la complexité du paysage juridique et institutionnel;
• la stratégie mise en place par la Commission pour utiliser les pouvoirs, outils et ressources à sa disposition afin de veiller à ce que les États membres appliquent la législation de l'UE;
• la manière dont la Commission gère ses activités de surveillance et garantit la transparence;
• la contribution que l'audit public peut apporter, tant au niveau national qu'au niveau de l'UE, pour garantir une application efficiente et efficace du droit de l'Union et une surveillance à l'avenant.

14

Pour conclure, nous mettons en évidence quelques défis et possibilités pour développer davantage la surveillance et l'audit de l'application du droit de l'Union.

La surveillance de l'application du droit de l'Union

Un paysage juridique et institutionnel difficile à contrôler

Une législation européenne pléthorique et variée

15

La Commission doit contrôler l'application de nombreux actes juridiques de différents types et comportant des dispositions à respecter par les États membres. Par ailleurs, le corpus législatif de l'UE («l'acquis») évolue au fil du temps, à mesure que les politiques et les compétences de l'Union se développent et que celle-ci adopte et révise les textes législatifs que les États membres doivent appliquer. Dans l'absolu, toute violation des dispositions du droit de l'Union concernant les États membres peut donner lieu à une procédure d'infraction. La potentialité d'une infraction et les activités de contrôle exercées par la Commission sont fonction du type de texte législatif (voir encadré 2). À titre d'exemple, les directives déclenchent des activités de contrôle spécifiques portant sur leur notification et leur transposition dans la législation nationale.

16

La Commission ne publie pas d'estimation du nombre total d'instruments juridiques qu'elle contrôle. Toutes les directives créent des obligations pour les États membres. Cependant, dans le cas de bien d'autres instruments juridiques, ils ne sont concernés que par quelques dispositions seulement. De ce fait, il est difficile de donner une estimation du nombre d'actes législatifs de l'UE susceptibles de conduire à des procédures d'infraction, en se fondant sur le registre public de la législation de l'UE⁶.

17

Dans notre enquête, nous avons demandé aux DG chargées des domaines d'action concernés de préciser le nombre de textes législatifs de l'UE qu'elles contrôlent. Au total, elles ont déclaré suivre quelque 5 600 textes législatifs, dont environ un quart de directives et un tiers de règlements, le reste consistant en d'autres actes juridiques (voir figure 2). Si les chiffres relatifs aux directives et aux règlements sont relativement comparables d'un domaine d'action à l'autre, ceux concernant les autres actes juridiques sont fondamentalement plus difficiles à produire de manière systématique.

18

Un certain nombre de caractéristiques des textes législatifs de l'UE peuvent accroître le risque de non-respect. Dans les réponses à nos enquêtes, les facteurs les plus cités, tant par les DG que par les États membres, pour expliquer les problèmes de mise en œuvre ou d'application du droit de l'Union sont:

• le caractère complexe et technique de la matière;
• le manque de clarté de la législation de l'UE.

19

Les États membres ont également mentionné, à des degrés divers, un certain nombre d'autres facteurs qui ne leur facilitent pas la tâche lorsqu'il s'agit d'appliquer correctement et à temps le droit de l'Union, et notamment:

• toute divergence significative des nouvelles obligations imposées par l'UE par rapport à la législation nationale ou régionale existante;
• les différences dans l'interprétation qu'ils font des dispositions du droit de l'UE par rapport à celle de la Commission;
• le nombre d'options dont ils disposent pour appliquer la directive.

20

Concrètement, chaque acte législatif de l'UE pose des difficultés spécifiques aux États membres quant à son application correcte et en temps utile.

Chaque domaine d'action possède ses propres caractéristiques

21

Le nombre et le type d'actes législatifs contrôlés par les DG varient considérablement d'un domaine d'action à l'autre (voir figure 3). Dans notre enquête, près d'un tiers des actes juridiques comportant des dispositions ou des obligations pour les États membres concernent le domaine de la santé publique et de la sécurité alimentaire (SANTE), tandis que plus d'un quart des directives portent sur le domaine de l'environnement. En ce qui concerne la proportion entre règlements et directives, les DG de huit domaines d'action ont indiqué qu'elles recouraient le plus souvent à des règlements; sept DG utilisaient autant les directives que les règlements, et trois DG ont précisé qu'elles optaient en règle générale pour des directives. Les États membres ont signalé qu'ils rencontraient les plus grosses difficultés à appliquer le droit de l'Union correctement et en temps utile dans les domaines d'action suivants: Environnement (ENV), Mobilité et transports (MOVE), Énergie (ENER), Stabilité financière, services financiers et union des marchés de capitaux (FISMA) et Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (GROW). Ces domaines d'action figurent parmi ceux qui enregistrent le nombre le plus élevé de textes législatifs à contrôler et de cas d'infraction liés à la transposition.

22

Les domaines d'action de l'UE varient aussi fortement en ce qui concerne la mesure dans laquelle ils mêlent instruments législatifs et budgétaires. Alors que neuf d'entre eux portent essentiellement sur des activités législatives⁷, les neuf autres combinent les deux types d'instruments ou ont trait principalement à la gestion des dépenses de l'UE. Les montants des fonds gérés et dépensés dans les différents domaines d'action varient eux aussi considérablement, tout comme les mécanismes utilisés pour la gestion financière. Dans certains domaines d'action, les États membres peuvent demander des fonds de l'UE pour des programmes ou des projets de l'Union susceptibles de leur faciliter la tâche dans l'application de la législation européenne. À titre d'exemple, ils peuvent proposer d'utiliser les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) pour soutenir les projets d'infrastructure importants nécessaires pour satisfaire aux normes environnementales de l'UE, ou solliciter des subventions d'assistance technique pour financer des actions permettant de renforcer leurs systèmes judiciaires.

23

Les pouvoirs dont dispose la Commission pour détecter et corriger le non-respect, par les États membres, du droit de l'Union varient également d'un domaine d'action à l'autre et sont bien souvent liés à la disponibilité des fonds de l'UE. Dans notre enquête, la plupart des DG (13 sur 18) ont indiqué jouir de certains pouvoirs d'enquête spécifiques pour repérer les cas de non-respect de la législation européenne, au moins pour plusieurs volets de leur domaine d'action⁸. Un peu plus d'un tiers des DG (7 sur 18) ont estimé qu'un renforcement des inspections ou des pouvoirs d'enquête contribuerait sans doute à améliorer le respect du droit de l'UE. Une majorité de ces DG (4 sur 7) admettaient disposer déjà de pouvoirs d'enquête relativement importants.

24

Un peu plus d'un tiers des DG (7 sur 18) ont indiqué qu'elles jouissaient de pouvoirs spécifiques pour imposer des mesures correctrices ou infliger des sanctions aux États membres en sus de la procédure d'infraction. Le principal pouvoir renseigné par les DG en matière de mesures correctrices (5 sur 7) concernait les domaines dans lesquels des fonds de l'UE sont dépensés. En vertu des règlements régissant les Fonds de l'UE, les DG disposent de systèmes de gestion et de contrôle qui favorisent la détection des cas de non-respect et l'imposition de corrections financières (voir figure 4). Ainsi, dans le domaine de l'agriculture, la DG AGRI⁹ détecte les cas de non-respect du droit de l'Union au travers du mécanisme d'audit de conformité et utilise la procédure d'apurement des comptes pour convaincre les États membres d'adapter leurs systèmes de gestion et de contrôle et éviter de devoir imposer des corrections financières. Des dispositions similaires existent pour un certain nombre d'autres Fonds en gestion partagée¹⁰.

25

Par ailleurs, la Commission peut ordonner la récupération des aides d'État illégales auprès des bénéficiaires. Si l'État membre n'obtempère pas dans le délai imparti, la Commission peut saisir la CJUE sans ouvrir de procédure d'infraction au titre de l'article 258 du TFUE. En outre, dans le cadre du Semestre européen¹¹, elle peut demander à un État membre de prendre des mesures pour renforcer son système judiciaire, et décider une éventuelle retenue de fonds de l'UE s'il ne le fait pas.

26

Dans les faits, chaque domaine d'action présente un profil unique en son genre pour ce qui est du nombre et des types d'instruments législatifs en vigueur et de l'existence ou non de pouvoirs spécifiques pour enquêter et sanctionner un État membre s'il ne respecte pas certaines dispositions législatives de l'UE. En d'autres termes, la mesure dans laquelle la Commission recourt à la procédure d'infraction pour faire appliquer le droit de l'Union varie fortement d'un domaine d'action à l'autre.

Il existe des différences marquantes entre les États membres

27

Des différences notables existent entre les régimes politique, juridique et constitutionnel des États membres, ce qui influence la manière dont ces derniers mettent en pratique le droit de l'Union. Dans nos enquêtes, les DG et les États membres ont expliqué comment des facteurs liés aux systèmes juridiques des États membres, à leur capacité financière et administrative et à leurs dispositifs de surveillance nationaux peuvent compromettre le respect du droit de l'Union ainsi que la capacité de la Commission de le contrôler.

Dispositions et approche en matière d'élaboration des textes législatifs

28

Les États membres ont révélé des différences considérables en ce qui concerne leurs procédures législatives, les niveaux de pouvoir concernés et l'approche privilégiée pour garantir la transposition et l'application du droit de l'Union. Ces différences contribuent à déterminer le nombre et le type de mesures nationales de mise en œuvre, ainsi que leur calendrier.

29

Nos enquêtes auprès des DG et des États membres donnent à penser que la longueur de la procédure législative d'un État membre a une influence majeure sur le temps nécessaire à la transposition des directives. Bon nombre d'États membres (10 sur 27) et de DG (8 sur 17) ont indiqué que les difficultés liées au processus législatif n'étaient bien souvent pas étrangères aux problèmes de transposition ou d'application du droit de l'Union. Bon nombre d'États membres (8 sur 26) ont indiqué que les autorités régionales jouaient, dans certains cas, un rôle dans le processus législatif. Des retards se produisent dans l'adoption des mesures nationales de mise en œuvre, même si la plupart des États membres (23 sur 27) ont indiqué disposer d'un mécanisme qui donne la priorité à la transposition des directives ou qui accélère le processus juridique le cas échéant.

30

Le risque de transposition tardive dépend, dans une certaine mesure, de la complexité de la directive et du délai de mise en œuvre. Les délais sont arrêtés dans le cadre du processus législatif de l'Union, auquel participent les institutions de l'UE et les États membres. Dans notre enquête, la plupart des États membres considéraient que les délais de transposition étaient suffisamment longs pour les directives bien délimitées, comportant un nombre modéré d'obligations juridiques dans des domaines qui ne font pas l'objet d'une réglementation très développée au niveau national. Ils étaient toutefois également d'avis que les délais de transposition étaient rarement suffisamment longs pour les directives qui sont assorties d'un nombre élevé d'obligations juridiques, qui ont une portée large ou qui ont une incidence sur de nombreux textes législatifs nationaux. Les réponses fournies par les États membres donnent à penser que les retards dans la transposition des directives s'expliquent en partie par le travail de coordination ou de consultation nécessaire au sein de l'État membre afin de transposer la directive.

