Hin zu einem optimierten Verkehrssektor in der EU: Welche Herausforderungen gilt es zu bewältigen?

Zusammenfassung

I

Landscape-Analysen enthalten eine allgemeine Beschreibung und Analyse von Politikbereichen und stützen sich im Wesentlichen auf öffentlich zugängliche Informationen. In dieser Landscape-Analyse wird beschrieben und analysiert, welche Maßnahmen die EU im Bereich der Verkehrspolitik ergreift. Dabei legt der Hof den Schwerpunkt auf Infrastrukturinvestitionen, die aus dem EU-Haushalt finanziert werden, und stellt Querschnittsthemen vor, die er bei seinen jüngsten Prüfungen zu den fünf Hauptverkehrsträgern - Straßen-, Schienen-, Luft-, Binnenschifffahrts- und Seeverkehr - ermittelt hat. Auf der Grundlage seiner Bemerkungen und Empfehlungen nimmt der Hof eine horizontale Analyse der zentralen Herausforderungen vor, mit denen die Entwicklung und die Finanzierung des Verkehrswesens in der EU verbunden sind. Neben den Berichten des Hofes werden in dieser Landscape-Analyse Berichte anderer Oberster Rechnungskontrollbehörden (ORKB) sowie zentrale EU-Strategiepapiere, Studien, Evaluierungen, Daten und Standpunkte anderer EU-Organe und internationaler Institutionen berücksichtigt.

II

Das Verkehrswesen ist ein strategisch wichtiger Sektor der EU-Wirtschaft, der sich unmittelbar auf das tägliche Leben aller Bürgerinnen und Bürger der EU auswirkt und in dem rund 11 Millionen Menschen beschäftigt sind. Der Verkehr ist ein Eckpfeiler der europäischen Integration, da vollständig miteinander verknüpfte und nachhaltige Verkehrsnetze eine notwendige Voraussetzung für die Vollendung und das reibungslose Funktionieren des EU-Binnenmarkts sind.

III

In den vergangenen Jahrzehnten ist das Personen- und Güterverkehrsaufkommen in der EU gestiegen. Diese Entwicklung dürfte sich auch in Zukunft fortsetzen, wenn auch in langsamerem Tempo. Auf den Straßenverkehr entfällt der Großteil der Verkehrsleistung (Personen- und Güterverkehrsaufkommen), und bislang bietet der Markt den Nutzern nicht genügend Anreize, zu anderen Verkehrsträgern zu wechseln, die im Allgemeinen wirtschaftlich nach wie vor weniger wettbewerbsfähig sind.

IV

Das Verkehrswesen fällt in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten, d. h. die Mitgliedstaaten können ihre eigene Zuständigkeit wahrnehmen, sofern die EU keine gemeinsamen verkehrspolitischen Maßnahmen und Strategien formuliert hat. Im Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) sind die Grundlagen für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-V) - ein integriertes multimodales Netz, das eine schnelle und einfache Beförderung von Personen und Gütern innerhalb der EU ermöglicht - festgelegt. Das TEN-V umfasst zwei Ebenen. Das "Kernnetz", das bis 2030 fertiggestellt sein soll, besteht aus den strategisch wichtigsten Verbindungen und Knotenpunkten innerhalb der EU. Mit dem "Gesamtnetz", das bis 2050 fertiggestellt sein soll, wird das übergeordnete Ziel verfolgt, die Erreichbarkeit und Anbindung aller Regionen der EU zu gewährleisten.

V

Für Entwicklung, Finanzierung und Bau der Verkehrsinfrastruktur sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Eine EU-Finanzierung, mit der ein EU-Mehrwert erbracht werden muss, kann lediglich als Katalysator fungieren und einen Bruchteil des gesamten Mittelbedarfs decken. Die Verkehrspolitik wird mit einer Reihe von EU-Finanzierungsinstrumenten unterstützt, deren Mittelausstattung sich im Zeitraum 2007-2020 auf insgesamt rund 193 Milliarden Euro beläuft.

VI

Der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur der EU ist mit einem beträchtlichen finanziellen Aufwand verbunden. Die Kommission schätzt, dass sich der Investitionsbedarf in diesem Bereich auf insgesamt rund 130 Milliarden Euro jährlich beläuft. Darüber hinaus sind weitere erhebliche Investitionen für die Instandhaltung erforderlich. Allein das TEN-V-Kernnetz wird im Zeitraum 2021-2030 schätzungsweise 500 Milliarden Euro kosten. Werden Investitionen in das Gesamtnetz und weitere Verkehrsinvestitionen eingerechnet, steigt dieser Betrag auf etwa 1,5 Billionen Euro.

VII

Seit der Wirtschaftskrise von 2008 wird die Modernisierung des EU-Verkehrsnetzes jedoch durch den Rückgang der Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur gebremst, wobei das durchschnittliche Investitionsniveau weit hinter dem Bedarf zurückbleibt. Sollen die TEN-V-Ziele plangemäß erreicht werden, sind beträchtliche finanzielle Ressourcen vonnöten. Angesichts der begrenzten Verfügbarkeit öffentlicher Mittel werden höhere Privatinvestitionen in die strategische Verkehrsinfrastruktur als entscheidend angesehen.

VIII

Der Ausbau der Infrastruktur schreitet innerhalb der EU in unterschiedlichem Tempo voran, wobei im Hinblick auf die Qualität und Verfügbarkeit der Infrastruktur nach wie vor Aufholbedarf besteht, insbesondere in Regionen Osteuropas. Während einige Mitgliedstaaten ihre Abschnitte des TEN-V-Kernnetzes bereits vollendet oder nahezu fertiggestellt haben, haben andere Mitgliedstaaten noch viel zu tun.

IX

Die Kommission hat anerkannt, dass die erfolgreich koordinierte Einführung intelligenter Verkehrsmanagementsysteme - an der derzeit gearbeitet wird - für die Verwirklichung eines europaweiten, verkehrsträgerübergreifenden und wirklich integrierten Verkehrssystems von entscheidender Bedeutung ist. Darüber hinaus sind Automatisierung, Digitalisierung und geteilte Mobilität rasch zunehmende Trends, die das Potenzial besitzen, die Effizienz des Verkehrssystems zu erhöhen. Allerdings sind neue Technologien und Mobilitätsmuster auch mit Herausforderungen im Hinblick auf die Angemessenheit des Rechtsrahmens, den Schutz der Privatsphäre, Sicherheit, Haftung und Datensicherheit verbunden.

X

Die Kommission hat die Öffnung und Liberalisierung des Verkehrsbinnenmarkts aktiv unterstützt. Auch in diesem Bereich sind jedoch nach wie vor einige Herausforderungen zu bewältigen, insbesondere in Bezug auf das Schienen- und Flugverkehrsmanagement.

XI

Der Verkehr verursacht etwa ein Viertel aller Treibhausgasemissionen in der EU. Da die verkehrsbedingten Emissionen seit 2014 wieder zunehmen, entwickeln sie sich zu einer der größten Herausforderungen, die es bei der Erreichung der allgemeinen Dekarbonisierungsziele der EU zu bewältigen gilt.

XII

Beim Ausbau der Infrastruktur und bei der Öffnung des Verkehrsbinnenmarkts wurden zwar Fortschritte erzielt, und es wurden Maßnahmen vorgeschlagen, um die Verringerung der verkehrsbedingten CO₂-Emissionen voranzutreiben, die EU ist jedoch nach wie vor mit folgenden Herausforderungen konfrontiert:

• Abstimmung relevanter und erreichbarer Ziele und Prioritäten im Verkehrsbereich auf die verfügbaren Ressourcen;
• Einrichtung wirksamer Durchsetzungsinstrumente auf EU-Ebene, um sicherzustellen, dass die Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Infrastrukturbereich stärker auf die Prioritäten der EU abgestimmt werden, wobei ein besonderes Augenmerk auf grenzüberschreitenden Abschnitten liegen sollte;
• EU-Finanzierung mit Schwerpunkt auf denjenigen Prioritäten, die den höchsten EU-Mehrwert erbringen;
• Verbesserung der Planung, Durchführung und Überwachung EU-finanzierter Projekte;
• Gewährleistung einer angemessenen Instandhaltung und Nachhaltigkeit der Infrastruktur;
• Verstärkung der Bemühungen zur Verlagerung des Güterverkehrs weg von der Straße.

Ziel und Ansatz dieser Landscape-Analyse

01

In dieser Landscape-Analyse wird beschrieben und analysiert, welche Maßnahmen die EU im Bereich der Verkehrspolitik ergreift. Dabei legt der Hof den Schwerpunkt auf Infrastrukturinvestitionen, die aus dem EU-Haushalt finanziert werden, und stellt Querschnittsthemen vor, die er bei seinen jüngsten Prüfungen zu den fünf Hauptverkehrsträgern - Straßen-, Schienen-, Luft-, Binnenschifffahrts- und Seeverkehr - ermittelt hat¹. In den vergangenen acht Jahren hat der Hof in diesem Bereich 13 Sonderberichte veröffentlicht (siehe Anhang I). Auf der Grundlage seiner Bemerkungen und Empfehlungen nimmt der Hof eine horizontale Analyse der zentralen Herausforderungen vor, mit denen die Entwicklung und die Finanzierung des Verkehrswesens in der EU verbunden sind. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU dürfte sich auf die Planung und Umsetzung der EU-Verkehrspolitik auswirken. Da die Verhandlungen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Dokuments nach wie vor im Gange waren und die konkreten Auswirkungen ungewiss sind, beschloss der Hof, diesen Aspekt in der aktuellen Landscape-Analyse nicht zu berücksichtigen.

02

Die Landscape-Analysen des Hofes enthalten eine allgemeine Beschreibung und Analyse von EU-Politikbereichen und stützen sich im Wesentlichen auf die vorangegangene Prüfungsarbeit des Hofes und auf öffentlich zugängliche Informationen. Eine Landscape-Analyse ist keine Prüfung: Sie basiert nicht auf neuer Prüfungstätigkeit und enthält keine neuen Prüfungsfeststellungen oder -empfehlungen. Allerdings kann die Landscape-Analyse Schlussfolgerungen und Empfehlungen aus früher veröffentlichten Berichten enthalten. Die Antworten der Kommission auf die Feststellungen und Empfehlungen des Hofes aus den Berichten, die in dieser Landscape-Analyse zitiert werden, sind in den besagten, auf der Website des Hofes zugänglichen Berichten veröffentlicht.

03

Neben den Berichten des Hofes wird in dieser Landscape-Analyse auf Berichte anderer Oberster Rechnungskontrollbehörden (ORKB) sowie auf zentrale EU-Strategiepapiere aus dem Verkehrsbereich, Studien, Evaluierungen und Daten Bezug genommen. Ferner führte der Hof Gespräche mit Vertretern der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments, der Europäischen Investitionsbank (EIB) und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Während des Analyseprozesses stand der Hof in regelmäßigem Dialog mit der Kommission und berücksichtigte so weit wie möglich ihre Kommentare zum Inhalt dieser Landscape-Analyse.

04

Mit dieser Landscape-Analyse sollen Interessenträgern und interessierten Kreisen klare und zugängliche Informationen bereitgestellt werden, um sie dazu anzuhalten, Maßnahmen zu verbessern und/oder besser zu koordinieren mit dem Ziel, den Bemühungen der EU zur Erreichung ihrer verkehrspolitischen Ziele einen Mehrwert zu verleihen.

