Δράση της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

Σύνοψη

I

Η ενέργεια διαδραμάτισε κεντρικό ρόλο στην απαρχή της ΕΕ, όταν τα έξι ιδρυτικά κράτη μέλη συνέστησαν την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα το 1952, πριν από 65 έτη. Αργότερα αναπτύχθηκαν μέτρα για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή συνδέονται πλέον στενά μεταξύ τους, δεδομένου ότι η παραγωγή ενέργειας, κυρίως από τη μετατροπή και την καύση ορυκτών καυσίμων, και η χρήση ενέργειας —π.χ. από τη βιομηχανία, τα νοικοκυριά και τις μεταφορές— ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η αποτελεσματική δράση όσον αφορά την παραγωγή ενέργειας και τη χρήση της είναι ουσιώδους σημασίας για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή εγείρουν πολλά ζητήματα, τα οποία μπορούν να αντιμετωπιστούν καλύτερα στο πλαίσιο της συνεργασίας των κρατών. Για τον λόγο αυτό, έχουν προτεραιότητα στο πρόγραμμα δράσης της ΕΕ.

II

Στόχος της παρούσας πανοραμικής επισκόπησης είναι η συνοπτική παρουσίαση της δράσης της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα· η σύνοψη του κύριου ελεγκτικού έργου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) και άλλων ανώτατων οργάνων ελέγχου (ΑΟΕ) στην ΕΕ έως σήμερα· και ο προσδιορισμός βασικών προκλήσεων για την τροφοδότηση του νομοθετικού διαλόγου και των μελλοντικών ελεγκτικών εργασιών.

III

Τόσο για την ενέργεια όσο και για την κλιματική αλλαγή, η ΕΕ καθορίζει πλαίσιο πολιτικής. Ορισμένοι τομείς, όπως η επιλογή του ενεργειακού μείγματος, παραμένουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Διεθνώς, η ΕΕ και τα κράτη μέλη της έχουν διαδραματίσει ηγετικό ρόλο σε διεθνείς συμφωνίες για το κλίμα, όπως στη συμφωνία του Παρισιού του 2015.

IV

Στον τομέα της ενέργειας, σημαντικό μέρος της δράσης της ΕΕ αφορά την εγκαθίδρυση εσωτερικής αγοράς ενέργειας, η οποία θα καταστήσει εφικτή την ελεύθερη ροή και το χωρίς σύνορα εμπόριο φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας σε ολόκληρη την ΕΕ. Στόχος της εσωτερικής αγοράς ενέργειας είναι η υλοποίηση με οικονομικά αποδοτικό τρόπο των στόχων της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ για την παροχή οικονομικά προσιτής, ανταγωνιστικής από άποψη τιμής, βιώσιμης και ασφαλούς ενέργειας.

V

Τον Νοέμβριο του 2016 η Επιτροπή παρουσίασε τη δέσμη προτάσεων με τίτλο «Καθαρή ενέργεια για όλους τους Ευρωπαίους» για την περαιτέρω μεταρρύθμιση της αγοράς ενέργειας. Οι εν λόγω προτάσεις εξετάζονται επί του παρόντος από τους νομοθέτες της ΕΕ, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

VI

Όσον αφορά την κλιματική αλλαγή, οι περισσότερες δράσεις της ΕΕ επικεντρώνονται στον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής, μέσω της μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, ενώ η δράση για την προσαρμογή στις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής παραμένει σε μεγάλο βαθμό χωρίς ρύθμιση.

VII

Η έντονη αυτή επικέντρωση στον μετριασμό αντικατοπτρίζεται στους στόχους της ΕΕ για το κλίμα και την ενέργεια. Η ΕΕ έθεσε για τον εαυτό της στόχους για το 2020 και το 2030 όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, την αύξηση του ποσοστού της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στην κατανάλωση ενέργειας και τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης. Έως το 2050, η ΕΕ προτίθεται να μειώσει τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ κατά 80 % - 95 % σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990.

VIII

Οι προσεγγίσεις για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου διαφέρουν ανάλογα με τον τομέα. Η ΕΕ, με το σύστημα εμπορίας εκπομπών της (ΣΕΕ), έθεσε όριο στις συνολικές εκπομπές από ορισμένους τομείς ενεργειακού εφοδιασμού, βιομηχανίες έντασης ενέργειας και πτήσεις εντός του ΕΟΧ, και δημιούργησε μια αγορά για τα δικαιώματα εκπομπής, «τιμολογώντας» με τον τρόπο αυτό τον άνθρακα. Για τους άλλους τομείς, η προσέγγιση συνίσταται στη μείωση των εκπομπών μέσω δεσμευτικών στόχων μείωσης εκπομπών τους οποίους καθορίζει η ΕΕ για κάθε κράτος μέλος. Κάθε κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για τον καθορισμό και την εφαρμογή εθνικών πολιτικών και μέτρων για την επίτευξη των εν λόγω στόχων. Οι προσεγγίσεις αυτές συνοδεύονται τόσο από ενωσιακά όσο και από εθνικά μέτρα για την αύξηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και της ενεργειακής απόδοσης.

IX

Ακόμη και αν οι προσπάθειες για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στεφθούν από επιτυχία και ο στόχος της Συμφωνίας του Παρισιού —διατήρηση της παγκόσμιας αύξησης της θερμοκρασίας από την προβιομηχανική εποχή σε επίπεδο κάτω των 2 °C — επιτευχθεί, η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι αναγκαία. Η κλιματική αλλαγή έχει ήδη αντίκτυπο στο περιβάλλον, την κοινωνία και την οικονομία, ενώ η αύξηση της θερμοκρασίας μόλις που υπερβαίνει επί του παρόντος τον 1 °C σε σύγκριση με τη θερμοκρασία της προβιομηχανικής περιόδου. Το κλίμα της Ευρώπης θα διαφέρει σημαντικά από το σημερινό εάν η θερμοκρασία αυξηθεί κατά 2 °C. Η βάση για τη δράση της ΕΕ στον τομέα της προσαρμογής είναι η στρατηγική προσαρμογής της ΕΕ του 2013, στην οποία τα κράτη μέλη παροτρύνονται να λάβουν μέτρα, χωρίς ωστόσο αυτό να είναι υποχρεωτικό.

X

Τα τελευταία χρόνια, τα ΑΟΕ και το ΕΕΣ έχουν ελέγξει ευρύ φάσμα διαφορετικών θεμάτων σχετικών με την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή. Οι έλεγχοι που αφορούν την ενέργεια καλύπτουν το μεγαλύτερο μέρος των εκθέσεων, ενώ λιγότερη προσοχή δόθηκε σε άλλα θέματα, όπως η προσαρμογή. Παρά την ποικιλία των θεμάτων που κάλυψαν οι έλεγχοι, εντοπίζονται ορισμένες κοινές διαπιστώσεις. Από τους ελέγχους διαπιστώθηκε ότι οι διαφορές στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τη νομοθεσία της ΕΕ και διαχειρίζονται τις αγορές ενέργειας εμποδίζουν την πρόοδο προς την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας της ΕΕ. Ανεξάρτητα από την επιτυχημένη αύξηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και τη μείωση του κόστους τους παγκοσμίως, στους έλεγχους παρατηρείται έλλειψη σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας και ύπαρξη εμποδίων στις επενδύσεις. Ζητήματα σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας εντοπίζονται επίσης τακτικά σε ελέγχους που αφορούν την ενεργειακή απόδοση· στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας, τα ΑΟΕ διαπίστωσαν σημαντικές αυξήσεις κόστους και καθυστερήσεις. Από τους ελέγχους προκύπτει επίσης ότι η μετάβαση σε τρόπους μεταφοράς χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών δεν υλοποιείται σε επαρκή βαθμό. Στον τομέα της προσαρμογής, οι έλεγχοι επικεντρώθηκαν κυρίως στις πλημμύρες. Στον συγκεκριμένο τομέα, οι ελεγκτές εντόπισαν προβλήματα σχετικά με την πρόληψη των πλημμυρών, την προστασία από αυτές και την αντιμετώπισή τους.

XI

Στην παρούσα πανοραμική επισκόπηση εντοπίζονται επτά τομείς βασικών προκλήσεων:

1. Ενέργεια και διακυβέρνηση της κλιματικής αλλαγής
2. Πολιτική βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων
3. Η ενεργειακή μετάβαση
4. Αποτελεσματική χρήση της έρευνας και της καινοτομίας
5. Προγραμματισμός και αντιμετώπιση της προσαρμογής
6. Χρηματοδότηση
7. Συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών

Εισαγωγή

Βασικές πληροφορίες για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

01

Τα επίπεδα του διοξειδίου του άνθρακα (CO₂) στην ατμόσφαιρα κατέγραψαν νέο ρεκόρ (400 μέρη ανά εκατομμύριο) στο τέλος του 2015¹. Το 2016 ήταν το πιο θερμό έτος που έχει καταγραφεί ποτέ, σύμφωνα με όλα τα σημαντικά παγκόσμια σύνολα δεδομένων επιφανειακής θερμοκρασίας: κατά μέσο όρο, η Γη ήταν κατά 1,1 °C θερμότερη από ό,τι στην προβιομηχανική περίοδο. Το 2016, το στρώμα πάγου στην Αρκτική συρρικνώθηκε στις μικρότερες διαστάσεις που έχουν καταγραφεί από τότε που άρχισαν οι δορυφορικές καταγραφές το 1979. Η Γαλλία και η Γερμανία επλήγησαν από σημαντικές πλημμύρες τον Μάιο και τον Ιούνιο, ενώ, αντίθετα, ο Ιούλιος και ο Αύγουστος ήταν οι ξηρότεροι μήνες που έχουν καταγραφεί ποτέ στη Γαλλία.

02

Η κλιματική αλλαγή και τα αίτιά της δεν αποτελούν πλέον αντικείμενο σοβαρής επιστημονικής αμφισβήτησης. Εδώ και τρεις σχεδόν δεκαετίες, χιλιάδες επιστήμονες από ολόκληρο τον κόσμο συνεισφέρουν επιστημονικές γνώσεις σχετικά με την κλιματική αλλαγή και τον περιβαλλοντικό και κοινωνικοοικονομικό αντίκτυπό της μέσω της διακυβερνητικής επιτροπής για την κλιματική αλλαγή (IPCC). Κατά την IPCC, η ανθρώπινη επίδραση στο κλιματικό σύστημα είναι σαφής και εμφανής από τις αυξανόμενες συγκεντρώσεις αερίων θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα και την παρατηρούμενη άνοδο της θερμοκρασίας². Η σχέση μεταξύ της αύξησης των συγκεντρώσεων αερίων θερμοκηπίου και της ανόδου της θερμοκρασίας της Γης είναι σε μεγάλο βαθμό κατανοητή (βλέπε πλαίσιο 1).

03

Η ενέργεια διαδραμάτισε κεντρικό ρόλο στην απαρχή της ΕΕ, όταν τα έξι ιδρυτικά κράτη μέλη συνέστησαν μια κοινή αγορά άνθρακα και χάλυβα στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα το 1952 και ίδρυσαν, το 1957, την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας (Euratom). Από τη δεκαετία του 1990, η ΕΕ επεξεργάζεται την εγκαθίδρυση εσωτερικής αγοράς ενέργειας, η οποία θα επιτρέπει την ελεύθερη ροή ενέργειας σε ολόκληρη την ΕΕ.

04

Η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή συνδέονται στενά μεταξύ τους, δεδομένου ότι η παραγωγή ενέργειας, κυρίως από τη μετατροπή και την καύση ορυκτών καυσίμων, και η χρήση ενέργειας —παραδείγματος χάριν από τη βιομηχανία, τα νοικοκυριά και τις μεταφορές— ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η μετατροπή της παραγωγής και της χρήσης ενέργειας είναι ουσιώδους σημασίας για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η ανταπόκριση στις ενεργειακές ανάγκες, με παράλληλη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, αποτελεί βασική πρόκληση για την ΕΕ και τα κράτη μέλη της.

05

Επομένως, η οικοδόμηση «μιας ανθεκτικής ενεργειακής ένωσης με μακρόπνοη πολιτική για την κλιματική αλλαγή» αποτελεί βασική προτεραιότητα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η στρατηγική για την ενεργειακή ένωση, με τις πέντε διαστάσεις της, παρέχει το πλαίσιο για την επίτευξη της συγκεκριμένης προτεραιότητας (βλέπε πλαίσιο 2). Για την εφαρμογή αυτής της στρατηγικής, η Επιτροπή έχει προτείνει αρκετά σημαντικά σχέδια νομοθετικών πράξεων και μη νομοθετικών πρωτοβουλιών για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή το 2016, και ιδίως τη δέσμη προτάσεων με τίτλο «Καθαρή ενέργεια για όλους τους Ευρωπαίους»³. Αυτά θα συζητηθούν στο Συμβούλιο και στο Κοινοβούλιο κατά το 2017 και το 2018. Από χρηματοοικονομική άποψη, η ΕΕ δεσμεύθηκε να δαπανήσει τουλάχιστον το 20 % του προϋπολογισμού της για την περίοδο 2014-2020, δηλαδή περίπου 212 δισεκατομμύρια ευρώ, σε δράση για το κλίμα.

06

Η δράση της ΕΕ στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής περιλαμβάνει τις δύο συμπληρωματικές πολιτικές αποκρίσεις στην κλιματική αλλαγή: τον μετριασμό και την προσαρμογή. Με τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής επιδιώκεται να αντιμετωπιστούν τα αίτια της κλιματικής αλλαγής μέσω της μείωσης ή του περιορισμού των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και της ενίσχυσης των φυσικών καταβοθρών αερίων θερμοκηπίου. Στόχος της προσαρμογής είναι η πρόβλεψη των συνεπειών της κλιματικής αλλαγής και η λήψη των κατάλληλων μέτρων για την αποφυγή ή την ελαχιστοποίηση της δυνητικής ζημίας.

Στόχος και τρόπος προσέγγισης της παρούσας πανοραμικής επισκόπησης

07

Στόχος της παρούσας πανοραμικής επισκόπησης της δράσης της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή είναι:

• η συνοπτική παρουσίαση της δράσης της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα·
• η σύνοψη του κύριου ελεγκτικού έργου του ΕΕΣ και άλλων ανώτατων οργάνων ελέγχου (ΑΟΕ) στην ΕΕ έως σήμερα· και
• ο προσδιορισμός βασικών ζητημάτων και προκλήσεων για την τροφοδότηση του νομοθετικού διαλόγου και των μελλοντικών ελεγκτικών εργασιών.

08

Η έκθεση διαρθρώνεται ως εξής:

• στο Μέρος I περιγράφονται οι κύριες πολιτικές της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή· οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου των διαφόρων τομέων· η οικεία τομεακή νομοθεσία της ΕΕ· ο τρόπος εφαρμογής της εν λόγω νομοθεσίας και η παρασχεθείσα χρηματοδότηση για την επίτευξη των στόχων της ΕΕ όσον αφορά την ενέργεια και το κλίμα·
• στο Μέρος II αναλύονται οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής από το ΕΕΣ και τα ΑΟΕ των κρατών μελών και παρέχεται επισκόπηση των βασικών διαπιστώσεών τους. Στον ιστότοπο του ΕΕΣ παρουσιάζεται η σύνοψη όλων των εκθέσεων ελέγχου του ΕΕΣ στον συγκεκριμένο τομέα, καθώς και κατάλογος όλων των εκθέσεων των ΑΟΕ που αποτέλεσαν αντικείμενο μελέτης·
• στο Μέρος III υπογραμμίζονται οι κύριες προκλήσεις για το μέλλον, τόσο για την τροφοδότηση του νομοθετικού διαλόγου όσο και για τον εντοπισμό δυνητικών ευκαιριών και προκλήσεων σχετικά με τη διενέργεια δημόσιων ελέγχων.

09

Η πανοραμική επισκόπηση δεν είναι έλεγχος: είναι επισκόπηση η οποία βασίζεται σε μεγάλο βαθμό σε δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες⁴. Δεν βασίζεται σε νέες ελεγκτικές εργασίες ούτε παρουσιάζει νέες διαπιστώσεις ή συστάσεις. Οι απαντήσεις της Επιτροπής σε διαπιστώσεις και συστάσεις που διατυπώνονται στις επιμέρους αναφερόμενες εκθέσεις του ΕΕΣ δημοσιεύθηκαν στις εν λόγω εκθέσεις, οι οποίες είναι διαθέσιμες στον ιστότοπό μας. Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο προσέγγισης και τις πηγές μας περιέχονται στο παράρτημα.

Μέρος Ι – Ενέργεια και κλιματική αλλαγή: η δράση της ΕΕ

10

Στο Μέρος I περιγράφεται η δράση της ΕΕ όσον αφορά την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή. Το Μέρος Ι περιέχει πληροφορίες σχετικά με τα ακόλουθα θέματα:

• επισκόπηση της αρμοδιότητας της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα και του έργου που έχει υλοποιηθεί σε επίπεδο ΕΕ για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής. Στην ενότητα αυτή παρουσιάζονται οι κύριοι στόχοι και σκοποί της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα και περιγράφονται εν συντομία το σχετικό πλαίσιο πολιτικής και οι δύο βασικοί πυλώνες του για την επίτευξη των στόχων μείωσης των εκπομπών: το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (ΣΕΕ της ΕΕ) και ο επιμερισμός των προσπαθειών·
• δράση μετριασμού σε κάθε τομέα εκπομπής αερίων θερμοκηπίου: ενεργειακός εφοδιασμός, βιομηχανία, κτίρια, μεταφορές, γεωργία και δασοκομία, καθώς και απόβλητα. Ο ενεργειακός εφοδιασμός και η χρήση ενέργειας ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και, για τον λόγο αυτό, τους αποδίδεται μεγαλύτερη βαρύτητα·
• προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, υπογραμμίζοντας τις αναμενόμενες αλλαγές και επιπτώσεις στην κοινωνία και στο περιβάλλον·
• άλλες πολιτικές που υποστηρίζουν την εφαρμογή της δράσης της ΕΕ για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή, δηλαδή η έρευνα και η καινοτομία, η δημόσια και ιδιωτική χρηματοδότηση για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν, και οι δράσεις για τη βελτίωση της χάραξης και της εφαρμογής πολιτικής.

Η αρμοδιότητα της ΕΕ στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής

11

Η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή είναι δύο τομείς στους οποίους η ΕΕ και τα κράτη μέλη έχουν συντρέχουσα αρμοδιότητα⁵. Αυτό σημαίνει ότι τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη μπορούν να νομοθετούν και να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις. Τα κράτη μέλη μπορούν να ασκούν την αρμοδιότητά τους, εκτός εάν η ΕΕ έχει διατυπώσει και εφαρμόζει πολιτικές και στρατηγικές για την ενέργεια ή την κλιματική αλλαγή⁶.

12

Οι σκοποί της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ καθορίζονται στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης⁷, στην οποία προβλέπεται ότι, σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ κρατών μελών, οι στόχοι της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ είναι οι εξής:

• να διασφαλίζει τη λειτουργία της αγοράς ενέργειας·
• να διασφαλίζει τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ένωσης·
• να προωθεί την ενεργειακή αποδοτικότητα και την εξοικονόμηση ενέργειας, καθώς και την ανάπτυξη νέων και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας· και
• να προωθεί τη διασύνδεση των ενεργειακών δικτύων.

13

Στη Συνθήκη προβλέπεται επίσης ότι τα μέτρα που εφαρμόζονται στο πλαίσιο της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ δεν πρέπει να «επηρεάζουν το δικαίωμα κράτους μέλους να καθορίζει τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών του πόρων, την επιλογή του μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού». Ωστόσο, η διάταξη αυτή υπόκειται σε παρεκκλίσεις. Ειδικότερα, η περιβαλλοντική πολιτική της ΕΕ ενδέχεται να προβλέπει μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού⁸.

14

Η αρμοδιότητα της ΕΕ στον τομέα της κλιματικής αλλαγής απορρέει από την αρμοδιότητά της στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής. Στους στόχους της περιβαλλοντικής πολιτικής της ΕΕ, οι οποίοι καθορίζονται στη Συνθήκη, περιλαμβάνονται οι εξής⁹:

• διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος·
• προστασία της υγείας του ανθρώπου·
• συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων· και
• προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως για την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος.

15

Στη Συνθήκη προβλέπεται επίσης ότι η περιβαλλοντική πολιτική της ΕΕ πρέπει να βασίζεται στις αρχές της προφύλαξης, της πρόληψης, της επανόρθωσης της ρύπανσης στην πηγή της και στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει»¹⁰. Ως γενική αρχή, οι απαιτήσεις της περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και στην εφαρμογή των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης, ιδίως προκειμένου να προωθηθεί η αειφόρος ανάπτυξη¹¹.

16

Τόσο στον τομέα της ενέργειας όσο και σε αυτόν της κλιματικής αλλαγής, αναλόγως του ειδικότερου θέματος, η ΕΕ έχει αρμοδιότητα να ενεργεί σε διεθνές επίπεδο. Παραδείγματος χάριν, η ΕΕ μπορεί να διαπραγματεύεται ή να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες με τρίτους είτε μόνη είτε από κοινού με τα κράτη μέλη¹².

Διεθνείς συμφωνίες για το κλίμα

17

Η κλιματική αλλαγή δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με μεμονωμένες προσπάθειες χωρών ή περιφερειών, και η ΕΕ αναγνωρίζει το γεγονός αυτό¹³. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη της εκπέμπουν μόλις το 12 % περίπου των παγκόσμιων εκπομπών αερίων θερμοκηπίου¹⁴, ως εκ τούτου διαδραμάτισαν ηγετικό ρόλο στη διαπραγμάτευση διεθνών συμφωνιών για το κλίμα στο πλαίσιο της σύμβασης-πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (UNFCCC)¹⁵, βάσει της οποίας συμφωνήθηκαν το πρωτόκολλο του Κιότο και η συμφωνία του Παρισιού.

18

Το πρωτόκολλο του Κιότο εγκρίθηκε το 1997 και τέθηκε σε ισχύ το 2005. Το πρωτόκολλο έθεσε, για 37 χώρες και την Ευρωπαϊκή Ένωση, τον στόχο της μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά 5 % στη διάρκεια της περιόδου 2008-2012 σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεσμεύθηκε να μειώσει τις εκπομπές της κατά 8 % αντί 5 %¹⁶. Βάσει του πρωτοκόλλου του Κιότο, όπως τροποποιήθηκε στην Ντόχα το 2012, η ΕΕ και τα κράτη μέλη της δεσμεύθηκαν να μειώσουν τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ κατά 20 % έως το 2020 σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990.

19

Βάσει της συμφωνίας του Παρισιού, οι κυβερνήσεις συμφώνησαν να διατηρήσουν την αύξηση της μέσης παγκόσμιας θερμοκρασίας τον τρέχοντα αιώνα «αρκετά κάτω» των 2 °C σε σύγκριση με τα επίπεδα της προβιομηχανικής εποχής, με στόχο τον περιορισμό της σε 1,5 °C. Τα συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία του Παρισιού, συμπεριλαμβανομένων της ΕΕ και όλων των κρατών μελών, υπέβαλαν λεπτομερή στοιχεία για τον τρόπο με τον οποίο θα συμβάλουν στην επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου¹⁷. Σύμφωνα με την UNFCCC, οι συνεισφορές αυτές δεν θα επαρκέσουν για τον περιορισμό της παγκόσμιας αύξησης της θερμοκρασίας κάτω των 2 °C¹⁸. Επομένως, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφώνησαν να συνέρχονται ανά πενταετία και να αναφέρουν το ένα στο άλλο την πρόοδο που έχουν επιτύχει και να θεσπίζουν πιο φιλόδοξους στόχους, όπως απαιτούν οι επιστημονικές διαπιστώσεις. Αναγνωρίζοντας τις δυσμενείς επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής, τα συμβαλλόμενα μέρη περιέλαβαν επίσης στη συμφωνία του Παρισιού διατάξεις σχετικά με την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή.

20

Πριν από τη διάσκεψη του Παρισιού, οι αναπτυγμένες χώρες είχαν ήδη δεσμευθεί να παρέχουν 100 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ ετησίως έως το 2020 για τη στήριξη των προσπαθειών των αναπτυσσόμενων χωρών όσον αφορά τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν. Στη συμφωνία του Παρισιού, οι αναπτυγμένες χώρες επιβεβαίωσαν τη δέσμευση αυτή και δεσμεύθηκαν να αυξήσουν το επίπεδο στήριξης μετά το 2025¹⁹.

Πλαίσιο της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα

Στόχοι και σκοποί της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα

21

Για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών της βάσει του πρωτοκόλλου του Κιότο και της συμφωνίας του Παρισιού, η ΕΕ έθεσε στον εαυτό της διάφορους στόχους για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής. Σε αυτούς περιλαμβάνονται άμεσες, ποσοτικά προσδιορίσιμες, μειώσεις των αερίων θερμοκηπίου και ειδικοί στόχοι για την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, καθώς και για την αύξηση της ενεργειακής απόδοσης (βλέπε πλαίσιο 4).

22

Το 2014 η ΕΕ είχε ήδη επιτύχει μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά περισσότερο από 20 % σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990²⁴. Ωστόσο, το 2015 οι εκπομπές της αυξήθηκαν κατά 0,7 % σε σύγκριση με το 2014.

23

Οι τρέχουσες τάσεις και προβολές και οι τρέχοντες στόχοι, με τις μειώσεις των εκπομπών που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων, απεικονίζονται στο γράφημα 1. Αυτό δείχνει ότι οι στόχοι και οι σκοποί μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για το 2030 και το 2050 δεν θα επιτευχθούν αν δεν καταβληθούν σημαντικές πρόσθετες προσπάθειες. Για την επίτευξη των στόχων του 2030, οι προσπάθειες μείωσης των ετήσιων εκπομπών θα πρέπει να αυξηθούν κατά το ήμισυ στην επόμενη δεκαετία. Ωστόσο, η σημαντικότερη αλλαγή είναι αυτή που θα απαιτηθεί μετά το 2030, όταν ο ρυθμός μείωσης των εκπομπών θα πρέπει να ξεπεράσει τα ιστορικά επίπεδα κατά τρεις έως τέσσερις φορές προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος του 2050.

24

Για την επίτευξη των εν λόγω στόχων και σκοπών, η ΕΕ έχει θέσει επιμέρους στόχους μείωσης των εκπομπών σε τομείς που καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (ΣΕΕ της ΕΕ). Σε τομείς οι οποίοι δεν καλύπτονται από το σύστημα αυτό, η ΕΕ επιμερίζει την προσπάθεια μεταξύ των κρατών μελών καθορίζοντας δεσμευτικούς εθνικούς στόχους μειώσεων των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου —πρόκειται για τον λεγόμενο «επιμερισμό των προσπαθειών». Οι εν λόγω πολιτικές —σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ και επιμερισμός των προσπαθειών— περιγράφονται στις ενότητες που ακολουθούν.