31

Par ailleurs, les États membres n'ont pas les mêmes préférences en matière de transposition. La mise en œuvre des directives peut les amener à opter pour une modification de la législation nationale existante et/ou l'adoption d'une nouvelle législation. Si quelques États membres ont exprimé une préférence pour la modification de la législation existante lorsque c'est possible, la plupart ont indiqué préférer chercher un équilibre entre les deux approches. Les États membres ont précisé, de manière diverse, que leur choix dépendait de facteurs comme la nature de la directive concernée, du type de législation nationale en vigueur ou du fait que la transposition de la directive s'inscrit ou non dans le contexte de réformes nationales plus larges dans le domaine d'action visé.

32

Les États membres diffèrent également par le type d'instrument législatif utilisé pour transposer les directives de l'UE dans leur ordre juridique. Leurs estimations du rapport entre les textes législatifs de niveau supérieur (par exemple les lois du Parlement) et ceux de niveau inférieur (par exemple les actes délégués/subordonnés) étaient très variables pour la période 2014-2016. Si la plupart des États membres ont déclaré une proportion plus élevée de textes législatifs de niveau inférieur, plus d'un quart ont indiqué que le droit primaire représentait une part plus importante. Les estimations variaient entre 5 % et 80 % pour la législation de niveau supérieur et entre 20 % et 90 % pour la législation de niveau inférieur.

33

Il existe également une grande différence d'un État membre à l'autre en ce qui concerne le nombre et la portée des mesures nationales de mise en œuvre pour une directive de l'UE donnée. Lors de notre analyse des chiffres, nous avons constaté une corrélation entre le nombre de mesures nationales de mise en œuvre et le nombre de procédures d'infraction ouvertes pour une directive donnée au cours de la période 2014-2016 (voir figure 5). Dans notre enquête, bon nombre d'États membres ont indiqué que le nombre de mesures nationales de mise en œuvre requises avait une influence majeure sur le temps nécessaire à la transposition des directives.

34

Alors que bon nombre d'États membres (10 sur 26) ont déclaré avoir mis en place une politique ou une obligation juridique pour éviter une «surréglementation» par rapport aux directives de l'UE¹², la plupart ont admis que, parfois, ils ajoutaient des dispositions lors de la transposition des directives pour répondre à des besoins ou à des intérêts nationaux. Les États membres en question ont expliqué qu'il fallait agir de la sorte pour réduire au minimum les modifications de la législation nationale ou parce que la transposition d'une directive de l'UE s'inscrivait dans une réforme plus large du domaine d'action concerné au niveau national. Les États membres sont encouragés à informer la Commission de toute mesure entraînant une surréglementation¹³ via l'outil électronique de la Commission pour la notification des mesures nationales de mise en œuvre¹⁴.

35

Certains États membres et certaines DG ont également observé que des considérations politiques au niveau de l'État membre contribuaient dans certains cas au fait que les actes juridiques de l'UE ne sont pas mis en œuvre ou appliqués correctement ou à temps, notamment lorsque:

• les États membres ont des priorités d'action différentes de celles de la Commission;
• les États membres ont contesté le texte législatif ou certaines de ses dispositions;
• des sensibilités locales ou des intérêts nationaux importants sont en jeu;
• le cycle électoral ou la stabilité politique ont influencé l'adoption de la législation.

Capacité administrative et financière

36

Il est important de disposer d'une capacité administrative suffisante pour garantir une application correcte et en temps utile du droit de l'Union. Dans nos enquêtes:

• Bon nombre d'États membres (8 sur 19) considéraient que la capacité administrative était déterminante quant à la conformité des mesures nationales de transposition de la législation de l'UE;
• la plupart des États membres (13 sur 22) ont jugé le travail législatif requis pour transposer le droit de l'UE dans l'ordre juridique national comme très difficile, en raison des ressources humaines et des compétences disponibles;
• la plupart des États membres (14 sur 22) et la plupart des DG (13 sur 14) ont également indiqué que les problèmes rencontrés par les États membres pour transposer ou appliquer le droit de l'UE pouvaient parfois s'expliquer par une capacité administrative insuffisante;
• les DG chargées des domaines d'action que sont l'emploi, les transports et la justice ont mis en évidence que la capacité administrative constituait un problème pour des groupes spécifiques d'États membres.

37

Si elle n'est pas suffisante, la capacité financière peut également expliquer en partie le fait que les États membres ne respectent pas certaines dispositions du droit de l'Union. C'est par exemple le cas lorsqu'un investissement considérable est requis pour satisfaire aux normes de l'UE. Les Fonds ESI ou d'autres programmes de dépenses de l'UE peuvent alors être mis à la disposition des États membres.

Dispositifs de surveillance mis en place par les États membres

38

Comme ils sont chargés de mettre pratique le droit de l'Union, les États membres ont mis en place leurs propres dispositifs pour surveiller la transposition des directives, assurer une application correcte de la législation de l'UE et traiter les cas d'infraction. Bien que les dispositifs varient, la plupart des États membres ont tendance à une plus grande centralisation lorsqu'il s'agit de surveiller la transposition des directives et de traiter les cas d'infraction que lorsqu'ils contrôlent l'application correcte du droit de l'Union.

39

La quasi-totalité des États membres (21 sur 22) ont précisé que le ministère chargé d'un domaine d'action particulier était également responsable de la transposition des directives de l'UE dans le domaine en question, moyennant, dans certains cas, une coordination avec les autorités régionales compétentes concernées par le processus législatif. La quasi-totalité des États membres (25 sur 27) ont également indiqué qu'ils disposaient d'un organe spécifique pour la coordination de la transposition des directives. En général, ce dernier est également chargé de vérifier la conformité au droit de l'Union. Il arrive toutefois que ce rôle se limite à la fourniture d'orientations et d'un appui. En outre, la quasi-totalité des États membres ont déclaré avoir des dispositifs centralisés pour contrôler la transposition des directives, avec certains États membres qui utilisent des systèmes informatiques envoyant des alertes et des notifications relatives aux prochaines échéances.

40

La quasi-totalité des États membres (21 sur 22) ont expliqué que le ministère chargé du domaine d'action concerné était le premier responsable de la surveillance de l'application du droit de l'Union. Bon nombre d'États membres (12 sur 27) ont indiqué disposer d'un organe spécifique pour exercer cette surveillance. Par ailleurs, la plupart des États membres (15 sur 27) ont précisé que le ministère ou le département compétent pour le domaine d'action concerné était le premier responsable de la gestion des cas d'infraction, cette tâche n'étant centralisée que dans peu d'États membres (3 sur 27). Tous les États membres (27 sur 27) ont indiqué disposer d'un organe au niveau central pour assurer la coordination et la surveillance des cas d'infraction.

41

En général, les organes de coordination nationaux ou les autorités centrales chargées de gérer la question du droit de l'Union dépendent des ministères des affaires étrangères ou des affaires européennes, mais certains sont placés sous l'autorité du ministère de la justice et quelques-uns, sous celle du gouvernement central (par exemple le cabinet du premier ministre, du chancelier ou du secrétaire général). Bien que la quasi-totalité des États membres aient déclaré effectuer un certain suivi centralisé des contrôles de transposition et des cas d'infraction, ils sont peu nombreux à communiquer publiquement sur les résultats. Le plus souvent, les départements responsables produisent des rapports non publics à l'intention du gouvernement ou du parlement.

42

Dans les faits, chaque État membre adopte une approche qui lui est propre pour garantir l'application correcte et en temps utile du droit de l'Union sur son territoire.

Stratégie de la Commission: priorités, organisation et ressources

Objectifs et priorités pour les activités de surveillance

43

Dans son approche de la surveillance de l'application du droit de l'Union, la Commission reconnaît les difficultés liées à l'ampleur et à la nature de l'acquis européen, aux caractéristiques spécifiques des différents domaines d'action exposés à des infractions, ainsi qu'aux particularités des dispositifs mis en place par les États membres pour légiférer et exercer une surveillance.

44

Vu la complexité de ce paysage juridique et institutionnel, la Commission a mis de nombreuses années à développer son approche de la surveillance de l'application du droit de l'Union, comme en témoignent une série de communications publiées en 2002¹⁵, en 2007¹⁶ et en 2016¹⁷. Nous avons dégagé de ces communications un certain nombre de principes, d'objectifs et d'éléments clés dans l'approche suivie par la Commission pour surveiller l'application du droit de l'Union en vertu de l'article 17, paragraphe 1, du TUE. Les grands principes sous-jacents de l'approche actuelle, qui sont inspirés pour la plupart du cadre juridique de l'UE, sont les suivants:

• le respect du droit de l'Union est un préalable à tout droit ou obligation découlant des traités;
• la non-application du droit de l'Union fait peser un risque systématique sur la réalisation des objectifs stratégiques de l'UE;
• les États membres sont les premiers responsables de l'application du droit de l'Union et de la réparation à offrir aux citoyens;
• les États membres sont tenus de coopérer loyalement lors de l'enquête sur des infractions présumées;
• la Commission dispose d'un pouvoir d'appréciation pour ouvrir et clôturer une procédure d'infraction, ainsi que pour demander à la CJUE d'infliger des sanctions;
• les échanges d'informations avec les États membres au cours de la phase précontentieuse des cas d'infraction sont confidentiels;
• la Commission est tenue d'adopter une bonne conduite administrative dans le traitement des plaintes adressées par les citoyens et concernant des infractions supposées.

45

Ces principes constituent des éléments incontournables des dispositions prises par la Commission en matière de surveillance. Dans le cadre formé par ces principes, elle a élaboré une stratégie pour prévenir, détecter et corriger les infractions au droit de l'Union. Ses principaux objectifs sont les suivants:

• faciliter la mise en œuvre, l'application et le contrôle du respect de la législation de l'UE;
• donner aux citoyens les moyens de contrôler et de faire respecter leurs droits;
• renforcer les relations et la coopération avec les autorités des États membres pour cerner et résoudre les problèmes liés aux infractions;
• traiter avec rapidité et fermeté les infractions graves tout en évitant de recourir à une procédure d'infraction si ce n'est pas nécessaire;
• garantir la transparence à propos de l'application, par les États membres, du droit de l'Union, ainsi que des activités de surveillance de la Commission.