05

Die Landscape-Analyse ist wie folgt gegliedert:

1. Teil I enthält einen Überblick über die wichtigsten verkehrspolitischen Ziele der EU, den zugrunde liegenden Governance-Rahmen sowie den Umfang und die Verfügbarkeit der erforderlichen Finanzmittel.
2. In Teil II wird die aktuelle Lage in Schlüsselbereichen des EU-Verkehrssektors beschrieben.
3. In Teil III werden Querschnittsthemen und zentrale Herausforderungen vorgestellt, die nach Auffassung des Hofes weiterhin von Bedeutung sind.

Teil I: Überblick über den Verkehrssektor in der EU

Wichtige Fakten zum Verkehrssektor in der Europäischen Union

06

Das Verkehrswesen ist ein strategisch wichtiger Sektor der EU-Wirtschaft: Auf Verkehrsdienste entfallen etwa 5 % der Bruttowertschöpfung² der EU und 5,2 % aller Arbeitsplätze (das entspricht rund 11 Millionen Menschen) im Jahr 2016. Der Verkehrssektor wirkt sich unmittelbar auf das tägliche Leben aller Bürgerinnen und Bürger der EU aus und sorgt dafür, dass Waren von über 11 Millionen EU-Erzeugern und -Herstellern zu den Verbrauchern gelangen³. Aus diesem Grund sind gute Verkehrssysteme ein Eckpfeiler der europäischen Integration. Gut durchdachte, nachhaltige und vollständig miteinander verknüpfte Verkehrsnetze sind eine notwendige Voraussetzung für die Vollendung und das reibungslose Funktionieren des EU-Binnenmarkts.

07

Effiziente Verkehrsdienste und eine effiziente Infrastruktur sind eine notwendige Voraussetzung, um die Wirtschaftskraft aller EU-Regionen auszuschöpfen, den Binnenmarkt und das Wachstum zu unterstützen und den wirtschaftlichen, territorialen und sozialen Zusammenhalt zu stärken. Angesichts seiner zentralen Bedeutung ist der Verkehrssektor auch eng mit Politikbereichen wie Umwelt, Beschäftigung und Wachstum, Wettbewerb, Soziales und Digitalisierung verknüpft.

Zentrale verkehrspolitische Ziele der EU

08

Die EU-Verkehrspolitik ist im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert⁴. Sie ist einer der ersten Bereiche, in denen die EU ihre Absicht erklärte, einen Binnenmarkt zu schaffen, d. h. die Verkehrsnetze zu öffnen und die Dienstleistungsfreiheit im Verkehrssektor einzuführen.

09

Die wichtigsten Dokumente zur Festlegung der Ziele der EU-Verkehrspolitik sind die etwa alle zehn Jahre von der Kommission veröffentlichten Weißbücher⁵. Im jüngsten Weißbuch aus dem Jahr 2011 wird ein Fahrplan festgelegt, der zehn zentrale Ziele (siehe Anhang II) für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Verkehrsraums mit einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem enthält.

10

Mehrere Strategiepapiere⁶ und -dokumente ergänzen die Prioritäten des Weißbuchs von 2011 und bauen auf diesen auf, sowohl für einzelne Verkehrsträger als auch aus Querschnittsperspektive.

11

Mit Blick auf die Schaffung eines integrierten multimodalen Netzes, das eine schnelle und einfache Beförderung von Personen und Gütern innerhalb der EU ermöglicht, sind im AEUV (siehe Titel XVI) außerdem die Grundlagen für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-V) festgelegt. Die Kommission veröffentlichte die TEN-V-Leitlinien im Jahr 1996 als Grundlage für die TEN-V-Politik. Die Leitlinien wurden häufig geändert, und im Jahr 2013 wurde eine Verordnung verabschiedet⁷. In der Verordnung sind Fristen für die Fertigstellung der beiden Ebenen des Verkehrsnetzes - des Kernnetzes (2030) und des Gesamtnetzes (2050) - (siehe Tabelle 1) festgelegt, und insbesondere wird der Ansatz einzelner vorrangiger Vorhaben durch den Ansatz eines multimodalen EU-weiten Korridornetzes abgelöst. Projekte werden nun im Rahmen von Korridorplänen geplant, die alle Verkehrsträger umfassen und in die Zuständigkeit der 12 von der Kommission ernannten Europäischen Koordinatoren fallen, die die koordinierte Verwirklichung der TEN-V-Kernnetzkorridore erleichtern und überwachen.

Tabelle 1

Umfang des TEN-V

TEN-V	Kernnetz (in km)	Gesamtnetz (in km)
Eisenbahnstrecken	50 762	138 072
Straßen	34 401	136 706
Binnenwasserstraßen	12 880	23 506

Quelle: Europäische Kommission, "Work package 5 - Ex-post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013".

12

Mit dem Gesamtnetz soll die Erreichbarkeit und Anbindung aller Regionen der EU gewährleistet werden. Das Kernnetz besteht aus den strategisch wichtigsten Verbindungen und Knotenpunkten des Gesamtnetzes, ist in neun Korridore (siehe Abbildung 1) unterteilt und umfasst drei horizontale Prioritäten (Europäisches Eisenbahnverkehrsleitsystem (ERTMS), Meeresautobahnen und Straßenverkehrssicherheit).

Die wichtigsten Interessenträger im EU-Verkehrssektor

13

Das Verkehrswesen ist ein Bereich, in dem sich die EU und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen⁸. Dies bedeutet, dass sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen können. Die Mitgliedstaaten können Gesetze und Vorschriften erlassen, es sei denn, die EU hat gemeinsame verkehrspolitische Maßnahmen und Strategien formuliert.

14

Die wichtigsten Interessenträger auf EU-Ebene sind die Kommission, das Europäische Parlament und der Rat (siehe Anhang III). Wie in allen EU-Politikbereichen schlägt die Kommission Rechtsvorschriften vor und sorgt für die Umsetzung der Politik, während das Parlament und der Rat - im Allgemeinen auf der Grundlage der Vorschläge der Kommission - Rechtsvorschriften erlässt.

15

Die wichtigsten Interessenträger in den Mitgliedstaaten sind die für die Verkehrs- und Investitionspolitik zuständigen nationalen, regionalen und lokalen Behörden sowie Güter- und Personenverkehrsunternehmen.

16

Vor allem kommen die Verkehrsnetze und -dienste Millionen von Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen zugute.

Investitionsbedarf im Bereich der Infrastruktur und Verfügbarkeit von Mitteln

17

Für Entwicklung, Finanzierung und Bau der Verkehrsinfrastruktur sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Eine EU-Finanzierung, mit der ein EU-Mehrwert erbracht werden muss, kann lediglich als Katalysator fungieren und einen Bruchteil des gesamten Mittelbedarfs decken.

18

Der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur der EU ist mit einem beträchtlichen finanziellen Aufwand verbunden. Nach Schätzungen der Kommission beläuft sich der Investitionsbedarf in diesem Bereich (sowohl für die TEN-V- als auch für die städtische Infrastruktur) insgesamt auf etwa 130 Milliarden Euro jährlich. Weitere erhebliche Investitionen werden für die Instandhaltung benötigt⁹. Für den Ausbau des Kernnetzes sind im Zeitraum 2021-2030 Investitionen in Höhe von schätzungsweise 500 Milliarden Euro erforderlich. Werden Investitionen in das Gesamtnetz¹⁰ und sonstige Verkehrsinvestitionen eingerechnet, steigt dieser Betrag auf etwa 1,5 Billionen Euro¹¹.

19

Seit der Wirtschaftskrise von 2008 wird die Modernisierung des EU-Verkehrsnetzes jedoch durch den Rückgang der Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur gebremst¹². Dem jüngsten TEN-V-Fortschrittsbericht¹³ der Kommission zufolge liegen die durchschnittlichen Investitionen in der EU seit Beginn der Krise weit unter 100 Milliarden Euro pro Jahr.

20

Die Verkehrspolitik wird mit einer Reihe von EU-Finanzierungsinstrumenten unterstützt, deren Mittelausstattung sich im Zeitraum 2007-2020 auf insgesamt rund 193 Milliarden Euro beläuft (siehe Tabelle 2). Diese Unterstützung wird sowohl im Rahmen der direkten als auch der geteilten Mittelverwaltung umgesetzt¹⁴. Die beiden Hauptinstrumente sind die Fazilität "Connecting Europe" (CEF)¹⁵ und die europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds). Bei der (von der Kommission direkt verwalteten) Fazilität "Connecting Europe" liegt der Schwerpunkt auf dem TEN-V-Kernnetz, grenzüberschreitenden Verbindungen, der Beseitigung von Engpässen sowie Interoperabilitätsprojekten, während bei den (unter geteilter Mittelverwaltung umgesetzten) ESI-Fonds diese Prioritäten erweitert werden und auch die Verbesserung der regionalen Mobilität und die Anbindung sekundärer und tertiärer Knotenpunkte an die TEN-V-Infrastruktur umfassen¹⁶.

Tabelle 2

EU-Mittelzuweisungen für den Verkehrssektor im Zeitraum 2007-2020 (in Milliarden Euro)

Instrument	2007-2013	2014-2020	Insgesamt
EFRE und Kohäsionsfonds/ESI-Fonds	81,8	68,5	150,3
TEN-V	8,0	n. z.	8,0
Marco-Polo-Programme	0,5	n. z.	0,5
CEF - Verkehr	n. z.	24,12	24,1
RP71 - Verkehr	4,2	n. z.	4,2
"Horizont 2020" - Verkehr	n. z.	6,3	6,3
Insgesamt	94,5	98,9	193,4

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage öffentlich verfügbarer Daten.

21

Der Großteil der EU-Finanzierung (78 %) der beiden Programmplanungszeiträume von 2007 bis 2020 für den Verkehrssektor fällt unter die geteilte Mittelverwaltung. Allerdings ist der Anteil der direkt von der Kommission verwalteten Mittel gestiegen: von 13 % im Zeitraum 2007-2013 auf 31 % im Zeitraum 2014-2020.

22

Der Bereich "Verkehr" ist der größte Ausgabenbereich des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Kohäsionsfonds in den beiden Programmplanungszeiträumen (24 % der gesamten Mittelzuweisungen im Zeitraum 2007-2013 und 20 % im Zeitraum 2014-2020). Nahezu die Hälfte der im Zeitraum 2007-2020 für den Verkehr bestimmten Ausgaben aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds werden für Straßen bereitgestellt (siehe Tabelle 3).

Tabelle 3

Mittelzuweisungen aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds nach Sektoren im Verkehrsbereich im Zeitraum 2007-2020 (in Milliarden Euro)

Sektor		2007-2013	Anteil in %		2014-2020	Anteil in %
Straßenverkehr	42,6		52 %	30,0		44 %
Schienenverkehr	23,1		28 %	18,6		27 %
Städtischer Nahverkehr	8,2		10 %	12,5		18 %
Häfen	3,1		4 %	2,0		3 %
Multimodaler Verkehr	1,8		2 %	2,2		3 %
Intelligente Verkehrssysteme (IVS)	1,0		1 %	2,1		3 %
Binnenschifffahrtsverkehr	0,4		1 %	0,7		1 %
Luftverkehr	1,6		2 %	0,4		1 %
Verkehr insgesamt	81,8		100 %	68,5		100 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

23

Im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" wurden bis Dezember 2017 (allein für den Zeitraum 2014-2020) Mittel in Höhe von 22,3 Milliarden Euro (etwa 93 % des Gesamthaushalts der Fazilität "Connecting Europe" im Bereich Verkehr) bewilligt (siehe Tabelle 4). Die meisten der geförderten Projekte liegen auf den Kernnetzkorridoren (79 %) und betreffen nachhaltige Verkehrsträger wie den Schienen- und den Binnenschifffahrtsverkehr.