25

Για την παρακολούθηση της προόδου που επιτυγχάνεται όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στην ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη υποβάλλουν σε ετήσια βάση στην UNFCCC εκθέσεις σχετικά με τις εκπομπές ανθρωπογενών²⁵ αερίων θερμοκηπίου. Η ΕΕ θέσπισε επίσης ένα εσωτερικό σύστημα υποβολής εκθέσεων σχετικά με τις εκπομπές²⁶. Το εν λόγω σύστημα βασίζεται στην απογραφή αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ, η οποία καταρτίζεται από την Επιτροπή με βάση τις απογραφές των κρατών μελών. Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος (ΕΟΠ) διενεργεί ετήσιους ελέγχους ποιότητας των απογραφών των κρατών μελών σε συνεργασία με την Eurostat και το Κοινό Κέντρο Ερευνών της Επιτροπής. Βάσει της UNFCCC, διεθνείς εμπειρογνώμονες από χώρες εκτός της ΕΕ πρέπει να επανεξετάζουν τις απογραφές αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ τουλάχιστον άπαξ ανά πενταετία.

26

Το 2015 οι εκπομπές των κρατών μελών της ΕΕ (βλέπε γράφημα 2) ανήλθαν κατά προσέγγιση σε 4,6 γιγατόνους ισοδυνάμου CO₂ (CO₂e)²⁷.

Το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ

Σκοπός και κύρια χαρακτηριστικά

27

Το 2005 η ΕΕ θέσπισε το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (ΣΕΕ της ΕΕ) «προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου»²⁸. Το ΣΕΕ της ΕΕ ήταν το πρώτο σύστημα πολλαπλών χωρών²⁹ και πολλαπλών τομέων για την εμπορία δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου. Περιορίζει τις εκπομπές μονάδων παραγωγής ενέργειας, μεγάλων βιομηχανικών εγκαταστάσεων έντασης ενέργειας και, από το 2012, τις εκπομπές της αεροπορίας όσον αφορά τις πτήσεις εντός του ΕΟΧ. Οι εν λόγω τομείς αντιπροσωπεύουν περίπου το 45 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ.

28

Το ΣΕΕ της ΕΕ είναι επίσης γνωστό ως σύστημα με «ανώτατα όρια και δικαιώματα εμπορίας»³⁰. Θέτει όρια στις συνολικές ετήσιες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου και τούτο σημαίνει ότι οι συνολικές εκπομπές στη διάρκεια ενός ημερολογιακού έτους υπόκεινται σε «ανώτατο όριο». Τα δικαιώματα, τα οποία αντιπροσωπεύουν δικαίωμα εκπομπής ενός τόνου ισοδυνάμου CO₂, τίθενται σε πλειστηριασμό από τις κυβερνήσεις ή διατίθενται δωρεάν στις εγκαταστάσεις που εκπέμπουν διοξείδιο του άνθρακα. Τα δικαιώματα μπορούν να αποτελούν ελεύθερα αντικείμενο διαπραγμάτευσης στην αγορά. Κάθε χρόνο οι φορείς εκμετάλλευσης πρέπει να παραδίδουν αριθμό δικαιωμάτων ο οποίος αντιστοιχεί στις αναφερόμενες από αυτούς εκπομπές αερίων θερμοκηπίου³¹.

29

Η πρώτη φάση (2005-2007) του ΣΕΕ της ΕΕ ήταν πιλοτική. Κατά τη δεύτερη φάση (2008-2012) τα περισσότερα δικαιώματα χορηγήθηκαν δωρεάν. Στην παρούσα τρίτη φάση (2013-2020) το ανώτατο όριο που θεσπίστηκε σε επίπεδο ΕΕ μειώνεται σε ετήσια βάση κατά τον λεγόμενο «συντελεστή γραμμικής μείωσης» 1,74 %. Στόχος είναι η μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στον τομέα του ΣΕΕ της ΕΕ κατά 21 % σε σύγκριση με τα επίπεδα του 2005³² έως το 2020. Επομένως, το ΣΕΕ της ΕΕ ενθαρρύνει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου με προβλέψιμο τρόπο.

30

Σύμφωνα με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», όλα τα δικαιώματα του ΣΕΕ της ΕΕ πρέπει να τίθενται σε πλειστηριασμό. Ωστόσο, δεδομένου ότι δεν τιμολογούν όλες οι χώρες ανά τον κόσμο τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου στην ίδια έκταση με την ΕΕ, το ΣΕΕ της ΕΕ μπορεί, θεωρητικά, να έχει αρνητικό αντίκτυπο στη διεθνή ανταγωνιστικότητα της βιομηχανίας της ΕΕ. Ως εκ τούτου, μερικές εταιρείες ενδέχεται να επιλέξουν να μετεγκατασταθούν σε χώρες με λιγότερους περιορισμούς στις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου, εκπέμποντας κατ’ αυτόν τον τρόπο αέρια θερμοκηπίου αλλού. Το φαινόμενο αυτό ονομάζεται «διαρροή άνθρακα». Οι τομείς οι οποίοι μπορούν να αποδείξουν³³ ότι εκτίθενται στον κίνδυνο διαρροής άνθρακα, όπως η χαλυβουργία, λαμβάνουν μερικά δικαιώματα δωρεάν³⁴. Στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, ο οποίος δεν μπορεί να μετεγκατασταθεί φυσικά, σχεδόν όλα τα δικαιώματα τίθενται σε πλειστηριασμό³⁵.

Τιμή των δικαιωμάτων του ΣΕΕ της ΕΕ

31

Βασικό στοιχείο του ΣΕΕ της ΕΕ είναι η τιμή του άνθρακα. Ο καθορισμός απόλυτου ανώτατου ορίου στις εκπομπές δημιουργεί ανεπάρκεια προσφοράς. Η περιορισμένη προσφορά και η ευέλικτη ζήτηση αναμένεται ότι θα μεταδίδουν ένα μήνυμα σχετικά με την τιμή των δικαιωμάτων άνθρακα. Σε ένα σύστημα που λειτουργεί καλά, οι παράγοντες της αγοράς θα επενδύουν σε μειώσεις εκπομπών με τον πιο οικονομικά αποδοτικό τρόπο³⁶. Θεωρητικά, οι παράγοντες με χαμηλότερο κόστος μείωσης των εκπομπών θα πράξουν κάτι τέτοιο και θα πωλήσουν το πλεόνασμα των δικαιωμάτων τους σε εκείνους των οποίων το κόστος μείωσης των εκπομπών είναι υψηλότερο. Με τη μείωση του ανώτατου ορίου, η ανεπάρκεια στο σύστημα θα αυξηθεί με την πάροδο του χρόνου, προκαλώντας την άνοδο της τιμής του άνθρακα και καθιστώντας περισσότερο βιώσιμες τις ακριβότερες επιλογές επένδυσης σε μείωση των εκπομπών.

32

Οι εταιρείες θα επενδύουν σε τεχνολογίες χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών για όσο διάστημα οι επενδύσεις αυτές είναι φθηνότερες από την αγορά δικαιωμάτων στην αγορά. Επομένως, η τιμή αγοράς των δικαιωμάτων του ΣΕΕ της ΕΕ πρέπει να είναι επαρκώς υψηλή ώστε να δικαιολογούνται οι αποφάσεις επένδυσης σε τεχνολογία χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών³⁶. Ως εκ τούτου, η τιμή αγοράς των δικαιωμάτων του ΣΕΕ της ΕΕ, και όχι μόνο η μείωση των εκπομπών, υποστηρίζει τη μετάβαση σε μια οικονομία χαμηλών επιπέδων ανθρακούχων εκπομπών. Σύμφωνα με τα μοντέλα που χρησιμοποίησε η Επιτροπή το 2011, η πορεία που διέγραφε η τιμή ήταν 40 ευρώ ανά τόνο CO₂e το 2020, 100 ευρώ το 2030 και 250 ευρώ έως το 2050³⁷. Ωστόσο, από την τιμή των 30 ευρώ στην αρχή της δεύτερης φάσης, η τιμή των δικαιωμάτων μειώθηκε σε περίπου 5 ευρώ στην αρχή του 2017 (βλέπε γράφημα 3). Η τιμή αυτή είναι πολύ κατώτερη του εύρους τιμών των 36-72 ευρώ που, σύμφωνα με την επιτροπή υψηλού επιπέδου για τις τιμές του άνθρακα, πρέπει να επιτευχθεί έως το 2020, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι θερμοκρασίας που τέθηκαν στη συμφωνία του Παρισιού³⁸. Η τιμή μειώθηκε επειδή η προσφορά δικαιωμάτων ήταν μεγαλύτερη από τη ζήτηση. Συγκεκριμένα, στο τέλος του 2015 εξακολουθούσε να υφίσταται υπερπροσφορά 1,8 δισεκατομμυρίων δικαιωμάτων, δηλαδή το ισοδύναμο ενός έτους εκπομπών της ΕΕ από τον τομέα του ΣΕΕ της ΕΕ³⁹. Η υπερπροσφορά οφειλόταν στην οικονομική ύφεση μετά την κρίση του 2008, καθώς και στην ανάπτυξη των πολιτικών για την ενεργειακή απόδοση ή την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημείο 168).

33

Για την αποκατάσταση καλύτερης ισορροπίας μεταξύ προσφοράς και ζήτησης, η Επιτροπή μετέφερε τον πλειστηριασμό 900 εκατομμυρίων δικαιωμάτων από την περίοδο 2014-2016 στην περίοδο 2019-2020 (ο λεγόμενος «οπισθοβαρής προγραμματισμός») και θέσπισε μόνιμο αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς με σκοπό την αποθήκευση μέρους του πλεονάσματος δικαιωμάτων εκτός της αγοράς άνθρακα από το 2019.

34

Ακόμη και με τα μέτρα αυτά, σε συνδυασμό με τη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής⁴⁰ για την τέταρτη φάση του ΣΕΕ της ΕΕ (2021-2030), η υπερπροσφορά δικαιωμάτων θα διαρκέσει τουλάχιστον έως το 2030 περίπου⁴¹.

Απόφαση για τον επιμερισμό των προσπαθειών και προτεινόμενη ρύθμιση

35

Οι μειώσεις των εκπομπών των τομέων που δεν καλύπτονται από το ΣΕΕ της ΕΕ ρυθμίζονται από την απόφαση επιμερισμού των προσπαθειών του 2009. Στους εν λόγω τομείς περιλαμβάνονται οι μεταφορές (εκτός της αεροπορίας και της διεθνούς ναυτιλίας), η γεωργία και η δασοκομία, τα κτίρια και τα απόβλητα καθώς και βιομηχανικοί τομείς οι οποίοι δεν καλύπτονται από το ΣΕΕ της ΕΕ. Οι εκπομπές των εν λόγω τομέων αντιπροσωπεύουν περίπου το 55 % των συνολικών εκπομπών της ΕΕ.

36

Οι εθνικοί στόχοι εκπομπών για το 2020 καθορίστηκαν βάσει του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ. Τα πιο εύπορα κράτη μέλη υποχρεούνται να μειώσουν τις εκπομπές τους κατά 20 % έως το 2020 σε σύγκριση με τα επίπεδα του 2005. Τα λιγότερο εύπορα κράτη μέλη δικαιούνται να αυξήσουν τις εκπομπές τους έως το 2020⁴². Αυτό συμβαίνει επειδή η κάλυψη της υστέρησης της οικονομικής τους ανάπτυξης αναμένεται να παραγάγει μεγαλύτερες εκπομπές. Ωστόσο, η Επιτροπή επισήμανε ότι οι τεθέντες στόχοι αντιπροσωπεύουν περιορισμό των εκπομπών τους σε σύγκριση με τα προβλεπόμενα ποσοστά ανάπτυξης βάσει του σεναρίου της πεπατημένης. Επομένως, προσπάθεια μείωσης των εκπομπών απαιτείται από όλα τα κράτη μέλη⁴³. Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα να καθορίζουν και να εφαρμόζουν εθνικές πολιτικές και μέτρα για τον περιορισμό των εκπομπών από τους τομείς που καλύπτει η απόφαση επιμερισμού των προσπαθειών⁴⁴.

37

Έως το 2020 οι εθνικοί αυτοί στόχοι αναμένεται να συνεισφέρουν κατά το ήμισυ στην επίτευξη του στόχου μείωσης των εκπομπών της ΕΕ κατά 20 %, ενώ το άλλο ήμισυ θα προέλθει από τους τομείς του ΣΕΕ της ΕΕ. Κατά την Επιτροπή, η οποία παρακολουθεί τη συμμόρφωση, η ΕΕ βρίσκεται στον σωστό δρόμο για την επίτευξη των μειώσεων από τους τομείς που εμπίπτουν στην απόφαση επιμερισμού των προσπαθειών⁴⁵.

38

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συζητούν, από το 2016, την αντικατάσταση της απόφασης επιμερισμού των προσπαθειών. Η πρόταση της Επιτροπής προβλέπει δεσμευτικές ετήσιες μειώσεις των αερίων θερμοκηπίου από τα κράτη μέλη για τη μείωση των εκπομπών των τομέων εκτός ΣΕΕ κατά 30 % έως το 2030 σε σύγκριση με το 2005.

Πηγές εκπομπών αερίων θερμοκηπίου: η σημασία του τομέα της ενέργειας

39

Η παραγωγή ενέργειας, κυρίως από τη μετατροπή και την καύση ορυκτών καυσίμων, και η χρήση ενέργειας, από όλους τους τομείς της οικονομίας, ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου (βλέπε γράφημα 4). Άλλες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου προέρχονται από βιομηχανικές διεργασίες διαφορετικές από τη χρήση ενέργειας (βλέπε σημεία 80 έως 84), από γεωργικές πρακτικές (βλέπε σημεία 103 έως 110) ή από τη διαχείριση αποβλήτων (βλέπε σημεία 111 έως 113). Τα ποσοστά αυτά παραμένουν σε μεγάλο βαθμό αμετάβλητα από το 1990.

40

Το 79 % των εκπομπών που προέρχονται από τον τομέα της ενέργειας περιλαμβάνουν την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας, καθώς και την καύση καυσίμων στη βιομηχανία, τα κτίρια, τις μεταφορές και τη γεωργία. Επομένως, οι αλλαγές στον τρόπο παραγωγής της ηλεκτρικής ενέργειας και της θερμότητας, καθώς και στον τρόπο χρήσης της ενέργειας στην οικονομία μας είναι καθοριστικές για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου⁴⁶.

41

Δεδομένου ότι οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου προέρχονται κυρίως από την παραγωγή και τη χρήση ενέργειας, η ενεργειακή απόδοση μπορεί να έχει σημαντικό αντίκτυπο στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Επιπλέον, υπάρχει μείωση της ζήτησης για επενδύσεις σε ενέργεια και για εισαγωγές, με συνέπεια οι καταναλωτές να μπορούν να εξοικονομήσουν χρήματα. Η ενεργειακή απόδοση περιγράφεται ως ο ταχύτερος και λιγότερο δαπανηρός τρόπος για την αντιμετώπιση των προκλήσεων ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού, καθώς και των περιβαλλοντικών και οικονομικών προκλήσεων⁴⁷. Για τον λόγο αυτό, η ΕΕ νομοθέτησε για τη θέσπιση συνόλου μέτρων σε διάφορους τομείς εκπομπών αερίων θερμοκηπίου⁴⁸ θέτοντας για τον εαυτό της στόχους ενεργειακής απόδοσης με ορίζοντα το 2020 και το 2030.

42

Η ΕΕ έθεσε για τον εαυτό της μη δεσμευτικό στόχο αύξησης της ενεργειακής απόδοσης κατά 20 % έως το 2020 σε σύγκριση με τις προβολές μελλοντικής κατανάλωσης πρωτογενούς ενέργειας (βλέπε σημείο 21)⁴⁹. Τα ίδια τα κράτη μέλη αποφάσισαν τους ενδεικτικούς εθνικούς τους στόχους ενεργειακής απόδοσης, οι οποίοι, θεωρητικά, πρέπει να συνθέτουν αθροιστικά τον στόχο του 20 % που καθορίστηκε για την ΕΕ στο σύνολό της. Ωστόσο, σύμφωνα με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος, θα έχουν ως αποτέλεσμα εξοικονόμηση 17,7 % της κατανάλωσης πρωτογενούς ενέργειας έως το 2020, δηλαδή ποσοστό κατώτερο του στόχου του 20 % της ΕΕ⁵⁰.

43

Ο στόχος ενεργειακής απόδοσης της ΕΕ για το 2030 είναι η βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης κατά «τουλάχιστον 27 %» σε επίπεδο ΕΕ σε σύγκριση με τις προβολές μελλοντικής κατανάλωσης ενέργειας, με επανεξέταση το 2020 «με γνώμονα τον στόχο του 30 %». Το 2016 η Επιτροπή πρότεινε να αυξηθεί ο στόχος σε 30 % και να καταστεί δεσμευτικός σε επίπεδο ΕΕ⁵¹.

44

Όλοι οι οικονομικοί φορείς, όπως η βιομηχανία, οι μεταφορές και η γεωργία, χρησιμοποιούν ενέργεια. Ένας άλλος τρόπος εξέτασης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου συνίσταται στην ανάλυση των εκπομπών ανά τομέα (βλέπε γράφημα 5) και όχι ανά πηγή (βλέπε γράφημα 4). Με τον τρόπο αυτό, ο τομέας του ενεργειακού ανεφοδιασμού, και κυρίως η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας⁵², παράγει το 29 % των συνολικών εκπομπών και είναι ο μεγαλύτερος ενιαίος παραγωγός εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Ακολουθούν ο τομέας των μεταφορών (26 % των εκπομπών), ο τομέας της βιομηχανίας (19 %) και ο τομέας των κτιρίων (12 %).

45

Στις ενότητες που ακολουθούν παρουσιάζεται η δράση της ΕΕ για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στους συγκεκριμένους τομείς. Για κάθε τομέα, το μικρό ραβδωτό διάγραμμα στα δεξιά δείχνει με ποιον τρόπο συσσωρεύονται αθροιστικά οι εν λόγω εκπομπές.

Ενεργειακός εφοδιασμός

Επισκόπηση του τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού

46

Το 2015, το 29 % των αερίων θερμοκηπίου προέρχονταν από τον τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού, κυρίως από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας. Σε ολόκληρη την ΕΕ, η ηλεκτρική ενέργεια και η θερμότητα παράχθηκαν από πέντε κύριες πηγές: ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, άνθρακα, πυρηνική ενέργεια, φυσικό αέριο και πετρέλαιο.

47

Τα ενεργειακά μείγματα των κρατών μελών διαφέρουν σημαντικά και τούτο εξηγεί για ποιον λόγο αντιμετωπίζουν διαφορετικές προκλήσεις όσον αφορά την ασφάλεια του εφοδιασμού και την απαλλαγή της οικονομίας από τις ανθρακούχες εκπομπές (βλέπε γράφημα 6).

48

Την τελευταία δεκαετία παρατηρήθηκε ταχεία αύξηση της χρήσης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας σε ολόκληρη την ΕΕ (βλέπε γράφημα 7). Το μερίδιο του φυσικού αερίου αυξήθηκε έως το 2010 και έκτοτε μειώνεται. Το μερίδιο της πυρηνικής ενέργειας παρέμεινε μάλλον σταθερό. Η χρήση άνθρακα και πετρελαίου μειώθηκε. Η αύξηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας είναι κυρίως αποτέλεσμα του πολλαπλασιασμού επί 387 φορές της χρήσης αιολικής ενέργειας στο διάστημα από το 1990 έως το 2015. Σε σχετικούς όρους, μεγαλύτερη αύξηση κατέγραψε η χρήση ηλιακής ενέργειας, η οποία αυξήθηκε κατά περισσότερες από 7 750 φορές στο διάστημα από το 1990 έως το 2015.

49

Στην ΕΕ, η ηλεκτρική ενέργεια παράγεται από ανανεώσιμες πηγές, πυρηνική σχάση ή καύση ορυκτών καυσίμων. Οι κύριες ανανεώσιμες πηγές για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας είναι η υδροηλεκτρική, η αιολική και η ηλιακή ενέργεια.

50

Η σημαντικότερη πηγή για την παραγωγή θερμότητας είναι το φυσικό αέριο και ακολουθούν ο άνθρακας και οι ανανεώσιμες πηγές. Οι κύριες ανανεώσιμες πηγές για την παραγωγή θερμότητας είναι τα στερεά βιοκαύσιμα⁵³, όπως συσσωματώματα ξύλου, πριονίδι ή αποξηραμένη κόπρος, και η αποτέφρωση ανανεώσιμων αποβλήτων⁵⁴, π.χ. απορριμμάτων τροφίμων.

51

Παρότι είναι δυνατή η μεταφορά ηλεκτρικής ενέργειας σε μεγάλες αποστάσεις, κάτι τέτοιο είναι δυσχερέστερο όσον αφορά τη θερμότητα, η οποία, στην περίπτωση που μπορεί να μεταφερθεί, διανέμεται συνήθως μόνο τοπικά μέσω αγωγών ζεστού νερού σε μικρότερες ή μεγαλύτερες πόλεις. Επομένως, η παραγωγή και η διανομή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας εμφανίζουν μεγάλες διαφορές. Λόγω των διαφορών αυτών, οι προκλήσεις για την απαλλαγή των τομέων της ηλεκτρικής ενέργειας και της θερμότητας από τις ανθρακούχες εκπομπές είναι διαφορετικές.

52

Οι πηγές ενέργειας διαφέρουν σημαντικά όσον αφορά την ποσότητα εκπομπών αερίων θερμοκηπίου που παράγουν (βλέπε γράφημα 8). Ως εκ τούτου, ο προσανατολισμός του τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού προς την απαλλαγή της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανθρακούχες εκπομπές είναι ζωτικής σημασίας για τη μείωση των εκπομπών. Στα σημεία που ακολουθούν περιγράφεται συνοπτικά καθεμία από τις εν λόγω πηγές ενέργειας, αρχίζοντας από εκείνες που παράγουν τις υψηλότερες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου.

Άνθρακας

53

Το 2015 ο άνθρακας αντιπροσώπευε περίπου το 25 % της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας στην ΕΕ, πολύ κάτω από το 90 % που αντιπροσώπευε στις αρχές της δεκαετίας του 1950⁵⁵. Ο άνθρακας εξακολουθεί να χρησιμοποιείται ευρέως σε μερικά κράτη μέλη, επειδή είναι φθηνότερος και πιο άμεσα διαθέσιμος από άλλα ορυκτά καύσιμα, όπως το φυσικό αέριο και το πετρέλαιο⁵⁶. Παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη που τον εξορύσσουν και τον χρησιμοποιούν να μειώσουν την εξάρτησή τους από τις εισαγωγές⁵⁷.

54

Ο άνθρακας εκπέμπει περισσότερο CO₂ ανά μονάδα παραγόμενης ενέργειας από τα άλλα ορυκτά καύσιμα. Το 2015, το ένα τέταρτο της ηλεκτρικής ενέργειας και της θερμότητας της ΕΕ παράχθηκε από άνθρακα, αλλά οι εκπομπές CO₂ από άνθρακα αντιπροσώπευαν το 72 % των συνολικών εκπομπών CO₂ της ΕΕ από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας (βλέπε γράφημα 8).

Πετρέλαιο και φυσικό αέριο

55

Περίπου το 22 % της ηλεκτρικής ενέργειας και της θερμότητας της ΕΕ παράγεται από πετρέλαιο και φυσικό αέριο. Το 2015 η ΕΕ εισήγαγε το 89 % του πετρελαίου της και το 69 % του φυσικού αερίου της⁵⁸. Οι εθνικές κυβερνήσεις διατηρούν τον έλεγχο των αποθεμάτων πετρελαίου και φυσικού αερίου στην επικράτειά τους.

56

Για τον περιορισμό των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από το φυσικό αέριο και τον άνθρακα, η ΕΕ υποστηρίζει την ανάπτυξη τεχνολογιών δέσμευσης και αποθήκευσης διοξειδίου του άνθρακα (CCS)⁵⁹. Ωστόσο, οι εν λόγω τεχνολογίες είναι επί του παρόντος δαπανηρές και βρίσκονται μόλις σε αρχικό στάδιο ανάπτυξης⁶⁰.

Πυρηνική ενέργεια

57

Η πυρηνική ενέργεια παράγεται μέσω πυρηνικής σχάσης, μιας διεργασίας η οποία δεν εκπέμπει αέρια θερμοκηπίου όταν παράγει ηλεκτρική ενέργεια⁶¹. Το 2015 η πυρηνική ενέργεια αντιπροσώπευε το 22 % της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας στην ΕΕ. Επίσης, αντιπροσώπευε το 47 % της ηλεκτρικής ενέργειας χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών της ΕΕ.

58

Το 2017 βρίσκονται σε λειτουργία 129 πυρηνικοί αντιδραστήρες σε 14 χώρες της ΕΕ. Υπάρχουν άλλοι 90 αντιδραστήρες οι οποίοι βρίσκονται εκτός λειτουργίας· από αυτούς τρεις έχουν παροπλιστεί πλήρως. Εκτιμάται ότι περισσότεροι από 50 από τους πυρηνικούς αντιδραστήρες της ΕΕ που βρίσκονται επί του παρόντος σε λειτουργία θα τεθούν εκτός λειτουργίας έως το τέλος του 2025. Επομένως, στην Ευρώπη αναπτύσσεται σημαντική αγορά για τον παροπλισμό πυρηνικών σταθμών⁶².

59

Σύμφωνα με έκθεση της Επιτροπής βασισμένη σε δεδομένα των κρατών μελών, το συνολικό κόστος της διαχείρισης αναλωμένων καυσίμων και ραδιενεργών αποβλήτων εκτιμάται σε περίπου 400 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ στα περισσότερα κράτη μέλη οι προσεγγίσεις για τη διάθεση αποβλήτων μέσης και υψηλής ραδιενέργειας και αναλωμένων καυσίμων, όπως η επιλογή χωροθέτησης ή η εκπόνηση μελέτης, δεν έχουν καταστεί συγκεκριμένες⁶³.

60

Τα κράτη μέλη έχουν υιοθετήσει διαφορετικές πολιτικές σε σχέση με την πυρηνική ενέργεια. Μερικά κράτη μέλη, όπως η Τσεχική Δημοκρατία, η Ουγγαρία και το Ηνωμένο Βασίλειο, σχεδιάζουν να κατασκευάσουν νέες εγκαταστάσεις πυρηνικής ενέργειας, ενώ άλλα μειώνουν την εξάρτησή τους από την πυρηνική ενέργεια —παραδείγματος χάριν, το 2011 η Γερμανία αποφάσισε τη σταδιακή κατάργηση της πυρηνικής ενέργειας έως το 2022, στο πλαίσιο της πολιτικής της για την ενεργειακή μετάβαση, και η Γαλλία αποφάσισε τη μείωση της εξάρτησής της από την πυρηνική ενέργεια.