46

En poursuivant ces objectifs, la Commission a également admis le besoin de se prémunir contre certains risques spécifiques en lien avec le traitement des cas d'infraction potentielle, et notamment:

• le risque de décalage par rapport aux attentes des citoyens en ce qui concerne la nature de la procédure d'infraction et la possibilité d'obtenir réparation ou une indemnisation dans les cas individuels;
• le risque de voir les États membres jouer la montre en exploitant les différentes étapes de la procédure d'enquête et du traitement des infractions pour s'octroyer davantage de temps et appliquer des instruments juridiques spécifiques, ou pour retarder autant que possible les sanctions financières.

47

Pour atteindre les objectifs fixés et gérer les risques qu'ils impliquent, la Commission a élaboré une approche fondée sur certains éléments clés et outils. En ce qui concerne la législation de l'UE proprement dite, elle a intégré, depuis 2002, sa politique de surveillance dans son approche plus large d'amélioration de la réglementation. L'un des grands objectifs de celle-ci consiste à encourager la rédaction de textes législatifs simples et clairs. À cet effet, la Commission a mis au point des outils spécifiques afin de garantir que les problèmes de mise en œuvre et d'application soient dûment pris en considération à chaque étape du cycle des politiques, notamment au stade de l'évaluation.

48

Pour ce qui est de donner un rôle actif aux citoyens, la Commission compte beaucoup sur les plaintes comme source majeure d'informations pour la détection des infractions. C'est pourquoi elle fournit aux citoyens des informations sur les droits que leur octroient le droit de l'Union et leur législation nationale. Il existe également un certain nombre de garanties de procédure pour les plaignants quant au traitement de leurs plaintes. La Commission fournit aussi aux citoyens des conseils sur la manière d'obtenir réparation au niveau national. Par ailleurs, elle a élaboré un certain nombre d'autres mécanismes de résolution pour traiter les différents cas de non-respect du droit de l'Union par les États membres. À titre d'exemple, en lien avec le fonctionnement du marché unique, l'UE a mis en place le mécanisme SOLVIT afin d'aider les États membres à résoudre eux-mêmes les cas de violation des droits conférés par la législation de l'UE à un individu ou à une entreprise d'un État membre par les pouvoirs publics d'un autre État membre.

49

En ce qui concerne la coopération avec les États membres, la Commission a mis au point un certain nombre d'outils favorisant le respect du droit de l'Union afin d'anticiper et de résoudre les problèmes de mise en œuvre et d'application de celui-ci, mais aussi de traiter les cas d'infraction. Elle encourage également les États membres à demander une aide financière sur le budget de l'UE, lorsque c'est possible, afin de renforcer la capacité administrative et de financer les infrastructures requises pour appliquer certains règlements et directives. En outre, dans le cadre du Semestre européen, la perception, par un État membre, de fonds provenant du budget de l'UE peut être conditionnée par la mise en œuvre de réformes structurelles renforçant son système judiciaire.

50

Quant au ciblage des infractions graves, les communications de la Commission comportent une liste des cas d'infraction prioritaires (voir encadré 3). À cet égard, elles expliquent également la politique de la Commission lorsqu'il s'agit de demander à la CJUE d'infliger des sanctions aux États membres en raison d'infractions relevant de l'article 206, paragraphes 2 et 3, du TFUE. La Commission a également élaboré un référentiel pour le traitement des plaintes et des cas d'infraction dans un délai raisonnable.

51

Pendant de nombreuses années, la Commission a élaboré des rapports annuels sur les résultats de ses activités de surveillance en les considérant comme un élément clé de la transparence. Elle fournit également des réponses publiques aux pétitions et questions du Parlement européen sur les cas d'infraction présumée, ainsi qu'aux demandes du Médiateur européen relatives au traitement des plaignants. De plus, la Commission tient un registre public de toutes les décisions en matière d'infractions et publie des informations sur les décisions et les arrêts rendus par la CJUE au travers de communiqués de presse.

Organisation des responsabilités et des ressources pour les activités de surveillance

52

La Commission est organisée en DG, qui sont chacune compétentes pour un domaine d'action précis. Le secrétariat général (SG) joue un rôle central dans la coordination des activités législatives de la Commission. La fonction de surveillance de celle-ci s'inscrit dans cette structure. La DG qui élabore une proposition de texte législatif est également chargée d'en contrôler l'application. Lorsque l'élaboration du texte législatif implique plus d'une DG, le programme de travail annuel de la Commission précise la DG qui fait office de «chef de file».

53

Pour sa législation, chaque DG chef de file est chargée:

• d'effectuer les contrôles de la transposition et de la conformité des mesures de mise en œuvre des États membres;
• de traiter les plaintes et les cas décelés d'office;
• d'enquêter sur les cas moyennant une coordination et un échange d'informations avec les États membres;
• de proposer l'ouverture de procédures d'infraction et d'en assurer le suivi;
• d'encourager le respect du droit par les États membres au moyen de toute une série d'outils.

54

Chaque DG chef de file est tenue d'enregistrer ses activités de surveillance dans trois systèmes informatiques utilisés au niveau de l'ensemble de la Commission (voir figure 6):

• CHAPs - une base de données destinée à l'enregistrement et au suivi des plaintes déposées par des personnes ou des organisations;
• EU Pilot – une plateforme permettant à la Commission et aux États membres de coopérer et d'échanger des informations à propos des infractions présumées au droit de l'Union. Elle peut parfois être utilisée aux fins du respect de la législation de l'UE;
• NIF – une base de données conçue pour la gestion des procédures d'infraction formelles et l'enregistrement des décisions de la Commission relatives à leurs différentes étapes (voir encadré 2).

55

La situation est très variable en ce qui concerne les fonctions de surveillance des DG. La plupart de celles-ci intègrent certaines activités de surveillance dans les directions en charge de l'élaboration des politiques. Dans un tiers environ des DG, les directions «politiques» sont également chargées de veiller au respect du droit. Dans les autres DG, cette tâche est dévolue à un service juridique distinct au sein de la DG-même ou à un département spécial placé sous l'autorité d'une direction «non politique». La quasi-totalité des DG organisent leur propre traitement des plaintes, des procédures EU Pilot et des cas d'infraction par secteur d'intervention, instrument juridique ou État membre. Dans une DG sur deux, les chargés de mission responsables de la législation concernée traitent les cas d'infraction potentielle. Dans un tiers des DG, cette tâche est confiée à des juristes.

56

Lorsque les fonctions relevant de la législation et de la surveillance concernent des services issus de différentes directions, les DG assurent la coordination interne par l'intermédiaire de groupes de travail, de réseaux ou d'autres arrangements de travail ad hoc. Toutes les DG désignent des coordonnateurs pour traiter les cas d'infraction, et plus d'un tiers d'entre elles ont fait de même pour les directives. La Commission assure la coordination générale de ses activités de surveillance par l'intermédiaire d'une unité dédiée du SG et d'un réseau interne. Chaque DG dispose d'un «correspondant «infractions»», qui est le point de contact avec le SG et représente la DG dans le réseau. Ce dernier traite toutes les questions de gestion liées à la nécessité de faire respecter le droit de l'Union dans les États membres, œuvre en faveur de la cohérence et de l'homogénéité de l'approche suivie par toutes les DG et se réunit deux fois par an. Les DG qui partagent des ressources (c'est-à-dire qui font partie de la même «famille») disposent de sous-réseaux.

57

La Commission exerce certaines activités de surveillance centralisées. Une unité du SG est chargée de contrôler les notifications relatives aux mesures de transposition, adressées par les États membres, mais aussi l'exécution, par les DG, des contrôles de transposition et de conformité, ainsi le traitement, par les DG, des plaintes, des dossiers EU Pilot et des procédures d'infraction (y compris la vérification de l'enregistrement correct des informations, par les DG, dans les systèmes informatiques concernés). Le service juridique de la Commission fournit des conseils sur les cas d'infraction au cours de la phase précontentieuse et gère les relations avec la CJUE au cours de la phase contentieuse. La DG Budget (DG BUDG) est chargée de la perception de toute astreinte que la CJUE impose aux États membres.

58

Comme les DG organisent leurs fonctions de surveillance de différentes manières, il n'est pas facile d'obtenir des chiffres sur les ressources humaines concernées. Selon les estimations fournies par 13 DG sur 18, entre 15 % et 20 % des agents de la Commission relevant de domaines d'action requérant une application du droit de l'Union par les États membres participent aux activités de surveillance. Cependant, la situation est très variable d'une DG à l'autre pour ce qui est du nombre d'agents concernés, en chiffres absolus, et de la proportion du personnel que chaque DG affecte aux activités de surveillance. Ainsi, au sein de la DG SANTE, environ 550 agents (54 % de l'effectif) s'occupent de surveillance, contre moins de dix à la DG CLIMA (5 % de l'effectif). Aucune DG n'a envisagé d'accroître ses effectifs à brève échéance, en raison de la politique actuelle de la Commission en matière de ressources humaines et des propositions législatives en attente.

59

D'une manière générale, la grande majorité des agents engagés dans des activités de surveillance se trouvent dans les DG où les cas d'infraction sont nombreux. Dans notre enquête, les trois DG qui ont fourni les estimations les plus élevées représentaient plus de 60 % du personnel concerné.

Supervision et coordination au niveau de la Commission et des DG

60

La Commission supervise et coordonne ses activités de surveillance au niveau central, ainsi qu'au niveau des DG. Au fil du temps, elle a établi pour les DG un référentiel concernant le traitement des plaintes, des dossiers EU Pilot et des infractions (voir encadré 4). Le SG compare la performance des DG avec ce référentiel dans le cadre de contrôles de «cohérence», qui ont lieu deux fois par an.

61

Dans notre enquête, la plupart des DG (15 sur 18) ont fait part d'un suivi systématique du traitement des plaintes, des dossiers EU Pilot et des cas d'infraction à des fins d'évaluation de la charge de travail, de contrôle de l'avancement ou de planification. Seules trois DG (ECFIN, CLIMA et COMP), qui sont confrontées à un nombre peu élevé de cas d'infraction, ne procèdent pas à un suivi systématique des cas. Les DG font rapport sur le traitement des cas à leurs commissaires respectifs dans le cadre du cycle mensuel de la Commission relatif aux infractions. Une grande majorité de services chargés du contrôle des cas (13 sur 18) rendent compte régulièrement à leur directeur général. D'autres DG ne le font rapport qu'au niveau de la DG si nécessaire, par exemple pour mettre en évidence des cas qui nécessitent un suivi plus intensif. La plupart des rapports répertorient le nombre de cas et leur issue, et présentent les résultats de l'exercice de cohérence ainsi que toute question générale relative au contrôle de l'application de la législation. Quelques DG ont également communiqué des informations sur leurs indicateurs de performance clés et sur l'utilisation des ressources humaines.