Tabelle 4

Im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" bereitgestellte Mittel

Sektor	Für Projekte bewilligter Gesamtbetrag (Dezember 2017, in Milliarden Euro)		Anteil in %
Schienenverkehr	16,4		74 %
Binnenschifffahrtsverkehr	1,7		8 %
Straßenverkehr	1,7		8 %
Luftverkehr	1,3		6 %
Seeverkehr	0,9		4 %
Multimodaler Verkehr	0,3		1 %
Insgesamt	22,3		100 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

24

Zum Zeitpunkt der Erstellung des vorliegenden Berichts waren die Mittelzuweisungen für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021-2027 noch nicht angenommen worden. In dem Vorschlag der Kommission für eine CEF-Verordnung¹⁷ ist vorgesehen, 30,6 Milliarden Euro für den Verkehr bereitzustellen. Darin ist ein Beitrag aus dem Kohäsionsfonds in Höhe von 11,3 Milliarden Euro enthalten. Im Vorschlag der Kommission für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für sieben Fonds mit geteilter Mittelverwaltung¹⁸ für den Zeitraum 2021-2027 sind insgesamt 242 Milliarden Euro für den EFRE und den Kohäsionsfonds vorgesehen; Mittelzuweisungen nach Sektoren werden in dieser Phase jedoch noch nicht angegeben.

25

Die OECD hat darauf hingewiesen, wie wichtig höhere Privatinvestitionen in die strategische Verkehrsinfrastruktur sind, um die unzureichende Verfügbarkeit öffentlicher Mittel auszugleichen¹⁹. Die EU macht Gebrauch von Finanzinstrumenten wie Darlehen und Garantien (siehe unten), um Anreize für Privatinvestitionen im Verkehrsbereich zu schaffen.

1. Mit dem CEF-Fremdfinanzierungsinstrument, bei dem Mittel aus dem EU-Haushalt zur Bereitstellung von Garantien - hauptsächlich für EIB-Finanzierungen - verwendet werden, wurden 10 Verkehrsprojekte unterstützt und Investitionen in Höhe von über 13 Milliarden Euro mobilisiert.
2. Die EIB-Gruppe und die Kommission riefen im Jahr 2015 gemeinsam den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) ins Leben, der dazu beitragen soll, die derzeitige Investitionslücke in der EU zu schließen. Bislang wurden Mittel in Höhe von 5,6 Milliarden Euro für die Finanzierung von 45 Projekten bereitgestellt, die zur Erreichung der verkehrspolitischen Ziele beitragen²⁰.
3. Darüber hinaus gewährte die EIB im Zeitraum 2007-2018 Darlehen in Höhe von etwa 140 Milliarden Euro für Verkehrsprojekte²¹.

Teil II: Aktuelle Lage in Schlüsselbereichen des EU-Verkehrssektors

Derzeitige Trends bei der Nutzung von Verkehrsträgern

Das Verkehrsaufkommen ist bisher stetig gestiegen, und es ist zu erwarten, dass dies auch zukünftig der Fall sein wird

26

In den vergangenen Jahrzehnten ist das Personen- und Güterverkehrsaufkommen in der EU stetig gestiegen²², von 5 335 Milliarden Personenkilometern im Jahr 1995 auf 6 802 Milliarden Personenkilometer im Jahr 2016 im Bereich des Personenverkehrs und von 2 846 Milliarden Tonnenkilometern im Jahr 1995 auf 3 661 Milliarden Tonnenkilometer im Jahr 2016 im Bereich des Güterverkehrs. Die Kommission schätzt, dass das Verkehrsaufkommen in beiden Bereichen auch künftig steigen wird, wenn auch langsamer als bisher. Sie prognostiziert für den Zeitraum zwischen 2010 und 2050 einen Anstieg von 42 % beim Personenverkehr und einen Anstieg von 60 % beim Binnengüterverkehr²³. Der für den internationalen Seeverkehr prognostizierte Anstieg ist mit 71 % im gleichen Zeitraum noch größer.

27

Der Anstieg des Verkehrsaufkommens könnte bei einigen Verkehrsträgern in der EU zu Kapazitätsproblemen führen. Verkehrsüberlastung stellt bereits jetzt ein großes ökologisches und wirtschaftliches Problem dar, das in der EU Kosten in Höhe von schätzungsweise 140 Milliarden Euro jährlich verursacht²⁴. Die durch Verkehrsüberlastung bedingten Kosten werden bis zum Jahr 2050 gegenüber dem Jahr 2010 voraussichtlich um über 40 % steigen²⁵.

Personen und Güter werden in erster Linie im Straßenverkehr befördert

28

Der Großteil der Verkehrsleistung (Personen- und Güterverkehrsaufkommen) entfällt auf den Straßenverkehr²⁶. Der Pkw ist der wichtigste Verkehrsträger im Personenverkehr: Auf ihn entfallen rund 71 % des gesamten Verkehrsaufkommens in Personenkilometern. Darauf folgen der Luftverkehr mit etwa 10 %, der Busverkehr mit etwa 8 % und der Schienenverkehr mit etwa 7 % des Personenverkehrsaufkommens. Auf den Straßenverkehr entfallen außerdem 49 % des Güterverkehrsaufkommens in der EU, gefolgt vom Seeverkehr mit etwa 32 % und vom Schienenverkehr²⁷ mit etwa 11 % des Güterverkehrsaufkommens.

29

Bei einem Blick auf den Inlandsverkehr für Personen und Güter (ohne See- und Luftverkehr) wird die vorherrschende Stellung des Straßenverkehrs noch deutlicher. Abbildung 2 ist zu entnehmen, dass der Großteil der Personenkilometer per Pkw zurückgelegt wird.

30

Trotz des im Weißbuch von 2011 festgelegten Ziels, 30 % des Straßengüterverkehrs über 300 km bis 2030 und mehr als 50 % bis 2050 auf andere Verkehrsträger wie Eisenbahn- oder Schiffsverkehr zu verlagern, und obwohl die EU ein stärkeres Augenmerk auf umweltfreundliche Verkehrsträger richtet, ist der Anteil des Straßenverkehrs am Binnengüterverkehr de facto gestiegen - von 75,1 % im Jahr 2011 auf 76,4 % im Jahr 2016 (siehe Abbildung 3).

31

Güter werden innerhalb der EU in erster Linie im Straßenverkehr befördert, da dieser im Hinblick auf Flexibilität, Zuverlässigkeit, Kosten, Zeit und Tür-zu-Tür-Lieferungen Vorteile mit sich bringt. Im Jahr 2016 veröffentlichte der Hof einen Sonderbericht über den Schienengüterverkehr in der EU. Der Hof verglich die Schwierigkeiten, mit denen Gütertransportunternehmen bei der Nutzung des Schienenverkehrs konfrontiert sind, mit den Schwierigkeiten, denen sie beim Straßenverkehr gegenüberstehen. Zurzeit bietet der Markt den Nutzern keine ausreichenden Anreize für eine Verlagerung des Verkehrs von der Straße auf andere Verkehrsträger, die wirtschaftlich nach wie vor weniger wettbewerbsfähig sind. In Abbildung 4 sind einige der Hauptgründe aufgeführt, warum der Schienenverkehr im Vergleich zum Straßenverkehr schlechter abschneidet.

32

Der Verkehr hat negative externe Effekte wie Unfälle, Treibhausgasemissionen, Luftverschmutzung und Lärm, die mit sozialen und wirtschaftlichen Kosten verbunden sind. Diese negativen externen Effekte des Verkehrs beliefen sich im Jahr 2011 ohne Berücksichtigung der Verkehrsüberlastung auf schätzungsweise rund 4 % des BIP der EU. Wie bereits im jüngsten Bericht des Hofes über das Hochgeschwindigkeitsschienennetz erläutert²⁸, wird derzeit in der EU über Entgeltregelungen (insbesondere für die Nutzung von Straßen) diskutiert, bei denen verkehrsträgerübergreifend sowohl das Nutzer- als auch das Verursacherprinzip in Erwägung gezogen werden, was auf ein Bewusstsein dafür schließen lässt, dass eine gründliche Analyse der möglichen Vor- und Nachteile einer Internalisierung externer Kosten erforderlich ist. Internalisierung externer Kosten bedeutet, dass Nutzer die von Ihnen verursachten Kosten tragen und dadurch einen Anreiz erhalten, ihr Verhalten zu ändern, um diese Kosten zu verringern. Eine Internalisierung hätte erhebliche Auswirkungen auf die Verkehrsnetze, die Kosten für die Endverbraucher und die Nutzung der Verkehrsinfrastruktur. Die Kommission führt derzeit eine Studie über die Internalisierung externer Kosten durch ("Sustainable transport infrastructure charging and internalisation of transport externalities"), zum einen um zu bewerten, in welchem Umfang das Nutzer- und das Verursacherprinzip in den Mitgliedstaaten bereits auf die verschiedenen Verkehrsträger angewandt werden, zum anderen um einen Beitrag zur Debatte zu leisten. Die Ergebnisse dieser Studie dürften Mitte 2019 vorliegen.

33

Die Ausweitung des multimodalen Verkehrs, die seit vielen Jahren eines der wichtigsten verkehrspolitischen Ziele der EU ist, kann einen Beitrag dazu leisten, den ausschließlich über die Straße abgewickelten Verkehr auf andere Verkehrsträger zu verlagern. Multimodalität bezieht sich auf die Nutzung verschiedener Verkehrsmittel auf ein und derselben Reise. Auch wenn in den vergangenen Jahren einige Fortschritte erzielt wurden, ist der multimodale Verkehr in Europa noch nicht weit verbreitet²⁹. Das wichtigste Rechtsinstrument der EU, mit dem der multimodale Verkehr unmittelbar unterstützt wird, ist die Richtlinie über den kombinierten Verkehr aus dem Jahr 1992³⁰, die zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Analyse gerade geändert wurde. Multimodale Projekte werden hauptsächlich mit Mitteln aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds gefördert. Die diesbezüglichen Mittelzuweisungen beliefen sich im Zeitraum 2007-2020 auf rund 4 Milliarden Euro. Die Kommission erklärte 2018 zum "Jahr der Multimodalität" und beabsichtigte, im Laufe dieses Jahres die Bedeutung der Multimodalität für das EU-Verkehrssystem zu stärken.

Intelligente Verkehrsmanagementsysteme: ein fester Bestandteil des Verkehrs der Zukunft

34

Intelligente Verkehrsmanagementsysteme umfassen eine Reihe von digitalen Verkehrsmanagement- und -informationssystemen, die sich auf mehrere Verkehrsträger beziehen (siehe Kasten 1). Die Kommission hat anerkannt, dass die erfolgreiche koordinierte Einführung solcher Systeme von entscheidender Bedeutung für die Verwirklichung eines europaweiten, verkehrsträgerübergreifenden und wirklich integrierten Verkehrssystems ist und einen festen Bestandteil der Zukunft des Verkehrs bildet³¹. Diese Einführung dieser Systeme, mit Mittelzuweisungen für den Zeitraum 2007-2020 in Höhe von etwa 3,1 Milliarden Euro aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds und weiteren 3 Milliarden Euro im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" bis Ende 2017, ist derzeit im Gange.