61

Η ΕΕ εξετάζει την πυρηνική ενέργεια από διάφορες πτυχές, ορισμένες από τις οποίες εμπίπτουν στη Συνθήκη Ευρατόμ:

• η νομοθεσία για την πυρηνική ασφάλεια καθιερώνει πλαίσιο για τη διασφάλιση της πυρηνικής ασφάλειας π.χ. πυρηνικών εγκαταστάσεων⁶⁴ και για τη διαχείριση ραδιενεργών αποβλήτων και αναλωμένων καυσίμων⁶⁵·
• η νομοθεσία για τις πυρηνικές διασφαλίσεις εγγυάται τη χρήση των πυρηνικών υλικών μόνο για τους δηλωθέντες από τους χρήστες τους σκοπούς·
• η πυρηνική έρευνα, συμπεριλαμβανομένης σημαντικής συνεισφοράς στον Διεθνή Θερμοπυρηνικό Πειραματικό Αντιδραστήρα (ITER), έχει στόχο να καταδείξει ότι στο μέλλον θα είναι εφικτή η πυρηνική σύντηξη⁶⁶ ως βιώσιμη πηγή ενέργειας·
• παροπλισμός πυρηνικών εγκαταστάσεων: η ΕΕ παρέχει χρηματοδοτική συνδρομή για τον παροπλισμό οκτώ πυρηνικών αντιδραστήρων σοβιετικού σχεδιασμού πρώτης γενιάς στη Λιθουανία, τη Βουλγαρία και τη Σλοβακία.

Ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές

62

Έως το 2020, το 20 % της τελικής ενεργειακής κατανάλωσης της ΕΕ πρέπει να προέρχεται από ανανεώσιμες πηγές⁶⁷ (βλέπε σημείο 21). Ο στόχος αυτός περιλαμβάνει τη χρήση ανανεώσιμων πηγών σε κάθε τομέα στον οποίο αυτό είναι εφικτό, δηλαδή για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας, αλλά και στις μεταφορές. Στο γράφημα 9 παρουσιάζονται οι δεσμευτικοί εθνικοί στόχοι για όλα τα κράτη μέλη, βάσει του σχετικού πλούτου τους, και η πρόοδος που έχει επιτευχθεί από το 2005. Το 2015, το 16,7 % της ακαθάριστης τελικής κατανάλωσης ενέργειας της ΕΕ προήλθε από ανανεώσιμες πηγές.

63

Ο στόχος του 2030 για μερίδιο των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ανερχόμενο σε 27 % της τελικής ενεργειακής κατανάλωσης δεν περιλαμβάνει τους στόχους για τα επιμέρους κράτη μέλη⁶⁸.

64

Η παγκόσμια αύξηση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και οι επενδύσεις στην εν λόγω παραγωγή είχαν ως αποτέλεσμα σημαντική πτώση του κόστους πολλών ανανεώσιμων πηγών ενέργειας κατά την τελευταία δεκαετία. Παραδείγματος χάριν, το κόστος των φωτοβολταϊκών συστημάτων σε κλίμακα επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας και της αιολικής ενέργειας μειώθηκε κατά 85 % και 65 % αντίστοιχα στο διάστημα μεταξύ 2009 και 2015⁶⁹, ενώ αναμένεται και περαιτέρω πτώση⁷⁰. Ως εκ τούτου, αρκετές τεχνολογίες ανανεώσιμων πηγών ενέργειας μπορούν πλέον να ανταγωνίζονται τις παραδοσιακές πηγές ενέργειας για την παραγωγή ηλεκτρικού ρεύματος (βλέπε γράφημα 10).

Εσωτερική αγορά ενέργειας και ασφάλεια εφοδιασμού

65

Η εσωτερική αγορά ενέργειας αποτελεί το πλαίσιο ρυθμίσεων και υποδομών το οποίο, μόλις εγκαθιδρυθεί πλήρως, θα επιτρέπει την ελεύθερη ροή και το χωρίς σύνορα εμπόριο φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας σε ολόκληρη την ΕΕ. Στόχος της είναι η υλοποίηση, με οικονομικά αποδοτικό τρόπο, των στόχων της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ για την παροχή οικονομικά προσιτής, ανταγωνιστικής από άποψη τιμής, βιώσιμης και ασφαλούς ενέργειας⁷¹. Μπορεί επίσης να συμβάλει στην ανάπτυξη πηγών ενέργειας χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών: σε μια ανοικτή αγορά ενέργειας, η ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές θα μπορεί να ρέει διαμέσου των συνόρων και να είναι διαθέσιμη σε μονιμότερη βάση, όταν η διαλειπτικότητα μπορεί να αποτελούσε πρόβλημα στο παρελθόν.

66

Προκειμένου να αναπτυχθεί εσωτερική αγορά ενέργειας, είναι ανάγκη να καθοριστούν κανόνες σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας των αγορών φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και να διασφαλιστεί ότι υπάρχουν επαρκείς υποδομές για τον σκοπό αυτό. Το νομοθετικό πλαίσιο για την ελευθέρωση των εθνικών, συχνά κρατικών και μονοπωλιακών, αγορών ενέργειας αναπτύσσεται σταδιακά (βλέπε πλαίσιο 5). Αναλυτικότεροι κανόνες προβλέπονται σε κατευθυντήριες γραμμές και κώδικες δικτύων⁷² που θεσπίζουν κοινά τεχνικά πρότυπα.

67

Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για την εφαρμογή της νομοθεσίας και των κατευθυντήριων οδηγιών. Η Επιτροπή παρακολουθεί την εφαρμογή και έχει την εξουσία να κινεί διαδικασία επί παραβάσει, η οποία μπορεί να οδηγήσει σε άσκηση προσφυγής στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

68

Η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας είχε προβλεφθεί για το 2014⁷⁸. Παρά τη σημαντική πρόοδο σε μερικές περιοχές της ΕΕ, η εσωτερική αγορά ενέργειας δεν έχει επιτευχθεί ακόμη⁷⁹. Αναγνωρίζοντας την πραγματικότητα αυτή, η Επιτροπή εξέδωσε το 2015 «Στρατηγική-πλαίσιο για μια ανθεκτική ενεργειακή ένωση με μακρόπνοη πολιτική για την κλιματική αλλαγή»⁸⁰ (βλέπε σημείο 5) και, το 2016, δέσμη νομοθετικών και μη νομοθετικών πρωτοβουλιών —τη δέσμη προτάσεων με τίτλο «Καθαρή ενέργεια για όλους τους Ευρωπαίους»⁸¹. Τόσο η στρατηγική για την ενεργειακή ένωση όσο και η δέσμη προτάσεων του 2016 δεν αφορούν μόνο την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς ενέργειας, αλλά έχουν περισσότερα σκέλη πολιτικής, τα οποία εξετάζονται στις αντίστοιχες ενότητες τς παρούσας πανοραμικής επισκόπησης.

69

Η ανάπτυξη εσωτερικών αγορών ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου αποτελεί τη βάση για την οικονομικά αποδοτική διασφάλιση ενεργειακού εφοδιασμού⁸², καθώς δημιουργούνται δυνατότητες για μεγαλύτερη διαφοροποίηση του εφοδιασμού μέσω ευέλικτης εμπορίας στο εσωτερικό των κρατών μελών όσο και μεταξύ τους. Η νομοθεσία της ΕΕ σχετικά με τη διαταραχή του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο επικαιροποιείται. Στις προτάσεις περιλαμβάνεται η μετατόπιση από την εθνική στην περιφερειακή, διασυνοριακή προσέγγιση για την αντιμετώπιση των διαταραχών του εφοδιασμού⁸³.

70

Οι κατάλληλες υποδομές είναι εξίσου αναγκαίες με τις δομές της αγοράς και την ύπαρξη αποτελεσματικών ρυθμίσεων για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και την αύξηση της ασφάλειας του εφοδιασμού. Αυτό περιλαμβάνει υποδομές τόσο μεταξύ των κρατών μελών όσο και στο εσωτερικό τους. Η ΕΕ έθεσε ως στόχο να ανέλθει η χωρητικότητα των διασυνοριακών δικτύων διασύνδεσης της ηλεκτρικής ενέργειας⁸⁴ τουλάχιστον στο 10 % των εγκατεστημένων υποδομών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας σε κάθε κράτος μέλος⁸⁵ έως το 2020 και τουλάχιστον σε 15 % έως το 2030⁸⁶. Οι γραμμές διασύνδεσης μπορούν να διευκολύνουν τη σύζευξη εθνικών αγορών ενέργειας, η οποία αναμένεται να βελτιώσει την ασφάλεια του εφοδιασμού και να μειώσει τις τιμές της ενέργειας. Η ΕΕ στηρίζει την ανάπτυξη διασυνοριακών υποδομών, παραδείγματος χάριν απαιτώντας εξορθολογισμένες διαδικασίες αδειοδότησης, διευκολύνοντας τον επιμερισμό του κόστους μεταξύ διαφορετικών κρατών μελών και χρηματοδοτώντας εν μέρει επιλεγμένα έργα υποδομών⁸⁷.

71

Στην αξιολόγηση που διενήργησε η Επιτροπή το 2017 διαπιστώνεται ότι έχει σημειωθεί πρόοδος, αλλά τονίζεται ότι απομένει να αντιμετωπιστούν αρκετά ζητήματα τα οποία αφορούν την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας, όπως τα ακόλουθα⁸⁸:

• εξακολουθούν να υπάρχουν σημεία συμφόρησης λόγω έλλειψης ή ελλιπούς χρήσης υποδομών στους τομείς της ηλεκτρικής ενέργειας και του φυσικού αερίου. Παραδείγματος χάριν, οι ηλεκτρικές διασυνδέσεις και, κατά περίπτωση, οι εσωτερικές γραμμές εξακολουθούν να χρειάζονται βελτίωση στη νοτιοδυτική Ευρώπη, όπως στην Ισπανία και στη Γαλλία, και σε χώρες της βόρειας και ανατολικής Ευρώπης, όπως στη Γερμανία, την Πολωνία και την Τσεχική Δημοκρατία·
• παρατηρήθηκε σύγκλιση των εθνικών τιμών χονδρικής του φυσικού αερίου στο διάστημα από το 2013 έως το 2015, ενώ οι διαφορές των τιμών στη αγορά χονδρικής της ηλεκτρικής ενέργειας παρέμειναν σημαντικές⁸⁹.

Μετάβαση σε παραγωγή ενέργειας χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών

72

Η μετάβαση σε έναν τομέα προμήθειας ενέργειας χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών απαιτεί σημαντικές περαιτέρω αλλαγές στην παραγωγή ενέργειας⁹⁰. Βάσει του ισχύοντος πλαισίου πολιτικής⁹¹, το ενεργειακό μείγμα του μέλλοντος προβλέπεται να αλλάξει (βλέπε γράφημα 11), με έντονη μείωση της εγχώριας παραγωγής όλων των ορυκτών καυσίμων στην ΕΕ (άνθρακας⁹², πετρέλαιο και φυσικό αέριο) και μετατόπιση προς τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Επομένως, απαιτείται πρόσθετη δυναμικότητα παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές.

73

Η αύξηση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές θα πρέπει να λάβει χώρα κυρίως στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, δεδομένου ότι οι δυνατότητες για μεγαλύτερη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για σκοπούς θερμότητας είναι επί του παρόντος περισσότερο περιορισμένες⁹³. Η βαθιά αλλαγή του συστήματος ενέργειας θέτει αρκετές προκλήσεις. Καταρχάς, η αύξηση και η ενσωμάτωση ορισμένων διαλειπουσών ανανεώσιμων μορφών ενέργειας, κυρίως της αιολικής και της ηλιακής, στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας, όπου η προσφορά και η ζήτηση πρέπει να εξισορροπούνται συνεχώς και οι λύσεις αποθήκευσης είναι επί του παρόντος περιορισμένες, θέτει τεχνικές προκλήσεις. Μια άλλη πρόκληση αφορά την αποκέντρωση της παραγωγής ενέργειας, κυρίως των ανανεώσιμων μορφών, σε ένα δίκτυο και αγορά ηλεκτρικής ενέργειας που αναπτύχθηκαν βάσει σαφούς διαχωρισμού παραγωγών, διανομέων και καταναλωτών⁹⁴.

74

Επιπλέον, η πτώση των τιμών χονδρικής και η πλεονάζουσα δυναμικότητα παραγωγής δεν παρέχουν επαρκή κίνητρα για επενδύσεις σε νέα δυναμικότητα και δίκτυα. Θα πρέπει να πραγματοποιηθούν περαιτέρω επενδύσεις σε παραγωγή ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, αλλά η ισχύουσα νομοθεσία δεν παρέχει επαρκή κίνητρα για ιδιωτικές επενδύσεις σε νέα δυναμικότητα παραγωγής και δίκτυα⁹⁵.

75

Εάν δεν είναι προσεκτικά σχεδιασμένη, όσο καλές και αν είναι οι προθέσεις της, η κρατική παρέμβαση στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας μπορεί να προκαλέσει περαιτέρω στρέβλωση της λειτουργίας της αγοράς ενέργειας και να επιφέρει υψηλότερο κόστος ή αθέμιτο ανταγωνισμό. Επομένως, όπως και σε άλλους τομείς, τέτοιου είδους κρατική ενίσχυση επιτρέπεται στην ΕΕ μόνο υπό ορισμένες συνθήκες, τα δε κράτη μέλη πρέπει να συμμορφώνονται με τις κατευθυντήριες αρχές για τις κρατικές ενισχύσεις που εκδίδει η Επιτροπή, ιδίως στον τομέα της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, στον οποίο το επίπεδο δημόσιας στήριξης παραμένει σημαντικό. Από το 2017, για τη χορήγηση οποιασδήποτε ενίσχυσης σε υποδομές ανανεώσιμων πηγών ενέργειας απαιτείται ανοικτή, ανταγωνιστική διαδικασία υποβολής προσφορών⁹⁶.

76

Για την αντιστάθμιση της διαλειπτικότητας των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, και δεδομένου ότι οι λύσεις για την αποθήκευση ηλεκτρικής ενέργειας⁹⁷ ή τη διαχείριση της ζήτησης⁹⁸ δεν είναι ακόμη ευρέως διαδεδομένες, τα κράτη μέλη διατηρούν κάποια δυναμικότητα παραγωγής συμβατικής ηλεκτρικής ενέργειας για την αποφυγή ενδεχόμενων ελλείψεων ηλεκτρικής ενέργειας όταν, παραδείγματος χάριν, η ζήτηση είναι υψηλή αλλά ο άνεμος και ο ήλιος δεν επαρκούν. Μπορούν να παρασχεθούν ενισχύσεις στους προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας για τη διατήρηση σε διαθεσιμότητα μέσων παραγωγής μη διαλείπουσας ηλεκτρικής ενέργειας (όπως εγκαταστάσεις παραγωγής που λειτουργούν με άνθρακα ή φυσικό αέριο). Οι εν λόγω ενισχύσεις, οι οποίες είναι γνωστές ως «μηχανισμοί δυναμικότητας», μπορούν να προκαλέσουν στρέβλωση του ανταγωνισμού εάν δεν έχουν σχεδιαστεί ορθά⁹⁹.

77

Οι επιχειρήσεις του τομέα ενέργειας στην ΕΕ αναγνωρίζουν ότι η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από άνθρακα συνεπάγεται περισσότερες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από άλλες πηγές (βλέπε σημείο 54). Τον Απρίλιο του 2017 οι επιχειρήσεις ηλεκτρικής ενέργειας όλων των κρατών μελών —εκτός της Πολωνίας και της Ελλάδας— δεσμεύθηκαν να μην επενδύουν σε νεοκατασκευασθείσες μονάδες ηλεκτροπαραγωγής με καύση άνθρακα μετά το 2020¹⁰⁰, ώστε να συμβάλουν στην παροχή «καθαρής ενέργειας στους Ευρωπαίους». Το Ηνωμένο Βασίλειο ανακοίνωσε επίσης την πρόθεσή του να κλείσει όλες τις μονάδες ηλεκτροπαραγωγής με καύση άνθρακα έως το 2025 και να καλύψει το έλλειμμα δυναμικότητας κυρίως με νέους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής με φυσικό αέριο και πυρηνική ενέργεια.

78

Η διακοπή της λειτουργίας πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής (βλέπε σημείο 58) και σταθμών ηλεκτροπαραγωγής από άνθρακα καθώς και ανθρακορυχείων, που συχνά αποτελούν σημαντικούς περιφερειακούς εργοδότες, μπορεί να δημιουργήσει κοινωνικές προκλήσεις. Η Επιτροπή¹⁰¹ εξετάζει τους βέλτιστους τρόπους στήριξης της διαρθρωτικής μετάβασης στις περιοχές έντασης άνθρακα και ανθρακούχων εκπομπών, σε συμμόρφωση προς τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, παρέχοντας, παραδείγματος χάριν, καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο χρήσης των υφιστάμενων πόρων και της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών¹⁰².

79

Για την αντιμετώπιση πολλών από τις προκλήσεις αυτές, τον Νοέμβριο του 2016 η Επιτροπή πρότεινε σειρά νομοθετικών και μη νομοθετικών μέτρων. Οι συζητήσεις οι οποίες βρίσκονται σε εξέλιξη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αφορούν παραδείγματος χάριν: κανόνες για την περαιτέρω ενίσχυση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας¹⁰³ συμπεριλαμβανομένης της αυξημένης περιφερειακής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών· για πρώτη φορά, σε επίπεδο ΕΕ, μερικές πτυχές της αποθήκευσης ηλεκτρικής ενέργειας¹⁰⁴· και την εκπόνηση ολοκληρωμένων εθνικών σχεδίων για την ενέργεια και το κλίμα με σκοπό τη βελτίωση της διαχείρισης της ενέργειας και του κλίματος στην ΕΕ¹⁰⁵.

Βιομηχανία

80

Οι άμεσες εκπομπές από τη βιομηχανία αντιπροσώπευαν το 19 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ το 2015. Οι έμμεσες εκπομπές, οι οποίες αποδίδονται στη χρήση ηλεκτρικής ενέργειας και θερμότητας, λαμβάνονται υπόψη στην κατηγορία του «ενεργειακού εφοδιασμού».

81

Περίπου το ήμισυ των εκπομπών του τομέα της βιομηχανίας προέρχεται από την καύση καυσίμων. Το υπόλοιπο εκπέμπεται στο πλαίσιο βιομηχανικών διεργασιών, όπως κατά τη διάρκεια της παραγωγής τσιμέντου, και κατά τη χρήση προϊόντων.

82

Μεγάλες βιομηχανικές εγκαταστάσεις και βιομηχανικές εγκαταστάσεις έντασης ενέργειας περιλαμβάνονται στο ΣΕΕ της ΕΕ, το οποίο είναι το βασικό πλαίσιο για τις δράσεις μετριασμού της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα (βλέπε σημείο 27). Το ΣΕΕ της ΕΕ καλύπτει περίπου τα δύο τρίτα των βιομηχανικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Το υπόλοιπο καλύπτεται από τον επιμερισμό των προσπαθειών (βλέπε σημεία 35 έως 38). Στο πλαίσιο του ΣΕΕ της ΕΕ, οι εταιρείες πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την τιμή του άνθρακα και, θεωρητικά, αποκτούν κατ’ αυτόν τον τρόπο κίνητρο για τη μείωση των εκπομπών τους. Στην πράξη, παρέχονται σημαντικές ποσότητες δωρεάν δικαιωμάτων σε τομείς που είναι εκτεθειμένοι στον διεθνή ανταγωνισμό. Το ύψος των δωρεάν δικαιωμάτων προβλέπεται να μειωθεί βαθμιαία με την πάροδο του χρόνου, καθώς η παγκόσμια δράση για το κλίμα μειώνει τους κινδύνους «διαρροής άνθρακα» (βλέπε σημείο 30).

83

Οι εκπομπές της βιομηχανίας επηρεάζονται επίσης από τη δράση της ΕΕ σε άλλους τομείς, όπως είναι τα μέτρα ενεργειακής απόδοσης¹⁰⁶ και τα πρότυπα ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα¹⁰⁷. Παραδείγματος χάριν, οι μεγάλες εταιρείες υποχρεούνται να διενεργούν ενεργειακούς ελέγχους τουλάχιστον κάθε τέσσερα χρόνια, με σκοπό να προσδιορίζουν τρόπους μείωσης της κατανάλωσης ενέργειας¹⁰⁸. Η οδηγία για τις βιομηχανικές εκπομπές, η οποία προβλέπει όρια για τις εκπομπές αερίων διαφορετικών από τα αέρια θερμοκηπίου καθώς και ελάχιστα τεχνολογικά πρότυπα για τις εγκαταστάσεις, συνέβαλε επίσης έμμεσα στη μείωση των εκπομπών CO₂¹⁰⁹.

84

Οι εκπομπές από τη χρήση προϊόντων περιλαμβάνουν κυρίως φθοριούχα αέρια. Τα φθοριούχα αέρια αντικατέστησαν τους χλωροφθοράνθρακες που χρησιμοποιούνταν σε πολλές βιομηχανικές και καταναλωτικές εφαρμογές, όπως ψυγεία και κλιματιστικά. Σήμερα, τα φθοριούχα αέρια αντιπροσωπεύουν το 2,7 % περίπου των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ· οι εκπομπές των εν λόγω αερίων αυξήθηκαν κατά 66 % στο διάστημα από το 1990 έως το 2015. Δεδομένου ότι τα εν λόγω αέρια εμφανίζουν υψηλό δυναμικό υπερθέρμανσης του πλανήτη¹¹⁰, η ΕΕ θέσπισε νομοθεσία με στόχο τη μείωση των εκπομπών τους στα δύο τρίτα των επιπέδων του 2014 έως το 2030.

Κτίρια

85

Η επιτόπια παραγωγή ενέργειας και η καύση καυσίμων για σκοπούς θέρμανσης ή μαγειρικής σε κτίρια αντιπροσωπεύουν το 12 % των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ. Επιπλέον, τα κτίρια καταναλώνουν ηλεκτρική ενέργεια· παραδείγματος χάριν, για φωτισμό, ΤΠ, θέρμανση και, ολοένα και περισσότερο, ψύξη. Οι σχετικές εκπομπές αερίων θερμοκηπίου λαμβάνονται υπόψη στον τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού. Συνολικά, τα κτίρια καταναλώνουν το 40 % της συνολικής ενέργειας στην ΕΕ¹¹¹.

86

Περίπου το 75 % των κτιρίων στην ΕΕ δεν είναι ενεργειακώς αποδοτικά¹¹². Επομένως, η ΕΕ θέσπισε αρκετά μέτρα για την εξοικονόμηση ενέργειας στα κτίρια, όπως κοινή πιστοποίηση της κατανάλωσης ενέργειας των κτιρίων¹¹³, στόχους για την ανακαίνιση δημόσιων κτιρίων¹¹⁴ και ένα πρότυπο «κτιρίου σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας», υποχρεωτικό για νέα δημόσια κτίρια από το 2019 και για όλα τα κτίρια που κατασκευάζονται από το 2021¹¹². Οι επενδύσεις στην ενεργειακή απόδοση των κτιρίων προσκρούουν σε ορισμένα εμπόδια, όπως στα διαφορετικά κίνητρα των ιδιοκτητών και των μισθωτών των κτιρίων, στο υψηλό αρχικό κόστος και στις συχνά μακρές περιόδους απόσβεσης. Το 2016 η Επιτροπή πρότεινε αναθεώρηση της νομοθεσίας της για τα κτίρια¹¹⁵.

87

Εκτός από την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων, η δράση της ΕΕ επικεντρώνεται σε ενεργειακώς αποδοτικά οικιακά προϊόντα¹¹⁶. Σε συνεργασία με τα κράτη μέλη¹¹⁷, η Επιτροπή ανέπτυξε ελάχιστες υποχρεωτικές απαιτήσεις σχετικά με την κατανάλωση ενέργειας ορισμένων προϊόντων¹¹⁸ και θέσπισε την υποχρεωτική επισήμανσή τους για την ενημέρωση των καταναλωτών¹¹⁹. Κατά την Επιτροπή, οι συγκεκριμένες πολιτικές για την αποδοτικότητα των προϊόντων αναμένεται να εξοικονομήσουν στην ΕΕ περίπου το ισοδύναμο της ετήσιας κατανάλωσης πρωτογενούς ενέργειας της Ιταλίας και να συμβάλουν στην επίτευξη σχεδόν του ημίσεος του στόχου ενεργειακής απόδοσης 20 % έως το 2020¹²⁰.

Μεταφορές

Ο συγκεκριμένος τομέας και οι εκπομπές του CO₂

88

Επί του παρόντος, ο τομέας των μεταφορών αντιπροσωπεύει το 26 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ¹²¹. Περίπου τα τρία τέταρτα των εκπομπών των μεταφορών προέρχονται από τις οδικές μεταφορές, και ιδίως από τα αυτοκίνητα (βλέπε γράφημα 12).

89

Οι εκπομπές άλλων τομέων καταγράφουν γενικά πτώση από το 1990, αλλά όχι οι εκπομπές του τομέα των μεταφορών: επί του παρόντος, οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου είναι σημαντικά υψηλότερες από εκείνες του 1990 και, μετά την καθοδική τάση που παρατηρήθηκε στο διάστημα 2007-2013, η τάση ήταν και πάλι ανοδική το 2014 και το 2015 λόγω της υψηλότερης ζήτησης για μεταφορές, η οποία σχετίζεται με την ανάκαμψη της οικονομίας.

Οδικές μεταφορές

90

Η ΕΕ θέσπισε πρότυπα εκπομπών CO₂ για τα αυτοκίνητα και τα ημιφορτηγά που πωλούνται στην ΕΕ (βλέπε πλαίσιο 6). Τα νέα αυτοκίνητα πρέπει να φέρουν σήμανση με λεπτομέρειες σχετικά για τις εκπομπές τους CO₂¹²².

91

Τα βαρέα εμπορικά οχήματα, όπως φορτηγά, λεωφορεία και πούλμαν, αντιπροσώπευαν το 14 % του συνόλου των οχημάτων στους δρόμους της ΕΕ το 2015 και παρήγαγαν περίπου το 26 % των εκπομπών CO₂ από τις οδικές μεταφορές στην ΕΕ, δηλαδή το 4 % των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ¹²⁶. Σε αντίθεση με τα αυτοκίνητα και τα ημιφορτηγά, τα βαρέα εμπορικά οχήματα δεν υπόκεινται σε κανένα πρότυπο εκπομπών CO₂. Στόχος της στρατηγικής της ΕΕ του 2014¹²⁷ είναι ο προσδιορισμός τρόπων παρακολούθησης των εκπομπών που παράγουν τα βαρέα εμπορικά οχήματα¹²⁸, και όχι τρόπων μείωσης των εν λόγω εκπομπών. Η Επιτροπή¹²⁹ εκτιμά ότι η στρατηγική αυτή αποτελεί ένα ουσιαστικό πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση της ανάληψης μελλοντικής δράσης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πρότεινε νέα νομοθεσία για την παρακολούθηση και τη δήλωση των εκπομπών CO₂ των νέων βαρέων εμπορικών οχημάτων που τίθενται σε κυκλοφορία στην αγορά της ΕΕ¹³⁰.