62

Comme seules certaines DG surveillent l'application du droit de l'UE par les États membres, la Commission n'exige pas des DG qu'elles rendent compte systématiquement de leurs activités de surveillance dans leurs rapports annuels d'activité. La moitié des DG qui ont participé à notre enquête (9 sur 18) ont indiqué fixer des indicateurs de performance pour le traitement des contrôles de transposition, des plaintes, des dossiers EU Pilot et des cas d'infraction. En général, ces DG utilisent une partie, voire l'intégralité du référentiel défini par la Commission (voir encadré 4). Notre examen des rapports annuels d'activité de la période 2014-2016 a révélé que les DG se concentrent sur des aspects différents dans le cadre de leurs activités de surveillance. Parmi les indicateurs renseignés:

• transposition – le pourcentage de notifications reçues des États membres à l'échéance (DG FISMA), le taux ou de déficit de transposition des États membres en ce qui concerne les directives (DG GROW, MOVE, JUST et MARKT), le nombre de directives n'ayant pas fait l'objet, dans l'année, de contrôles de conformité de la part de la Commission (DG JUST);
• plaintes – le nombre total de plaintes traitées dans l'année (DG EMPL et JUST), le pourcentage de plaintes clôturées dans l'année (DG JUST), le nombre moyen de mois nécessaires pour traiter un cas (DG FISMA);
• EU Pilot – le nombre de dossiers ouverts et clôturés dans l'année (DG ENV et TAXUD);
• infractions – le pourcentage de cas de défaut de notification traités par la Commission dans les délais (DG MOVE et FISMA), le pourcentage de cas d'infraction clôturés ou renvoyés à la CJUE au cours d'une période donnée (DG JUST), le nombre de cas ouverts, clôturés ou en cours (DG TAXUD, ENV et SANTE), le nombre de cas ouverts depuis plus de trois ans (DG MOVE), le pourcentage de cas de non-conformité clôturés dans les délais (DG FISMA), le pourcentage de cas proposés à une décision de la Commission par rapport au nombre total de cas en cours (DG TAXUD), la durée des cas d'infraction (DG GROW).

63

La plupart des DG (11 sur 18) ont déclaré avoir mis en place des dispositifs pour partager les enseignements tirés au sein de la DG entre les responsables chargés de veiller au respect du droit de l'Union et les responsables de l'élaboration des politiques et de la législation de l'UE. Il s'agit ici de dispositifs organisationnels (5 DG sur 11) ou de groupes spéciaux, de réunions ou de formations (6 DG sur 11). De même, près de la moitié des DG (8 sur 18) assurent que les enseignements tirés sont partagés avec les personnes chargées de l'évaluation et des contrôles de la qualité, soit via des structures organisationnelles (4 DG sur 8), soit au travers de groupes spéciaux, de réunions ou de formations (4 DG sur 8). Au niveau central, la Commission assure la coordination en plaçant l'unité «Application du droit de l'Union» du SG au sein de la direction «Amélioration de la réglementation et programme de travail» du SG, sur le même plan que les unités «Évaluation, législation affûtée et performante» et «Analyse d'impact».

64

En ce qui concerne l'évaluation et l'audit interne, la Commission n'a jusqu'à présent effectué aucune évaluation globale de sa politique et de ses activités de surveillance, bien que quelques études aient été réalisées au niveau des DG. Le service d'audit interne (SAI) de la Commission contrôle les dispositifs mis en place dans les DG pour veiller au respect du droit de l'Union. Depuis 2014, le SAI a procédé à un certain nombre d'audits dans les DG confrontées à un nombre élevé de directives ou de cas d'infraction, dans le cadre d'un programme d'audits à réaliser sur ce thème.

Gestion: contrôler, faire appliquer et encourager le respect

Contrôle de la mise en œuvre des directives européennes nouvelles ou révisées

65

À chaque nouvelle directive ou directive révisée de l'UE (voir figure 7), les États membres sont tenus de notifier à la Commission les mesures prises pour la mettre en œuvre dans l'ordre juridique national. Ils doivent effectuer cette notification dans un certain délai (en général dans les deux ans de l'adoption) et communiquer à la Commission les mesures nationales de mise en œuvre.

66

Lorsqu'un État membre manque à son obligation de notifier à la Commission ses mesures de mise en œuvre dans le délai imparti, le SG procède à une vérification avec la DG chef de file avant de rédiger une «lettre de non-notification» et de la soumettre à la Commission, qui l'adopte et l'adresse ensuite à l'État membre concerné. La majorité des procédures d'infraction ouvertes par la Commission sont dues à un retard dans la transposition des directives (voir figure 8).

67

Une fois la notification reçue, la Commission évalue si l'État membre a intégralement et fidèlement mis en œuvre la directive européenne concernée et suit pour ce faire une approche en deux étapes (contrôle de transposition et contrôle de conformité). Lors du contrôle de transposition, elle examine si la notification adressée par l'État membre comporte bien les mesures nationales de mise en œuvre pour chacune des obligations figurant dans la directive de l'UE et si cette dernière peut donc être considérée comme complète. Lors du contrôle de conformité, la Commission compare, article par article, les dispositions et les obligations formulées dans la directive de l'UE avec le texte des mesures nationales de mise en œuvre, afin de s'assurer que ce dernier est bien fidèle.

68

La DG chef de file pour une directive est chargée d'effectuer les contrôles de transposition et de conformité et détermine leur ampleur. La quasi-totalité des DG ont indiqué qu'elles vérifiaient la transposition des mesures nationales de mise en œuvre pour toutes les dispositions ou obligations figurant dans chaque directive et pour tous les États membres. La plupart d'entre elles ont en outre précisé faire de même pour ce qui est du contrôle de conformité, quelques DG se contentant d'axer leurs contrôles sur les dispositions les plus importantes ou sur celle considérée comme la plus exposée au risque d'infraction. En vertu de la nouvelle politique de la Commission en matière de contrôle de l'application du droit de l'UE, les DG sont tenues, depuis 2017, de procéder à des contrôles de transposition et de conformité systématiques.

69

La charge de travail d'une DG en ce qui concerne les contrôles de transposition et de conformité dépend principalement du nombre de directives récemment entrées en vigueur dans leur domaine d'action. Ce nombre varie fortement au fil du temps puisqu'il est fonction du programme de travail de la Commission et du processus législatif de l'UE. Pour la période 2014-2016, les DG de notre enquête qui ont été les plus actives dans le domaine des contrôles sont les DG TAXUD, ENV, GROW, ENER et CLIMA. Toutefois, comme les DG ne sont pas obligées d'enregistrer les contrôles qu'elles effectuent de manière systématique dans une base de données centrale, elles n'ont pas toutes été en mesure d'avancer des estimations, et, lorsqu'elles l'ont fait, ces informations n'étaient pas forcément comparables.

70

Les contrôles de transposition et de conformité constituent un véritable défi. Les DG doivent très bien connaître les systèmes juridiques et les langues des États membres et pouvoir effectuer les contrôles dans les délais impartis. La plupart des DG concernées estimaient qu'il était très difficile de réaliser les contrôles dans les temps en raison des délais relativement courts fixés dans certains cas et de la nécessité de disposer d'un personnel doté des compétences et de l'expertise adéquates.

71

Le temps requis pour mener à bien les contrôles de transposition et de conformité dépend d'un certain nombre de facteurs, dont les plus cités par les DG sont:

• la longueur, la complexité et/ou le caractère nouveau de la directive de l'UE;
• la qualité des informations fournies par les États membres sur leurs mesures de transposition, ainsi que le respect des délais à cet égard;
• le nombre et la complexité des mesures nationales de mise en œuvre;
• la disponibilité des ressources (notamment les services de traduction et les connaissances juridiques/linguistiques), vu la concurrence entre les priorités au sein d'une même DG.

72

Étant donné que les DG ne sont pas tenues d'enregistrer de manière systématique dans une base de données centrale les contrôles qu'elles effectuent, il n'existe aucune estimation officielle du temps qu'ils prennent. Les estimations fournies par les DG dans le cadre de notre enquête indiquaient plutôt des différences notables d'un domaine d'action à l'autre. Comme le faisait observer une DG, il peut s'écouler de quatre à six ans entre la date d'expiration du délai de transposition et la fin du contrôle de conformité. Les DG ont précisé que les contrôles de conformité prenaient beaucoup plus de temps que ceux relatifs à la transposition. L'une des DG a souligné que si l'approche en deux étapes était utile, elle ralentissait l'évaluation globale. Cette DG a suggéré que la Commission envisage de permettre d'intégrer des problèmes de non-conformité dans des cas d'infraction pour non-transposition. Afin d'accélérer le processus, une autre DG a examiné la possibilité de recourir à la technologie linguistique pour automatiser les contrôles.

73

La plupart des DG qui ont de nombreuses directives à vérifier recourent parfois à l'externalisation. La principale raison invoquée est l'insuffisance de ressources humaines, y compris un manque de connaissance des langues et systèmes juridiques spécifiques des États membres. Les DG ont indiqué que, lorsque les contrôles étaient confiés à l'extérieur, leur personnel vérifiait les travaux des contractants externes. La plupart d'entre elles se sont déclarées satisfaites, voire très satisfaites de l'exhaustivité et de l'exactitude des travaux effectués par les contractants, ainsi que du respect des délais par ceux-ci. Aucune n'a fait part d'une insatisfaction quant aux résultats de l'externalisation des contrôles. Cependant, comme l'a fait observer une DG, cette externalisation des contrôles risque d'allonger la durée globale nécessaire pour les réaliser.

Traitement des plaintes et des cas décelés d'office

74

La Commission repère principalement des infractions potentielles concernant une non-conformité aux traités, règlements et décisions, ainsi que des cas de non-application des directives, en traitant les plaintes qu'elle reçoit et en menant des enquêtes de sa propre initiative. Globalement, dans notre enquête, les DG considéraient les plaintes comme la source d'information la plus importante pour détecter ces types d'infraction potentielle.

75

Les DG reçoivent des plaintes par divers canaux, dont une communication directe à une DG ou via le site web de la Commission. Celle-ci traite également les pétitions qui lui sont transmises par le Parlement européen comme des plaintes. Depuis 2017, les DG sont tenues de demander aux plaignants qui les contactent de compléter un formulaire de plainte standard. Cette initiative a pour but de permettre une meilleure classification de la nature de la plainte et de son auteur à l'avenir.