35

Darüber hinaus sollen durch das europäische globale Satellitennavigationssystem (Galileo) bessere Positions- und Zeitinformationen bereitgestellt werden, was sich äußerst positiv auf Verkehrsdienste und Nutzer auswirken dürfte. Da der Verkehrssektor für eine genaue Lokalisierung in zunehmendem Maße auf die Verfügbarkeit von Satellitensignalen angewiesen ist, wurde die Einführung von Galileo im Weißbuch von 2011 als eines der angestrebten Ziele genannt. Galileo wurde als Pendant der EU zum amerikanischen GPS und zum russischen GLONASS ins Leben gerufen, um die EU in diesem strategischen Sektor unabhängig zu machen. Dieses System, dessen Gesamtkosten sich schätzungsweise auf rund 10,5 Milliarden Euro belaufen, umfasst 30 Satelliten und die dazugehörige Bodeninfrastruktur. Die Einführung von Galileo ist derzeit im Gange; die Kommission geht davon aus, dass sie bis Ende 2020 abgeschlossen sein wird.

Sich abzeichnende Trends im Verkehrsbereich

36

Automatisierung, Digitalisierung und geteilte Mobilität sind rasch zunehmende Trends (siehe Kasten 2), die das Potenzial besitzen, die Effizienz von Verkehrssystemen zu erhöhen und somit die Straßenverkehrssicherheit³² zu verbessern, die Auswirkungen auf die Umwelt zu mindern und den Verkehr zu entlasten.

37

Derzeit werden vollständig automatisierte Fahrzeuge getestet, und es ist denkbar, dass technologische Entwicklungen letztlich dazu führen, dass sie auf den Straßen zu einer alltäglichen Erscheinung werden. Ein vollautomatisiertes Fahren wird fortschrittliche Telekommunikations- und Satelliteninfrastruktur und -dienste für die Ortung von Fahrzeugen und die Kommunikation zwischen diesen erfordern. Nach seiner erfolgreichen Einführung wird Galileo die erforderlichen Dienste bereitstellen, um diesen Bedarf zu decken.

38

Allerdings sind neue Technologien und Mobilitätsmuster auch mit Herausforderungen im Hinblick auf die Angemessenheit des Rechtsrahmens, den Schutz der Privatsphäre, Sicherheit, Haftung und Datensicherheit verbunden³³. Die EU-Strategie für die Mobilität der Zukunft³⁴ aus dem Jahr 2018 enthält Vorschläge der Kommission zur Bewältigung der Punkte, die den größten Anlass zu Bedenken geben.

39

Die Anpassung der Infrastruktur an neue Mobilitätsmuster und die Einführung einer neuen Infrastruktur für saubere, alternative Kraftstoffe bringen zusätzliche Herausforderungen mit sich, die neue Investitionen und ein überarbeitetes Konzept für die Gestaltung von Netzen und Geschäftsmodellen erfordern. Ladeinfrastrukturen tragen entscheidend zum Ausbau der Elektromobilität bei, insbesondere zur Verbreitung von Elektrofahrzeugen³⁵. Im Jahr 2013 führte die EU die Strategie für saubere Kraftstoffe³⁶ ein, die gewährleisten soll, dass ein Netzwerk von Tankstellen für alternative Kraftstoffe (einschließlich Ladestationen für Elektrofahrzeuge) bereitgestellt wird, deren Gestaltung und Nutzung standardisiert sind.

Ausbau der Infrastruktur

Trotz Fortschritten beim Ausbau der Verkehrsinfrastruktur in der EU sind noch Herausforderungen zu bewältigen

40

Eine nahtlose Tür-zu-Tür-Mobilität von Personen und Gütern in der EU setzt eine fortschrittliche und gut funktionierende Verkehrsinfrastruktur voraus. Grundlegendes Element für den Ausbau des europäischen Verkehrssystems ist die Vollendung des TEN-V. Andere Schichten des Verkehrssystems, wie der städtische Nahverkehr, sind ebenfalls wichtig, da viele der negativen externen Effekte des Verkehrssektors (z. B. Unfälle, Luftverschmutzung und Lärm) hier am deutlichsten zutage treten.

41

Die Erweiterung der EU von 15 auf 28 Mitgliedstaaten hat Logistikketten und geografische Handelsmuster verändert und zu der strukturellen Herausforderung geführt, die Verkehrsinfrastruktur der EU rasch auszubauen, insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten.

42

Als flexibelster Verkehrsträger konnte der Straßenverkehr am einfachsten an die neuen Gegebenheiten angepasst werden, während beim Schienenverkehr beispielsweise im Hinblick auf die Modernisierung und den Ausbau der Eisenbahnnetze und -verbindungen größere Anstrengungen erforderlich sind. In Abbildung 5 und Abbildung 6 ist dargestellt, welcher Zuwachs (sowohl in absoluten Zahlen als auch in Prozent) zwischen 2005 und 2016 in Bezug auf die Länge der Autobahn- und Schienennetze in der EU verzeichnet wurde.

43

Der Ausbau der Infrastruktur schreitet innerhalb der EU in unterschiedlichem Tempo voran, wobei im Hinblick auf die Qualität und Verfügbarkeit der Infrastruktur nach wie vor Aufholbedarf besteht, insbesondere in Regionen Osteuropas³⁷ (weniger Autobahnen und Hochgeschwindigkeitsstrecken, beim konventionellen Eisenbahnsystem besteht Modernisierungsbedarf und die Fahrtzeiten im Bahnverkehr sind länger als in Westeuropa). Darüber hinaus fehlt es innerhalb des EU-Verkehrsnetzes nach wie vor an Verbindungen und es bestehen Engpässe, was den Verkehrsfluss erheblich behindert. Grenzübergänge sind hiervon besonders betroffen. Beispielsweise sind 149 (41 %) der 365 von der Kommission ermittelten grenzüberschreitenden Schienenverbindungen derzeit nicht funktionsfähig³⁸.

44

Während einige Mitgliedstaaten ihre Abschnitte des TEN-V-Kernnetzes bereits vollendet oder nahezu fertiggestellt haben, haben andere Mitgliedstaaten noch viel zu tun³⁹. Im Jahr 2017 gab die Kommission neben den regelmäßig aktualisierten Arbeitsplänen für die Korridore⁴⁰ einen Bericht⁴¹ über die Fortschritte bei der Umsetzung des TEN-V-Netzes in den Jahren 2014-2015 heraus. In dem Bericht wird festgestellt, dass zwar Fortschritte erzielt wurden, insgesamt jedoch davon ausgegangen werden kann, dass in den meisten Fällen noch signifikante Verbesserungen und erhebliche Investitionen erforderlich sind, um die TEN-V-Ziele zu erreichen.

45

Erhebliche EU-Investitionen⁴² haben dazu beigetragen, die Anbindung und Erreichbarkeit zu verbessern. Beispielsweise wurden im Zeitraum 2007-2013 der Bau neuer Straßen mit einer Länge von 3 875 km (47 % davon innerhalb des TEN-V) sowie die Sanierung von Straßen mit einer Länge von 23 000 km - dies entspricht insgesamt etwa 10 % des Hauptverkehrsstraßennetzes in den 15 förderfähigen Mitgliedstaaten⁴³ -, mit Kohäsionsmitteln unterstützt. Dies hat den Zugang zum Straßennetz für Millionen von Menschen verbessert und die Fahrtzeiten verkürzt⁴⁴. Auch zum Bau und zur Sanierung von Eisenbahnstrecken mit einer Länge von 3 405 km (49 % des TEN-V) - knapp über 2 % des gesamten Eisenbahnnetzes - wurden Kohäsionsmittel verwendet⁴⁵.

46

Um die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten weiter zu verringern, wurden auch für den Zeitraum 2014-2020 erhebliche EU-Ausgaben geplant⁴⁶:

1. Für eine EU-Kofinanzierung sind Mittel in Höhe von rund 70 Milliarden Euro aus den ESI-Fonds vorgesehen: 34 Milliarden Euro für die TEN-V-Infrastruktur und 36 Milliarden Euro für Verkehrsinvestitionsprojekte, die an TEN-V-Projekte anschließen oder diese ergänzen. Mit diesen Investitionen soll Folgendes abgedeckt werden: die Finanzierung von Binnenwasserstraßen mit einer Länge von 977 km, der Bau von Straßen mit einer Länge von 3 414 km und die Sanierung von Straßen mit einer Länge von 9 742 km, der Bau von Eisenbahnstrecken mit einer Länge von 1 136 km und die Sanierung von Eisenbahnstrecken mit einer Länge von 9 680 km sowie der Bau oder die Modernisierung von Straßen- und U-Bahn-Strecken mit einer Länge von 748 km.
2. Darüber hinaus werden aus dem Haushalt der Fazilität "Connecting Europe" im Bereich Verkehr 24,1 Milliarden Euro (darin enthalten sind 11,3 Milliarden Euro für Mitgliedstaaten, die für eine Förderung mit Kohäsionsmitteln in Betracht kommen) bereitgestellt, in erster Linie für Eisenbahnprojekte im TEN-V-Kernnetz. Mit diesen Projekten sollen u. a. folgende Ergebnisse erzielt werden: Beseitigung von 243 Engpässen im Schienen-, Straßen- und Binnenschifffahrtsverkehr bis 2020, 3 088 neue Versorgungsstellen für alternative Kraftstoffe für den Straßenverkehr, an die Regelspurweite angepasste Eisenbahnstrecken mit einer Länge von 1 790 km, mit dem ERTMS ausgestattete Eisenbahnstrecken mit einer Länge von 5 788 km, elektrifizierte Strecken mit einer Länge von 1 753 km, Modernisierung von Güterverkehrsstrecken mit einer Länge von 2 804 km und Modernisierung von Binnenwasserstraßen mit einer Länge von 3 862 km.

Das TEN-V erfordert erhebliche Mittel zur Finanzierung - die Schuldenstände der Mitgliedstaaten könnten ein Hindernis darstellen

47

Obwohl bereits erhebliche Investitionen auf nationaler und EU-Ebene getätigt wurden, die zu einer besseren Anbindung und Erreichbarkeit beigetragen haben, sind noch weitaus größere Anstrengungen nötig, um die TEN-V-Ziele zu erreichen (siehe Ziffer 17).

48

Für Entwicklung, Finanzierung und Bau der Verkehrsinfrastruktur sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Gleichzeitig hat die EU vereinbart, dass das jährliche gesamtstaatliche Defizit der Mitgliedstaaten 3 % nicht übersteigen und die Staatsschuldenquote nicht mehr als 60 % betragen sollte (Maastricht-Kriterien⁴⁷). Auch wenn die Ziele für die Vollendung des TEN-V in einer Verordnung festgelegt sind, kann die Investitionskapazität der Mitgliedstaaten folglich durch die nationalen Schuldenstände in einigen Fällen zusätzlich eingeschränkt sein. Mit anderen Worten können die Senkung der öffentlichen Schulden und die Erhöhung der öffentlichen Investitionen, u. a. für den Verkehrssektor, konkurrierende Ziele darstellen.

49

Die OECD hat diese Herausforderung und die Tatsache anerkannt, dass angesichts der hohen Defizit- und Schuldenstände und sonstiger Anforderungen an die nationalen Haushalte die Förder- und Finanzierungsregelungen in vielen Ländern verbessert werden müssten⁴⁸.

50

Das Europäische Parlament stellte zudem fest, dass Mitgliedstaaten in wirtschaftlichen und finanziellen Schwierigkeiten nicht in der Lage sind, Güterverkehrsvorhaben mitzufinanzieren, und war der Ansicht, dass Vorhaben, die im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" durchgeführt werden, nicht in die Berechnung der öffentlichen Verschuldung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts⁴⁹ einfließen sollten⁵⁰.