Αεροπορία, θαλάσσιες και ποτάμιες μεταφορές, καθώς και πολυτροπικές μεταφορές

92

Η αεροπορία αντιπροσώπευε το 3,4 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ το 2015. Το 3,1 % περίπου των εν λόγω εκπομπών παράγονται από πτήσεις ανάμεσα σε χώρες ΕΟΧ¹³¹ και σε χώρες εκτός ΕΟΧ, ενώ το υπόλοιπο από πτήσεις εντός του ΕΟΧ. Έως το 2020 οι παγκόσμιες εκπομπές της διεθνούς αεροπορίας προβλέπεται ότι θα είναι περίπου κατά 70 % υψηλότερες από ό,τι το 2005. Έως το 2050 προβλέπεται ότι μπορεί να αυξηθούν εκ νέου σε επίπεδα επταπλάσια εκείνων του 2005¹³².

93

Από το 2012 οι εκπομπές των πτήσεων εντός του ΕΟΧ καλύπτονται από το ΣΕΕ της ΕΕ (βλέπε σημείο 27). Οι πτήσεις ανάμεσα σε χώρες ΕΟΧ και σε χώρες εκτός ΕΟΧ καλύπτονται από συμφωνία η οποία επιτεύχθηκε στο πλαίσιο της Διεθνούς Οργάνωσης Πολιτικής Αεροπορίας (ΔΟΠΑ) τον Οκτώβριο του 2016, σύμφωνα με την οποία οι μεγάλες αεροπορικές εταιρείες¹³³ θα πρέπει να αντισταθμίσουν μέρος των εκπομπών τους αποκτώντας διεθνή πιστωτικά μόρια εκπομπών άνθρακα¹³⁴. Η συμμετοχή στο εν λόγω σύστημα θα καταστεί υποχρεωτική το 2027. Η ΔΟΠΑ καθιέρωσε επίσης ένα πρότυπο για την πιστοποίηση εκπομπών CO₂ για αεροσκάφη.

94

Οι θαλάσσιες και εσωτερικές πλωτές μεταφορές αντιπροσώπευαν το 3,3 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ το 2015 και προέρχονταν ως επί το πλείστον από τη διεθνή ναυτιλία, δηλαδή τη ναυτιλία μεταξύ λιμένων της ΕΕ και λιμένων εκτός ΕΕ¹³⁵. Οι διεθνείς θαλάσσιες μεταφορές αντιπροσωπεύουν περίπου το 2,1 % των παγκόσμιων εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και προβλέπεται περαιτέρω αύξηση από 50 % έως 250 % έως το 2050¹³⁶. Οι εκπομπές αυτές δεν λαμβάνονται υπόψη στους στόχους μείωσης της ΕΕ και, επί του παρόντος, δεν υπόκεινται σε διεθνή ρύθμιση.

95

Παρότι η κατανάλωση καυσίμων των πλοίων είναι γνωστή, εξακολουθούν να μην υπάρχουν διαδικασίες υποβολής εκθέσεων και επαλήθευσης¹³⁷. Για την αντιμετώπιση του προβλήματος, καθώς και για την παροχή δυνατότητας ενδεχόμενης λήψης μέτρων μείωσης των εκπομπών αργότερα, η ΕΕ θέσπισε ένα σύστημα για την παρακολούθηση, την υποβολή εκθέσεων και την επαλήθευση των αερίων θερμοκηπίου που εκπέμπουν τα πλοία¹³⁸. Παράλληλα, η ΕΕ συνεργάστηκε με τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό (ΔΝΟ), ο οποίος πέτυχε το 2016 τη σύναψη παγκόσμιας συμφωνίας για ένα σύστημα παρακολούθησης, υποβολής εκθέσεων και επαλήθευσης των αερίων θερμοκηπίου της ναυτιλίας¹³⁹.

96

Οι πλωτές και οι σιδηροδρομικές μεταφορές εκπέμπουν σημαντικά λιγότερα αέρια θερμοκηπίου ανά επιβάτη ή ανά τόνο φορτίου από ό,τι οι αεροπορικές και οι οδικές μεταφορές (βλέπε γράφημα 13). Επομένως, η χρησιμοποίηση πλωτών και σιδηροδρομικών μεταφορών σε συνδυασμό με αεροπορικές και οδικές μεταφορές μπορεί επίσης να συμβάλει στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τις μεταφορές. Η ΕΕ υποστηρίζει τον συνδυασμό τρόπων μεταφοράς μέσω μέτρων για την εξάλειψη των περιορισμών¹⁴⁰ καθώς και μέσω μέτρων χρηματοδότησης¹⁴¹. Ωστόσο, το 2015 το 76 % των φορτίων εξακολουθούσαν να μεταφέρονται οδικώς¹⁴² (βλέπε επίσης σημείο 173).

Καύσιμα από ανανεώσιμες πηγές

97

Η ΕΕ έλαβε επίσης μέτρα για τη μείωση των εκπομπών από όλους τους τρόπους μεταφορών ενθαρρύνοντας τη χρήση καυσίμων από ανανεώσιμες πηγές, κυρίως βιοκαυσίμων και ηλεκτρικής ενέργειας. Έως το 2020, το 10 % της συνολικής χρησιμοποιούμενης στις μεταφορές ενέργειας πρέπει να προέρχεται από ανανεώσιμες πηγές¹⁴³. Η ΕΕ ενθαρρύνει επίσης τη χρήση άλλων μορφών εναλλακτικών καυσίμων χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών, όπως το υδρογόνο και το υγραέριο (LPG). Πέραν αυτού, θέσπισε κοινά πρότυπα για τις υποδομές των εν λόγω εναλλακτικών καυσίμων, όπως σταθμούς επαναφόρτισης και ανεφοδιασμού, και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αναπτύξουν πολιτική υποδομών¹⁴⁴.

98

Τα βιοκαύσιμα¹⁴⁵ αντιπροσωπεύουν περίπου το 70 % της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές που χρησιμοποιείται στις μεταφορές¹⁴⁶. Παράγονται από βιομάζα, όπως βιοαποδομήσιμα γεωργικά ή δασικά προϊόντα, ή από οικιακά ή βιομηχανικά απόβλητα. Καταρχήν, τα βιοκαύσιμα έχουν τη δυνατότητα εκπομπής λιγότερων αερίων θερμοκηπίου από ό,τι τα ορυκτά καύσιμα, επειδή η ποσότητα CO₂ που εκπέμπεται κατά την καύση του βιοκαυσίμου δεσμεύτηκε από την ατμόσφαιρα κατά την ανάπτυξη των πρώτων υλών και το πετρέλαιο που θα είχε διαφορετικά υποβληθεί σε καύση βρίσκεται ακόμη στο έδαφος.

99

Στις αρχές της δεκαετίας του 2000 οι υψηλές τιμές του αργού πετρελαίου ανανέωσαν το ενδιαφέρον για τα βιοκαύσιμα. Αναμενόταν ότι αυτά θα μείωναν την εξάρτηση των χωρών που εισάγουν πετρέλαιο, θα δημιουργούσαν νέες ευκαιρίες εξαγωγών για τις αναπτυσσόμενες χώρες και θα συνέβαλλαν στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου¹⁴⁷. Για τους λόγους αυτούς, η ΕΕ θέσπισε ελάχιστη απαίτηση για το μερίδιο των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στις μεταφορές (βλέπε σημείο 97). Το γεγονός αυτό ενθάρρυνε την πραγματοποίηση επενδύσεων σε δυναμικότητα παραγωγής βιοκαυσίμων. Ωστόσο, τα βιοκαύσιμα μπορούν να μειώσουν αποτελεσματικά τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου μόνο εφόσον οι εκπομπές που αποφεύγονται λόγω της μη καύσης ορυκτών καυσίμων δεν ακυρώνονται από εκπομπές αερίων θερμοκηπίου κατά τον πλήρη κύκλο ζωής της παραγωγής τους, κατά την καλλιέργεια, τη μεταφορά και τη μετατροπή των πρώτων υλών βιοκαυσίμων, ή από αλλαγές στη χρήση της γης. Παραδείγματος χάριν, εάν δασική περιοχή εκχερσωθεί για να δημιουργηθεί χώρος για την παραγωγή βιοκαυσίμων, χάνεται η ικανότητα του δάσους για αποθήκευση άνθρακα.

100

Μια τέτοια αλλαγή της χρήσης της γης μπορεί να είναι άμεση ή έμμεση. Παραδείγματος χάριν, εάν δάσος εκχερσωθεί για να δημιουργηθεί χώρος για την καλλιέργεια πρώτων υλών βιοκαυσίμων, η αλλαγή της χρήσης της γης είναι άμεση (DLUC). Εάν υφιστάμενες γεωργικές γαίες διατεθούν για την καλλιέργεια βιοκαυσίμων, και εφόσον όλοι οι λοιποί παράγοντες παραμένουν αμετάβλητοι, θα υπάρξει μείωση της παραγωγής τροφίμων. Επομένως, το γεγονός αυτό μπορεί να καταστήσει αναγκαία την εκχέρσωση δάσους προκειμένου να δημιουργηθεί χώρος για την παραγωγή τροφίμων: στην περίπτωση αυτή η αλλαγή χρήσης της γης είναι έμμεση (ILUC —βλέπε γράφημα 14).

101

Οι προβληματισμοί σχετικά με την αλλαγή χρήσης γης για την καλλιέργεια βιοκαυσίμων και ο επακόλουθος νομοθετικός διάλογος περιόρισαν την ανάπτυξη των βιοκαυσίμων¹⁴⁸. Το 2013 η κατανάλωση βιοκαυσίμων μειώθηκε για πρώτη φορά από την εφαρμογή της πρώτης οδηγίας για τα βιοκαύσιμα το 2003. Η συζήτηση οδήγησε την ΕΕ να καθορίσει κριτήρια βιωσιμότητας τα οποία πρέπει να πληρούν τα βιοκαύσιμα προκειμένου να μπορούν να ληφθούν υπόψη στον στόχο του 10 % των καυσίμων από ανανεώσιμες πηγές που χρησιμοποιούνται στις μεταφορές. Παραδείγματος χάριν, τα βιοκαύσιμα των οποίων οι πρώτες ύλες καλλιεργήθηκαν σε εκχερσωμένη γη που καλυπτόταν προηγουμένως από υγροβιοτόπους ή δάση δεν λαμβάνονται υπόψη. Ωστόσο, τα κριτήρια δεν καλύπτουν την έμμεση αλλαγή της χρήσης γης, παρότι η ικανότητα αποθήκευσης άνθρακα του εκχερσωμένου δάσους χάνεται και στις δύο περιπτώσεις εάν η επιφάνεια των γεωργικών γαιών δεν πρέπει να υποστεί αλλαγή. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι εκπομπές ILUC δεν μπορούν να παρατηρηθούν απευθείας και μπορούν μόνο να αποτελέσουν αντικείμενο μοντελοποίησης. Προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι έμμεσες αυτές συνέπειες, το μερίδιο των βιοκαυσίμων από καλλιέργειες εδώδιμων φυτών που μπορεί να ληφθεί υπόψη στον στόχο του 10 % υπόκειται σε ανώτατο όριο¹⁴⁹.

102

Τα βιοκαύσιμα τα οποία παράγονται άμεσα από καλλιέργειες εδώδιμων φυτών ή χορτονομή ονομάζονται βιοκαύσιμα πρώτης γενιάς ή συμβατικά βιοκαύσιμα. Τα βιοκαύσιμα που παράγονται από απόβλητα, γεωργικά κατάλοιπα, καλλιέργειες μη εδώδιμων προϊόντων και φύκη ονομάζονται προηγμένα βιοκαύσιμα. Τα προηγμένα βιοκαύσιμα δεν ανταγωνίζονται άμεσα τις καλλιέργειες εδώδιμων φυτών και τη χορτονομή για εκτάσεις γης. Βιοκαύσιμα από απόβλητα, όπως χρησιμοποιημένα μαγειρικά έλαια, είναι ήδη διαθέσιμα στο εμπόριο. Ορισμένες άλλες διεργασίες παραγωγής προηγμένων βιοκαυσίμων, όπως η χρήση καταλοίπων αχύρου, βρίσκονται σε αρχικό στάδιο ανάπτυξης¹⁵⁰.

Γεωργία και δασοκομία

103

Η γεωργία της ΕΕ αντιπροσώπευε το 11 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου το 2015. Οι εκπομπές από τη γεωργία μειώθηκαν κατά 20 % στο διάστημα 1990-2013, παραδείγματος χάριν λόγω της μείωσης του αριθμού των βοοειδών και βελτιώσεων στις πρακτικές διαχείρισης των γεωργικών εκμεταλλεύσεων¹⁵¹. Από το 2014 οι εκπομπές της γεωργίας ακολουθούν εκ νέου ανοδική πορεία.

104

Οι εκπομπές αερίων θερμοκηπίου του τομέα της γεωργίας περιλαμβάνουν κυρίως υποξείδιο του αζώτου και μεθάνιο, τα οποία είναι ισχυρότερα αέρια θερμοκηπίου από το CO₂¹⁵². Οι εκπομπές προέρχονται κυρίως από τη διαδικασία πέψης των βοοειδών και τη διαχείριση γεωργικών εδαφών (βλέπε γράφημα 15).

105

Η ΕΕ ρυθμίζει τον τομέα της γεωργίας κυρίως μέσω της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ). Η δασική πολιτική παραμένει αρμοδιότητα των κρατών μελών, παρότι στο πλαίσιο της ΚΓΠ παρέχεται ορισμένη χρηματοδότηση για δασικά μέτρα. Όλοι οι δικαιούχοι άμεσων ενισχύσεων στο πλαίσιο της ΚΓΠ πρέπει να συμμορφώνονται με τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης¹⁵³. Ορισμένοι από τους κανόνες αυτούς είναι επωφελείς για το περιβάλλον και στοχεύουν επίσης στη μείωση της κλιματικής αλλαγής, προωθώντας, παραδείγματος χάριν, τη διατήρηση οργανικής ύλης στο έδαφος. Οι γεωργοί λαμβάνουν πρόσθετες ενισχύσεις —«ενισχύσεις οικολογικού προσανατολισμού»— εφόσον τηρούν οικειοθελείς δεσμεύσεις οι οποίες συμβάλλουν στην επίτευξη περιβαλλοντικών και κλιματικών στόχων¹⁵⁴.

106

Στο πλαίσιο της ΚΓΠ χρηματοδοτούνται επίσης μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, ορισμένα από τα οποία στοχεύουν στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής, συμπεριλαμβανομένων επενδύσεων σε ανανεώσιμες πηγές ενέργειας ή δασικά μέτρα για την υποστήριξη της αποθήκευσης άνθρακα.

107

Υπάρχουν λύσεις για τη μείωση των εκπομπών στον τομέα της γεωργίας, όπως αποδοτικότερη χρήση λιπασμάτων ή διαφορετικές πρακτικές εκτροφής βοοειδών¹⁵⁵. Ωστόσο, επικρατεί η (συχνά μη αμφισβητούμενη) αντίληψη ότι τέτοιες λύσεις είναι περισσότερο δαπανηρές από τις δράσεις μετριασμού σε άλλους τομείς¹⁵⁶. Σύμφωνα με την Επιτροπή, στο πλαίσιο του γεωργικού τομέα μπορεί ρεαλιστικά να αναμένεται μόνο σχετικά περιορισμένη συμβολή στη μείωση των εκπομπών¹⁵⁷. Η Επιτροπή πρότεινε να περιληφθεί μέρος του δυναμικού αποθήκευσης άνθρακα των εδαφών και της βλάστησης στον κανονισμό περί επιμερισμού των προσπαθειών για το 2030 (βλέπε σημείο 38).

108

Όσον αφορά την πολιτική για το κλίμα, η έννοια LULUCF (χρήση της γης, αλλαγή στη χρήση της γης και δασοκομικές δραστηριότητες) αναπτύχθηκε προκειμένου να ληφθεί υπόψη το δυναμικό αποθήκευσης και εκπομπών του συγκεκριμένου σχετικού με τη γη τομέα (βλέπε πλαίσιο 7). Το 2015 ο τομέας LULUCF απορρόφησε επαρκή ποσότητα CO₂ για την αντιστάθμιση περίπου του 7 % των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ· με άλλα λόγια, απορρόφησε ποσότητα CO₂ επαρκή για την αντιστάθμιση της συνολικής ποσότητας αερίων θερμοκηπίου που εξέπεμψε η Ισπανία. Ωστόσο, από το 2008, η ικανότητα αποθήκευσης του τομέα μειώθηκε ως αποτέλεσμα παραγόντων όπως η γήρανση των δασών.

109

Έως τώρα, η ικανότητα του τομέα LULUCF να αποθηκεύει αέρια θερμοκηπίου δεν έχει ληφθεί υπόψη στους υπολογισμούς της προόδου προς την επίτευξη των στόχων μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ για το 2020. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι οι συνέπειες του συγκεκριμένου τομέα στις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου είναι πολύ πιο δύσκολο να εκτιμηθούν από τις συνέπειες άλλων τομέων. Ταυτόχρονα, η ικανότητα αποθήκευσης του τομέα επηρεάζεται από τις αποφάσεις που λαμβάνονται σε άλλους τομείς. Παραδείγματος χάριν, η αυξανόμενη χρήση βιομάζας για την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, παρότι μειώνει τις εκπομπές στον τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού, μπορεί να επιφέρει μείωση της ικανότητας αποθήκευσης του διοξειδίου του άνθρακα (βλέπε σημείο 100).

110

Ως πρώτο μέτρο για τη συμπερίληψη των δραστηριοτήτων LULUCF στη δέσμευσή της σχετικά με τη μείωση των εκπομπών CO₂, η ΕΕ κατάρτισε λογιστικούς κανόνες, βασισμένους στους κανόνες του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών για την υποβολή εκθέσεων στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου του Κιότο¹⁵⁸. Τον Ιούλιο του 2016 η Επιτροπή πρότεινε τον τρόπο με τον οποίο ο συγκεκριμένος τομέας θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη για την επίτευξη των στόχων μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για το 2030¹⁵⁹. Αυτό σημαίνει ότι οι εκπομπές άλλων τομέων θα μπορούν να αντισταθμίζονται από την ικανότητα αποθήκευσης του τομέα LULUCF, μέχρι ορισμένων ορίων¹⁶⁰. Η χρήση του συγκεκριμένου μηχανισμού ευελιξίας θα μπορούσε δυνητικά να καλύψει τυχόν υστέρηση στην επίτευξη του στόχου του κανονισμού περί επιμερισμού των προσπαθειών το 2030 κατά περίπου δύο εκατοστιαίες μονάδες¹⁶¹.

Απόβλητα και κυκλική οικονομία

111

Το υπόλοιπο των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ προέρχεται από τα απόβλητα, τα οποία αντιπροσωπεύουν το 3 % των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της ΕΕ. Οι εκπομπές από τα απόβλητα μειώθηκαν κατά 42 % στο διάστημα από το 1990 έως το 2015.

112

Η δράση της ΕΕ για τα απόβλητα, κυρίως μέσω της νομοθεσίας, περιλαμβάνει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου άμεσα μέσω της μείωσης των εκπομπών από την υγειονομική ταφή¹⁶² και έμμεσα μέσω της πρόληψης της παραγωγής αποβλήτων και της ανακύκλωσης υλικών τα οποία διαφορετικά θα αφαιρούνταν και θα υποβάλλονταν σε επεξεργασία. Ως εκ τούτου, η καλύτερη διαχείριση των αποβλήτων αποτρέπει τις εκπομπές σε άλλους τομείς της οικονομίας, όπως στον ενεργειακό εφοδιασμό, στη γεωργία, στη μεταποίηση και στις μεταφορές. Παραδείγματος χάριν, μέσω της ανακύκλωσης των αποβλήτων στη Γαλλία εξοικονομήθηκε το ισοδύναμο του 5 % των εθνικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου το 2014¹⁶³.

113

Μια έννοια η οποία υποστηρίζει την πρόληψη της παραγωγής και την ανακύκλωση αποβλήτων είναι η «κυκλική οικονομία»¹⁶⁴. Παραδείγματος χάριν, ο σχεδιασμός ενός προϊόντος μπορεί να τροποποιηθεί ώστε να διευκολύνεται η επαναχρησιμοποίηση ή η ανακύκλωση του προϊόντος αν επιλεγούν διαφορετικά υλικά, τυποποιηθούν τα συστατικά του στοιχεία ή διασφαλιστεί ένας ευχερής διαχωρισμός στο τέλος του κύκλου της ζωής του.

Προσαρμογή

Αναμενόμενες αλλαγές στη θερμοκρασία και τις βροχοπτώσεις

114

Η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι η διαδικασία προσαρμογής σε παρούσα ή αναμενόμενη κλιματική αλλαγή και στις συνέπειές της¹⁶⁵. Κατά μέσο όρο, το 2016 η θερμοκρασία του πλανήτη ήταν ήδη κατά 1,1 °C υψηλότερη από ό,τι κατά την προβιομηχανική περίοδο. Ακόμη και αν ο στόχος της συμφωνίας του Παρισιού —διατήρηση της παγκόσμιας αύξησης της θερμοκρασίας τον τρέχοντα αιώνα σε επίπεδο κάτω των 2 °C— επιτευχθεί, η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι αναγκαία. Το σενάριο της αύξησης της θερμοκρασίας κατά 2 °C αποτελεί παγκόσμιο μέσο όρο: ακόμη και αν επιτευχθεί, οι θερμοκρασίες θα αυξηθούν κατά πολύ περισσότερο από 2 °C σε ορισμένες περιοχές (βλέπε γράφημα 16). Κατά τη διάρκεια του χειμώνα, οι θερμοκρασίες μπορεί να αυξηθούν κατά μέσο όρο από 5 έως 8 °C σε μερικές περιοχές της Σκανδιναβίας. Το καλοκαίρι, οι θερμοκρασίες μπορεί να αυξηθούν κατά μέσο όρο από 3 έως 4 °C στο μεγαλύτερο μέρος της Ισπανίας και στη βόρεια Σκανδιναβία¹⁶⁶.

115

Οι μεταβολές των μοντέλων βροχοπτώσεων και χιονοπτώσεων μπορεί επίσης να είναι σημαντικές (βλέπε γράφημα 17). Τα χειμερινά κατακρημνίσματα μπορεί να αυξηθούν κατά περισσότερο από 25 % σε ορισμένες περιοχές της Κεντρικής Ευρώπης και της Σκανδιναβίας. Τα επίπεδα των θερινών κατακρημνισμάτων μπορεί να μειωθούν κατά περισσότερο από 50 % σε μεγάλο μέρος των μεσογειακών ακτών της ΕΕ.

116

Οι εν λόγω μεταβολές στα επίπεδα των κατακρημνισμάτων θα αυξήσουν τον κίνδυνο πλημμυρών και διάβρωσης του εδάφους σε πολλές περιοχές της Ευρώπης. Ο ετήσιος αριθμός πλημμυρών που συνεπάγονται ασφαλιστικές αποζημιώσεις τριπλασιάστηκε από το 1980 (10 το 1980, 38 το 2015 και 29 το 2016)¹⁶⁸. Η αύξηση της παγκόσμιας μέσης στάθμης της θάλασσας θα έχει ως αποτέλεσμα συχνότερες και σοβαρότερες πλημμύρες σε παράκτιες περιοχές. Οι θύελλες θα είναι καταστροφικότερες¹⁶⁹.

117

Η διάβρωση του εδάφους, σε συνδυασμό με τη λειψυδρία και την άνοδο των θερμοκρασιών που αυξάνει την εξάτμιση, αυξάνει τον κίνδυνο απερήμωσης. Μελέτες υποδεικνύουν ότι έως 44 % της Ισπανίας, 33 % της Πορτογαλίας και σχεδόν 20 % της Ελλάδας και της Ιταλίας διατρέχουν υψηλό κίνδυνο διάβρωσης¹⁷⁰. Τα συγκεκριμένα κράτη μέλη θα αντιμετωπίσουν αύξηση της θερμοκρασίας και μείωση των κατακρημνισμάτων (βλέπε γράφημα 16 και γράφημα 17). Δώδεκα κράτη μέλη της ΕΕ έχουν δηλώσει ότι πλήττονται από απερήμωση¹⁷¹.

Αντίκτυπος της κλιματικής αλλαγής στην κοινωνία

118

Η κλιματική αλλαγή θα έχει επίσης ευρείες κοινωνικές συνέπειες, όπως, παραδείγματος χάριν, συνέπειες στην ανθρώπινη υγεία: ακραία καιρικά φαινόμενα, όπως θύελλες και πλημμύρες, περίοδοι ακραίων υψηλών ή χαμηλών θερμοκρασιών ή ευρύτερη διάδοση ασθενειών μπορεί να συνεπαχθούν σοβαρούς κινδύνους για την υγεία, ακόμη και θανάτους. Παραδείγματος χάριν, από το 1980 έως το 2013, τα δύο τρίτα του συνόλου των θανάτων που οφείλονταν σε φυσικά φαινόμενα στην ΕΕ προκλήθηκαν από καύσωνες¹⁷².

119

Η κλιματική αλλαγή θα έχει επίσης αντίκτυπο σε καίριους τομείς της οικονομίας, όπως ήδη συμβαίνει¹⁷³. Η γεωργία θα επηρεαστεί από τη διαθεσιμότητα του νερού, τη θερμοκρασία, νέους επιβλαβείς οργανισμούς και χωροκατακτητικά είδη. Παρότι οι αποδόσεις μπορεί να αυξηθούν στις βόρειες περιοχές, η παραγωγή στις νότιες περιοχές μπορεί να μειωθεί κατά 30 %¹⁷⁴. Ο αντίκτυπος στο θαλάσσιο περιβάλλον θα επηρεάσει την αλιεία¹⁷⁵. Στη δασοκομία θα παρατηρηθούν μεταβολές στο εύρος των ειδών δένδρων, αύξηση του κινδύνου δασικών πυρκαγιών και αύξηση του επιπολασμού επιβλαβών εντόμων. Οι βραχύτερες περίοδοι χιονόπτωσης, η ξηρασία και οι καύσωνες θα επηρεάσουν τον τουρισμό.