76

La Commission reçoit des plaintes émanant de différents types de plaignants, dont les citoyens, les entreprises et les groupes d'intérêts. Comme il n'est pas demandé aux DG de ranger les plaignants dans des catégories, il n'existe pas d'estimations officielles de la part représentée par chaque profil. Les estimations fournies par 13 des DG qui ont participé à notre enquête ont plutôt révélé des différences notables d'un domaine d'action à l'autre. Dix DG ont précisé recevoir plus de plaintes de particuliers que d'organisations, six d'entre elles estimant qu'au moins 90 % des plaintes qu'elles enregistrent sont adressées par des citoyens. Elles reçoivent plus de plaintes d'organisations dans les domaines de la fiscalité, de l'énergie et de l'action pour le climat. Sur la base d'une moyenne pondérée des estimations fournies par les DG, notre enquête donne à penser que deux tiers des plaintes qu'elles reçoivent émanent de particuliers pour un tiers provenant d'organisations.

77

Les procédures de traitement des plaintes sont définies dans une communication de la Commission¹⁸. Les DG sont tenues d'enregistrer les plaintes dans le système CHAPs. La Commission a l'obligation de répondre directement aux plaignants et de les tenir informés de toute action entreprise (ou non) afin de se conformer à son code de bonne conduite administrative et de garantir la transparence.

78

La DG responsable commence par évaluer la pertinence de lancer une enquête sur la base de la plainte reçue. La Commission a établi des critères couvrant les cas pour lesquels les DG ne devraient pas donner suite à une plainte. La plupart des plaintes ne donnent pas lieu à une enquête dans EU Pilot ni à une procédure d'infraction (voir figure 9).

79

La Commission ne publie pas de chiffres sur les raisons de ne pas donner suite aux plaintes. Dans notre enquête, la plupart des DG (13 sur 18) ont affirmé avoir consigné les raisons invoquées. Les raisons les plus fréquemment avancées par les DG pour ne pas donner suite à une plainte sont les suivantes:

• il n'y a pas d'infraction au droit de l'Union, ou l'UE n'est pas compétente pour la matière soulevée par le plaignant;
• les indications figurant dans la plainte sont insuffisantes pour en déduire qu'il s'agit d'une pratique généralisée (c'est-à-dire qui ne se limite pas à la plainte en question);
• le problème soulevé par le plaignant pourrait être résolu par un tribunal national ou par le biais d'un autre mécanisme (SOLVIT, par exemple);
• le plaignant n'a pas fourni d'informations suffisantes, même après avoir été invité à compléter sa plainte;
• la plainte porte, de manière générale, sur la transposition, par un État membre, d'une directive soumise à un contrôle de transposition ou de conformité;
• une procédure préjudicielle au titre de l'article 267 du TFUE est en cours à la CJUE pour le même problème;
• une proposition législative européenne ou nationale est en cours d'examen et répond précisément au problème soulevé par le plaignant;
• des procédures judiciaires nationales sont déjà en cours pour le même problème.

80

En ce qui concerne les points forts, les DG ont indiqué, de manière diverse, que le processus de traitement des plaintes était:

• une source d'information directe sur la mise en œuvre et l'application du droit de l'Union par les États membres;
• un moyen pour la Commission d'offrir aux citoyens de l'UE un soutien direct, transparent et convivial, qui peut aussi permettre de les aider à mieux comprendre la gouvernance et les responsabilités de l'Union;
• centré uniquement sur la suite à donner aux plaintes pertinentes.

81

En ce qui concerne les limites, les DG ont décrit, de manière diverse, une série de facteurs qui ont rendu difficile un traitement efficient et efficace des plaintes à la satisfaction des plaignants:

• de nombreux plaignants ont des attentes irréalistes quant aux pouvoirs et à la capacité de la Commission de résoudre des cas particuliers ou fournissent des informations insuffisantes sur le problème qu'ils signalent;
• la tâche est longue et complexe, requiert des compétences considérables et un important discernement, mais débouche sur un nombre relativement peu élevé de procédures d'infraction;
• la manière dont la Commission est organisée peut compliquer le traitement de nombreuses plaintes pour le même problème ou celui de plaintes isolées concernant plusieurs services de la Commission.

82

Selon les indications fournies par les DG, le nombre de plaintes qu'elles ont traitées au cours de la période 2014-2016 a été très variable. Ainsi, la DG TAXUD a fait état de 950 cas par an, contre moins de dix par an pour les DG CLIMA et ECFIN, la moyenne générale étant de 200 cas par an.

83

En ce qui concerne les cas décelés d'office – pour les domaines où ils existent – les DG considéraient que les pouvoirs d'inspection, d'enquête ou de contrôle étaient principalement à l'origine de la détection des infractions potentielles. Environ un tiers des DG ont estimé que les contrôles de la qualité et les évaluations, ainsi que la presse et les médias en général, constituaient d'importantes sources d'information. Les DG ont également mis en avant un certain nombre d'autres sources parce qu'elles sont très importantes dans leurs domaines d'action respectifs, et notamment les rapports d'inspection nationaux (DG ENV), les rapports de l'autorité de surveillance de l'UE (DG FISMA) et les rapports d'audit (DG REGIO). Les DG couvrant les domaines d'action auxquels le mécanisme SOLVIT s'applique n'ont pas rangé ce dernier parmi les sources d'information les plus importantes pour repérer les infractions potentielles.

84

Il ressort des indications fournies par les DG que le nombre de cas décelés d'office traités au cours de la période 2014-2016 a lui aussi été très variable. Ainsi, la DG ENER fait état de plus de 200 cas par an, contre aucun pour les DG REGIO, EAC et ECFIN. Les DG ont également indiqué des rapports très différents entre plaintes traitées et cas décelés d'office. À l'exception des DG ENER, SANTE et MARE, elles traitent davantage de plaintes que de cas décelés d'office. Ces trois DG reçoivent relativement peu de plaintes, mais disposent de pouvoirs d'enquête qui génèrent des procédures d'office. Dans l'ensemble, les enquêtes portent sur davantage de cas décelés d'office que de cas consécutifs à une plainte (voir figure 10).

EU Pilot comme outil d'enquête

85

En cas d'infraction présumée, les DG peuvent ouvrir une enquête avec les États membres concernés au moyen du mécanisme EU Pilot¹⁹. Il s'agit d'un outil électronique permettant de collecter des informations sur des violations présumées du droit de l'Union par des États membres de manière confidentielle. Il peut parfois servir à assurer le respect du droit sans devoir recourir à une procédure d'infraction formelle.

86

EU Pilot offre à la Commission et aux États membres un moyen d'entretenir un dialogue structuré dans les délais fixés. La DG concernée crée un «dossier» dans EU Pilot pour chaque infraction potentielle. Elle adresse une demande à l'État membre en cause, qui dispose de dix semaines pour répondre. La DG a ensuite dix semaines pour évaluer la réponse. À la suite de cette évaluation, elle clôture le dossier, demande des informations complémentaires ou propose que la Commission lance une procédure d'infraction formelle.

87

Dans notre enquête, la quasi-totalité des États membres ont considéré que la Commission fournissait des informations suffisantes sur les infractions présumées dans EU Pilot. Selon eux, les points forts de la plateforme sont les suivants:

• elle permet d'éviter des procédures d'infraction tout en favorisant la correction en temps utile des cas de non-respect du droit de l'UE;
• elle contribue à une compréhension mutuelle en ce qui concerne le droit de l'Union et les mesures de mise en œuvre des États membres;
• elle favorise une culture de la coopération entre les DG de la Commission et les autorités nationales;
• elle est un moyen convivial de structurer la communication dans des délais spécifiques;
• elle contribue à la coordination et à la sensibilisation des États membres aux questions de respect du droit;
• elle donne des moyens d'action aux citoyens en leur permettant de faire enquêter sur de possibles violations de leurs droits par un État membre.

88

En ce qui concerne les limites, quelques États membres (5 sur 27) ont fait observer que la lenteur des réponses des DG nuisait parfois à l'efficacité d'EU Pilot dans la résolution de cas spécifiques. Quelques États membres ont également remarqué que, depuis 2017 et sa nouvelle politique de contrôle de l'application du droit, la Commission n'utilise plus systématiquement EU Pilot pour enquêter sur certains types de cas avant de lancer une procédure d'infraction. Ils redoutent que cette évolution ne finisse par allonger le temps nécessaire pour les régler. En outre, certains États membres ont précisé que l'utilisation de la plateforme EU Pilot les avait aidés à surveiller et à traiter les cas d'infraction d'une manière coordonnée.

89

Le lancement en 2008 d'EU Pilot s'est traduit par une baisse sensible du nombre de nouvelles procédures d'infraction pendant plusieurs années, étant donné que les nouveaux cas étaient d'abord examinés via la plateforme. En conséquence, le nombre de cas d'infraction en cours a également fortement diminué pendant plusieurs années. En 2016, le nombre de nouveaux cas d'infraction a dépassé celui des nouveaux dossiers EU Pilot (voir figure 11).

La procédure d'infraction comme moyen de faire respecter le droit de l'Union

90

La Commission dispose d'un pouvoir d'appréciation pour ce qui est de l'ouverture ou non d'une procédure d'infraction formelle. Une fois qu'une DG a rassemblé suffisamment d'éléments attestant une infraction potentielle, elle prépare une décision d'ouverture de procédure d'infraction par la Commission. Les articles 258 et 260 du TFUE décrivent les étapes de cette procédure (voir encadré 2), lesquelles s'appliquent à tout cas d'infraction. Chaque étape de la procédure offre une possibilité à l'État membre concerné de se mettre en conformité et à la Commission de clôturer le dossier.

91

La Commission doit autoriser chaque étape de la procédure d'infraction formelle. En concertation avec le service juridique de la Commission, les DG élabore les propositions de décisions de la Commission sur les cas spécifiques. L'unité du SG chargée du contrôle de l'application du droit de l'Union place le lot de propositions à l'ordre du jour des réunions de la Commission. Celle-ci prend des décisions sur les procédures d'infraction lors de dix réunions environ par an (soit une réunion par mois sauf pendant les deux mois de vacances d'été). Le nombre de décisions prises par réunion varie considérablement et est fonction du nombre de cas d'infraction en attente.

92

Au cours de la phase précontentieuse de la procédure d'infraction formelle (étapes 1 et 2), la Commission essaie de collaborer avec les États membres pour résoudre le problème et éviter une saisine inutile de la CJUE. Dans notre enquête, la plupart des DG (15 sur 18) ont indiqué communiquer avec les États membres lors de la phase précontentieuse au moyen de courriers «politiques» ou administratifs et discuter des cas pendants avec les représentants des États membres lors de réunions «paquet» ou d'autres forums. Quelques États membres ont relevé des difficultés dans la coordination des réponses aux courriers administratifs. Dans la pratique, la Commission clôture la plupart des dossiers lors de la phase précontentieuse, c'est-à-dire avant de saisir la CJUE (étape 3).