51

Die Kommission hat eine Mitteilung⁵¹ herausgegeben, um klarzustellen, wie bei berücksichtigungsfähigen Investitionen, für die unter bestimmten Bedingungen eine vorübergehende Abweichung von den bestehenden Regeln gerechtfertigt sein kann, im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts eine gewisse Flexibilität genutzt werden kann. Die Anwendung und Wirksamkeit dieser Flexibilität bei Investitionen wird gegenwärtig im Rahmen einer umfassenderen Überprüfung der Flexibilitätsbestimmungen untersucht⁵².

Binnenmarkt

52

Um einen funktionierenden Verkehrsbinnenmarkt zu verwirklichen, hat sich die Kommission um die Schaffung fairer Wettbewerbsbedingungen - sowohl für die einzelnen Verkehrsträger als auch zwischen ihnen - bemüht. Die Kommission hat die Öffnung und Liberalisierung des Verkehrsbinnenmarkts aktiv unterstützt. Allerdings sind nach wie vor einige Herausforderungen zu bewältigen, insbesondere im Schienenverkehr und beim Flugverkehrsmanagement.

53

Was den Schienenverkehr betrifft, so steht der Güterverkehr seit 2007 für den Wettbewerb offen, und der internationale Personenverkehr wurde im Jahr 2010 liberalisiert. Allerdings verlief die Marktliberalisierung des Schienenverkehrs in den verschiedenen Mitgliedstaaten nicht einheitlich. Nur wenige Mitgliedstaaten haben ihre Märkte für den inländischen Schienenpersonenverkehr liberalisiert. Neue Marktteilnehmer sind nach wie vor benachteiligt, was den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur und zu wesentlichen Serviceeinrichtungen betrifft, die häufig etablierten Marktteilnehmern gehören und von diesen betrieben werden⁵³. Im Jahr 2016 nahm die EU das sogenannte "vierte Eisenbahnpaket"⁵⁴ an, mit dem der Personenverkehrsmarkt weiter liberalisiert und Hemmnisse für die Interoperabilität beseitigt werden sollen und mit dessen Durchsetzung ab Juni 2019 begonnen werden soll.

54

Im Jahr 1992 liberalisierte die EU den Luftverkehr, was zu mehr Wettbewerb, einer größeren Auswahl an Reisemöglichkeiten und einer deutlichen Zunahme des Verkehrs führte. Die Zahl der täglichen Flüge in der EU stieg zwischen 1992 und 2017 von 10 000 auf 29 000, und die jährlichen Fluggastzahlen stiegen zwischen 1993 und 2017 von 360 Millionen auf über 1 Milliarde. Die europäische Luftfahrt trägt jährlich 510 Milliarden Euro zum europäischen BIP bei und bietet in Europa 9,3 Millionen Menschen Arbeit - damit erreicht die europäische Luftfahrt einen Anteil von 26 % am Weltmarkt.

55

Trotz seines internationalen Charakters wurde der Luftverkehr bisher auf nationaler Ebene und in einem fragmentierten und monopolistischen Umfeld geregelt. Diese Merkmale haben zu höheren Flugverkehrsmanagementkosten für die Luftraumnutzer beigetragen. Als Antwort hierauf hat die Kommission die Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums (Single European Sky - SES) ins Leben gerufen, mit der die Gesamtleistung des Flugverkehrsmanagements verbessert werden soll, indem eine Reihe von Aufgaben von der zwischenstaatlichen Ebene auf die EU-Ebene verlagert wird. Das europäische Luftraummanagement ist jedoch nach wie vor fragmentiert⁵⁵. Im Jahr 2013 unterbreitete die Kommission Verbesserungsvorschläge für den SES-Rahmen (das Legislativpaket "SES2+"⁵⁶). Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung dieses Berichts stand die Annahme des Legislativpakets durch das Europäische Parlament und den Rat jedoch noch aus, was der Einführung eines kohärenten aktuellen Rahmens auf EU-Ebene im Wege stand.

Verringerung der verkehrsbedingten CO₂-Emissionen

56

Im Oktober 2014 nahmen die Staats- und Regierungschefs der EU den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 an, der als Ziel u. a. vorsieht, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 % (gegenüber dem Stand von 1990) zu verringern. Im Jahr 2015 unterzeichneten die EU und alle 28 Mitgliedstaaten das Übereinkommen von Paris⁵⁷. Im Rahmen dieses Übereinkommens sind die Vertragsparteien gehalten, bis 2020 langfristige Pläne vorzulegen, in denen die Bemühungen der einzelnen Länder zur Verringerung der nationalen Emissionen und zur Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels dargelegt sind. Im März 2018 forderte der Europäische Rat die Kommission dazu auf, bis zum Ende des ersten Quartals 2019 gemäß dem Übereinkommen von Paris einen Vorschlag für eine langfristige EU-Strategie zur Verringerung der Treibhausgasemissionen vorzulegen und dabei die nationalen Pläne zu berücksichtigen.

57

Abbildung 7 ist zu entnehmen, dass etwa ein Viertel aller Treibhausgasemissionen in der EU im Jahr 2016 auf den Verkehrssektor entfielen (gegenüber 15 % im Jahr 1990), was diesen zum zweitgrößten Verursacher von Emissionen nach dem Energieversorgungssektor macht. Im Weißbuch von 2011 ist als Ziel für den Verkehrssektor (ohne internationalen Seeverkehr) festgelegt, die Treibhausgasemissionen bis 2050 gegenüber dem Stand von 1990 um mindestens 60 % zu verringern. Das Zwischenziel bis 2030 lautet, die Treibhausgasemissionen um rund 20 % unter den Stand von 2008 zu senken.

58

Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur stiegen die Verkehrsemissionen zwischen 1990 und 2007 und sanken anschließend bis 2014. In den Jahren 2015 und 2016 nahmen die Emissionen erneut zu⁵⁸. Dies bedeutet, dass die Emissionen in diesem Sektor mittlerweile zu den größten Herausforderungen zählen, die es bei der Erreichung der allgemeinen Dekarbonisierungsziele der EU zu bewältigen gilt. Im Rahmen der derzeitigen Politik und unter Berücksichtigung der erwarteten Zunahme des Güter- und Personenverkehrs dürften die verkehrsbedingten Treibhausgasemissionen bis 2050 gegenüber dem Stand von 2005 um 15 % sinken. Aufgrund des schnellen Anstiegs der Verkehrsemissionen in den 1990er-Jahren wären die Emissionen im Jahr 2050 jedoch nach wie vor um 10 % höher als 1990⁵⁹.

59

Im Jahr 2017 veröffentlichte der Hof eine Landscape-Analyse zum Thema Energie und Klimawandel⁶⁰, die einen Beitrag zur Debatte über die Dekarbonisierung leistet. Diese Landscape-Analyse enthielt u. a. einen umfassenden Überblick über relevante Prüfungen im Verkehrsbereich, die von ORKB der EU durchgeführt worden waren. Die Prüfungen betrafen die Verringerung von Treibhausgasemissionen unmittelbar im Verkehrswesen oder bezogen sich auf CO₂-arme Verkehrsträger bzw. eine Verlagerung auf solche Verkehrsträger (siehe Ziffer 90).

60

Um die Emissionsminderungsziele zu erreichen, bedarf es eines grundlegenden Wandels hin zu einem geringeren Energieverbrauch und saubereren Energieträgern sowie zu einer effizienteren Nutzung der Verkehrsinfrastruktur. Die EU hat Initiativen und Gesetzgebungsmaßnahmen verabschiedet, um die Verringerung der verkehrsbedingten CO₂-Emissionen voranzutreiben. In der Strategie für die Energieunion⁶¹ aus dem Jahr 2015 wird der Übergang zu einem energieeffizienten Verkehrssektor mit geringen CO₂-Emissionen als Bereich erkannt, dem eine entscheidende Bedeutung zukommt. Im Jahr 2016 wurde dann eine Strategie für emissionsarme Mobilität verabschiedet⁶². Zudem trägt das Programm der Fazilität "Connecting Europe" zur Senkung der Treibhausgasemissionen bei, da sich die meisten für eine Finanzierung ausgewählten Verkehrsprojekte auf andere Verkehrsträger als die Straße beziehen.

61

Zahlreiche Bemühungen zur Verringerung der Emissionen, sowohl auf Ebene der EU als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten, galten dem Straßenverkehr und damit dem Sektor, auf den im Jahr 2016 der größte Anteil (72 %) der verkehrsbedingten Emissionen⁶³ entfiel. Da die Emissionen aus dem Straßenverkehr in dicht besiedelten Gebieten besonders hoch sind und zu den Hauptursachen der Luftverschmutzung in den Städten zählen, ist die Verringerung der verkehrsbedingten CO₂-Emissionen auch eine wesentliche Voraussetzung für die Verbesserung der Luftqualität und der menschlichen Gesundheit. In seinen Sonderbericht über die Luftverschmutzung aus dem Jahr 2018 stellte der Hof fest, dass die Luftverschmutzung Bewohner von Städten tendenziell stärker trifft als Bewohner ländlicher Gebiete, da die hohe Bevölkerungsdichte in Städten dazu führt, dass Luftschadstoffe in größerem Umfang freigesetzt werden (beispielsweise durch Straßenverkehr), und da die Schadstoffausbreitung in Städten problematischer ist als auf dem Land⁶⁴. In den Jahren 2017 und 2018 verabschiedete die Kommission drei "Mobilitätspakete"⁶⁵, die Vorschläge enthielten, u. a. für eine Überarbeitung der EU-Richtlinie über saubere Straßenfahrzeuge, der EU-Wegekostenrichtlinie und der EU-Richtlinie über den kombinierten Verkehr, einen Aktionsplan zur Steigerung der Investitionen in die Infrastruktur für alternative Kraftstoffe, die erstmalige Festlegung von CO₂-Emissionsnormen für schwere Nutzfahrzeuge, neue CO₂-Emissionsnormen für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge für die Zeit nach 2020, eine verbesserte Kennzeichnung von Reifen in Bezug auf die Kraftstoffeffizienz und einen Aktionsplan für Batterien.

62

Im Bereich des Luftverkehrs lag der Hauptschwerpunkt auf der internationalen Luftfahrt, wobei auf das EU-Emissionshandelssystem aufgebaut wurde. Die EU setzt sich dafür ein, zumindest das von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation im Oktober 2016 festgelegte globale Ziel für die internationale Luftfahrt zu erreichen, nämlich die Begrenzung der weltweiten CO₂-Nettoemissionen auf das Niveau von 2020 durch ein CO₂-neutrales Wachstum.

63

Im Seeverkehr entspricht das Vorgehen der EU dem Gesamtansatz der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO). Im April 2018 verabschiedete die IMO eine erste Strategie zur Verringerung der Treibhausgasemissionen von Schiffen um mindestens 50 % bis 2050 gegenüber dem Stand von 2008. Gleichzeitig bemüht sie sich, die CO₂-Emissionen in diesem Sektor in diesem Jahrhundert so rasch wie möglich zu senken. Zu diesem Zweck ist der Strategie eine umfassende Liste möglicher Emissionsminderungsmaßnahmen, einschließlich kurzfristiger Maßnahmen, beigefügt⁶⁶.

Teil III: Zentrale Herausforderungen, die es zu bewältigen gilt

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Seit 2010 hat der Hof 13 Sonderberichte zum Thema Verkehr in der EU veröffentlicht, deren Schwerpunkt in erster Linie auf Infrastrukturinvestitionen und der Entwicklung des Binnenmarkts lag. Auf der Grundlage seiner Bemerkungen gelangte der Hof zu Schlussfolgerungen und sprach Empfehlungen aus, die der Kommission und den Mitgliedstaaten dabei helfen sollen, die EU-Verkehrsausgaben besser zu verwalten, die Qualität dieser Ausgaben zu erhöhen und die Öffentlichkeit darüber zu informieren, wie ihre Mittel verwendet werden (siehe Anhang I, der eine vollständige Liste dieser Berichte mit einer Zusammenfassung ihrer wichtigsten Schlussfolgerungen und Empfehlungen enthält).