120

Η οικονομική δραστηριότητα και, επομένως, η απασχόληση μπορεί να μετατοπιστούν μεταξύ οικονομικών τομέων. Παρότι τα καθαρά αποτελέσματα παραμένουν αβέβαια, μπορεί να δημιουργηθούν ευκαιρίες απασχόλησης σε τομείς όπως η ενίσχυση ή η κατασκευή αντιπλημμυρικών έργων και έργων προστασίας των ακτών και οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας¹⁷⁶.

121

Τα μοντέλα ζήτησης ενέργειας θα μεταβληθούν: η ζήτηση για ενέργεια θέρμανσης τον χειμώνα θα μειωθεί και η ζήτηση για ενέργεια ψύξης το καλοκαίρι θα αυξηθεί. Η ικανότητα παραγωγής ενέργειας μπορεί να περιοριστεί, παραδείγματος χάριν λόγω χαμηλότερης ικανότητας παραγωγής υδροηλεκτρικής ενέργειας ή ψύξης πυρηνικών σταθμών.

122

Ακραία καιρικά φαινόμενα, όπως πλημμύρες, ξηρασία και θύελλες, και σταδιακές αλλαγές, όπως η άνοδος της στάθμης της θάλασσας, μπορεί να οδηγήσουν περισσότερους ανθρώπους να μεταναστεύσουν τόσο στο εσωτερικό της Ευρώπης όσο και προς την Ευρώπη¹⁷⁷. Παραδείγματος χάριν, σε αρκετές εκθέσεις¹⁷⁸ αναφέρεται ότι η πρόσφατη τριετής ξηρασία στη Συρία ήταν παράγοντας που συνέβαλε στο ξέσπασμα του εμφυλίου στη χώρα. Ελλοχεύει ο κίνδυνος ελλιπούς προετοιμασίας όσον αφορά την οφειλόμενη στην κλιματική αλλαγή μετανάστευση¹⁷⁹.

Ενωσιακές και εθνικές στρατηγικές προσαρμογής

123

Δεδομένου ότι ο αντίκτυπος της κλιματικής αλλαγής διαφέρει σημαντικά μεταξύ των διαφόρων περιοχών της ΕΕ, ακόμη και στο εσωτερικό κρατών μελών, είναι πιθανό οι περισσότερες πρωτοβουλίες προσαρμογής να αναληφθούν σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, ορισμένες επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής υπερβαίνουν τα σύνορα των επιμέρους κρατών μελών —μια λεκάνη απορροής ποταμού η οποία πλημμυρίζει ως αποτέλεσμα της κλιματικής αλλαγής, παραδείγματος χάριν, μπορεί να περιλαμβάνει το έδαφος περισσότερων χωρών.

124

Σε σύγκριση με την έγκαιρη δράση για τον μετριασμό, η βάση για τη δράση της ΕΕ στον τομέα της προσαρμογής, δηλαδή η στρατηγική της ΕΕ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, υιοθετήθηκε μόλις το 2013¹⁸⁰. Στο πλαίσιο της εν λόγω στρατηγικής τα κράτη μέλη και οι πόλεις παροτρύνονται να λάβουν μέτρα, αλλά δεν επιβάλλεται τέτοιου είδους υποχρέωση. Παραδείγματος χάριν, τα κράτη μέλη θα πρέπει να υιοθετήσουν εθνική στρατηγική προσαρμογής έως το 2017 και να αρχίσουν να την εφαρμόζουν έως το 2020. Ορισμένες πόλεις ανέλαβαν οικειοθελώς δεσμεύσεις βάσει της πρωτοβουλίας του Συμφώνου των Δημάρχων. Η Επιτροπή παρέχει στήριξη, παραδείγματος χάριν μέσω της ευρωπαϊκής πλατφόρμας προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή, της Climate-ADAPT, η οποία παρέχει στους χρήστες τη δυνατότητα πρόσβασης και ανταλλαγής δεδομένων, ορθών πρακτικών και πληροφοριών σχετικά με την αναμενόμενη κλιματική αλλαγή στην Ευρώπη.

125

Η Επιτροπή παρακολουθεί και αξιολογεί τις εθνικές στρατηγικές προσαρμογής και θα εξετάσει το ενδεχόμενο να προτείνει νομικά δεσμευτική πράξη το 2017 εάν κρίνει ότι οι δράσεις των κρατών μελών είναι ανεπαρκείς¹⁸¹. Έως τον Απρίλιο του 2017, 22 κράτη μέλη είχαν υιοθετήσει εθνική στρατηγική προσαρμογής¹⁸².

126

Η προσαρμογή εξετάζεται επίσης, σε διαφορετικούς βαθμούς, στην τομεακή νομοθεσία της ΕΕ. Παραδείγματος χάριν, η οδηγία-πλαίσιο για τα ύδατα¹⁸³ αφορά πτυχές ποιότητας και ποσότητας των υδάτων και, επομένως, επικεντρώνεται έμμεσα στο ζήτημα της ξηρασίας· η οδηγία για τις πλημμύρες¹⁸⁴ αφορά την πρόληψη των πλημμυρών· η οδηγία για τα πτηνά¹⁸⁵ και η οδηγία για τους οικοτόπους¹⁸⁶, μεταξύ άλλων, πραγματεύονται την προστασία της βιοποικιλότητας.

Στήριξη της δράσης της ΕΕ στο πλαίσιο των πολιτικών για την ενέργεια και το κλίμα

127

Τρία καίρια οριζόντια θέματα στηρίζουν τη δράση της ΕΕ στο πλαίσιο των πολιτικών για την ενέργεια και το κλίμα:

• η έρευνα και η καινοτομία·
• η χρηματοδότηση· και
• η χάραξη και η εφαρμογή πολιτικής βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων.

Έρευνα και καινοτομία

128

Η επίτευξη των στόχων για την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή παγκοσμίως και η μετάβαση της ΕΕ σε μια κοινωνία χαμηλών επιπέδων ανθρακούχων εκπομπών θα βασιστούν στην ανάπτυξη νέων τεχνολογιών σε διάφορους τομείς, όπως ο ενεργειακός εφοδιασμός και οι μεταφορές¹⁸⁷. Για τους περισσότερους από τους εν λόγω τομείς, δεν υπάρχουν ακόμη εναλλακτικές λύσεις χαμηλών επιπέδων ανθρακούχων εκπομπών, πόσω μάλλον σε ανταγωνιστικά επίπεδα κόστους.

129

Το πρόγραμμα-πλαίσιο της ΕΕ για την έρευνα και καινοτομία, γνωστό ως «Ορίζοντας 2020», είναι το κύριο μέσο της ΕΕ για τη χρηματοδότηση της έρευνας και της καινοτομίας¹⁸⁸. Στο πλαίσιο της δέσμευσης που ανέλαβε για τη δαπάνη ενός ευρώ στα πέντε για τη δράση για το κλίμα (βλέπε σημείο 133), η ΕΕ δεσμεύτηκε να δαπανά τουλάχιστον το 35 % της χρηματοδότησης του προγράμματος «Ορίζοντας 2020» —δηλαδή 27 δισεκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2014-2020— στην έρευνα για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν. Επιπλέον, πρωτοβουλίες όπως το ολοκληρωμένο στρατηγικό σχέδιο ενεργειακών τεχνολογιών (SET) θέτουν στόχους σε ευρωπαϊκό επίπεδο για τη μείωση του κόστους και τη βελτίωση των επιδόσεων βασικών τεχνολογιών χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών ώστε αυτές να καταστούν περισσότερο ανταγωνιστικές έναντι των συμβατικών πηγών ενέργειας και να επισπευσθεί η απαλλαγή του ενεργειακού συστήματος της ΕΕ από τις ανθρακούχες εκπομπές.

130

Σε αρκετούς σχετικούς με την ενέργεια τομείς, η Ευρώπη εμφανίζει «έλλειμμα ανάπτυξης», καθώς δυσκολεύεται να εισαγάγει στην αγορά ελπιδοφόρες καινοτομίες¹⁸⁹. Για την εισαγωγή των τεχνολογιών στην αγορά θα απαιτηθούν νέα ανατρεπτικά επιχειρηματικά μοντέλα και υπηρεσίες, κοινωνική καινοτομία και νέοι μηχανισμοί πολιτικής και χρηματοδότησης¹⁹⁰.

131

Αρκετές πρωτοβουλίες επιχείρησαν να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα αυτό. Παραδείγματος χάριν, με την πρωτοβουλία που ανέλαβε η Επιτροπή το 2016 για την επιτάχυνση της καινοτομίας στον τομέα της καθαρής ενέργειας θεσπίστηκε ένα σύνολο μέτρων για τη βελτίωση του κανονιστικού, οικονομικού και επενδυτικού περιβάλλοντος για την καινοτομία σε τεχνολογίες και συστήματα καθαρής ενέργειας¹⁹¹. Στην πρωτοβουλία τονίζονται οι συνδέσεις με το πρόγραμμα της Επιτροπής για την ανάπτυξη και την απασχόληση και με την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ¹⁹⁰. Προτείνεται επίσης να επικεντρωθεί η μελλοντική χρηματοδότηση της ΕΕ στα εξής θέματα:

• απαλλαγή του κτιριακού δυναμικού της ΕΕ από τις ανθρακούχες εκπομπές έως το 2050: από τα κτίρια σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας στις περιοχές πλεονάσματος ενέργειας·
• ενίσχυση της ηγετικής θέσης της ΕΕ στον τομέα των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας·
• ανάπτυξη οικονομικά προσιτών και ολοκληρωμένων λύσεων αποθήκευσης ενέργειας· και
• ηλεκτροκίνηση και ένα περισσότερο ολοκληρωμένο σύστημα αστικών μεταφορών.

Δημόσια και ιδιωτική χρηματοδότηση για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή σε αυτήν

132

Η κλίμακα του οικονομικού κόστους της κλιματικής αλλαγής για την ΕΕ παραμένει αβέβαιη, αλλά το εν λόγω κόστος αναμένεται να είναι υψηλό (βλέπε ορισμένες εκτιμήσεις στο πλαίσιο 8).

133

Η χρηματοδότηση θα πρέπει να προέλθει τόσο από δημόσιες όσο και από ιδιωτικές πηγές. Το σχετικά μικρό μέγεθος του προϋπολογισμού της ΕΕ καθιστά εφικτή την άμεση χρηματοδότηση μόνο μέρους του έργου αυτού. Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεκτικότητα της νομοθετικής δράσης και να γίνει βέλτιστη χρήση του προϋπολογισμού της ΕΕ, η ΕΕ αποφάσισε να ενσωματώσει τη διάσταση του κλίματος σε όλα τα μέσα πολιτικής και χρηματοδότησης. Στο πλαίσιο της εν λόγω απόφασης, τέθηκε στο δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 ο στόχος της δαπάνης ενός ευρώ στα πέντε για τη σχετική με το κλίμα δράση, δηλαδή ποσό περίπου 212 δισεκατομμυρίων ευρώ.

134

Η ΕΕ αναπτύσσει επίσης διεθνή δράση, ειδικότερα μέσω της χρηματοδότησης δράσεων για το κλίμα σε αναπτυσσόμενες χώρες (βλέπε σημείο 20). Παραδείγματος χάριν, το 2015 η ΕΕ, η ΕΤΕπ και τα κράτη μέλη διέθεσαν 17,6 δισεκατομμύρια ευρώ για να βοηθήσουν τις αναπτυσσόμενες χώρες να αντιμετωπίσουν την κλιματική αλλαγή¹⁹⁵.

135

Επιπλέον, η ΕΕ χρησιμοποιεί όλο και περισσότερο χρηματοοικονομικά μέσα για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων, τόσο από τον προϋπολογισμό της ΕΕ¹⁹⁶ όσο και εκτός αυτού, παραδείγματος χάριν με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ)¹⁹⁷ και αρκετές συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα με τη βιομηχανία¹⁹⁸. Η ΕΤΕπ δεσμεύθηκε επίσης να διαθέσει τουλάχιστον το 25 % του χαρτοφυλακίου των δανείων της σε ανάπτυξη χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών ανθεκτική στην κλιματική αλλαγή.

136

Οι επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα ενδέχεται να μην περιορίζονται στον μετριασμό, αλλά μπορεί να περιλαμβάνουν επίσης μέτρα προσαρμογής, τόσο για την οικοδόμηση ανθεκτικότητας στις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής όσο και για την άντληση οφελών από τις νέες επιχειρηματικές ευκαιρίες που δημιουργούνται¹⁹⁹.

Χάραξη και εφαρμογή πολιτικής βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων

137

Ομοίως, στον δημόσιο τομέα, κατά τον σχεδιασμό νέων πολιτικών, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής πρέπει να αξιολογούν κατάλληλα τις ενδεχόμενες συνέπειες των διαφόρων επιλογών πολιτικής. Στόχος της Επιτροπής είναι η λήψη πολιτικών αποφάσεων «με ανοικτό και διαφανή τρόπο, με βάση τα καλύτερα διαθέσιμα στοιχεία και με ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων»²⁰⁰. Παραδείγματος χάριν, η Επιτροπή εκπονεί εκτιμήσεις επιπτώσεων²⁰¹, οι οποίες είναι υποχρεωτικές για όλες τις πρωτοβουλίες που έχουν σημαντικές οικονομικές, περιβαλλοντικές ή κοινωνικές επιπτώσεις²⁰², και διενεργεί αξιολογήσεις της εφαρμογής των πολιτικών.

138

Στις εκτιμήσεις επιπτώσεων, η Επιτροπή βασίζεται σε μεγάλο βαθμό σε δεδομένα και μοντελοποίηση για τη σύγκριση εναλλακτικών δυνατοτήτων πολιτικής. Δεδομένα παρέχουν ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Περιβάλλοντος (ΕΟΠ), η Eurostat ή διάφορες πρωτοβουλίες που χρηματοδοτεί η ΕΕ, όπως οι Climate Services και Copernicus ή η διαδικτυακή πύλη Climate-ADAPT²⁰³ της Επιτροπής. Διάφορα μοντέλα μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την προσομοίωση, παραδείγματος χάριν, της προσφοράς, της ζήτησης και των τιμών της ενέργειας· των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από διάφορους τομείς· και των κοινωνικών και οικονομικών αποτελεσμάτων. Στην Επιτροπή, τέτοια ικανότητα μοντελοποίησης διαθέτει το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚΕρ).

139

Όλα τα εν λόγω μοντέλα, παρότι πολύτιμα, εμφανίζουν ορισμένους περιορισμούς, τους οποίους πρέπει να γνωρίζουν οι χρήστες τους²⁰⁴. Ανάλογα με το χρησιμοποιούμενο μοντέλο, στους περιορισμούς περιλαμβάνονται οι εξής:

• η ευαισθησία των αποτελεσμάτων σε επιμέρους παραδοχές, παραδείγματος χάριν προεξοφλητικά επιτόκια κατά τον υπολογισμό της απόδοσης των επενδύσεων·
• περιορισμένο επίπεδο ανάλυσης, όπως συνέπειες για μεμονωμένα νοικοκυριά²⁰⁵· και
• η δυσκολία συνεκτίμησης μελλοντικών τεχνολογικών επιτευγμάτων, κοινωνικών αλλαγών και των αλληλοσυσχετιζόμενων αποτελεσμάτων της κλιματικής αλλαγής²⁰⁶.

140

Παρά τους εν λόγω περιορισμούς, γίνεται γενικά δεκτό ότι οι αποφάσεις πολιτικής πρέπει να βασίζονται στη συνετή χρήση ποικιλίας μοντέλων και σεναρίων.

Μέρος ΙI – Η δράση του ΕΕΣ και των ΑΟΕ της ΕΕ όσον αφορά την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

Ο ρόλος των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου της ΕΕ όσον αφορά την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

141

Τα Ανώτατα Όργανα Ελέγχου (ΑΟΕ) διενεργούν ανεξάρτητο, εξωτερικό έλεγχο της δημόσιας δημοσιονομικής διαχείρισης. Μπορούν να διαδραματίσουν βασικό ρόλο στην προώθηση της διαφάνειας, της λογοδοσίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των δημόσιων διοικήσεων. Τα ΑΟΕ δεν ελέγχουν μόνο τους οικονομικούς λογαριασμούς και τη νομιμότητα και την κανονικότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά αξιολογούν επίσης τη σχέση κόστους/ωφέλειας —οικονομία, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα— ολόκληρου του φάσματος των κρατικών δραστηριοτήτων στη δημόσια διοίκηση²⁰⁷.

142

Τα ΑΟΕ των κρατών μελών της ΕΕ και το ΕΕΣ, καλούμενα συλλήβδην στην παρούσα επισκόπηση ΑΟΕ της ΕΕ, εκπονούν εκθέσεις σχετικές με την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή. Συνεργάζονται επίσης στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής, ιδίως στο πλαίσιο των ομάδων εργασίας για τον περιβαλλοντικό έλεγχο του INTOSAI²⁰⁸ και του EUROSAI²⁰⁹ και της επιτροπής επαφών των ΑΟΕ της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η συνεργασία περιλαμβάνει την κατάρτιση ελεγκτικών προτύπων, κατευθυντήριων γραμμών και την ανταλλαγή ελεγκτικών μεθοδολογιών και εκθέσεων· τα ΑΟΕ διενεργούν επίσης ορισμένους ελέγχους από κοινού²¹⁰.

143

Στην παρούσα έκθεση παρουσιάζεται συνοπτικά το έργο των ΑΟΕ της ΕΕ στους τομείς της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής κατά την τελευταία πενταετία. Εξετάζονται 269 εκθέσεις ΑΟΕ της ΕΕ με αντικείμενο την ενέργεια και το κλίμα από το 2012 έως τον Μάρτιο του 2017²¹¹. Στην έκθεση περιλαμβάνεται επισκόπηση των τομέων στους οποίους τα ΑΟΕ της ΕΕ διενήργησαν ελέγχους επιδόσεων και επισημαίνονται, όπου είναι εφικτό, τα αναδυόμενα μοντέλα διαπιστώσεων. Ο κατάλογος των ελέγχων των ΑΟΕ της ΕΕ και η σύνοψη των 41 εκθέσεων του ΕΕΣ που περιλαμβάνονται στην παρούσα ανάλυση διατίθενται στον δικτυακό τόπο του ΕΕΣ. Η ανάλυση ακολουθεί τη διάρθρωση του Μέρους I της παρούσας πανοραμικής επισκόπησης: ξεκινά με τους ελέγχους στον τομέα της ενέργειας και το ΣΕΕ της ΕΕ, και ακολουθούν οι έλεγχοι σε άλλους τομείς με εκπομπές αερίων θερμοκηπίου, οι έλεγχοι σχετικά με την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή και οι έλεγχοι σχετικά με οριζόντια και διατομεακά θέματα. Τέλος, εντοπίζουμε τους τομείς στους οποίους έχει διενεργηθεί λιγότερο ελεγκτικό έργο.

Επισκόπηση του έργου των Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου της ΕΕ όσον αφορά την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

144

Από την ανάλυση των εκθέσεων ελέγχου των ΑΟΕ της ΕΕ προκύπτουν τα εξής:

• Τα ΑΟΕ της ΕΕ κάλυψαν ευρύ φάσμα διαφορετικών θεμάτων στο πλαίσιο του τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής.
• Διενήργησαν ετησίως, κατά μέσο όρο, περίπου 50 ελέγχους σχετικούς με την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή, διενεργήθηκαν δηλαδή περίπου δύο έλεγχοι ανά ΑΟΕ της ΕΕ ετησίως.
• H κατανομή των εκθέσεων ελέγχου μεταξύ των ΑΟΕ της ΕΕ ποικίλλει. Τα περισσότερα ΑΟΕ απάντησαν στην έρευνά μας ότι η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή αποτελούν χαμηλή προτεραιότητα στον προγραμματισμό των εργασιών τους.
• Oι σχετικοί με την ενέργεια έλεγχοι αποτέλεσαν το μεγαλύτερο μέρος των εκπονηθεισών εκθέσεων (38 % — βλέπε γράφημα 18).
• Oι σχετικοί με τον μετριασμό έλεγχοι, δηλαδή οι έλεγχοι σχετικά με την ενέργεια, το ΣΕΕ της ΕΕ και άλλους τομείς με εκπομπές αερίων θερμοκηπίου (190 εκθέσεις), υπερβαίνουν σε αριθμό τους ελέγχους σχετικά με την προσαρμογή (53 εκθέσεις), με αναλογία 4 προς 1.

Ενέργεια

145

Οι περισσότεροι σχετικοί με την ενέργεια έλεγχοι καλύπτουν την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές και την ενεργειακή απόδοση και, σε ελαφρώς μικρότερους αριθμούς, την αγορά ενέργειας και την ασφάλεια του εφοδιασμού, καθώς και την πυρηνική ενέργεια (βλέπε γράφημα 19). Στις ενότητες που ακολουθούν θα εξεταστούν οι διαπιστώσεις του ελέγχου σε καθέναν από τους παραπάνω τομείς διαδοχικά, αρχίζοντας από την εσωτερική αγορά ενέργειας και την ασφάλεια του εφοδιασμού.

Εσωτερική αγορά ενέργειας και ασφάλεια εφοδιασμού

146

Στόχος της εσωτερικής αγοράς ενέργειας είναι να επιτρέψει την ελεύθερη ροή και το χωρίς σύνορα εμπόριο φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας σε ολόκληρη την ΕΕ (βλέπε σημείο 65). Μια λειτουργική εσωτερική αγορά ενέργειας αποτελεί τη βάση για την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού της ΕΕ. Στις εκθέσεις ελέγχου των ΑΟΕ της ΕΕ διαπιστώνονται τα ακόλουθα ζητήματα:

• Έχει σημειωθεί πρόοδος, αλλά ο στόχος της ΕΕ περί ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς ενέργειας δεν έχει επιτευχθεί, παραμένουν δε διαφορές στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το νομικό πλαίσιο της ΕΕ και διαχειρίζονται τις αγορές τους.
• Οι ενεργειακές υποδομές δεν είναι ακόμη σχεδιασμένες για πλήρως ολοκληρωμένες αγορές και δεν εγγυώνται την ασφάλεια του εφοδιασμού.
• Ζητήματα συνεργασίας μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά τις διασυνοριακές υποδομές εξακολουθούν να δημιουργούν προβλήματα.

147

Το 2015 το ΕΕΣ²¹² διαπίστωσε ότι επιτεύχθηκε πρόοδος στη σύζευξη των αγορών της Ευρώπης, αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν προβλήματα στην εφαρμογή του νομικού πλαισίου της ΕΕ. Οι σημαντικές διαφορές²¹³ στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη οργανώνουν τις αγορές ενέργειάς τους μπορεί να αποτελέσουν τροχοπέδη στην ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας της ΕΕ· καταδεικνύουν επίσης ότι εξακολουθούν να υφίστανται σημαντικές διαφορές στις τιμές χονδρικής.

148

Παρόμοιες ήταν οι διαπιστώσεις των εθνικών ΑΟΕ: παραδείγματος χάριν, το ΑΟΕ της Βουλγαρίας το 2013²¹⁴ και το ΑΟΕ της Γαλλίας²¹⁵ το 2015 δημοσίευσαν εκθέσεις στις οποίες ανέφεραν ότι οι συνθήκες εμπορίας στον τομέα της ενέργειας εξακολουθούν να μη μοιάζουν με αυτές της ελεύθερης αγοράς και ότι τα υποσχεθέντα οφέλη των ανοικτών αγορών ενέργειας για τις ΜΜΕ και τα νοικοκυριά δεν έχουν ακόμη υλοποιηθεί.

149

Στο πλαίσιο του ελέγχου του ΕΕΣ το 2015 διαπιστώθηκε επίσης ότι, γενικά, οι ενεργειακές υποδομές, εντός και μεταξύ των κρατών μελών, δεν είναι ακόμη σχεδιασμένες για πλήρως ολοκληρωμένες αγορές και, ως εκ τούτου, δεν εγγυώνται την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού.

150

Στο πλαίσιο ελέγχου μας το 2015 προέκυψε επίσης ότι ο στόχος της ηλεκτρικής διασύνδεσης (βλέπε σημείο 70) μεταξύ κρατών μελών συχνά δεν επιτεύχθηκε και ότι οι υποδομές που κατασκευάστηκαν δεν αξιοποιούνται πάντοτε πλήρως. Διαπιστώσαμε επίσης ότι, εκτός από την περιορισμένη διαθεσιμότητα φυσικών διασυνδέσεων μεταξύ Ισπανίας και Γαλλίας, η ενσωμάτωση της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στην αγορά ενέργειας της ΕΕ απαίτησε βελτιώσεις στα εσωτερικά συστήματα του δικτύου ηλεκτρικής ενέργειας τόσο στην Ισπανία όσο και στη Γαλλία.

151

Η ανάπτυξη υποδομών μέσω διασυνοριακής συνεργασίας απαιτεί συνεργασία μεταξύ των γειτονικών κρατών μελών. Στο πλαίσιο του ελέγχου που διενεργήσαμε το 2015 εντοπίσαμε ορισμένα θετικά παραδείγματα, όπως το σχέδιο διασύνδεσης των αγορών ενέργειας της περιοχής της Βαλτικής (BEMIP), αποτέλεσμα συνεργασίας αρκετών κρατών μελών και της Επιτροπής²¹⁶.

152

Ωστόσο, υπάρχουν επίσης παραδείγματα προβλημάτων σε υποδομές ενός κράτους μέλους τα οποία δημιουργούν προβλήματα σε γειτονική χώρα. Παραδείγματος χάριν, το 2014 το ΑΟΕ της Πολωνίας²¹⁷ διαπίστωσε ότι μη προγραμματισμένες ροές ηλεκτρικής ενέργειας από τη Γερμανία μέσω της Πολωνίας στο τσεχικό και το σλοβακικό δίκτυο αποσταθεροποίησαν το πολωνικό δίκτυο ενέργειας, περιορίζοντας την ικανότητά του να δέχεται εισαγωγές ενέργειας.

153

Ένας από τους λιγοστούς ελέγχους ενός ΑΟΕ της ΕΕ που εξέτασε την ενεργειακή μετάβαση (βλέπε σημεία 72 έως 79) με ολοκληρωμένο τρόπο ήταν ο έλεγχος του ΑΟΕ της Γερμανίας το 2016²¹⁸ σχετικά με μέτρα για την εφαρμογή της ενεργειακής μετάβασης στη Γερμανία. Από τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι το Ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομικών και Ενέργειας δεν έχει γενική εικόνα του συνολικού κόστους της ενεργειακής μετάβασης, δεν υπάρχει συντονισμός μεταξύ διαφορετικών επιπέδων της κυβέρνησης και τα μέτρα που λαμβάνουν στήριξη επιλέχθηκαν χωρίς να ληφθεί υπόψη η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητάς τους. Παρότι εξέφρασε την ικανοποίησή του για τη δημοσίευση έκθεσης παρακολούθησης από την κυβέρνηση, μαζί με ανεξάρτητη αξιολόγηση, το ΑΟΕ της Γερμανίας επισήμανε ότι οι στόχοι και η αξιολόγηση της οικονομικής προσιτότητας καθώς και τα ζητήματα ασφάλειας του εφοδιασμού δεν εξετάστηκαν επαρκώς. Στην έκθεση ελέγχου επισημαίνεται ότι η ενεργειακή μετάβαση της Γερμανίας δεν μπορεί να υλοποιηθεί χωρίς να ληφθεί υπόψη η εσωτερική αγορά ενέργειας της ΕΕ.

Ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές

154

Σε παγκόσμιο, μακροοικονομικό επίπεδο, τα τελευταία χρόνια παρατηρήθηκε ραγδαία ανάπτυξη των βιομηχανιών ανανεώσιμων πηγών ενέργειας καθώς και πτώση του κόστους, παραδείγματος χάριν όσον αφορά την αιολική και την ηλιακή ενέργεια. Ωστόσο, σε μικροοικονομικό, εθνικό και ενωσιακό επίπεδο, στις εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ για την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές επισημαίνονται τα εξής:

• εμπόδια στις επενδύσεις·
• έλλειψη σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας· και
• προβλήματα στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση.

155

Στις εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ προσδιορίζονται εμπόδια τα οποία παρακωλύουν τις επενδύσεις στην ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές στους ακόλουθους τομείς:

• Κανονιστικό περιβάλλον: εκθέσεις, συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου μας το 2014²²³, υπογράμμισαν τα θεσμικά και νομικά εμπόδια και τις πολλαπλές αναθεωρήσεις των εθνικών νομικών πλαισίων, συμπεριλαμβανομένων αναδρομικών αλλαγών στα καθεστώτα επιδότησης, ως εμπόδια στις επενδύσεις. Το 2012, το ΑΟΕ της Ιταλίας²¹⁹ ανέδειξε την ύπαρξη σημαντικών διαφορών του νομικού πλαισίου μεταξύ περιφερειών· επίσης, το ΑΟΕ της Πολωνίας²²⁰ διαπίστωσε καθυστερήσεις στην κατάρτιση των νέων κανόνων που ρυθμίζουν την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές²²¹.
• Προκλήσεις όσον αφορά την ένταξη στην αγορά της ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές: στο πλαίσιο ελέγχου που διενήργησε το 2016 το ΑΟΕ της Σουηδίας²²², αναδείχθηκαν οι προκλήσεις στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Από τον έλεγχο προέκυψε ότι η αναμενόμενη χαμηλή τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας δεν παρείχε αρκετά κίνητρα στην αγορά ώστε να πραγματοποιηθούν επενδύσεις στην ικανότητα που είναι αναγκαία για την εξισορρόπηση του αυξανόμενου μεριδίου της διαλείπουσας ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στο δίκτυο. Στο πλαίσιο ελέγχου μας το 2014 εντοπίστηκαν προβλήματα σχετικά με την εξασφάλιση αδειών από τους παραγωγούς ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές για τη σύνδεση στο δίκτυο.
• Περιορισμένη χρήση του προϋπολογισμού της ΕΕ για την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές: ενώ τα κράτη μέλη χρηματοδοτούν κυρίως την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές με εθνικά κεφάλαια, η χαμηλή χρήση των διαθέσιμων κεφαλαίων της ΕΕ μπορεί να παρακωλύσει τις επενδύσεις. Στην έκθεσή μας του 2014 διαπιστώνεται αργή απορρόφηση των κεφαλαίων της ΕΕ για έργα ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, σε σύγκριση, παραδείγματος χάριν, με τα έργα ενεργειακής απόδοσης. Στις περιπτώσεις στις οποίες χρησιμοποιήθηκαν κεφάλαια της ΕΕ, διαπιστώσαμε ότι τα ελεγχθέντα έργα οδήγησαν στις προγραμματισμένες εκροές και τα περισσότερα από αυτά ήταν επαρκώς ώριμα και έτοιμα για υλοποίηση²²³. Στο διάστημα από το 2013 έως το 2015, το ΑΟΕ της Ιταλίας²¹⁹ και το ΑΟΕ της Ρουμανίας²²⁴ προέβησαν σε παρόμοιες διαπιστώσεις όσον αφορά την περιορισμένη χρήση των κεφαλαίων της ΕΕ για ανανεώσιμες πηγές ενέργειας.

156

Η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας των μέτρων και το επίπεδο δημόσιας στήριξης αποτελούν επαναλαμβανόμενα θέματα στις εκθέσεις ελέγχου που αφορούν την ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 9). Το 2014 διαπιστώσαμε ότι η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας δεν υπήρξε πάντοτε η κατευθυντήρια αρχή για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση έργων ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Εντοπίσαμε επίσης περιπτώσεις στις οποίες χορηγήθηκε μεγαλύτερη δημόσια χρηματοδότηση από την αναγκαία προκειμένου να εξασφαλιστεί η οικονομική βιωσιμότητα των έργων.

157

Η ανεπαρκής παρακολούθηση και αξιολόγηση προγραμμάτων σχετικά με τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας είναι ένα ακόμη θέμα το οποίο αναφέρεται σε αρκετές εκθέσεις των ΑΟΕ. Παραδείγματος χάριν, το 2016 το ΑΟΕ της Γερμανίας διαπίστωσε ότι ορισμένα προγράμματα δεν είχαν στόχους, με αποτέλεσμα την αδυναμία παρακολούθησης των αποτελεσμάτων τους²³⁰. Ομοίως, το 2014, από έλεγχο του ΑΟΕ της Τσεχικής Δημοκρατίας και έλεγχο του ΕΕΣ²³¹ προέκυψε ότι οι στόχοι και οι δείκτες επιδόσεων που τέθηκαν για τα ελεγχθέντα προγράμματα δεν ήταν συγκεκριμένοι ή/και δεν βασίζονταν σε αξιόπιστα δεδομένα αναφοράς.

Ενεργειακή απόδοση

158

Στο πλαίσιο των ελέγχων για την ενεργειακή απόδοση, τα ΑΟΕ της ΕΕ παρατήρησαν τα εξής:

• καθυστερήσεις στην επίτευξη στόχων και τη δρομολόγηση προγραμμάτων·
• έλλειψη σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας· και
• κενά στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση των προγραμμάτων.

159

Καθυστερήσεις και συναφείς κίνδυνοι όσον αφορά την επίτευξη ενωσιακών ή εθνικών στόχων αναφέρθηκαν από αρκετά ΑΟΕ στο διάστημα από το 2013 έως το 2015. Παραδείγματος χάριν, το ΑΟΕ της Πορτογαλίας²³² και το ΑΟΕ της Σλοβακίας²³³ ανέφεραν καθυστερήσεις στην εφαρμογή μέτρων ενεργειακής απόδοσης για τα δημόσια κτίρια. Τα ΑΟΕ της Τσεχικής Δημοκρατίας²³⁴ και της Δανίας²³⁵ υπολόγισαν ότι οι χώρες τους δεν θα μπορέσουν να επιτύχουν τους στόχους τους όσον αφορά την ενεργειακή απόδοση. Το ΑΟΕ της Σλοβακίας (2015), το ΑΟΕ της Βουλγαρίας (2015), το ΑΟΕ της Ρουμανίας (2014) και το ΑΟΕ της Πορτογαλίας (2013)²³⁶ επισήμαναν στις εκθέσεις τους καθυστερήσεις στη δρομολόγηση προγραμμάτων ενεργειακής απόδοσης λόγω της πολυπλοκότητας των εθνικών ρυθμίσεων, καθώς και έλλειψη διαθέσιμου προσωπικού για τη διαχείριση των προγραμμάτων.

160

Στον έλεγχό μας του 2012²³⁷, διαπιστώσαμε ότι η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας παραβλέφθηκε συχνά κατά την επιλογή μέτρων ενεργειακής απόδοσης για δημόσια χρηματοδότηση. Τα ζητήματα αυτά συνέχισαν να επισημαίνονται στους ελέγχους σχετικά με τα μέτρα ανακαίνισης δημόσιων κτιρίων που διενήργησαν το ΑΟΕ της Πολωνίας (2015), το ΑΟΕ της Σλοβακίας (2015) και το ΑΟΕ της Ρουμανίας (2014)²³⁸. Αντιθέτως, σε έκθεση ελέγχου της Σλοβακίας το 2017 διαπιστώνεται ότι η εθνική και η ενωσιακή χρηματοδότηση για την ανακαίνιση οικιστικών ακινήτων υπήρξε οικονομικά αποδοτική²³⁹.

161

Αδυναμίες στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση προγραμμάτων ενεργειακής απόδοσης διαπίστωσαν το ΑΟΕ της Γερμανίας (2016), το ΑΟΕ της Σλοβακίας (2015), το ΑΟΕ της Πολωνίας (2015), το ΑΟΕ της Σλοβενίας (2013) και το ΑΟΕ της Πορτογαλίας (2013). Παραδείγματος χάριν, οι στόχοι των μέτρων δεν είχαν οριστεί επαρκώς²⁴⁰ ή δεν υπήρχαν αξιόπιστοι δείκτες για την μέτρηση της επίτευξης των στόχων²⁴¹.

Πυρηνική ενέργεια

162

Οι περισσότερες εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ σχετικά με την πυρηνική ενέργεια αφορούσαν το κόστος της λειτουργίας και της συντήρησης ή του παροπλισμού πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής²⁴². Τα ΑΟΕ της ΕΕ διαπίστωσαν τα εξής:

• σημαντικές αυξήσεις κόστους και αβεβαιότητες·
• έλλειψη κατάλληλης πρόβλεψης για έξοδα ή ελλείμματα χρηματοδότησης· και
• καθυστερήσεις.

163

Το 2016 διενεργήσαμε έλεγχο²⁴³ με σκοπό την αξιολόγηση της προόδου που επιτεύχθηκε από τον τελευταίο έλεγχό μας το 2011 σε τρία προγράμματα συνδρομής της ΕΕ για τον παροπλισμό πυρηνικών εγκαταστάσεων στη Λιθουανία, τη Βουλγαρία και τη Σλοβακία. Διαπιστώσαμε ότι σημειώθηκε πρόοδος σε τομείς χαμηλής ραδιενέργειας, όπως οι χώροι στροβίλου, αλλά ότι ο παροπλισμός των κτιρίων των αντιδραστήρων δεν είχε αρχίσει ακόμη. Πολλά σχέδια παροπλισμού αντιμετώπισαν καθυστερήσεις και αυξήσεις κόστους.

164

Διαπιστώσαμε ότι τα συγκεκριμένα τρία κράτη μέλη αντιμετωπίζουν χρηματοδοτικές δυσκολίες, ιδίως η Λιθουανία με έλλειμμα χρηματοδότησης το 2015 ύψους 1,56 δισεκατομμυρίου ευρώ έως την ολοκλήρωση του παροπλισμού. Οι υποχρεώσεις για μελλοντικές δαπάνες δεν τυγχάνουν ορθής λογιστικής μεταχείρισης στα τρία κράτη μέλη.

165

Κατά την εξέταση του ζητήματος της τελικής διάθεσης, διαπιστώσαμε στο πλαίσιο του ελέγχου μας ότι το συνολικό εκτιμηθέν κόστος των τριών προγραμμάτων παροπλισμού θα διπλασιαστεί εάν περιληφθεί σε αυτό το κόστος της τελικής διάθεσης των αποβλήτων υψηλής ραδιενέργειας και των αναλωμένων καυσίμων. Οι συζητήσεις σχετικά με δυνητικές λύσεις τελικής διάθεσης βρίσκονται μόνο σε θεωρητικό στάδιο, παρά το γεγονός ότι η υλοποίηση τέτοιων λύσεων απαιτεί αρκετές δεκαετίες.

166

Άλλες εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ περιέχουν παρόμοιες διαπιστώσεις όσον αφορά την αύξηση του κόστους και τις αβεβαιότητες. Σε έλεγχο του ΑΟΕ της Γαλλίας²⁴⁴ το 2014 διαπιστώθηκε ότι, στο διάστημα 2010-2013, το κόστος της πυρηνικής ενέργειας αυξήθηκε από 50 ευρώ/MWh σε 60 ευρώ/MWh. Αυτή η αύξηση κατά 21 % οφειλόταν στην αύξηση του κόστους συντήρησης ως αποτέλεσμα παρατάσεων της διάρκειας ζωής ορισμένων πυρηνικών σταθμών. Στην έκθεση διαπιστώνεται επίσης αύξηση του μελλοντικού κόστους και υπογραμμίζεται η υψηλή αβεβαιότητα η οποία σχετίζεται με το κόστος παροπλισμού και τελικής διάθεσης των πυρηνικών αποβλήτων. Το 2016 το ΑΟΕ της Γαλλίας εκτίμησε το συνολικό κόστος συντήρησης των γαλλικών πυρηνικών σταθμών σε 100 δισεκατομμύρια ευρώ κατά την περίοδο 2014-2030²⁴⁵. Το ΑΟΕ του Ηνωμένου Βασιλείου ανέφερε σε έκθεση του 2015 αυξήσεις κόστους και αβεβαιότητες όσον αφορά την εκτίμηση του κόστους του παροπλισμού πυρηνικών εγκαταστάσεων²⁴⁶.

Το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ

167

Σχεδόν όλοι οι έλεγχοι των ΑΟΕ της ΕΕ που αφορούσαν το ΣΕΕ της ΕΕ, οι οποίοι δημοσιεύθηκαν μετά το 2012 αναφέρονται στη δεύτερη φάση του συστήματος, η οποία διήρκεσε από το 2008 έως το 2012. Μόνο μία έκθεση ΑΟΕ²⁴⁷ αναφέρεται στην τρίτη φάση του ΣΕΕ της ΕΕ, η οποία εκτείνεται από το 2013 έως το 2020. Στις εν λόγω εκθέσεις τα ΑΟΕ εκφράζουν αμφιβολίες σχετικά με τα ακόλουθα ζητήματα:

• την αποτελεσματικότητα του συστήματος, λόγω του πλεονάσματος δικαιωμάτων και των επακόλουθων χαμηλών τιμών των δικαιωμάτων·
• την έλλειψη πειστικής αιτιολογίας για την εθνική στήριξη που παρέχεται σε εταιρείες έντασης ενέργειας, οι οποίες θεωρείται ότι διατρέχουν κίνδυνο διαρροής άνθρακα· και
• συγκεκριμένες πτυχές της εφαρμογής.

168

Για αρκετά χρόνια, η τιμή των δικαιωμάτων του ΣΕΕ της ΕΕ ήταν σημαντικά κατώτερη από την προβλεφθείσα (βλέπε σημείο 32). Στο πλαίσιο ελέγχου συνεργασίας που διενεργήθηκε το 2012 με τη συμμετοχή επτά ΑΟΕ²⁴⁸, διαπιστώθηκε ότι οι εν λόγω χαμηλές τιμές παρακωλύουν την αποτελεσματικότητα του ΣΕΕ της ΕΕ· το ΑΟΕ της Γερμανίας²⁴⁹ και το ΑΟΕ της Γαλλίας²⁵⁰ κατέληξαν σε παρόμοιο συμπέρασμα το 2014. Οι χαμηλές τιμές των δικαιωμάτων του ΣΕΕ της ΕΕ μείωσαν τα κίνητρα των εταιρειών να επενδύσουν σε καθαρότερη τεχνολογία για τη μακροπρόθεσμη μείωση των εκπομπών. Διαπιστώθηκε ότι οι χαμηλές τιμές ήταν κυρίως αποτέλεσμα υπερπροσφοράς δικαιωμάτων²⁵¹, αλλά οφειλόταν και στην αύξηση της ενεργειακής απόδοσης²⁵² ή στις πολιτικές για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας²⁵³. Το 2014, κατά την εξέταση του οπισθοβαρούς προγραμματισμού του πλειστηριασμού δικαιωμάτων, για την αντιμετώπιση της συγκεκριμένης ανισορροπίας της αγοράς του ΣΕΕ της ΕΕ (βλέπε σημείο 33), το ΑΟΕ της Γερμανίας επισήμανε ότι τα εν λόγω μέτρα δεν θα παράσχουν μακροπρόθεσμη λύση²⁵⁴.

169

Σε δύο εκθέσεις ελέγχου των ΑΟΕ της ΕΕ εξετάζεται η στήριξη «αντιστάθμισης» που χορήγησαν ορισμένα κράτη μέλη σε εταιρείες σε σχέση με τον κίνδυνο «διαρροής άνθρακα» (βλέπε σημείο 30). Σε έκθεση του 2012 σχετικά με το ΣΕΕ της ΕΕ και τους σχετικούς με το κλίμα φόρους, το ΑΟΕ της Σουηδίας²⁵⁵ κατέληξε στη διαπίστωση ότι η σουηδική κυβέρνηση, οι υπηρεσίες της και το κοινοβούλιο δεν διέθεταν βάσιμα στοιχεία για να αξιολογήσουν κατά πόσον διάφοροι τομείς της βιομηχανίας διέτρεχαν όντως κίνδυνο διαρροής άνθρακα. Σε έκθεση²⁵⁶ του 2016 στην οποία εξετάζεται η αποζημίωση που καταβλήθηκε σε βιομηχανία έντασης ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία, το ΑΟΕ διαπίστωσε ότι το αρμόδιο υπουργείο δεν διερεύνησε κατά πόσον το υψηλό κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας παρότρυνε όντως τις εταιρείες να μετεγκατασταθούν ή κατά πόσον το εν λόγω κόστος αντισταθμιζόταν από κέρδη ενεργειακής απόδοσης.

170

Τα ΑΟΕ της ΕΕ αξιολόγησαν επίσης την εφαρμογή του ΣΕΕ της ΕΕ, υπογραμμίζοντας προβλήματα όσον αφορά:

• την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών μέσω των οποίων οι εκπομπές μειώνονται επενδύοντας σε χώρες εκτός της ΕΕ (Λουξεμβούργο, 2014· Γερμανία, 2014· Πορτογαλία, 2011)²⁵⁷·
• απάτη σχετική με τον φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) όσον αφορά την εμπορία εκπομπών τουλάχιστον το 2008 και το 2009 (συνεργατικός έλεγχος Δανίας, Φινλανδίας, Λετονίας, Λιθουανίας, Νορβηγίας, Πολωνίας, Σουηδίας, 2012· Γερμανία, 2014· Πορτογαλία, 2011)²⁵⁸. Έκτοτε, τουλάχιστον 22 κράτη μέλη άρχισαν να κάνουν χρήση του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης για την καταπολέμηση της φορολογικής απάτης· θεωρητικά, το μέτρο αυτό αναμένεται επίσης να μειώσει τον κίνδυνο της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης στο πλαίσιο του ΣΕΕ της ΕΕ·
• μηχανισμούς ασφάλειας για την προστασία της αρτιότητας της αγοράς, οι οποίοι δεν ήταν επαρκώς εύρωστοι και συστήματα παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων για τις εκπομπές τα οποία δεν ήταν εναρμονισμένα και εμφάνιζαν αδυναμίες (ΕΕΣ, 2015)²⁵⁹.

Μεταφορές

171

Οι οικείοι έλεγχοι στον τομέα των μεταφορών αφορούσαν την άμεση μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στον τομέα των μεταφορών ή τους τρόπους μεταφοράς χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών ή τη μετατόπιση προς τέτοιους τρόπους μεταφοράς. Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι οι έλεγχοι σχετικά με τους τρόπους μεταφοράς υψηλών ανθρακούχων εκπομπών, όπως οι οδικές και οι αεροπορικές μεταφορές, ενδέχεται να εγείρουν σημαντικά ζητήματα αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών²⁶⁰, οι εν λόγω εκθέσεις δεν θεωρήθηκαν σχετικές παρά μόνο στην περίπτωση που εξέταζαν άμεσα ζητήματα σχετικά με την ενέργεια ή την κλιματική αλλαγή. Με εξαίρεση τους ελέγχους σχετικά με τα βιοκαύσιμα, εντοπίσαμε μόνο έναν έλεγχο σχετικά με τους τρόπους μεταφοράς υψηλών ανθρακούχων εκπομπών ο οποίος εμφάνιζε τέτοιο άμεσο σύνδεσμο, ειδικότερα έκθεση σχετικά με τις εκπομπές αυτοκινήτων που εκπόνησε το ΑΟΕ της Μάλτας²⁶¹.

172

Στoυς σχετικούς ελέγχους των ΑΟΕ της ΕΕ για τις μεταφορές επισημαίνονται τα εξής:

• δεν έχει επιτευχθεί η μετατόπιση της μεταφοράς εμπορευμάτων από τις οδικές στις σιδηροδρομικές και θαλάσσιες/εσωτερικές πλωτές μεταφορές·
• προβλήματα όσον αφορά τον σχεδιασμό και την αποτελεσματικότητα της πολιτικής για τα βιοκαύσιμα.

173

Σε αρκετές εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ (Τσεχική Δημοκρατία, 2017 και 2014· Αυστρία, 2015) διαπιστώνεται ότι δεν έχει επιτευχθεί η αναγκαία μετατόπιση της μεταφοράς εμπορευμάτων από τις οδικές μεταφορές στις σιδηροδρομικές και στις θαλάσσιες/εσωτερικές πλωτές μεταφορές που εκπέμπουν λιγότερες ανθρακούχες εκπομπές²⁶². Το 2015²⁶³ και το 2016²⁶⁴ διαπιστώσαμε ότι τόσο οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές όσο και οι σιδηροδρομικές μεταφορές δεν ανταγωνίζονται τις οδικές μεταφορές. Διαπιστώσαμε επίσης, το 2016²⁶⁵, αναποτελεσματικές και μη βιώσιμες επενδύσεις σε λιμένες.

174

Τα συστήματα για τα βιοκαύσιμα υποβλήθηκαν σε έλεγχο από αρκετά ΑΟΕ της ΕΕ (ΕΕΣ, 2016· Γαλλία, 2016 και 2012· Βουλγαρία, 2015· Πορτογαλία, 2014· Πολωνία, 2014· Σλοβακία, 2014)²⁶⁶. Στην έκθεσή μας το 2016, επισημάναμε αδυναμίες στις διαδικασίες της Επιτροπής για την αναγνώριση και την εποπτεία των εθελοντικών συστημάτων πιστοποίησης βιώσιμων βιοκαυσίμων²⁶⁷. Τα σχετικά στατιστικά στοιχεία ήταν αναξιόπιστα επειδή τίποτε δεν εμπόδιζε τα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν σε αυτά βιοκαύσιμα των οποίων η βιωσιμότητα δεν είχε επαληθευθεί.

175

Το 2014 και το 2015 ορισμένα ΑΟΕ των κρατών μελών (Βουλγαρία, Πορτογαλία, Πολωνία)²⁶⁸ διαπίστωσαν ότι δεν έχουν επιτευχθεί οι ενδιάμεσοι εθνικοί στόχοι για τα βιοκαύσιμα²⁶⁹. Σε έκθεση της Γαλλίας του 2016 αναφέρεται ότι ο στόχος για το βιοντίζελ ενδέχεται να επιτευχθεί, αλλά διατυπώνονται αμφιβολίες όσον αφορά την επίτευξη του στόχου για τη βιοαιθανόλη²⁷⁰. Το ΑΟΕ της Σλοβακίας (2014) και το ΑΟΕ της Γαλλίας (2012) τόνισαν τον περιορισμένο αντίκτυπο των βιοκαυσίμων στην ενεργειακή ανεξαρτησία²⁷¹ ή στη συνολική μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου²⁷².

Γεωργία και δασοκομία

176

Με εξαίρεση έναν έλεγχο του ΕΕΣ το 2012²⁷³, όλες οι εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ που αποτέλεσαν αντικείμενο ανάλυσης στον τομέα της γεωργίας και δασοκομίας, οι οποίες συνδέονταν δυνητικά με την εκπομπή και την αποθήκευση αερίων θερμοκηπίου, αφορούσαν αποκλειστικά τη δασοκομία. Δεν εντοπίσαμε καμία έκθεση σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου του τομέα της γεωργίας.

177

Τα ΑΟΕ του Βελγίου (2016) και της Ρουμανίας (2014), καθώς και το ΕΕΣ (2015), εντόπισαν διάφορα προβλήματα σχετικά με την απερήμωση, όπως τη μη συστηματική αντιστάθμιση των αποδασωμένων εκτάσεων γης ή την ανεπαρκή δράση κατά της παράνομης υλοτομίας²⁷⁴. Σε έκθεση του 2014²⁷⁵ το ΕΕΣ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η διαχείριση της χρηματοδότησης της ΕΕ για την πρόληψη των δασικών πυρκαγιών και την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται στα δάση δεν είναι ορθή.

178

Σε άλλες εκθέσεις εξετάζεται η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας των μέτρων για τα δάση. Το 2017 το ΑΟΕ της Πορτογαλίας επέκρινε την επιλογή έργων και την ποιότητα των εκ των προτέρων και εκ των υστέρων αξιολογήσεων²⁷⁶. Το 2016 το ΑΟΕ της Λιθουανίας διαπίστωσε υψηλό κόστος διαχείρισης, χαμηλά ποσοστά απορρόφησης και καθυστερήσεις²⁷⁷. Το 2015 το ΑΟΕ της Γαλλίας υπογράμμισε την έλλειψη συντονισμού μεταξύ προγραμμάτων για τα δάση²⁷⁸.

Απόβλητα και κυκλική οικονομία

179

Οι εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ για τα απόβλητα αφορούσαν κυρίως:

• την εφαρμογή και την επιβολή της νομοθεσίας για τα απόβλητα·
• την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης των αστικών αποβλήτων.

180

Σε αρκετές εκθέσεις των ΑΟΕ της ΕΕ (Πορτογαλία, 2015· Λιθουανία, 2013· Ρουμανία, 2013· ΕΕΣ, 2012· και κοινή έκθεση οκτώ εθνικών ΑΟΕ του 2012)²⁷⁹ διαπιστώνονται προβλήματα που αφορούν την ελλιπή ή καθυστερημένη εφαρμογή της νομοθεσίας για τα απόβλητα, ιδίως σε σχέση με την υγειονομική ταφή.

181

Αρκετές, κυρίως πιο πρόσφατες, εκθέσεις (Γαλλία, 2017· Λετονία, 2017 και 2015· Εσθονία, 2016· Σλοβενία, 2015· Ηνωμένο Βασίλειο, 2014· Λιθουανία, 2013) επικεντρώθηκαν στην αποτελεσματικότητα της διαχείρισης των αστικών αποβλήτων, π.χ. απόβλητα νοικοκυριών, οργανισμών και μικρών επιχειρήσεων²⁸⁰. Οι έλεγχοι εντόπισαν αδυναμίες στη διακυβέρνηση της διαχείρισης των αστικών αποβλήτων, όπως έλλειψη κατάλληλου καθορισμού ή εποπτείας της επίτευξης των στόχων και χαμηλά ποσοστά ανακύκλωσης.