93

En ce qui concerne les difficultés rencontrées, la quasi-totalité des DG (17 sur 18) ont affirmé que traiter les cas dans les délais impartis était compliqué, 15 d'entre elles reconnaissant que le niveau de compétence et d'expertise requis était en l'occurrence un facteur contributif majeur. Si la quasi-totalité des États membres (23 sur 24) ont indiqué que les délais de réponses aux lettres de mise en demeure et aux avis motivés (étapes 1 et 2) étaient en général suffisants pour les cas simples, la plupart d'entre eux (20 sur 24) ont souligné que ces délais l'étaient rarement pour les cas très complexes. La plupart des États membres (12 sur 23) ont précisé qu'ils trouvaient que les courriers et les avis de la Commission constituaient une base adéquate pour rédiger une réponse. Les autres (11 sur 23) ne les ont jugés que partiellement adéquats. Quelques États membres ont fait remarquer que les documents manquaient parfois de clarté et que leur qualité était variable d'une DG à l'autre ou d'un cas à l'autre.

94

Une fois la CJUE saisie, le temps qui s'écoule avant le rendu de l'arrêt sur l'affaire est fonction des procédures de traitement de la CJUE (étape 4). La longueur du traitement d'une affaire à la CJUE dépend d'une série de facteurs et en particulier de la complexité du cas soumis. Si la Commission procède à un second renvoi à la CJUE au titre de l'article 260, paragraphe 2, du TFUE (étape 5), le temps nécessaire pour statuer sur l'affaire risque de s'allonger considérablement. Le temps mis par la CJUE pour décider d'imposer ou non une sanction financière dépend du temps dont l'État membre a disposé pour se conformer à l'arrêt précédent, du temps nécessaire à la Commission pour notifier de nouveau à l'État membre son manquement, et du délai qu'il faut à la CJUE pour rendre un arrêt.

95

La Commission règle ou retire de nombreuses affaires avant que la CJUE ait rendu son arrêt (étapes 4 et 5). Dans les faits, seule une petite proportion de procédures d'infraction débouchent sur des sanctions financières imposées aux États membres au titre de l'article260, paragraphe 2 du TFUE (étape 5). Si la procédure d'infraction en arrive là, elle peut avoir duré de nombreuses années. Les astreintes sont journalières jusqu'à ce que l'État membre notifie qu'il s'est conformé à l'arrêt (astreintes périodiques). Si l'État membre obtempère avant que la CJUE n'ait statué définitivement, celle-ci peut imposer le paiement d'une somme forfaitaire correspondant à la période antérieure de non-respect du droit. La DG BUDG se charge de calculer et de percevoir les astreintes.

96

La DG chef de file est responsable du suivi de tout problème ultérieur de non-respect du droit lié à l'affaire réglée, ou de tout autre cas de mauvaise application par l'État membre, qu'il soit dénoncé par une plainte ou décelé d'office.

97

En ce qui concerne les points forts, la plupart des DG (13 sur 18) ont souligné l'importance de la procédure d'infraction lorsqu'il s'agit d'exercer une pression sur un État membre pour qu'il se conforme au droit de l'Union, prévienne le non-respect et cerne ses difficultés de mise en œuvre. Plusieurs DG ont également considéré comme des atouts le caractère abouti, structuré et transparent du processus, le pouvoir d'appréciation de la Commission concernant le recours à la procédure d'infraction, et la visibilité des résultats. Par ailleurs, pour certaines DG, le recours à la procédure d'infraction est un bon moyen pour la Commission d'indiquer aux États membres et aux citoyens qu'elle prend au sérieux tout non-respect du droit de l'Union. Dans notre enquête, la quasi-totalité des États membres (25 sur 26) ont reconnu que les sanctions financières imposées par la CJUE dans le cadre des procédures d'infraction avaient un puissant effet dissuasif. Le montant total des sanctions financières infligées aux États membres au cours de la période 2014-2016 pour inexécution d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne s'est élevé à 339 millions d'euros²⁰.

98

En ce qui concerne les limites relatives à la procédure d'infraction, bon nombre de DG (8 sur 18) ont souligné la longueur de la procédure. Les DG ont également mis en avant, à des degrés divers:

• la lourdeur du processus (les cas requièrent un «niveau de preuve élevé»);
• la nécessité de disposer de connaissances et de compétences considérables;
• la longueur et la complexité du processus décisionnel au sein de la Commission;
• la nécessité de faire preuve de discernement pour déterminer s'il faut donner suite ou non aux cas soumis;
• la nature conflictuelle des cas d'infraction;
• les difficultés liées au traitement des cas politiquement sensibles et des cas caractérisés par un respect partiel;
• la difficulté de garantir l'égalité de traitement entre les États membres;
• le fait que le lancement d'une procédure d'infraction peut s'avérer contre-productif dans certains cas.

99

En ce qui concerne le pouvoir d'appréciation de la Commission relatif à la procédure d'infraction formelle, bon nombre d'États membres (9 sur 22) ont estimé qu'il facilitait l'application effective du droit de l'Union dans les États membres. Pour d'autres (10 sur 22), cet effet n'était que partiel, tandis qu'ils n'étaient que quelques-uns (3 sur 22) à penser qu'il était nul. La principale inquiétude exprimée par bon nombre d'États membres (10 sur 22) concernait le fait que la Commission n'utilise plus systématiquement le mécanisme EU Pilot pour échanger des informations sur certains types de cas avant de lancer une procédure d'infraction. La figure 12 indique le nombre moyen de semaines consacrées, au cours de la période 2014-2016, au traitement des plaintes, à la conduite d'enquêtes via EU Pilot et à la gestion des cas d'infraction avant la clôture du dossier. Elle montre que la résolution des cas d'infraction fondés sur une plainte prend 140 semaines environ, dont la moitié sont consacrées à l'enquête via EU Pilot avant le lancement de la procédure d'infraction formelle.

Des outils pour favoriser le respect du droit

100

Outre les mesures destinées à veiller au respect du droit, la Commission déploie tout un éventail d'«outils» à différentes phases du cycle d'élaboration des politiques afin d'aider les États membres à appliquer correctement et en temps utile la législation de l'UE (les «outils d'aide au respect de la législation»). Lorsqu'elle élabore des propositions, la Commission peut demander à la DG responsable d'établir un plan de mise en œuvre qui énonce les principaux défis que les États membres auront à relever ainsi que les mesures qu'ils seront censés prendre. Elle peut également fournir aux États membres des lignes directrices qui expliquent comment interpréter, mettre en œuvre et appliquer l'instrument juridique de l'UE. Par ailleurs, une directive peut aussi exiger des États membres qu'ils fournissent des documents explicatifs dans lesquels ils décrivent comment ils ont transposé ses dispositions dans le droit national.

101

Au cours des phases de mise en œuvre et d'application, la Commission recourt à une série d'outils de concertation. Il s'agit notamment de comités composés de représentants des États membres et établis par une directive, de réseaux coordonnés par la Commission et composés des représentants nationaux chargés de la mise en œuvre, de groupes d'experts mis en place par la Commission pour prodiguer des conseils, et d'ateliers qu'il lui arrive d'organiser avec certains États membres. Dans plusieurs domaines d'action, les DG organisent également des réunions «paquet» avec certains États membres afin de discuter des problèmes de mise en œuvre et des cas d'infraction. Outre ces outils de concertation, la Commission peut utiliser des tableaux de bord ou des baromètres pour refléter la performance des États membres dans la mise en œuvre du droit de l'Union.

102

C'est aux DG qu'il revient d'utiliser ces outils afin de fournir un appui aux États membres pour ce qui est des instruments juridiques de leur domaine d'action. La Commission ne tient pas de registre central de l'utilisation de tous ces outils par les DG. Dans nos enquêtes²¹, nous avons demandé aux DG et aux États membres de se prononcer sur l'utilisation et l'efficacité de chaque outil ainsi que leurs principaux points forts et limites. Nous avons également demandé aux États membres de se prononcer sur la charge administrative que leur imposent certains outils et d'indiquer leurs préférences quant à la fréquence d'utilisation de ces derniers. Nous présentons les résultats de notre analyse pour chaque outil à l'annexe III. La figure 13 donne une vue d'ensemble de l'avis des DG et des États membres sur les principaux outils.

103

D'une manière générale, les DG et les États membres ont jugé les outils d'aide efficaces (en d'autres termes, ils leur ont attribué une note de 3 au moins, qui correspond à une efficacité «moyenne»). Dans l'ensemble, les DG ont noté un peu plus favorablement que les États membres l'efficacité des outils d'aide. Cette différence est due en grande partie au fait que les DG ont attribué une note nettement supérieure aux documents explicatifs comportant des tableaux de correspondance et aux réunions «paquet».

104

Les plans de mise en œuvre sont l'outil le moins utilisé. Les DG et les États membres les ont d'ailleurs considérés globalement comme l'outil le moins efficace. Bien qu'il fût communément admis que ces plans mettaient en évidence les principales difficultés de mise en œuvre, leur utilité a été jugée limitée, étant donné qu'ils sont souvent préparés trop tôt dans le processus et ne traitent pas les caractéristiques spécifiques des différents États membres.

105

Les lignes directrices figurent parmi les outils les plus utilisés. Tant les DG que les États membres les ont jugées très efficaces, en particulier pour la législation complexe. Elles sont considérées comme jouant un rôle important dans la compréhension commune des directives de l'UE, même si elles ne fournissent pas de véritable interprétation du droit de l'Union. La plupart des États membres estimaient que les lignes directrices devraient être davantage utilisées.

106

Selon les DG, les documents explicatifs comportant des tableaux de correspondance sont un outil très efficace lorsqu'il s'agit de faciliter le contrôle de la transposition et de la conformité des mesures nationales de mise en œuvre. Bon nombre d'États membres ont précisé qu'ils élaboraient des documents de ce type à leur propre usage, dans le cadre de leurs procédures, pour garantir une transposition correcte des directives de l'UE, et ont jugé leur efficacité élevée. Par contre, les États membres qui s'en passent trouvent leur élaboration extrêmement laborieuse. Les DG et les États membres ont admis, à des degrés divers, que les documents explicatifs contribuaient également à la sécurité juridique et à la transparence de la manière dont le droit de l'Union est mis en pratique.

107

La plupart des États membres ont conseillé à la Commission de recourir davantage aux outils de concertation, malgré la charge administrative importante qu'implique la participation à de tels forums. Un certain nombre d'États membres ont cependant relevé que les approches suivies différaient d'une DG à l'autre et qu'il était possible pour la Commission de concevoir une approche plus ciblée et plus cohérente en la matière. Bien que les États membres aient reconnu le rôle que les tableaux de bord pourraient jouer pour les encourager à améliorer leur performance, la plupart n'étaient pas favorables à un renforcement de leur utilisation.