65

In den Ziffern 66-91 stellt der Hof sechs Querschnittsthemen vor, die er im Zuge seiner Prüfungen der verschiedenen Bereiche des Verkehrssektors untersuchte und die seiner Auffassung nach weiterhin von Bedeutung sind. Darüber hinaus nimmt der Hof eine horizontale Analyse der zentralen Herausforderungen vor, mit denen die Entwicklung und die Finanzierung des Verkehrswesens in der EU verbunden sind, und stellt von den Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU-Mitgliedstaaten angesprochene Punkte oder in sonstigen öffentlich verfügbaren Dokumenten enthaltene Feststellungen vor.

Ziele und Ressourcen müssen aufeinander abgestimmt werden

66

Die EU hat für alle Verkehrsträger einige sehr ehrgeizige Ziele festgelegt, insbesondere die Vollendung des TEN-V-Kernnetzes bis 2030. Angesichts des erheblichen finanziellen Aufwands und der für die Fertigstellung großer Verkehrsinfrastrukturprojekte benötigten Zeit⁶⁷ ist eine gründliche Planung erforderlich, um diese Ziele zu erreichen. Diese Planung sollte auf einer soliden und glaubwürdigen Analyse der geschätzten Kosten beruhen, zu deren Deckung ausreichende finanzielle Ressourcen vorhanden sein sollten. Im Zuge seiner früheren Prüfungsarbeit ermittelte der Hof eine Reihe von Problemen, die dazu führen könnten, dass Ziele nicht erreicht werden. Im Folgenden werden einige Beispiele aufgezeigt:

1. Prüfung zum ERTMS⁶⁸: Wenngleich die Überarbeitung des europäischen Bereitstellungsplans im Jahr 2017 ein Schritt hin zu einer realistischeren ERTMS-Einführung war, bestanden weiterhin große Herausforderungen. Erstens enthielt der Bereitstellungsplan - wie bereits in der Vergangenheit - keine Schätzung der Gesamtkosten auf EU-Ebene. Zweitens war keine spezielle Finanzierung vorhanden, und auch die Quelle dieser Finanzierung war nicht definiert. Darüber hinaus gab es noch immer keine rechtlich bindende Frist für die Außerbetriebsetzung der nationalen Systeme, damit das ERTMS als einziges Signalgebungssystem in den Mitgliedstaaten etabliert werden kann. Der geringe Grad der ERTMS-Einführung (8 % des Kernnetzkorridors zum Zeitpunkt der Prüfung) gefährdete das Erreichen der für 2030 festgelegten Ziele.
2. Prüfung zur Binnenschifffahrt⁶⁹: Der Hof stellte fest, dass die EU-Strategien für die Binnenschifffahrt nicht auf einer umfassenden und stichhaltigen Analyse beruhten und dass die Kosten für die Beseitigung der Engpässe in Europa (rund 16 Milliarden Euro) weit über den verfügbaren Mitteln aus dem EU-Haushalt für die Infrastruktur im Bereich der Binnenschifffahrt lagen. Um diese Lücke zu schließen, sind daher zusätzliche Mittel aus nationalen und/oder privaten Quellen nötig.
3. Prüfung zum Seeverkehr⁷⁰: Der Hof stellte fest, dass die von den Mitgliedstaaten und der Kommission angenommenen langfristigen Strategien für die Häfen keine geeignete Grundlage für die Planung der benötigten Hafenkapazität oder die Ermittlung des Bedarfs an EU-Mitteln und nationalen öffentlichen Mitteln für Infrastrukturen bildeten.

Zu bewältigende Herausforderung: Abstimmung relevanter und erreichbarer Ziele und Prioritäten im Verkehrsbereich auf die verfügbaren Ressourcen

Werden ehrgeizige politische Ziele und Prioritäten festgelegt, ohne dass die Verfügbarkeit von Ressourcen sichergestellt wird, so ist die Wahrscheinlichkeit geringer, dass diese Ziele und Prioritäten fristgerecht umgesetzt werden, was die Glaubwürdigkeit der gesamten Politik beeinträchtigt. Wenngleich Fortschritte erzielt wurden (siehe Ziffer 72), muss noch mehr getan werden.

• Der langfristige Plan für den Bau der noch fehlenden Infrastruktur, insbesondere für das TEN-V-Kernnetz, muss verbessert werden und sollte Folgendes enthalten: präzise Etappenziele, die regelmäßig überwacht werden, zuverlässige Schätzungen der Gesamtkosten, welche den verfügbaren finanziellen Ressourcen entsprechen, sowie einen besonderen Schwerpunkt auf grenzüberschreitenden Abschnitten. Dadurch würde sich die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass die verkehrspolitischen Ziele fristgerecht und innerhalb des Budgetrahmens erreicht werden.

Die EU sollte eine engere Abstimmung zwischen den nationalen Entscheidungen im Infrastrukturbereich und den politischen Prioritäten der EU durchsetzen

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In der TEN-V-Verordnung werden zwar die Korridore festgelegt, an denen die Infrastruktur zu errichten ist, und die Europäischen Koordinatoren bemühen sich um eine entsprechende Koordinierung der Arbeitspläne, die Mitgliedstaaten stellen jedoch den Großteil der erforderlichen Finanzierung bereit und sind nach wie vor in erster Linie für die Planung und Umsetzung der Verkehrsnetze zuständig. Sie allein entscheiden darüber, ob und wann die Infrastruktur gebaut wird⁷¹. Somit besteht die Gefahr, dass das EU-Verkehrsnetz anstatt eines integrierten Systems, mit welchem dem Bedarf der EU als Ganzes in optimaler Weise Rechnung getragen wird, letztlich eine Aneinanderreihung einzelner Netze bildet.

68

Der Hof und andere ORKB haben bei ihren jüngsten Prüfungen festgestellt, dass die Mitgliedstaaten nicht immer die gleichen ehrgeizigen Ziele wie die EU verfolgen: Für die Mitgliedstaaten besteht kein Anreiz, EU-Politiken umzusetzen, die von geringem nationalen Interesse sind, insbesondere grenzüberschreitende Verbindungen⁷².

1. Prüfung zum Hochgeschwindigkeitsschienennetz⁷³: Die Mitgliedstaaten bauten keine Hochgeschwindigkeitsstrecken, wenn sie diese nicht als nationale Priorität betrachteten, selbst wenn eine derartige Strecke sich in einem transnationalen Korridor befand und Teil des Kernnetzes war. Darüber hinaus verfügte die Kommission nur über begrenzte Durchsetzungsinstrumente oder Befugnisse, um die Mitgliedstaaten dazu zu zwingen, ihre Verpflichtungen einzulösen und die Hochgeschwindigkeitsstrecken zu bauen, die erforderlich sind, um das Kernnetz zu schaffen.
2. Prüfung zum ERTMS: Die im überarbeiteten europäischen Bereitstellungsplan festgelegte geplante Einführung wurde dadurch beeinträchtigt, dass die zeitliche Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich grenzüberschreitender Abschnitte zu wünschen übrig ließ. Dies zeigte, dass die Mitgliedstaaten die Einführung im Wesentlichen gemäß ihren nationalen Erfordernissen planen, ungeachtet möglicher Verpflichtungen, die in Bezug auf EU-Prioritäten eingegangen wurden.
3. Die schwedische ORKB⁷⁴ stellte fest, dass die nationalen Behörden der EU-Perspektive bei der Planung der inländischen Verkehrsinfrastruktur keinen Vorrang eingeräumt hatten.
4. Die französische ORKB⁷⁵ stellte fest, dass Frankreich in Bezug auf die zur Umsetzung der technologischen Komponente des einheitlichen europäischen Luftraums erforderlichen Investitionen im Rückstand lag und einen Leistungsplan vorgelegt hatte, der nicht den auf EU-Ebene festgelegten Leistungszielen entsprach.

69

In seiner Entschließung⁷⁶ aus dem Jahr 2017 bedauerte das Europäische Parlament zudem, dass die Mitgliedstaaten die nationalen Infrastrukturpläne allzu häufig ohne Bezug zu den TEN-V-Zielen festlegen. Es forderte die Kommission und die Mitgliedstaaten nachdrücklich auf, die Koordinierung zwischen den beiden Planungsebenen zu verstärken und Vorhaben, die im Einklang mit den TEN-V-Zielen stehen und voraussichtlich einen besonderen zusätzlichen Nutzen für die EU haben, vorrangig zu behandeln.

70

Da Verkehrssysteme in der EU in der Vergangenheit entwickelt wurden, um den nationalen Bedürfnissen gerecht zu werden, wird das Erreichen des Ziels der EU-weiten Interoperabilität durch administrative Hindernisse sowie technische, operative und Verfahrensunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten erheblich erschwert. Beispielsweise werden von den nationalen Eisenbahngesellschaften über 11 000 verschiedene Vorschriften angewandt, mit deren "Bereinigung" die Eisenbahnagentur der Europäischen Union betraut wurde⁷⁷. Der Hof stellt fest, dass eine fristgerechte Umsetzung des vierten Eisenbahnpakets (siehe Ziffer 53) dazu beitragen könnte, die für die Interoperabilität bestehenden administrativen und regulatorischen Hindernisse zu beseitigen.

Zu bewältigende Herausforderung: Einrichtung wirksamer Durchsetzungsinstrumente auf EU-Ebene, um sicherzustellen, dass die Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Infrastrukturbereich stärker auf die Prioritäten der EU abgestimmt werden, wobei ein besonderes Augenmerk auf grenzüberschreitenden Abschnitten liegen sollte

Eine mangelnde Abstimmung zwischen den Prioritäten der EU und denen der Mitgliedstaaten erschwert die Vollendung des Verkehrsbinnenmarkts.

• Es bedarf geeigneter Durchsetzungsinstrumente, mit denen sichergestellt werden kann, dass die in der TEN-V-Verordnung festgelegten Verpflichtungen schneller erfüllt werden, damit wichtige strategische Infrastruktur fertiggestellt werden kann, wobei Abhilfemaßnahmen vorgesehen sein müssen für den Fall, dass vorrangige Projekte nicht plangemäß eingeleitet werden oder sich in der Folge verzögern oder dass Koordinierungsprobleme in Bezug auf grenzüberschreitende Abschnitte voraussichtlich dazu führen, dass der Betrieb der Infrastruktur nicht wie geplant aufgenommen werden kann.
• Alle administrativen und regulatorischen Hindernisse, welche die Interoperabilität erschweren, sollten vorrangig beseitigt werden.

Erhöhung des Mehrwerts der EU-Finanzierung

71

Mit EU-Mitteln kann nur ein Bruchteil des gesamten Investitionsbedarfs gedeckt werden (siehe Ziffern 17-25). Um die Wirkung dieser begrenzten Ressourcen zu maximieren, sollten sie vorrangig für die wichtigsten Prioritäten und den höchsten EU-Mehrwert eingesetzt werden. Die jüngsten Prüfungen des Hofes ergaben, dass EU-Mittel zielgerichteter verwendet werden müssten.