182

Στην έκθεση του 2016 για τη σπατάλη τροφίμων²⁸¹ το ΕΕΣ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η μέχρι σήμερα δράση της ΕΕ δεν ήταν επαρκής και ότι η στρατηγική της ΕΕ για τη σπατάλη τροφίμων πρέπει να ενισχυθεί και να συντονιστεί καλύτερα.

Προσαρμογή

183

Περίπου το 20 % των εκθέσεων των ΑΟΕ της ΕΕ αναφέρονται στην προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή. Από αυτές, το ένα τρίτο αφορούσε τις πλημμύρες (βλέπε πλαίσιο 10 για τις λεπτομέρειες των διαπιστώσεων).

184

Άλλοι έλεγχοι αφορούσαν θέματα όπως η παροχή και η ποιότητα των υδάτων²⁸⁷, μέτρα πρόληψης και διαχείρισης καταστροφών²⁸⁸, καθώς και η βιοποικιλότητα.

185

Οι στρατηγικές προσαρμογής των κρατών μελών εξετάστηκαν το 2012 στο πλαίσιο ελέγχου συνεργασίας εννέα ΑΟΕ από την ΕΕ και εκτός ΕΕ²⁸⁹. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι οι κυβερνήσεις δεν είναι επαρκώς προετοιμασμένες για τον αναμενόμενο αντίκτυπο της κλιματικής αλλαγής. Έκτοτε η ΕΕ ενέκρινε στρατηγική για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, στην οποία παροτρύνει όλα τα κράτη μέλη να υιοθετήσουν συνολικές στρατηγικές προσαρμογής (βλέπε σημείο 124).

Έλεγχοι σχετικοί με οριζόντια θέματα

186

Περίπου το 10 % των ελέγχων αφορούν οριζόντια ζητήματα, τα οποία μπορεί να επηρεάζουν διάφορους οικονομικούς τομείς ή τομείς μέτρων για την ενέργεια και το κλίμα. Αναδείχθηκαν τέσσερις ομάδες θεμάτων:

• έρευνα για το κλίμα και την ενέργεια·
• χρηματοδότηση του μετριασμού και της προσαρμογής, συμπεριλαμβανομένων φόρων·
• μετα-έλεγχοι/επισκοπήσεις ή έλεγχοι ολόκληρου του τομέα ενέργειας και κλιματικής αλλαγής·
• χάραξη και εφαρμογή πολιτικής βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων.

187

Έξι ΑΟΕ των ΕΕ εκπόνησαν ειδικές εκθέσεις σχετικά με την έρευνα για την ενέργεια και το κλίμα. Το 2014, το ΑΟΕ της Γαλλίας²⁹⁰ τόνισε ότι απαιτούνταν τεχνολογικά επιτεύγματα για να στεφθεί από επιτυχία η ενεργειακή μετάβαση, αλλά καμία υφιστάμενη ώριμη τεχνολογία δεν φαινόταν ικανή να εγγυηθεί την ασφάλεια του ενεργειακού συστήματος το 2030, ενώ δεν υπήρχαν εγγυήσεις ότι τυχόν μελλοντικά επιτεύγματα θα είναι προσιτά από τεχνική και οικονομική άποψη. Τρεις εκθέσεις (Δανία, 2013· Σουηδία, 2012· Φινλανδία, 2011)²⁹¹ κάλυψαν γενικά ερευνητικά προγράμματα ή ειδικά σχέδια. Στις εκθέσεις τους, τα ΑΟΕ τόνισαν γενικά τη σημασία της έρευνας και της καινοτομίας για το κλίμα και την ενέργεια, αλλά επισήμαναν ότι οι δυνατότητές της δεν έχουν διερευνηθεί πλήρως ούτε έχουν γίνει σαφώς κατανοητές. Τρεις άλλες εκθέσεις (Ηνωμένο Βασίλειο, 2017 και 2012· Πολωνία, 2015)²⁹² αφορούσαν τις «καθαρές τεχνολογίες άνθρακα» και υπογράμμισαν τις αναποτελεσματικές διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων και την αναποτελεσματική στήριξη για την ανάπτυξη τέτοιων τεχνολογιών.

188

Ορισμένοι έλεγχοι (π.χ. Λετονία, 2017· ΕΕΣ, 2013 και 2016· Κάτω Χώρες, 2014· Ισπανία, 2012) αφορούσαν τη χρηματοδότηση επενδύσεων σε διάφορους τομείς, όπως υποδομές ενέργειας και μεταφορών στα κράτη μέλη, εντός και εκτός της ΕΕ²⁹³. Παραδείγματος χάριν, ο έλεγχός μας του 2016²⁹⁴ εντόπισε σοβαρό κίνδυνο μη επίτευξης του στόχου δαπάνης τουλάχιστον ενός ευρώ στα πέντε από τον προϋπολογισμό της ΕΕ υπέρ της δράσης για το κλίμα την περίοδο 2014-2020. Διαπιστώσαμε ότι η χρηματοδότηση της δράσης για το κλίμα είναι περισσότερο και καλύτερα επικεντρωμένη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και του Ταμείου Συνοχής, αλλά δεν εντοπίσαμε καμία σημαντική μετατόπιση της δράσης για το κλίμα προς τους τομείς της γεωργίας, της αγροτικής ανάπτυξης και της αλιείας. Διαπιστώσαμε επίσης ότι απαιτείται η ανάληψη άμεσης δράσης στον τομέα της έρευνας, δεδομένου ότι η χρηματοδότηση από τον τομέα της έρευνας παρουσιάζει σημαντική υστέρηση.

189

Μερικοί έλεγχοι εξέτασαν τους σχετικούς με το κλίμα φόρους ή τις συνέπειες των αλλαγών του φορολογικού συστήματος στις πράσινες επενδύσεις. Παραδείγματος χάριν, το ΑΟΕ της Σουηδίας²⁹⁵ διαπίστωσε ότι οι εκθέσεις της κυβέρνησης και άλλων οργανισμών δεν παρέχουν συνολική εικόνα του κόστους και των συνεπειών των φόρων που σχετίζονται με το κλίμα. Υπογράμμισε επίσης τους περιορισμούς στα μοντέλα που χρησιμοποιεί η κυβέρνηση για τη μοντελοποίηση των οικονομικών αποτελεσμάτων. Σε γαλλική έκθεση ελέγχου του 2016²⁹⁶ διαπιστώνεται ότι τα φορολογικά πλεονεκτήματα και η στήριξη που παρέχονται σε δραστηριότητες μη φιλικές προς το περιβάλλον αντισταθμίζουν τη στήριξη που παρέχεται σε βιώσιμες δραστηριότητες.

190

Μερικά ΑΟΕ διενήργησαν ελέγχους σχετικά με τις αντίστοιχες εθνικές στρατηγικές τους για την κλιματική αλλαγή²⁹⁷. Τα ΑΟΕ των Κάτω Χωρών (2015), της Γαλλίας (2014), της Σουηδίας (2013) και της Φινλανδίας (2012) δημοσίευσαν μετα-ελέγχους και επισκοπήσεις που περιλάμβαναν τις εθνικές διαπιστώσεις τους στους τομείς της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής²⁹⁸.

191

Ορισμένες διαπιστώσεις ελέγχου συνδέονται με δεδομένα και μεθόδους που χρησιμοποιούν οι κυβερνήσεις για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή πολιτικών. Παραδείγματος χάριν, ο έλεγχός μας του 2016 σχετικά με τη βελτίωση της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού²⁹⁹ ανέδειξε προβλήματα όσον αφορά τη μοντελοποίηση της ζήτησης φυσικού αερίου. Το ΑΟΕ της Σουηδίας επισήμανε επίσης στην έκθεσή του το 2012 περιορισμούς των οικονομικών μοντέλων που χρησιμοποίησε η κυβέρνηση της χώρας³⁰⁰.

Τομείς στους οποίους το ελεγκτικό έργο υπήρξε περιορισμένο

192

Τα ΑΟΕ της ΕΕ κάλυψαν ποικιλία θεμάτων στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής, με πολλές συναφείς διαπιστώσεις. Ωστόσο, μερικοί επιμέρους τομείς έτυχαν, έως τώρα, μικρότερης ελεγκτικής κάλυψης:

• η προσαρμογή (βλέπε σημείο 144)·
• οι ενωσιακές και εθνικές απογραφές αερίων θερμοκηπίου και η χρήση της γης, η αλλαγή στη χρήση της γης και οι δασοκομικές δραστηριότητες (LULUCF)·
• η τρίτη φάση του ΣΕΕ της ΕΕ (βλέπε σημείο 167)·
• οι εκπομπές από τις οδικές μεταφορές (βλέπε σημείο 171)· και
• οι εκπομπές του τομέα της γεωργίας (βλέπε σημείο 176).

193

Διενεργήσαμε έρευνα στα 28 ΑΟΕ της ΕΕ σχετικά με τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν στους ελέγχους που αφορούν την ενέργεια και το κλίμα. Τα συνηθέστερα προβλήματα που αναφέρθηκαν ήταν: η χαμηλή προτεραιότητα των σχετικών με την ενέργεια και το κλίμα θεμάτων· οι ασαφείς στόχοι πολιτικής και, επομένως, τα ακατάλληλα κριτήρια για έλεγχο· και η έλλειψη εμπειρογνωμοσύνης.

194

Η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή έχει ελεγχθεί πολύ λιγότερο συχνά από ό,τι ο μετριασμός της κλιματικής αλλαγής (βλέπε σημείο 144). Το ένα τρίτο των εκθέσεων που εξετάζουν την προσαρμογή αφορά τις πλημμύρες. Μερικές εκθέσεις εξετάζουν τις ελλείψεις σε συστήματα πόσιμου ύδατος ή σε ειδικά συστήματα άρδευσης, αλλά καμία δεν έχει εξετάσει τη σχέση μεταξύ λειψυδρίας και κλιματικής αλλαγής. Επίσης, δεν εντοπίσαμε ελέγχους επικεντρωμένους στην προσαρμογή σε συγκεκριμένους τομείς, όπως η γεωργία, ο σχεδιασμός υποδομών, η υγεία ή η βιοποικιλότητα. Υπάρχουν μερικοί πρώτοι έλεγχοι σχετικά με την ετοιμότητα προσαρμογής των κρατών μελών, οι οποίοι διενεργήθηκαν γύρω στο 2012, αλλά κανένας δεν διενεργήθηκε αφότου, στο πλαίσιο της στρατηγικής της ΕΕ για την προσαρμογή, συστήθηκε το 2013 στα κράτη μέλη να καταρτίσουν στρατηγικές προσαρμογής.

195

Στην ερώτηση για τους λόγους για τους οποίους η προσαρμογή δεν έχει ελεγχθεί περισσότερο, τα ΑΟΕ της ΕΕ απάντησαν:

• η προσαρμογή είναι ακόμη μια πρόσφατη πολιτική·
• τα μέτρα προσαρμογής συνίστανται συχνά σε μικρού μεγέθους, διασκορπισμένα έργα· όταν τα εν λόγω έργα χρηματοδοτούνται από δήμους, τα ΑΟΕ ενδέχεται να μην διαθέτουν επαρκή εντολή ελέγχου·
• ο έλεγχος των μέτρων προσαρμογής είναι πολύπλοκος, λόγω του διατομεακού/διασυνοριακού και μακροπρόθεσμου χαρακτήρα τους· και
• τα ΑΟΕ ορισμένων κρατών μελών εκτιμούν ότι ο σχετικός με την προσαρμογή κίνδυνος είναι χαμηλός.

196

Οι στόχοι μείωσης των εκπομπών χρησιμοποιούν τις ενωσιακές και εθνικές απογραφές εκπομπών αερίων θερμοκηπίου ως σημείο αναφοράς (βλέπε σημείο 26). Οι απογραφές αυτές χρησιμοποιούνται επίσης για τον έλεγχο της συμμόρφωσης των εκπομπών των κρατών μελών προς την απόφαση για τον επιμερισμό των προσπαθειών (βλέπε σημείο 35) και τις διεθνείς δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο της UNFCCC (βλέπε σημείο 18). Ενδέχεται επίσης να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στο μέλλον στο πλαίσιο της συμφωνίας του Παρισιού. Εντοπίσαμε έναν έλεγχο ενός ΑΟΕ της ΕΕ του 2009³⁰¹, στον οποίο οι εν λόγω στόχοι αποτέλεσαν αντικείμενο άμεσης εξέτασης. Το ΑΟΕ της Εσθονίας έλεγξε τις εθνικές προσπάθειες της χώρας για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι υπάρχει κίνδυνος οι εκπομπές της Εσθονίας να είναι υψηλότερες από τις δηλωθείσες, και τούτο για αρκετούς λόγους:

• έλλειψη δεδομένων και μεθοδολογικές αδυναμίες, δεδομένου ότι δεν περιλαμβάνονται όλοι οι τομείς ούτε όλοι οι ρύποι·
• η χρησιμοποιηθείσα μέθοδος για τον υπολογισμό της ποσότητας αερίων θερμοκηπίου που απορροφούν τα δάση δεν ήταν ορθή· και
• δεν εκτιμήθηκε το αποτέλεσμα των αλλαγών της χρήσης γης.

197

Το ΑΟΕ της Ρουμανίας³⁰² δεν έλεγξε τις απογραφές αυτές άμεσα το 2011, αλλά παρέπεμψε σε έκθεση της UNFCCC του 2010, στην οποία προσδιορίζονται προβλήματα μη συμμόρφωσης στην απογραφή των αερίων θερμοκηπίου της Ρουμανίας. Ως εκ τούτου, η Ρουμανία είχε αποκλειστεί από τη συμμετοχή στο διεθνές σύστημα εμπορίας εκπομπών που συστάθηκε στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου του Κιότο. Η Λιθουανία³⁰³ είχε αντιμετωπίσει παρόμοια προβλήματα κατά το πρώτο εξάμηνο του 2012. Το 2011 το ΑΟΕ της Πορτογαλίας³⁰⁴ διαπίστωσε αποκλίσεις μεταξύ των μεθόδων υπολογισμού των εκπομπών που χρησιμοποίησαν οι πορτογαλικές αρχές και εκείνων που απαιτούνταν βάσει του πρωτοκόλλου του Κιότο.

198

Σύμφωνα με τα ΑΟΕ της ΕΕ, το ελεγκτικό έργο σχετικά με τις ενωσιακές και εθνικές απογραφές εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και τη χρήση της γης, την αλλαγή στη χρήση της γης και τις δασοκομικές δραστηριότητες υπήρξε περιορισμένο λόγω της μικρής χρηματοοικονομικής σημασίας των εν λόγω απογραφών και της έλλειψης τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης.

Μέρος III – Κύριες προκλήσεις

199

Στο Μέρος I της παρούσας πανοραμικής επισκόπησης περιγράφεται η δράση της ΕΕ στον τομέα της ενέργειας και της κλιματικής αλλαγής και στο Μέρος II υπογραμμίζονται οι διαπιστώσεις των ΑΟΕ της ΕΕ στον εν λόγω τομέα. Βάσει του έργου αυτού, προσδιορίσαμε επτά τομείς στους οποίους διαβλέπουμε σημαντικές προκλήσεις όσον αφορά την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή. Σε κάθε τομέα, εντοπίσαμε τις προκλήσεις προκειμένου να παράσχουμε το πλαίσιο για την παρούσα εξέταση των σημαντικών μετασχηματισμών που βρίσκονται σε εξέλιξη, να ενθαρρύνουμε τη συζήτηση μεταξύ ενδιαφερομένων και να προσδιορίσουμε δυνητικές ευκαιρίες και κινδύνους όσον αφορά τη διενέργεια ελέγχων στο μέλλον.

1. Διακυβέρνηση σχετικά με την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή

200

Η ΕΕ έθεσε στον εαυτό της στόχους σχετικούς με το κλίμα και την ενέργεια για τα έτη 2020 και 2030, καθώς και στόχους για το 2050: μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης και αύξηση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημείο 21). Έθεσε επίσης στον εαυτό της τους στόχους της ανάπτυξης μιας λειτουργικής εσωτερικής αγοράς ενέργειας, της ασφάλειας του εφοδιασμού και της ενσωμάτωσης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Διαπιστώνεται ότι έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος (βλέπε σημείο 22). Οι τρέχουσες προβολές καταδεικνύουν ότι απαιτείται περισσότερη πρόοδος για την επίτευξη των στόχων του 2030, καθώς και των στόχων του 2050 (βλέπε σημείο 23).

201

Η επίτευξη των στόχων της ΕΕ είναι εφικτή μόνο μέσω συνδυασμού νομοθετικών και μη νομοθετικών μέτρων σε ενωσιακό, εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Τόσο όσον αφορά την ενέργεια όσο και την κλιματική αλλαγή, η ΕΕ και τα κράτη μέλη έχουν συντρέχουσα αρμοδιότητα (βλέπε σημείο 11) και πρέπει να συνεργάζονται σε πνεύμα αλληλεγγύης και εμπιστοσύνης³⁰⁵. Τα κράτη μέλη διατηρούν την αποκλειστική αρμοδιότητα σε ορισμένους τομείς, όπως το εθνικό μείγμα του ενεργειακού εφοδιασμού τους.

202

Η ενέργεια και η κλιματική αλλαγή πρέπει να εξετάζονται από κοινού. Η παραγωγή και η κατανάλωση ενέργειας ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στην ΕΕ (βλέπε σημείο 39). Επιπλέον, οι επιλογές σε ένα κράτος μέλος μπορούν να επηρεάσουν την κατάσταση σε άλλα κράτη μέλη και την επίτευξη των συνολικών στόχων της ΕΕ. Στο πλαίσιο της ΕΕ απαιτούνται αποτελεσματικά συστήματα διακυβέρνησης για τη διαχείριση και την παρακολούθηση των μέτρων για την ενέργεια και το κλίμα, για τη μείωση των κινδύνων, την αποφυγή αλληλεπικαλύψεων και τη διασφάλιση της προόδου, εξασφαλίζοντας παράλληλα οικονομικά αποδοτικές λύσεις.

203

Η ΕΕ και οι εθνικές κυβερνήσεις δεσμεύτηκαν να μειώσουν τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου (βλέπε σημείο 19). Οι απογραφές των αερίων θερμοκηπίου διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην παρακολούθηση της προόδου όσον αφορά τους στόχους μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου (βλέπε σημείο 26). Η ΕΕ, οι αρχές των κρατών μελών και η UNFCCC επαληθεύουν τις εν λόγω απογραφές, οι οποίες περιλαμβάνουν συχνά πολύπλοκες εκτιμήσεις.

204

Η παρακολούθηση του βαθμού στον οποίο εκπληρώνονται οι οικονομικές δεσμεύσεις για την αντιμετώπιση της ενεργειακής μετάβασης και της κλιματικής αλλαγής συνιστά πρόκληση. Η ΕΕ δεσμεύθηκε να δαπανά τουλάχιστον ένα ευρώ από κάθε πέντε ευρώ του προϋπολογισμού της για την κλιματική δράση στο διάστημα από το 2014 έως το 2020 (βλέπε σημείο 133). Ο έλεγχος του ΕΕΣ το 2016 κατέδειξε ότι η επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου δεν είναι εξασφαλισμένη (βλέπε σημείο 188). Οι αναπτυγμένες χώρες δεσμεύθηκαν να παρέχουν 100 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ ετησίως έως το 2020 για τη στήριξη των προσπαθειών των αναπτυσσόμενων χωρών να προσαρμοστούν στην κλιματική αλλαγή και να τη μετριάσουν (βλέπε σημείο 20), παρότι η ευθύνη για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου δεν έχει επιμεριστεί.

205

Οι δημόσιοι έλεγχοι μπορεί να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στη διασφάλιση της δημόσιας λογοδοσίας όσον αφορά την επίτευξη των στόχων και την εκπλήρωση των δεσμεύσεων των κυβερνήσεων. Οι έλεγχοι αυτοί μπορούν να συμβάλουν σημαντικά στη διατήρηση της εμπιστοσύνης των πολιτών στις κυβερνήσεις τους και την ΕΕ. Ωστόσο, έως σήμερα, ο ρόλος των ΑΟΕ της ΕΕ περιορίστηκε στον έλεγχο ορισμένων σημαντικών συστημάτων διακυβέρνησης και διαδικασιών παρακολούθησης της ενέργειας και του κλίματος, όπως οι απογραφές των αερίων θερμοκηπίου (βλέπε σημεία 196 έως 197).

2. Πολιτική βάσει τεκμηριωμένων στοιχείων

206

Η χάραξη πολιτικής και η εφαρμογή της πολιτικής πρέπει να βασίζονται στα βέλτιστα διαθέσιμα δεδομένα, καθώς και στη βέλτιστη διαθέσιμη μοντελοποίηση και ανάλυση (βλέπε σημείο 137). Αυτό αποτελεί πρόκληση όσον αφορά τα σχετικά με την ενέργεια και την κλιματική αλλαγή θέματα, λόγω της πολυπλοκότητάς τους, του σχετικά νέου χαρακτήρα ορισμένων δεδομένων και του ρυθμού της αλλαγής που προκύπτει τόσο από τις ενεργειακές μεταβάσεις όσο και από την κλιματική αλλαγή.

207

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στηρίζεται σε ευρύ φάσμα δεδομένων, τεχνικές μοντελοποίησης και ανάλυση επιπτώσεων για την αξιολόγηση των εναλλακτικών επιλογών πολιτικής για την ενέργεια και το κλίμα (βλέπε σημείο 138). Σε παλαιότερους ελέγχους επισημάνθηκαν προβλήματα σχετικά με τη συλλογή δεδομένων (βλέπε σημεία 157 και 161), τα μοντέλα και την ανάλυση επιπτώσεων (βλέπε σημείο 191).

208

Τα αξιόπιστα δεδομένα, η ανάλυση και τα μοντέλα παραμένουν σημαντικά εργαλεία για την αξιολόγηση των επιλογών πολιτικής στον τομέα της ενέργειας και του κλίματος, και θα είναι απαραίτητα για τα ολοκληρωμένα εθνικά σχέδια για την ενέργεια και το κλίμα, τα οποία πρέπει να καταρτίσουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του προτεινόμενου κανονισμού για τη διακυβέρνηση της ενεργειακής ένωσης (βλέπε σημείο 79) αν οι παρούσες προτάσεις γίνουν δεκτές.

3. Η ενεργειακή μετάβαση

209

Η παραγωγή και η κατανάλωση ενέργειας ευθύνονται για το 79 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στην ΕΕ (βλέπε σημείο 39). Τις τελευταίες δεκαετίες, η ΕΕ σημείωσε πρόοδο προς τη βιωσιμότητα, τον οικονομικά προσιτό χαρακτήρα και την ασφάλεια του ενεργειακού τομέα της. Ωστόσο, η μετάβαση του τομέα της ενέργειας της ΕΕ σε πηγές ενέργειας χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών βρίσκεται ακόμη στην αρχή της και εξακολουθεί να αντιμετωπίζει πολλές προκλήσεις.

210

Αναμένεται σημαντική πτώση της παραγωγής ενέργειας της ΕΕ από ορυκτά καύσιμα, παράλληλα με τη συνεχιζόμενη ανάπτυξη της παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημείο 48). Η παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές συμβάλλει στον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και, μειώνοντας την εξάρτηση από τις εισαγωγές, αυξάνει την ασφάλεια του εφοδιασμού της ΕΕ. Ταυτόχρονα, η ενσωμάτωση της παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές στο σύστημα ενέργειας συνεπάγεται δυσκολίες. Απαιτούνται ακόμη βαθιές αλλαγές στο σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας για την αντιμετώπιση δυσκολιών, όπως η μεταβλητότητα της παραγωγής ενέργειας από διαλείπουσες ανανεώσιμες πηγές, η αποθήκευση, η αποκεντρωμένη παραγωγή ενέργειας και η δυναμικότερη διαχείριση της ζήτησης (βλέπε σημεία 73 έως 76). Οι ενεργειακές υποδομές εντός και μεταξύ των κρατών μελών δεν είναι ακόμη πλήρως σχεδιασμένες για ολοκληρωμένες αγορές (βλέπε σημεία 68 έως 71). Ομοίως, ο τομέας των μεταφορών θα πρέπει να υποστεί αλλαγές όσον αφορά τη χρήση ενέργειας, μέσω της μετάβασης σε τρόπους μεταφορών με χαμηλότερες ανθρακούχες εκπομπές και της χρήσης βιοκαυσίμων και εναλλακτικών καυσίμων, όπως ηλεκτρική ενέργεια (βλέπε σημείο 98). Τα μέτρα ενεργειακής απόδοσης μπορούν να μεταβάλουν περαιτέρω το σύστημα ενέργειας (βλέπε σημεία 42 έως 43).

211

Οι επενδύσεις σε υποδομές θα πρέπει να βασίζονται σε μακροπρόθεσμη κατανόηση του κλίματος και άλλων επιπτώσεων. Παραδείγματος χάριν, ο άνθρακας είναι η πηγή ενέργειας που εκπέμπει τη μεγαλύτερη σχετική ποσότητα αερίων θερμοκηπίου (βλέπε γράφημα 8). Επενδύσεις σε νέα ανθρακωρυχεία και μονάδες ηλεκτροπαραγωγής με καύση άνθρακα θα συνδέσουν για δεκαετίες τις ενεργειακές επιχειρήσεις με τα συγκεκριμένα στοιχεία ενεργητικού, χωρίς να υπάρχει καμία βεβαιότητα για την ύπαρξη αποδοτικής και αποτελεσματικής τεχνολογίας για τη δέσμευση ή τον περιορισμό των εκπομπών τους αερίων θερμοκηπίου (βλέπε σημείο 56). Επιπλέον, τέτοιες επενδύσεις θα δημιουργήσουν περαιτέρω πλεονάζουσα δυναμικότητα σε μια κορεσμένη αγορά (βλέπε σημείο 74), με αποτέλεσμα περαιτέρω δυσκολίες στην προσέλκυση επενδύσεων σε δυναμικότητα ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές.

212

Υφιστάμενα στοιχεία ενεργητικού ενδέχεται να πρέπει να τεθούν εκτός λειτουργίας νωρίτερα από ό,τι προβλεπόταν —καθιστάμενα μη αξιοποιήσιμα στοιχεία ενεργητικού λόγω της αύξησης της τιμής του άνθρακα ή αλλαγής στη νομοθεσία για το κλίμα ή την ενέργεια. Τέτοιες επενδύσεις, παραδείγματος χάριν, σε μονάδες καύσης άνθρακα ή πυρηνικές μονάδες συγκεντρώνονται συχνά σε ορισμένες περιοχές οι οποίες ενδέχεται να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την προκύπτουσα οικονομική δραστηριότητα και απασχόληση (βλέπε σημείο 77). Το γεγονός αυτό καθιστά αναγκαίο τον σχεδιασμό κοινωνικών προσαρμογών όταν η παύση της λειτουργίας καθιερωμένων βιομηχανιών ενέργειας είναι απαραίτητη για τη στήριξη της ενεργειακής μετάβασης.