Garantir la transparence du respect du droit et de la surveillance

108

La Commission doit composer avec les attentes élevées en matière de transparence que nourrissent les citoyens et les parties prenantes à l'égard du traitement des cas d'infraction de tout type, du respect du droit de l'Union par les États membres, et de ses propres activités de surveillance:

• les particuliers qui portent plainte s'attendent à être informés de l'action qui sera entreprise pour résoudre leur problème ainsi que de l'avancement de leur dossier;
• les États membres s'attendent à un traitement équitable et cohérent en ce qui concerne les mesures prises pour faire respecter le droit de l'Union;
• les législateurs de l'UE s'attendent à être informés de la mise en œuvre et de l'application, par les États membres, des textes législatifs de l'UE adoptés;
• plus généralement, les autres acteurs institutionnels de l'UE, tels que le Comité économique et social européen (CESE), le Comité des régions (CdR) et le Médiateur européen, ainsi que le grand public, s'attendent à des informations sur le respect du droit de l'Union par les États membres et sur les activités de surveillance réalisées par la Commission.

109

La Commission utilise un certain nombre d'outils pour communiquer et faire rapport à ces différents interlocuteurs à propos des cas spécifiques, des problèmes de respect du droit rencontrés par les États membres et de ses propres activités de surveillance, tout en préservant le caractère confidentiel de l'information lorsque cela s'impose.

110

En ce qui concerne les cas spécifiques, le principal moyen de communication avec les particuliers à l'origine de la plainte est la correspondance. Le but de la correspondance est de tenir les plaignants informés du traitement de leur plainte par la Commission et de leur expliquer les raisons pour lesquelles celle-ci a décidé d'ouvrir une enquête ou, au contraire, de clôturer le dossier. La Commission a établi un certain nombre de garanties pour les plaignants (voir encadré 6).

111

Une fois que la Commission a ouvert une procédure d'infraction formelle, le plaignant peut suivre les étapes successives de la procédure via le registre public des décisions de procédure d'infraction de la Commission et via les communiqués de presse correspondants. L'état d'avancement des affaires renvoyées à la CJUE peut être suivi sur le site web de celle-ci.

112

En ce qui concerne le respect du droit de l'Union par les États membres, certains textes législatifs de l'UE prévoient, dans des clauses de réexamen, la production, par la Commission, de rapports de mise en œuvre²² sur la transposition des directives. Des problèmes de transposition peuvent également être mis en évidence dans le cadre d'autres types d'examen ex post qui font l'objet d'une publication, comme les contrôles de la qualité et les évaluations.

113

Dans le cas des directives concernant spécifiquement le marché unique, la Commission fournit des indicateurs et des informations sur une série de points relatifs à la mise en œuvre et à l'application dans le tableau d'affichage du marché unique. Celui-ci comporte un ensemble d'indicateurs, dont certains ont trait à la transposition des directives, aux procédures d'infraction et aux dossiers EU Pilot (voir encadré 7).

114

Plus généralement, la Commission communique sur les résultats de ses activités de surveillance et sur les aspects de sa performance par l'intermédiaire de son rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit de l'Union européenne. Elle élabore avant tout ce rapport à l'intention du Parlement européen. Chaque année, la commission des affaires juridiques de ce dernier examine ce rapport qui doit servir de base à un rapport du Parlement européen. La Commission a maintenu au fil des ans une approche cohérente pour ce qui est du contenu et de la présentation de son rapport annuel en y ajoutant des informations et des analyses à la demande du Parlement européen. Dans ce contexte, le CESE a invité la Commission à lui soumettre son rapport annuel pour avis afin de permettre de prendre en compte le point de vue de la société civile organisée en ce qui concerne l'application du droit de l'Union. Il a également encouragé la Commission à informer davantage le public à propos des infractions en général²³. De même, le CdR a souligné l'importance de renforcer l'accès du public à l'information relative à l'application du droit de l'Union, en raison du rôle majeur joué par les autorités régionales et locales dans la mise en pratique de la législation de l'UE²⁴.

115

Au cours de la période que nous avons examinée (2014-2016), les rapports annuels de la Commission se présentaient sous la forme de rapports de haut niveau et bien illustrés (d'environ 30 pages) et de deux annexes comportant des informations et des graphiques détaillés pour chacun des 28 États membres et pour chacun des domaines d'action concernés. La synthèse générale décrit la politique de l'UE en matière d'infractions, souligne la contribution des activités de surveillance de la Commission aux priorités de la Commission Juncker, et explique les responsabilités respectives de la Commission et des États membres dans l'application de la législation de l'UE. Elle donne également une analyse des principaux aspects du traitement des plaintes et des cas d'infraction par la Commission, ainsi que des arrêts de la CJUE, avec des exemples. Toutefois, la Commission ne fournit aux parties prenantes aucune information ou analyse sur un certain nombre de matières d'intérêt général (voir encadré 8).

116

À cet égard, nous constatons qu'en 2017, sur la base d'une enquête stratégique, le Médiateur européen a suggéré que la Commission fournisse davantage d'informations sur sa performance concernant la résolution des violations avérées du droit de l'Union avant d'ouvrir une procédure d'infraction, ainsi que sur la durée moyenne du processus, dans son rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit de l'Union européenne²⁵.

L'audit public du respect du droit de l'UE

L'audit public au niveau national

117

Dans le cadre de notre analyse, nous avons invité les ISC des États membres à inventorier les rapports d'audit relatifs à l'application du droit de l'Union pour la période 2013-2017, afin de disposer d'une vue d'ensemble de leurs travaux dans ce domaine. Des 185 rapports rédigés par 13 ISC, nous en avons examiné 62, en l'occurrence ceux dont le contenu nous semblait le plus intéressant pour notre analyse panoramique. Ces documents d'audit couvraient à la fois l'angle de la conformité et celui de la performance.

118

Même si les audits des ISC embrassaient un large éventail de domaines d'action, la plupart avaient trait à ceux de l'environnement et de l'énergie, de la fiscalité et des transports. Bon nombre de rapports concernant la politique en matière d'environnement et d'énergie (24 rapports) étaient centrés sur la mise en œuvre de directives complexes, telles que la directive-cadre sur l'eau ou la directive-cadre sur les déchets. Le deuxième domaine d'action le plus couvert était celui de la fiscalité (neuf rapports), avec plus d'un rapport sur les sous-secteurs du commerce électronique et de la TVA. En troisième position, nous trouvons le domaine des transports (huit rapports), avec plusieurs axes concernés (du transport ferroviaire au transport routier). En ce qui concerne les autres domaines d'action, les rapports d'audit des ISC portaient sur la gouvernance économique et financière, l'agriculture, le développement régional et d'autres thèmes spécifiques liés au marché unique, notamment les marchés publics et les aides d'État.

119

Dans le cadre de quelques audits de la performance, les administrations publiques nationales se sont intéressées aux causes des retards de transposition, mais uniquement dans le contexte d'une politique donnée ou d'un instrument juridique spécifique de l'UE. Dans la plupart des cas, les objectifs d'audit portaient sur la performance d'une politique nationale concernée par l'application de certaines dispositions du droit de l'UE. Les ISC y analysaient avant tout l'efficacité des mesures prises au niveau national pour réaliser les objectifs visés. En général, ces audits ne comportaient aucune évaluation des procédures nationales de transposition et de mise en œuvre de la législation de l'UE dans le droit national.

120

Néanmoins, un nombre important de rapports faisaient au moins référence aux délais de transposition du droit de l'UE et relevaient des retards. Dans quelques cas, les ISC ont analysé les raisons de ces retards et évalué toute autre insuffisance ou incohérence potentielle dans la transposition de la législation de l'UE dans le droit national. Un rapport d'audit a mis en évidence un risque de transposition tardive sur la base d'une analyse comparative entre la législation nationale et les engagements découlant du droit de l'Union. Un autre rapport d'audit comportait une vue générale de la procédure nationale suivie pour transposer les directives de l'UE. Par ailleurs, certains rapports faisaient mention de procédures d'infraction formelles ou de cas EU Pilot relatifs au sujet audité, quelques ISC fournissant également un aperçu des conséquences (notamment financières) du non-respect du droit de l'UE.

121

Quelques audits couvrant des procédures d'infraction en cours comportaient une évaluation qualitative du respect des dispositions du droit de l'UE par la législation nationale. L'un des rapports d'audit présentait une analyse des mesures de mise en œuvre arrêtées au niveau national pour transposer une directive. Un autre rapport énonçait les recommandations prises en considération lors de la mise en œuvre de la directive concernée. Un autre encore comportait une estimation du coût d'ajustement lié à la mise en œuvre des exigences d'une nouvelle directive en cours de transposition.

122

Dans plusieurs cas, les rapports d'audit ne se limitaient pas au pouvoir central. Ils analysaient également les mesures adoptées aux niveaux régional et local afin de satisfaire aux obligations découlant du droit de l'Union.

123

Nous avons trouvé un seul cas d'ISC ayant effectué un audit de la performance interministériel portant sur l'efficience de la mise en œuvre de la législation de l'UE par l'administration nationale et évaluant les processus et facteurs sous-jacents qui influent sur le respect des délais et des règles (voir encadré 9).

124

Enfin, un certain nombre d'ISC font le point, dans leurs rapports annuels, sur la transposition du droit de l'UE (en s'appuyant généralement sur les statistiques officielles de l'Union) et les procédures d'infraction à l'encontre de l'État membre.

L'audit public au niveau de l'UE

125

La Cour des comptes européenne est chargée de contrôler les recettes et dépenses de l'UE. Ce contrôle englobe le respect des règlements financiers de l'Union, mais aussi l'audit de la performance des politiques et des programmes de dépenses. Dans ce cadre, les audits réalisés par la Cour des comptes européenne portent sur des questions en lien avec le respect du droit de l'UE par les États membres.

126

Nous avons passé en revue les rapports spéciaux de la Cour des comptes européenne pour la période 2014-2017. Sur les 106 rapports publiés, nous en avons recensé 11 qui soulevaient des questions relatives à l'application du droit de l'UE par les États membres ou aux activités de surveillance exercées par la Commission en vertu de l'article 17, paragraphe 1, du TUE.

127

Le plus souvent, les observations formulées dans nos rapports spéciaux à propos de l'application du droit de l'Union concernaient des cas où le fait de ne pas transposer les directives de l'UE correctement ou en temps opportun risquait de miner la performance dans un domaine d'action spécifique. Il nous est également arrivé de faire part d'observations sur la durée nécessaire pour remédier à des infractions. En ce qui concerne les activités de surveillance exercées par la Commission, un audit comportait une évaluation des contrôles de transposition et de conformité effectués par la Commission dans le domaine de la politique énergétique. Nous avons également publié un rapport axé spécifiquement sur la performance de la Commission lorsqu'il s'agit d'assurer la mise en œuvre efficace d'une directive²⁶.