1. Prüfung zum ERTMS: Obwohl die Kernnetzkorridore gemäß den politischen Vorgaben der EU den Hauptschwerpunkt für ERTMS-Investitionen bilden sollten, wurden in einigen Fällen einzelne Strecken außerhalb des Kernnetzes, die nicht mit diesem Netz oder einem grenzüberschreitenden Abschnitt verbunden waren, mit EU-Mitteln (insbesondere mit Mitteln der Kohäsionspolitik) finanziert. Zudem wurden grenzüberschreitenden Abschnitten streckenseitig nur begrenzt EU-Fördermittel zugewiesen.
2. Prüfung zum Seeverkehr: Mit dem Großteil der EU-Finanzierung wurden als "Kernnetzhäfen" eingestufte Häfen unterstützt. Der Hof stellte jedoch fest, dass es zu viele Kernnetzhäfen gibt (insgesamt 104), was möglicherweise verhindert, dass EU-Fördermittel gezielt für die wichtigsten Häfen eingesetzt werden.
3. Prüfung zur Binnenschifffahrt: Zwischen dem Kern- und dem Gesamtnetz wurde nicht unterschieden, was für eine Priorisierung der Binnenwasserstraßen nicht hilfreich war. Im Rahmen der EU-Strategien wurden weder die Beseitigung von Engpässen noch die Flüsse, in die die begrenzten verfügbaren Ressourcen investiert werden sollten, priorisiert.

72

Bei den ESI-Fonds wurde für den Zeitraum 2014-2020 eine neue Voraussetzung für den Zugang zu Fördermitteln für den Verkehrsbereich eingeführt: Die Mitgliedstaaten müssen nun nachweisen, dass die vorgeschlagenen Projekte als Teil eines umfassenden und langfristigen nationalen oder regionalen Verkehrsplans durchgeführt werden, der zum einheitlichen europäischen Verkehrsraum und zum TEN-V beiträgt. Dies ist ein positiver Schritt hin zu einer stärker koordinierten und strategisch ausgerichteten Auswahl von Projekten.

Zu bewältigende Herausforderung: EU-Finanzierung mit Schwerpunkt auf denjenigen Prioritäten, die den höchsten EU-Mehrwert erbringen

Da der Umfang der EU-Finanzierung gemessen am Gesamtbedarf begrenzt ist, muss der Schwerpunkt auf die Prioritäten gelegt werden, die den höchsten EU-Mehrwert bieten.

• Eine bessere Koordinierung und Ausrichtung der EU-Finanzierung - sowohl bei der geteilten als auch bei der direkten Mittelverwaltung -, die den verkehrspolitischen Prioritäten der EU Rechnung trägt, könnte dazu beitragen, die Wirksamkeit der Investitionen zu maximieren und einen kohärenteren und stärker strategisch ausgerichteten Ansatz für den Ausbau des Verkehrsnetzes zu gewährleisten.
• EU-Fördermittel sollten vorrangig Projekten zugutekommen, die durchgeführt werden, um einen klar festgestellten und ordnungsgemäß bewerteten Bedarf zu decken, auf einer sorgfältigen Planung beruhen und einen nachweisbaren EU-Mehrwert für das Netz bieten (z. B. durch die Beseitigung großer Engpässe, die Herstellung fehlender Verbindungen und die Schaffung grenzüberschreitender Verbindungen).

Bessere Projektverwaltung

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Die Projektverwaltung umfasst die Bewertung⁷⁸, Umsetzung und Überwachung der erforderlichen Ressourcen und Bemühungen zur Erreichung der Projektziele und -vorgaben. Eine gute Projektverwaltung ist wesentlich, um Ziele effizient und wirksam erreichen zu können.

Bessere Planung mithilfe einer gründlichen Vorabanalyse von Kosten und Nutzen

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Da die Verkehrsinfrastruktur erhebliche finanzielle Ressourcen erfordert, ist es von entscheidender Bedeutung, alle wesentlichen Kosten- und Nutzenaspekte im Voraus korrekt zu analysieren. Bei angemessener Anwendung ermöglicht es die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA), vor einer Entscheidung zu bewerten, welche Kapitalrendite ein Projekt erbringt und wie wünschenswert und nützlich es für die Gesellschaft ist.

75

Die Prüfungen des Hofes ergaben, dass Projektsponsoren und -bewerter die KNA tendenziell nicht als Instrument für eine verbesserte Entscheidungsfindung nutzen, sondern lediglich als verpflichtenden administrativen Schritt betrachten. Darüber hinaus besteht bei der KNA häufig ein Hang zum Optimismus: Projektsponsoren sind hinsichtlich der wichtigsten Projektparameter, wie Kapital- und Betriebskosten, Projektdauer und erwarteter Nutzen, tendenziell zu optimistisch. Unrealistische Schätzungen können zu unerreichbaren Zielvorgaben, übermäßig groß angelegten und/oder unzureichend genutzten Projekten, Kostensteigerungen und Verzögerungen führen - mit anderen Worten zu einem schlechteren Kosten-Nutzen-Verhältnis.

76

Der Hof fand im Zuge mehrerer Prüfungen Beispiele für Entscheidungen, die auf der Grundlage einer unzuverlässigen Analyse getroffen worden waren, was zu unerwünschten Auswirkungen führte:

1. Prüfung zum Hochgeschwindigkeitsschienennetz: Entscheidungen zum Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken beruhten oftmals auf politischen Erwägungen, wobei Kosten-Nutzen-Analysen nur in geringem Umfang genutzt wurden, um zu gewährleisten, dass bei der Entscheidungsfindung die Kosteneffizienz berücksichtigt wird. Die Bewertungen des tatsächlichen Bedarfs in den Mitgliedstaaten waren in einigen Fällen von unzureichender Qualität, und die alternative Lösung, bestehende herkömmliche Strecken aufzurüsten, wurde trotz des erheblichen Potenzials nicht ausreichend berücksichtigt. Folglich wurden Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut, die hinsichtlich ihres sozialen Kosten-Nutzen-Verhältnisses nur eine sehr eingeschränkte Chance hatten, sich als tragfähig zu erweisen.
2. Prüfung zu Flughäfen⁷⁹: Da die Investitionspläne viel zu optimistische Annahmen enthielten, waren die EU-finanzierten Infrastrukturen in vielen Fällen überdimensioniert. Mehr als die Hälfte der EU-Mittel, mit denen die geprüften Flughäfen unterstützt wurden, flossen in (neu errichtete oder modernisierte) Infrastrukturen, die nach ihrer Fertigstellung unnötig groß waren und nicht vollständig genutzt wurden.
3. Prüfung zum Seeverkehr: Die Finanzierung von vergleichbarer Hafeninfrastruktur in benachbarten Häfen, für die weder ein solides Geschäftsszenario vorlag noch zuvor eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt worden war, hatte Investitionen zur Folge, die ohne Wirkung blieben und zu Fällen von ungenutzten oder unzureichend genutzten Einrichtungen führten.

77

Als Reaktion auf diese Schwachstellen führte die Kommission (INEA) im Jahr 2015 für die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" eine spezifische Bewertung von Kosten und Nutzen ein, die von externen KNA-Experten durchgeführt wird, bevor die Bereitstellung von CEF-Unterstützung bewilligt wird. Dies kann dazu beitragen, die Qualität der Entscheidungsfindung im Vorfeld zu verbessern.

78

Der Hof stellt fest, dass die Verordnungen über die CEF und die ESI-Fonds für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ausdrückliche Verweise⁸⁰ auf eine Kosten-Nutzen-Analyse enthielten, während dies bei den Vorschlägen für die Verordnungen⁸¹ für den Zeitraum 2021-2027 nicht mehr der Fall ist.

Vereinfachung der Vorschriften für die Durchführung von Infrastrukturprojekten

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Der Hof und nationale ORKB stellten im Zuge ihrer jüngsten Prüfungen fest, dass bei Projekten, die weniger gründlich und genau vorbereitet worden waren, ein höheres Risiko für Kostensteigerungen und Verzögerungen bestand.

1. Prüfung zum Hochgeschwindigkeitsschienennetz: Bei einem Bahnhof waren die Baukosten von im Jahr 2003 geschätzten 4,5 Milliarden Euro auf 8,2 Milliarden Euro im Januar 2018 gestiegen, weil die ursprünglichen Kostenschätzungen für die Tunnelbauarbeiten in einem dicht bevölkerten Stadtzentrum unrealistisch waren und geologische und ökologische Faktoren sowie Aspekte des örtlichen Kulturerbes unzureichend berücksichtigt wurden.
2. Prüfung zu öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP)⁸²: Zusätzliche öffentliche Mittel in Höhe von nahezu 1,5 Milliarden Euro waren erforderlich, um die fünf vom Hof geprüften Autobahnen fertigzustellen; von diesem Betrag wurden rund 30 % von der EU bereitgestellt. Insbesondere musste die öffentliche Behörde, die an einer öffentlich-privaten Partnerschaft für den Bau und Betrieb von drei Autobahnen beteiligt war, zusätzliche 705 Millionen Euro an die privaten Partner zahlen, was u. a. auf die unzureichende Vorbereitung der Projekte sowie darauf zurückzuführen war, dass ÖPP-Verträge unterzeichnet wurden, bevor maßgebliche Fragen - wie die Räumung archäologischer Funde, die Einholung der erforderlichen Umweltgenehmigungen und der Abschluss der notwendigen Landenteignungen - geklärt waren.
3. Mehrere EU-ORKB⁸³ berichteten ebenfalls über Schwachstellen bei der Projektplanung/-vorbereitung, die zu Verzögerungen und Kostenüberschreitungen geführt hatten.

80

Verzögerungen und Kostenüberschreitungen wurden auch durch ineffiziente regulatorische und administrative Verfahren verursacht. Beispielsweise ergab die Prüfung des Hofes zum Seeverkehr, dass es aufgrund der verwaltungstechnischen Komplexität bei der Umsetzung von Projekten zu erheblichen Verzögerungen gekommen war (in einem Fall waren für den Bau und Betrieb eines Jachthafens 33 Genehmigungen erforderlich, und in einem anderen Fall dauerte es 22 Jahre, bis die für die Aufnahme von Hafenbauarbeiten erforderlichen Genehmigungen eingeholt waren). Dies deutet auf strukturelle Probleme im Zusammenhang mit der Erteilung von Genehmigungen und Zulassungen auf nationaler Ebene hin.

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Bei grenzübergreifenden Projekten, bei denen die Auftragsvergabe ein erhebliches Problem darstellt, ist die Lage noch schwieriger. In seiner Prüfung zum Hochgeschwindigkeitsschienennetz stellte der Hof fest, dass es keinen gemeinsamen Rechtsrahmen für grenzübergreifende Projekte gab und dass sich die Ausschreibungsunterlagen, Verträge und Buchführungssysteme zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten unterschieden. Es waren keine vereinfachten Verfahren zur Erleichterung und Beschleunigung der Projektdurchführung eingerichtet (beispielsweise eine einzige Anlaufstelle - "One-Stop-Shop"). Darüber hinaus fehlten der Kommission die erforderlichen Instrumente, um wirksam einzugreifen, falls Verzögerungen auf einer Seite einer Grenze den fristgerechten Nutzungsbeginn von auf der anderen Seite der Grenze errichteter Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr behinderten. Die Europäischen Koordinatoren sind gut aufgestellt, um zu überwachen, was entlang eines Korridors funktioniert und was nicht, sie verfügen jedoch nicht über rechtliche Befugnisse, um eingreifen zu können. All diese Unzulänglichkeiten wirkten sich negativ auf die Geschwindigkeit und den Erfolg der Projektdurchführung aus.