213

Εκτός από τις συνέπειές της στον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής, η ενεργειακή μετάβαση μπορεί να είναι επωφελής σε τομείς όπως η βελτίωση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα και η μείωση της εξάρτησης από τις εισαγωγές, πρέπει δε να ληφθεί υπόψη η ανάπτυξη μέσω των πράσινων θέσεων απασχόλησης.

4. Αποτελεσματική χρήση της έρευνας και της καινοτομίας

214

Η επίτευξη μακροπρόθεσμων στόχων για την ενέργεια και το κλίμα θα απαιτήσει την ανάπτυξη και την ευρεία χρήση νέων τεχνολογιών σε αρκετούς τομείς (βλέπε σημεία 128 έως 129). Επομένως, η έρευνα και η καινοτομία πρέπει να διαδραματίσουν καίριο ρόλο στη μετάβαση της ΕΕ σε μια κοινωνία χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών παρέχοντας τεχνολογίες χαμηλών εκπομπών άνθρακα με βελτιωμένες επιδόσεις και ανταγωνιστικές από άποψη κόστους. Σημαντική πρόοδος έχει επιτευχθεί, παραδείγματος χάριν, σε τεχνολογίες ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, αλλά υπάρχουν ακόμη σημαντικές δυνατότητες για περαιτέρω εξελίξεις. Στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας θα απαιτηθούν επίσης καλύτερες και πιο οικονομικά αποδοτικές τεχνολογίες αποθήκευσης ενέργειας και δέσμευσης άνθρακα, π.χ. για τις εναπομένουσες μονάδες ηλεκτροπαραγωγής που λειτουργούν με φυσικό αέριο (βλέπε σημεία 56 και 76). Η επίτευξη σημαντικών μειώσεων εκπομπών στον τομέα των μεταφορών θα απαιτήσει την ανάπτυξη εναλλακτικών καυσίμων (βλέπε σημεία 97 έως 102), αλλά τα οχήματα που χρησιμοποιούν τέτοιου είδους καύσιμα εξακολουθούν να υφίστανται τεχνικούς περιορισμούς, όπως περιορισμένο εύρος και υψηλό κόστος.

215

Απαιτούνται συχνά πολλά χρόνια για να καταστεί μια νέα τεχνολογία χρησιμοποιήσιμη σε βιομηχανική κλίμακα. Επομένως, στην επόμενη δεκαετία θα πρέπει να σημειωθεί εκτενής πρόοδος όσον αφορά τις αναγκαίες τεχνολογίες για τη μείωση των εκπομπών στο διάστημα από το 2030 έως το 2050. Επί του παρόντος δεν υπάρχει βεβαιότητα ότι τέτοια μελλοντικά τεχνολογικά επιτεύγματα θα είναι αφενός εφικτά από τεχνική άποψη και αφετέρου ευρέως και οικονομικά προσιτά έως το 2030 (βλέπε σημείο 187). Η ΕΕ παραμένει σημαντικό κέντρο για καινοτομίες και επενδύσεις σε έρευνα και ανάπτυξη όσον αφορά τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής. Οι παγκόσμιες επενδύσεις σε ανανεώσιμες πηγές ενέργειας έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση του κόστους και σημαντική ανάπτυξη. Ωστόσο, σε ορισμένους τομείς η ΕΕ εμφανίζει «έλλειμμα ανάπτυξης», καθώς δυσκολεύεται να εισαγάγει στην αγορά υποσχόμενες σχετικές με την ενέργεια καινοτομίες (βλέπε σημείοψ 130).

216

Η καινοτομία στον τομέα της ενέργειας εξαρτάται από τη συμβολή ευρέος φάσματος ενδιαφερομένων, από εταιρείες και καταναλωτές έως τοπικές, περιφερειακές και εθνικές αρχές και θεσμικά όργανα της ΕΕ. Ο σχεδιασμός της αγοράς και οι δημόσιες αρχές διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη δημιουργία περιβάλλοντος ευνοϊκού για την καινοτομία. Η δημόσια χρηματοδότηση συχνά διαδραματίζει σχετικά μικρό ρόλο στην προσπάθεια αυτή, αλλά μπορεί, παρ’ όλα αυτά, να είναι καθοριστική σε ορισμένους τομείς, όπως στα αρχικά στάδια της καινοτομίας. Από τον έλεγχο του ΕΕΣ του 2016 προέκυψε ότι ο στόχος πρόβλεψης δαπάνης 35 % του προϋπολογισμού του προγράμματος «Ορίζοντας 2020» στη δράση για το κλίμα δεν είναι καθόλου εξασφαλισμένος (βλέπε σημείο 188).

5. Προγραμματισμός και αντιμετώπιση της προσαρμογής

217

Τα αποτελέσματα της κλιματικής αλλαγής γίνονται ήδη αισθητά. Η κλιματική αλλαγή θα επηρεάσει τους πολίτες της ΕΕ με πολλούς τρόπους, όπως αύξηση των φαινομένων ξηρασίας και πλημμύρας, δασικές πυρκαγιές κ.λπ., συνέπειες στην παραγωγή τροφίμων, ζημίες σε ιδιωτικές και δημόσιες υποδομές και απαιτήσεις μεγαλύτερης προστασίας, μεταβαλλόμενοι κίνδυνοι για την υγεία, συνέπειες στην απασχόληση, τη μετανάστευση κ.λπ. (βλέπε σημεία 118 έως 122). Η ΕΕ και τα κράτη μέλη πρέπει να προγραμματίσουν την προσαρμογή τους. Η συμφωνία του Παρισιού είναι η πρώτη διεθνής συνθήκη στην οποία αναγνωρίζεται η αναγκαιότητα προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή (βλέπε σημείο 19). Το 2013 η ΕΕ είχε ήδη εκπονήσει στρατηγική για την προσαρμογή και κάλεσε τα κράτη μέλη να εκπονήσουν τις δικές τους εθνικές στρατηγικές (βλέπε σημείο 124).

218

Κλιματικά, περιβαλλοντικά, κοινωνικά και οικονομικά μοντέλα μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την περιγραφή και την πρόβλεψη των συνεπειών της κλιματικής αλλαγής. Το έργο αυτό είναι σημαντικό, αλλά δύσκολο (βλέπε σημεία 138 έως 139)³⁰⁶. Παραδείγματος χάριν, η άνοδος της στάθμης της θάλασσας ή η απερήμωση μερικών περιοχών μπορεί να προκαλέσουν μετακινήσεις πληθυσμών εντός της Ευρώπης και προς την Ευρώπη (βλέπε σημείο 122). Θα είναι μεγάλη πρόκληση για την ΕΕ και τα κράτη μέλη να προβλέψουν και να προγραμματίσουν ορθά την προσαρμογή, μειώνοντας την ανάγκη καθυστερημένης λήψης μέτρων, ως απόκριση σε συμβάντα, η οποία θα κοστίσει περισσότερο και θα δημιουργήσει απρόβλεπτες πιέσεις στους δημόσιους προϋπολογισμούς.

6. Χρηματοδότηση

219

Όσον αφορά την επίτευξη των στόχων της ΕΕ για το κλίμα και την ενέργεια με ορίζοντα το 2030, η Επιτροπή εκτίμησε ότι θα απαιτηθούν ετησίως περίπου 1 115 δισεκατομμύρια ευρώ σε επενδύσεις κατά την περίοδο 2020-2030: κυρίως στις μεταφορές και τον τομέα των οικιστικών ακινήτων και των υπηρεσιών (βλέπε πλαίσιο 8). Οι επενδύσεις αυτές για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής θα πρέπει να προέλθουν τόσο από δημόσιες όσο και από ιδιωτικές πηγές. Σε περίπτωση κανονιστικών αστοχιών ή αστοχιών της αγοράς, τα κράτη ενδέχεται να παρέμβουν, όπως έπραξαν στην περίπτωση της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημείο 75), συμβάλλοντας στην παγκόσμια ανάπτυξη του νέου αυτού κλάδου και στην επακόλουθη σημαντική μείωση του κόστους της ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημείο 64). Η αύξηση της τιμής του άνθρακα θα είναι επίσης ισχυρό εργαλείο, με δυνατότητα παρότρυνσης περισσότερων ιδιωτικών επενδύσεων σε στοιχεία ενεργητικού χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών και ενεργειακή απόδοση (βλέπε σημείο 32).

220

Το κόστος της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή δύσκολα μπορεί να προβλεφθεί (βλέπε πλαίσιο 8), πόσω μάλλον τα ενδεχόμενα οφέλη των επενδύσεων στην προσαρμογή, δημιουργώντας προκλήσεις για την παραδοσιακή αξιολόγηση του ελέγχου της οικονομικής αποδοτικότητας, την ανάλυση κόστους-οφέλους και την παρακολούθηση των επιδόσεων. Η προσαρμογή απαιτεί μακροπρόθεσμο προγραμματισμό και αποφάσεις σχετικά με σημαντικές υποδομές, όπως οι υποδομές παροχής ύδατος, τα συστήματα άρδευσης και οι υποδομές προστασίας κατά των πλημμυρών. Απουσία κατάλληλων κινήτρων, οι δυνάμεις της αγοράς και οι συμβατικές αναλύσεις κόστους-οφέλους μπορεί να μην οδηγήσουν στις βέλτιστες επενδύσεις για τέτοια μακροπρόθεσμα μέτρα προσαρμογής. Ενδέχεται να απαιτείται δημόσια χρηματοδότηση σε μεγάλη κλίμακα για την υπέρβαση των αστοχιών της αγοράς. Ωστόσο, ο ιδιωτικός τομέας θα πρέπει επίσης να πραγματοποιήσει σημαντικές επενδύσεις στην προσαρμογή, επειδή έχει μακροπρόθεσμο συμφέρον να είναι ανθεκτικός στην κλιματική αλλαγή και να διερευνήσει τις σχετικές νέες επιχειρηματικές ευκαιρίες (βλέπε σημείο 136).

221

Στον τομέα της ενέργειας, μια βασική πρόκληση την οποία αντιμετωπίζουν η ΕΕ και τα αντίστοιχα κράτη μέλη είναι ο παροπλισμός των πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής. Στην ΕΕ, 90 πυρηνικοί σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής έχουν ήδη παύσει να λειτουργούν, αλλά δεν έχουν ακόμη παροπλιστεί. Άλλοι 50 από τους πυρηνικούς αντιδραστήρες της ΕΕ που βρίσκονται επί του παρόντος σε λειτουργία θα τεθούν εκτός λειτουργίας έως το τέλος του 2025. Κατά την Επιτροπή, το συνολικό κόστος διαχείρισης των αναλωμένων καυσίμων και των ραδιενεργών αποβλήτων εκτιμάται σε περίπου 400 δισεκατομμύρια ευρώ (βλέπε σημείο 59).

222

Σε πρόσφατο έλεγχο του ΕΕΣ για τον παροπλισμό των πυρηνικών εγκαταστάσεων σε τρία κράτη μέλη της ΕΕ διαπιστώθηκε ότι το συνολικό εκτιμηθέν κόστος θα διπλασιαστεί, εάν ληφθεί υπόψη το κόστος της τελικής διάθεσης των αποβλήτων υψηλής ραδιενέργειας και αναλωμένων καυσίμων (βλέπε σημείο 163). Σύμφωνα με έκθεση της Επιτροπής, οι προσεγγίσεις για τη διάθεση αποβλήτων μέσης και υψηλής ραδιενέργειας και αναλωμένων καυσίμων, όπως επιλογή χωροθέτησης ή εκπόνηση μελέτης, δεν έχουν λάβει συγκεκριμένη μορφή στα περισσότερα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 59).

223

Επομένως, ο παροπλισμός πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής και η διάθεση των πυρηνικών αποβλήτων αποτελούν επείγουσα και δαπανηρή πρόκληση για την ΕΕ και τα κράτη μέλη της. Ωστόσο, παρέχουν επίσης πολλές ευκαιρίες για επιχειρηματική δραστηριότητα και απασχόληση (βλέπε σημείο 58).

7. Συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών

224

Η μετάβαση σε οικονομία χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών θα επηρεάσει όλους τους τομείς της οικονομίας και της κοινωνίας. Θα επηρεάσει τον τρόπο με τον οποίο οι πολίτες ζουν, ταξιδεύουν, καταναλώνουν, προγραμματίζουν και επενδύουν. Το 2014 οι άμεσες εκπομπές των νοικοκυριών αντιπροσώπευαν το 24 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου³⁰⁷ και οι καταναλωτικές επιλογές τους επηρεάζουν πολλές άλλες πηγές εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Η ένταξη των πολιτών στην ενεργειακή μετάβαση θεωρείται πλέον απαραίτητη, τόσο για την κατανόηση, την υποστήριξη και την οικονομική στήριξη των αναγκαίων μεταβάσεων όσο και για την παρότρυνση της ενεργητικής συμμετοχής. Αυτό θα απαιτήσει αλλαγές στη συμπεριφορά, παραδείγματος χάριν, τόσο στον τρόπο παραγωγής όσο και στον τρόπο κατανάλωσης της ενέργειας. Οι πολίτες της ΕΕ μπορούν να μειώσουν άμεσα τις εκπομπές της ΕΕ, παραδείγματος χάριν αγοράζοντας ενεργειακά αποδοτικές κατοικίες, χρησιμοποιώντας ενεργειακά αποδοτικές συσκευές (βλέπε σημεία 85 έως 87), παράγοντας ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές (βλέπε σημεία 62 έως 64) και χρησιμοποιώντας βιώσιμα μέσα μεταφοράς (βλέπε σημεία 90 και 96).

225

Η συμμετοχή των πολιτών μπορεί να επιτευχθεί σε ατομικό, τοπικό, δημοτικό, περιφερειακό, εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, αλλά συχνά οι αρχές της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι αυτές που βρίσκονται εγγύτερα στους πολίτες. Έχουν πολλές δυνατότητες να επιτύχουν τη συμμετοχή περισσότερων πολιτών, μέσω δράσεων και ενεργειών από τη βάση προς την κορυφή, όπως το «Σύμφωνο των Δημάρχων για το κλίμα και την ενέργεια» (βλέπε σημείο 124).

Η παρούσα πανοραμική επισκόπηση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, κατά τη συνεδρίασή του της 21ης Ιουνίου 2017.

Γλωσσάριο και συντομογραφίες

Αέρια θερμοκηπίου: αέρια τα οποία δρουν ως μανδύας στην ατμόσφαιρα της Γης, παγιδεύουν τη θερμότητα και θερμαίνουν την επιφάνεια της Γης. Η διεργασία αυτή επονομάζεται «φαινόμενο του θερμοκηπίου». Τα κύρια αέρια θερμοκηπίου είναι το διοξείδιο του άνθρακα (CO₂), το μεθάνιο (CH₄), το υποξείδιο του αζώτου (N₂O) και τα φθοριούχα αέρια (HFC, PFC, SF₆ και NF₃).

Ανθρωπογενείς εκπομπές: εκπομπές προερχόμενες από ανθρώπινες δραστηριότητες, εν αντιθέσει προς εκείνες που προκύπτουν με φυσικό τρόπο, χωρίς ανθρώπινη επίδραση.

Δέσμευση και αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα (Carbon capture and storage – CCS): σύνολο τεχνολογιών με στόχο τη δέσμευση, τη μεταφορά και την αποθήκευση CO₂ που εκπέμπουν μονάδες παραγωγής ενέργειας και βιομηχανικές εγκαταστάσεις. Στόχος της CCS είναι να εμποδίσει το CO₂ να φτάσει στην ατμόσφαιρα μέσω της αποθήκευσής του σε κατάλληλους γεωλογικούς σχηματισμούς.

Διακυβερνητική επιτροπή για την κλιματική αλλαγή (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC): το κορυφαίο διεθνές επιστημονικό όργανο για την αξιολόγηση της κλιματικής αλλαγής. Συστάθηκε το 1988 από το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (United Nations Environment Programme – UNEP) και τον Παγκόσμιο Μετεωρολογικό Οργανισμό (World Meteorological Organization – WMO) για να παράσχει παγκοσμίως σαφή επιστημονική άποψη σχετικά με την παρούσα κατάσταση των γνώσεων όσον αφορά την κλιματική αλλαγή και τις δυνητικές περιβαλλοντικές και κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις.

Διαλειπτικότητα: οι πηγές ενέργειας που δεν παράγουν συνεχώς ενέργεια, λόγω κάποιου παράγοντα ο οποίος δεν μπορεί να ελεγχθεί άμεσα, ονομάζονται διαλείπουσες. Παραδείγματος χάριν, οι ανεμογεννήτριες δεν παράγουν ενέργεια σε συνθήκες άπνοιας. Οι μονάδες ηλιακής ενέργειας δεν παράγουν ενέργεια τη νύχτα ή όταν ένα πυκνό στρώμα νεφών κρύβει τον ήλιο.

Διάσκεψη των Μερών (ΔτΜ): το ανώτατο όργανο λήψης αποφάσεων της σύμβασης-πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (UNFCCC). Όλα τα κράτη τα οποία είναι συμβαλλόμενα μέρη στη σύμβαση εκπροσωπούνται στη ΔτΜ, όπου επανεξετάζουν την εφαρμογή της σύμβασης και κάθε άλλης νομικής πράξης την οποία εγκρίνει η ΔτΜ και λαμβάνουν τις αποφάσεις που είναι αναγκαίες για την προώθηση της αποτελεσματικής εφαρμογής τους. Τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη της είναι συμβαλλόμενα μέρη στη σύμβαση και συμμετέχουν στις συνεδριάσεις της ΔτΜ.

Διεθνής αεροπορία / διεθνής ναυτιλία: στην παρούσα έκθεση, ως διεθνής αεροπορία/ναυτιλία νοούνται οι πτήσεις/πλόες μεταξύ της ΕΕ και αερολιμένα/λιμένα χώρας εκτός ΕΕ. Η διάκριση αυτή γίνεται επειδή, στις απογραφές αερίων θερμοκηπίου, οι εκπομπές της διεθνούς αεροπορίας/ναυτιλίας και της ενδοενωσιακής αεροπορίας/ναυτιλίας υπολογίζονται χωριστά.

Δυναμικό υπερθέρμανσης του πλανήτη (Global warming potential – GWP): σχετικό μέτρο της ποσότητας θερμότητας που παγιδεύει στην ατμόσφαιρα ένας τόνος συγκεκριμένου αερίου θερμοκηπίου σε σύγκριση με την ποσότητα θερμότητας που παγιδεύει παρόμοια μάζα διοξειδίου του άνθρακα.

Εγγυημένες τιμές αγοράς: τιμές οι οποίες διασφαλίζουν συνεχείς τιμές λιανικής για τους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων ανανεώσιμων πηγών ενέργειας για δεδομένη περίοδο.

Εθνικά καθορισμένη συνεισφορά (ΕΚΣ): στο πλαίσιο της συμφωνίας του Παρισιού, όλα τα μέρη πρέπει να προτείνουν, σε εθελοντική βάση, εθνικούς στόχους μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου μέσω «εθνικά καθορισμένων συνεισφορών» (ΕΚΣ). Σε τακτική βάση, τα μέρη διεξάγουν υποστηρικτικούς διαλόγους για την επισκόπηση των συλλογικών προσπαθειών προόδου προς την επίτευξη του μακροπρόθεσμου στόχου και την επικαιροποίηση των ΕΚΣ τους.

Ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές: ενέργεια που συλλέγεται από ανανεώσιμες πηγές, οι οποίες αποκαθίστανται με φυσικό τρόπο σε ανθρώπινη χρονική κλίμακα, όπως το ηλιακό φως, ο άνεμος, η βιομάζα και η γηγενής θερμότητα.

Επιμερισμός των προσπαθειών: οι μειώσεις των εκπομπών των τομέων που δεν καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ ρυθμίζονται από την απόφαση επιμερισμού των προσπαθειών (Effort Sharing Decision – ESD) του 2009. Στους εν λόγω τομείς περιλαμβάνονται οι μεταφορές (εκτός της αεροπορίας και της διεθνούς ναυτιλίας), η γεωργία και η δασοκομία, τα κτίρια και τα απόβλητα, καθώς και βιομηχανικοί τομείς οι οποίοι δεν καλύπτονται από το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ.

Ευρωπαϊκός Οικονομικός Χώρος (ΕΟΧ): ο ΕΟΧ προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων, αγαθών, υπηρεσιών και κεφαλαίων εντός της ευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς. Περιλαμβάνει όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και την Ισλανδία, το Λιχτενστάιν και τη Νορβηγία.

Ισοδύναμο CO₂ (CO₂e): μονάδα η οποία χρησιμοποιείται για την ενοποίηση των όγκων όλων των αερίων θερμοκηπίου σε έναν ενιαίο αριθμό. Αντιπροσωπεύει την ποσότητα εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (CO₂) που θα προκαλούσε, σε δεδομένη περίοδο, την ίδια υπερθέρμανση του πλανήτη με εκπεμπόμενη ποσότητα δεδομένου αερίου θερμοκηπίου ή μείγματος αερίων θερμοκηπίου.

Καταβόθρα: κάθε διεργασία, δραστηριότητα ή μηχανισμός που απορροφά αέριο θερμοκηπίου από την ατμόσφαιρα.

Λιανικές τιμές ενέργειας και χονδρικές τιμές ενέργειας: οι λιανικές τιμές ενέργειας είναι οι τιμές που καταβάλλει ο τελικός καταναλωτής ενέργειας. Περιλαμβάνουν φόρους, άλλες επιβαρύνσεις και εκπτώσεις, οι οποίες διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών. Οι χονδρικές τιμές είναι οι τιμές που καταβάλλουν σε εισαγωγείς ή παραγωγούς ενέργειας οι πάροχοι που πωλούν τα ενεργειακά προϊόντα στους τελικούς καταναλωτές.

Μετριασμός της κλιματικής αλλαγής: ανθρώπινη παρέμβαση προκειμένου να μειωθούν οι πηγές ή να ενισχυθούν οι καταβόθρες αερίων θερμοκηπίου.

Μη αξιοποιήσιμα στοιχεία ενεργητικού: στοιχεία ενεργητικού τα οποία υπέστησαν απρόβλεπτο ή πρόωρο κλείσιμο, απομείωση, υποτίμηση ή μετατροπή σε στοιχεία παθητικού.

Πολιτική συνοχής: πολιτική της ΕΕ με στόχο τη βελτίωση της οικονομικής, εδαφικής και κοινωνικής συνοχής εντός της ΕΕ μέσω της μείωσης του χάσματος ανάπτυξης μεταξύ των διαφόρων περιφερειών. Η πολιτική συνοχής υλοποιείται μέσω τριών βασικών ταμείων: του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) και του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ). Μαζί με το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ) απαρτίζουν τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ).

Προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή: η διαδικασία προσαρμογής σε παρούσα ή αναμενόμενη κλιματική αλλαγή και στις συνέπειές της.

Σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC): η σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή (UNFCCC) είναι διεθνής περιβαλλοντική συνθήκη η οποία αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης στη διάσκεψη κορυφής για το περιβάλλον στο Ρίο ντε Τζανέιρο το 1992. Σκοπός της UNFCCC είναι η σταθεροποίηση των συγκεντρώσεων αερίων θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα σε επίπεδο που εμποδίζει την επικίνδυνη ανθρωπογενή παρέμβαση στο κλιματικό σύστημα. Το εν λόγω επίπεδο πρέπει να επιτευχθεί εντός χρονικού πλαισίου το οποίο να επαρκεί ώστε τα οικοσυστήματα να μπορούν να προσαρμοστούν με φυσικό τρόπο στην κλιματική αλλαγή, να διασφαλιστεί ότι δεν θα διακυβευτεί η παραγωγή τροφίμων και να καταστεί εφικτή η συνέχιση της οικονομικής ανάπτυξης με βιώσιμο τρόπο. UNFCCC είναι επίσης το όνομα της γραμματείας των Ηνωμένων Εθνών η οποία είναι επιφορτισμένη με την υποστήριξη της λειτουργίας της Σύμβασης.

Σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας: η σχέση μεταξύ των χρησιμοποιηθέντων πόρων και των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων. Η υψηλή σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας αποτελεί απαίτηση σχετικά με τις δαπάνες της ΕΕ.

Χρήση της γης, αλλαγή στη χρήση της γης και δασοκομικές δραστηριότητες (Land use, land use change and forestry – LULUCF): η έννοια LULUCF καθιερώθηκε με το πρωτόκολλο του Κιότο το 1997 και ορίζεται από τη Γραμματεία των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή ως κλάδος απογραφής αερίων θερμοκηπίου ο οποίος καλύπτει εκπομπές και απορροφήσεις αερίων θερμοκηπίου που προκύπτουν από άμεση ανθρωπογενή χρήση της γης, αλλαγή στη χρήση της γης και δασοκομικές δραστηριότητες.

Kλιμάκιο του ΕΕΣ

Η παρούσα πανοραμική επισκόπηση του ΕΕΣ εξετάζει, αφενός, ευρύτερες θεματικές ενότητες που έχουν προσδιοριστεί βάσει της έρευνας και της κτηθείσας πείρας του Συνεδρίου και, αφετέρου, ειδικές εκθέσεις τις οποίες κατάρτισαν το ΕΕΣ και τα άλλα ανώτατα όργανα ελέγχου της ΕΕ από το 2012 και μετά. Σκοπός της εν λόγω επισκόπησης είναι να χρησιμεύσει ως βάση τόσο για τη διαβούλευση και τον διάλογο με τους ενδιαφερόμενους φορείς του ΕΕΣ όσο και για τις μελλοντικές ελεγκτικές εργασίες του ΕΕΣ.

Η έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I, το οποίο ειδικεύεται στη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν το Μέλος του ΕΕΣ Phil Wynn Owen, Πρόεδρος του Τμήματος Ι. Υπεύθυνος έργου ήταν ο Olivier Prigent, με αναπληρωτή υπεύθυνο έργου τον Bertrand Tanguy.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

Print	ISBN 978-92-872-7599-8	doi:10.2865/398109	QJ-02-17-490-EL-C
PDF	ISBN 978-92-872-7583-7	doi:10.2865/73519	QJ-02-17-490-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7706-0	doi:10.2865/52169	QJ-02-17-490-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως

Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου

Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Εύρεση πληροφοριών σχετικά με την ΕΕ

• Στο διαδίκτυο
  Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu
• Στις εκδόσεις της ΕΕ
  Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ από το βιβλιοπωλείο της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: http://op.europa.eu/eubookshop. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).
• Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
  Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu
• Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
  Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.