128

Les constatations, observations et conclusions que nous avons publiées dans ces rapports reflètent un certain nombre de problèmes renseignés par les DG et par les États membres lors de nos enquêtes, et notamment:

• le manque de clarté de la législation de l'UE – nous avons observé que des obstacles à la mise en œuvre persistaient dans certains cas en raison de la formulation trop vague de la directive sur les services, et que la Commission avait été réticente à l'idée de lancer des procédures d'infraction, en partie à cause du manque de solidité de la base juridique²⁷;
• la surréglementation – nous avons constaté que les opérateurs et d'autres acteurs du marché dans différents États membres pouvaient être confrontés à des exigences et règles différentes de celles définies dans le droit de l'Union ou des lignes directrices relatives au système d'échange de quotas d'émission (SEQE)²⁸;
• la difficulté des États membres à transposer les directives à temps – nous avons relevé que le délai de transposition n'était respecté que par huit États membres, le dernier État membre bouclant le processus de transposition deux ans et cinq mois après l'échéance²⁹;
• l'impact des contraintes de capacité financière des États membres –en ce qui concerne la directive sur l'eau potable, nous sommes arrivés à la conclusion que la qualité de l'eau et l'accès à celle-ci s'étaient améliorés dans trois États membres, mais que les besoins d'investissement restaient considérables³⁰;
• la non-conformité persistante des États membres – en ce qui concerne la lutte contre le gaspillage alimentaire, nous avons constaté une contradiction de longue date entre les règles de l'UE et celles des États membres quant à la légalité de la vente de produits après l'expiration de leur date de consommation recommandée³¹;
• la difficulté des DG à vérifier la transposition et la conformité – nous sommes arrivés à la conclusion que les contrôles de transposition et de conformité effectués par la Commission ne garantissaient pas la bonne mise en œuvre des actes juridiques poursuivant les objectifs de l'UE³²;
• les retards dans le lancement de la procédure d'infraction – nous avons constaté que la procédure à l'encontre d'un État membre avait démarré quatre ans après le contrôle de conformité³³;
• les retards importants dans le traitement des dossiers EU Pilot – nous sommes arrivés à la conclusion que, si EU Pilot était un outil utile pour la coopération entre les États membres et la Commission, il donnait souvent lieu à des retards dans le lancement des procédures d'infraction³⁴. En outre, lorsque les cas de non-respect avaient été résolus au cours de l'enquête, nous avons relevé que cela n'avait pas contribué à la création d'une pratique juridique bien établie de l'UE dans le domaine concerné³⁵.

Perspectives: défis et possibilités

La Commission européenne peut encore améliorer la surveillance qu'elle est tenue d'exercer en vertu du traité

129

Au fil des ans, la Commission a développé sa surveillance de l'application du droit de l'Union afin de satisfaire à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 17, paragraphe 1, du TUE. Ce faisant, elle a élaboré une approche qui répond aux principales difficultés qu'elle rencontre lorsqu'il s'agit de faire respecter le droit de l'UE dans les États membres. Nous avons recensé un certain nombre de domaines dans lesquels des défis restent à relever.

130

La Commission a intégré sa fonction de surveillance dans une approche plus large d'amélioration de la réglementation. Cette approche continuera à porter ses fruits et à permettre de faire en sorte que les textes législatifs, qu'ils soient révisés ou nouveaux, soient aussi simples et faciles à appliquer que possible. À cet égard, la Commission pourrait envisager d'établir un bilan de sa politique de surveillance, qui couvrirait les aspects pertinents des activités menées dans ce domaine et vues sous l'angle de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité.

131

Dans certains domaines d'action, les États membres peuvent demander un soutien et une assistance technique sur le budget de l'UE pour des actions susceptibles d'améliorer leur capacité administrative et financière de mettre en œuvre et d'appliquer le droit de l'UE correctement et dans les délais impartis. Le recours à des instruments budgétaires permet également à la Commission de disposer d'options supplémentaires pour prévenir, détecter et corriger les cas de non-respect. La Commission pourrait envisager la mise en place d'une approche cohérente et coordonnée pour l'utilisation de fonds de l'UE afin de renforcer sa capacité d'encourager et de contrôler l'application, par les États membres, du droit de l'Union, tant au sein des différents domaines d'action qu'entre ces derniers.

132

La fonction de surveillance de la Commission est organisée par domaine d'action, et bon nombre de DG combinent des responsabilités en matière d'élaboration de la législation et de surveillance. Cette situation présente des avantages, dont celui de contribuer à gérer les risques inhérents de non-respect associés à une législation spécifique de l'UE. Notre analyse panoramique révèle comment d'autres risques inhérents pesant sur plus d'un domaine d'action résultent de caractéristiques spécifiques à l'État membre concerné. Nous attirons également l'attention sur les dispositions prises par la Commission pour partager l'information et les bonnes pratiques entre les DG. Par ailleurs, notre analyse souligne la difficulté rencontrée par certaines DG pour garantir la disponibilité en temps utile des connaissances et de l'expertise concernant les États membres. La Commission pourrait envisager de prendre des mesures supplémentaires pour renforcer le partage des connaissances et de l'expertise relatives aux États membres entre les différents domaines d'action, notamment le partage de ressources le cas échéant.

133

La Commission a renforcé les relations et la coopération avec les autorités des États membres au travers d'une série d'outils d'échange d'informations. Les États membres ont indiqué entre autres que ces outils les aidaient à coordonner leurs propres activités. Nous estimons que la Commission pourrait envisager de poursuivre le développement des outils permettant de garantir un flux coordonné de l'information avec les États membres à propos des cas d'infraction réelle et présumée afin de tenir compte de l'évolution de la politique de contrôle depuis 2017.

134

Dans l'ensemble, nous avons constaté que les États membres soutenaient la Commission dans la poursuite du développement de ses outils d'aide au respect de la législation, en dépit de la charge administrative que ceux-ci génèrent. La Commission pourrait envisager un renforcement de la coordination entre ses services pour le développement et le déploiement de tels outils afin de garantir une approche plus ciblée et plus cohérente pour l'ensemble des domaines d'action tout en tenant compte de la charge imposée aux États membres. Nous avons également souligné la possibilité, pour les États membres, de fournir des documents explicatifs plus nombreux et de meilleure qualité. Ces derniers jouent un rôle important lorsqu'il s'agit d'assurer au citoyen la transparence de la législation nationale qui donne effet à leurs droits nés du droit de l'Union, ainsi que de renforcer la capacité de la Commission de vérifier, d'une manière efficiente et efficace, si les États membres ont transposé intégralement et fidèlement les textes législatifs de l'UE. Les autorités législatives de l'UE pourraient envisager de demander systématiquement aux États membres de fournir des explications claires et cohérentes sur la façon dont ils ont mis en œuvre les directives de l'UE.

135

La Commission a établi des priorités en matière de contrôle de l'application du droit de l'UE et des référentiels pour le traitement des cas d'infraction, et un certain nombre de DG assurent déjà le suivi de leurs activités de surveillance et en rendent compte dans leurs rapports annuels. La Commission pourrait envisager de développer ces éléments existants et de les intégrer dans un cadre global regroupant les indicateurs et les objectifs de ses activités de surveillance en matière d'économie, d'efficience et d'efficacité. Un tel cadre pourrait servir de base à l'élaboration d'une approche plus stratégique et plus cohérente de la gestion des ressources et des processus liés à la surveillance au fil du temps.

136

La Commission doit répondre à une importante attente à l'égard de la transparence. Elle déploie un large éventail d'outils qui lui permet de communiquer avec les parties prenantes sur ses activités de surveillance et de leur en rendre compte, comme les communiqués de presse mensuels faisant état des décisions relatives aux infractions et un rapport annuel contenant des informations détaillées, étendues et de haut niveau. Notre analyse panoramique nous a permis de cerner des informations complémentaires, susceptibles de présenter un intérêt pour les parties prenantes. La Commission pourrait envisager de développer encore son rapport annuel de manière à prendre en considération les attentes des parties prenantes, notamment en fournissant davantage d'informations sur le traitement général des cas d'infraction tout en respectant le droit à la confidentialité des plaignants et des États membres.

L'audit public de la surveillance du respect du droit de l'Union

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Notre analyse panoramique montre que les ISC des États membres et la Cour des comptes européenne ont couvert certaines questions en lien avec la façon dont les États membres et la Commission garantissent le respect du droit de l'Union, le plus souvent dans le cadre d'audits de la performance des dépenses publiques dans des domaines d'action spécifiques. Cependant, peu d'audits ont été consacrés spécifiquement aux dispositions prises au niveau national et au niveau de l'UE en matière de surveillance pour garantir une application correcte et en temps utile du droit de l'Union. La présente analyse panoramique donne des indications sur les questions que la Cour des comptes européenne pourrait aborder dans ses travaux en lien avec la surveillance, par la Commission, de l'application du droit de l'Union par les États membres, comme:

• la contribution du budget de l'UE à la mise en pratique du droit de l'Union par les États membres;
• les dispositions de la Commission en matière de surveillance dans des domaines d'action spécifiques;
• les aspects de la gestion, par la Commission, des plaintes et des cas d'infraction;
• la qualité des rapports de la Commission sur les résultats des activités de surveillance.

Sigles, acronymes et abréviations

BUDG: direction générale du budget

CdR: Comité des régions

CESE: Comité économique et social européen

CJUE: Cour de justice de l'Union européenne

DG: Direction générale de la Commission européenne. La liste complète des DG concernées par notre enquête se trouve à l'annexe I.

EUR-Lex: registre public officiel du droit de l'Union européenne

Fonds ESI: Fonds structurels et d'investissement européens

ISC: institution supérieure de contrôle

PE: Parlement européen

SEQE: Système d'échange de quotas d'émission

SG: Secrétariat général de la Commission européenne

TFUE: traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

TUE: traité sur l'Union européenne

UE: Union européenne

Équipe de l'analyse panoramique

La présente analyse panoramique a été réalisée par la Chambre V, présidée par M. Lazaros S. Lazarou (Membre de la Cour des comptes européenne), et compétente pour les domaines relatifs au financement et à l'administration de l'Union.

Elle a été effectuée sous la responsabilité de M. Leo Brincat, Membre de la Cour des comptes européenne, assisté de: M. Neil Kerr, chef de cabinet; M^me Annette Farrugia, attachée de cabinet; M. Alberto Gasperoni, manager principal; M. James McQuade, chef de mission; MM. Michael Spang et Attila Horvay-Kovacs ainsi que M^me Jitka Benesova, auditeurs.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0676-1	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/945245	QJ-01-18-807-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-0704-1	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/55701	QJ-01-18-807-FR-Q

© Union européenne, 2018

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