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Da die Kommission dieses wiederkehrende Problem erkannt hatte, legte sie dem Europäischen Parlament und dem Rat im Jahr 2018 einen Legislativvorschlag⁸⁴ vor, der die Straffung der Umsetzung des TEN-V vorsah, insbesondere im Falle von komplexen grenzüberschreitenden Vorhaben (Einführung einer zentralen Anlaufstelle, Begrenzung des Genehmigungsprozesses auf drei Jahre, Stärkung der Rolle der Europäischen Koordinatoren bei der Überwachung des Genehmigungsverfahrens sowie Vereinfachung grenzübergreifender Vergabeverfahren). Zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Analyse war der Vorschlag für eine Verordnung noch nicht vom Europäischen Parlament und vom Rat verabschiedet worden.

Bessere Projektüberwachung

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Die Überwachung eines Projekts während und nach seiner Durchführung ist ein weiterer entscheidender Aspekt der Projektverwaltung.

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Die regelmäßige Überwachung von Kosten und Nutzen während der Durchführung ist für die Verwaltung, die Kontrolle und eine transparente Rechenschaftspflicht erforderlich. Große Infrastrukturprojekte, deren Durchführung viele Jahre dauert, sollten über einen Mechanismus verfügen, der eine regelmäßige Überwachung und erforderlichenfalls eine Aktualisierung der ursprünglichen Prognosen vorsieht. Dies ist wichtig, um sozialen Wert dadurch zu schaffen, dass Zielvorgaben erreicht und Kostenkontrollen durchgeführt werden, und kann für die derzeitige und künftige Entscheidungsfindung von Nutzen sein.

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Im Zuge seiner Prüfungen stellte der Hof fest, dass regelmäßige Kosteneffizienzprüfungen bei der Umsetzung von Verkehrsprojekten nicht zu den Leitprinzipien gehörten. Allerdings fand der Hof auch Beispiele für empfehlenswerte Verfahren: So gab es Fälle, in denen Projekte vor jeder neuen Planungsphase einer erneuten Bewertung unterzogen wurden, um sicherzustellen, dass sie nach wie vor dem aktuellen Bedarf entsprachen⁸⁵.

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Bei der Überwachung und Evaluierung eines Projekts nach seiner Durchführung werden u. a. die Ergebnisse der Intervention bewertet und die im Zuge der Planung und Umsetzung gewonnenen Erkenntnisse zusammengefasst. Der Hof hat in mehreren Berichten dargelegt⁸⁶, dass die Projektüberwachung überwiegend outputorientiert ist, während die Ergebnisse und Auswirkungen nicht bewertet werden. Daher gibt es keine zentrale Stelle, die über eindeutige Informationen darüber verfügt, ob mit den von der EU kofinanzierten Projekten - einzeln und/oder im Kontext der Kernnetzkorridore betrachtet - ergebnisorientierte Ziele erreicht und Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung (neue Arbeitsplätze, Tourismus usw.) erzielt worden sind.

Zu bewältigende Herausforderung: Verbesserung der Planung, Durchführung und Überwachung EU-finanzierter Projekte

Die Bewältigung wiederkehrender Probleme bei der Planung, Durchführung und Überwachung EU-finanzierter Projekte könnte dazu beitragen, die Wirksamkeit der EU-Unterstützung zu steigern.

• Die Planung könnte durch die Durchführung einer gründlichen Bedarfsanalyse und die Verwendung realistischer Verkehrsprognosen und zuverlässiger Parameter für die Bewertung der Kosten und des Nutzens von Projekten verbessert werden.
• Die Vorschriften für die Durchführung von Infrastrukturprojekten, insbesondere grenzüberschreitenden Vorhaben, sollten vorrangig vereinfacht werden, um alle administrativen und regulatorischen Hindernisse zu beseitigen. Dies könnte zu einer Verringerung von Unzulänglichkeiten und Verzögerungen sowie zu einer Begrenzung der Kostensteigerungen beitragen.
• Eine regelmäßige Überwachung von Kosten und Nutzen während der Projektdurchführung ist von wesentlicher Bedeutung, um kosteneffiziente Investitionen zu gewährleisten. Eine Projektüberwachung, deren Schwerpunkt sowohl auf den Ergebnissen und Auswirkungen als auch auf den Outputs liegt, könnte ein klareres Bild davon liefern, inwieweit EU-finanzierte Projekte zu nachhaltigen Ergebnissen und Auswirkungen führen und zur Erreichung der verkehrspolitischen Ziele der EU beitragen.

Verstärktes Augenmerk auf Instandhaltung und Erneuerung bestehender Infrastruktur

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Eine qualitativ hochwertige Infrastruktur ist von grundlegender Bedeutung für ein effizientes und nachhaltiges Funktionieren des EU-Binnenmarkts. Der Hof und andere ORKB⁸⁷ haben jedoch bereits mehrfach darüber berichtet, dass bestehende Straßen-, Schienen- und Flussinfrastruktur in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten unzureichend instand gehalten wurde, was Auswirkungen auf die Qualität, Sicherheit, Effizienz und Nachhaltigkeit⁸⁸ hatte.

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Die Instandhaltung der Infrastruktur fällt in die Zuständigkeit der nationalen und lokalen Behörden. Die Kommission hat auf das Problem hingewiesen, dass sich die Straßen- und Schieneninfrastruktur aufgrund mangelnder Instandhaltung EU-weit verschlechtert⁸⁹. Sie stellte fest, dass die Haushaltsmittel für die Instandhaltung häufig unzureichend sind und nicht an den zunehmenden Umfang der Infrastruktur und die Alterung wichtiger Verbindungen angepasst wurden, was zu erheblichen Instandhaltungsrückständen führt⁹⁰. Sowohl das Europäische Parlament⁹¹ als auch der Rat⁹² haben zudem betont, wie wichtig es ist, den Instandhaltungsbedarf der Verkehrsinfrastruktur angemessen zu berücksichtigen.

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Vor diesem Hintergrund enthält der Vorschlag der Kommission für die neue Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 als eine grundlegende Voraussetzung die "Umfassende Verkehrsplanung auf der entsprechenden Ebene", welche die Bereitstellung von Angaben zu den Haushalts- und Finanzmitteln erfordert, die der Finanzierung der geplanten Investitionen und der Deckung der Betriebs- und Unterhaltungskosten der bestehenden und geplanten Infrastruktur dienen. Diese grundlegende Voraussetzung ist von den Mitgliedstaaten während des gesamten Programmplanungszeitraums zu erfüllen und anzuwenden; andernfalls können Ausgaben im Zusammenhang mit Vorhaben, die mit dem spezifischen Ziel verbunden sind, nicht in den Zahlungsantrag aufgenommen werden.

Zu bewältigende Herausforderung: Gewährleistung einer angemessenen Instandhaltung und Nachhaltigkeit der Infrastruktur

Eine angemessene Instandhaltung der Infrastruktur ist eine Grundvoraussetzung für die Entwicklung eines nachhaltigen EU-Verkehrsnetzes.

• Interessenträger sollten ihr Augenmerk nicht nur auf Investitionen in neue Infrastruktur richten, sondern auch auf die Instandhaltung und die Erneuerung der bestehenden Infrastruktur, die derzeit unbefriedigend sind.

Verstärkung der Bemühungen zur Verlagerung des Güterverkehrs weg von der Straße

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Wie in Ziffer 58 dargelegt, zählen verkehrsbedingte Emissionen zu den größten Herausforderungen, die es bei der Erreichung der allgemeinen Dekarbonisierungsziele der EU zu bewältigen gilt. In der Landscape-Analyse des Hofes zum Thema Energie und Klimawandel aus dem Jahr 2017 wurden u. a. relevante Prüfungen im Verkehrsbereich behandelt, die von ORKB der EU durchgeführt worden waren. Die Prüfungen betrafen die Verringerung von Treibhausgasemissionen unmittelbar im Verkehrswesen oder bezogen sich auf CO₂-arme Verkehrsträger bzw. eine Verlagerung auf solche Verkehrsträger. Insbesondere stellte der Hof fest, dass Probleme bei Gestaltung und Wirksamkeit der Biokraftstoffpolitik bestanden und dass die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene und die See-/Binnenwasserstraßen nicht in ausreichendem Maße stattfand. Weder die Binnenschifffahrt noch der Schienenverkehr konnten mit dem Straßenverkehr konkurrieren.

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Bei seiner Prüfung zum Schienengüterverkehr stellte der Hof fest, dass durch Schienen- und Straßenverkehr erzeugte externe Effekte⁹³ (Umweltbelastung und -verschmutzung, Staus/Überlastung oder Unfälle usw.) bei der Festlegung der von Infrastrukturnutzern zu zahlenden Entgelte nicht umfassend berücksichtigt werden.

Zu bewältigende Herausforderung: Verstärkung der Bemühungen zur Verlagerung des Güterverkehrs weg von der Straße

Eine Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf umweltfreundlichere Verkehrsträger könnte zur Verringerung verkehrsbedingter Emissionen beitragen, die hauptsächlich vom Straßenverkehr verursacht werden.

• Interessenträger sollten die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf andere Verkehrsträger vorantreiben, indem sie den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern stärken und indem sie Grundsätze zur angemessenen Berücksichtigung der externen Kosten aller Verkehrsträger ausarbeiten und sich für die Umsetzung dieser Grundsätze einsetzen.

Diese Landscape-Analyse wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 24. Oktober 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

ATM: Air traffic management (Flugverkehrsmanagement)

BIP: Bruttoinlandsprodukt

CEF: Connecting Europe Facility (Fazilität "Connecting Europe")

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EFSI: Europäischer Fonds für strategische Investitionen

EIB: Europäische Investitionsbank

ERTMS: European Rail Traffic Management System (Europäisches Eisenbahnverkehrsleitsystem)

ESI-Fonds: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

Eurostat: Statistisches Amt der Europäischen Union (eine Generaldirektion der Kommission)

Galileo: europäisches globales Satellitennavigationssystem

GD MOVE: Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Europäischen Kommission

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung der Europäischen Kommission

GLONASS: Global Navigation Satellite System (Globales Satellitennavigationssystem)

GPS: Global Positioning System (Globales Positionsbestimmungssystem)

HSR: High-speed rail (Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr)

IMO: International Maritime Organisation (Internationale Seeschifffahrtsorganisation)

INEA: Innovation and Networks Executive Agency (Exekutivagentur für Innovation und Netze)

IVS: intelligente Verkehrssysteme

MFR: mehrjähriger Finanzrahmen

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

ÖPP: öffentlich-private Partnerschaften

ORKB: Oberste Rechnungskontrollbehörde

RIS: River Information Services (Binnenschifffahrtsinformationsdienste)

SES: Single European Sky (einheitlicher europäischer Luftraum)

SESAR: Single European Sky ATM Research (Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum)

SWP: Stabilitäts- und Wachstumspakt

TEN-V: transeuropäisches Verkehrsnetz

THG: Treibhausgase

VTMIS: Vessel Traffic Management Information System (Seeverkehrsmanagement- und -informationssystem)

Team der Landscape-Analyse

Diese Landscape-Analyse wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, erstellt.

Die Analyse wurde von Ladislav Balko, Mitglied des Hofes, geleitet. Herr Balko wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Branislav Urbanic, der Attachée Zuzana Frankova, dem Leitenden Manager Pietro Puricella, dem Aufgabenleiter Svetoslav Hristov sowie den Prüferinnen und Prüfern Valeria Rota, Enrico Grassi, Marjeta Leskovar und Annekatrin Langer. Thomas Everett leistete sprachliche Unterstützung.

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HTML	ISBN 978-92-847-1389-9	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/08947	QJ-03-18-425-DE-Q

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