Изграждане на успешен транспортен сектор на ЕС – какви са предизвикателствата?

Кратко изложение

I

Обзорните доклади предоставят общо описание и анализ на областите на политиката, основани до голяма степен на публично достъпна информация. В настоящия обзорен доклад се описват и анализират действията на ЕС в областта на транспорта. Сметната палата се съсредоточава върху финансираните от бюджета на ЕС инвестиции в инфраструктура и представя хоризонтални теми, установени при неотдавнашните одити на петте основни вида транспорт: автомобилен, железопътен, въздушен, вътрешен воден и морски. Въз основа на своите констатации и препоръки ЕСП представя хоризонтален преглед на ключовите предизвикателства пред развитието и финансирането на транспорта в ЕС. В допълнение към собствените доклади на ЕСП в настоящия доклад се вземат под внимание докладите на други върховни одитни институции (ВОИ), основни документи за политиката на ЕС, проучвания, оценки и данни, както и становищата на други институции на ЕС и международни институции.

II

Транспортът е стратегически сектор на икономиката на ЕС, който засяга пряко ежедневния живот на всички граждани на ЕС, а транспортните услуги осигуряват приблизително 11 млн. работни места. Той е крайъгълен камък на европейската интеграция, тъй като напълно свързаните и устойчиви транспортни мрежи са необходимо условие за изграждането и правилното функциониране на европейския единен пазар.

III

През последните десетилетия обемите на пътническите и товарните превози в ЕС нараснаха и се очаква това да продължи, макар и с по-бавна скорост. По своя обем автомобилният транспорт съставлява основната част от пътническия и товарния трафик, а в момента пазарът не предоставя достатъчно стимули на ползвателите да преминат към други видове транспорт, които като цяло остават по-слабо конкурентоспособни в икономически план.

IV

Транспортът е област на споделена компетентност в ЕС, което означава, че държавите членки може да упражняват собствените си правомощия, ако ЕС не е формулирал общи транспортни политики и стратегии. В Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС) се определя основанието за трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) – интегрирана мултимодална мрежа, която дава възможност за бързо и лесно придвижване на хора и стоки в ЕС. Мрежата се състои от две нива. „Основната“ мрежа, която следва да бъде завършена до 2030 г., се състои от стратегически най-важните връзки и възли в ЕС. „Широкообхватната“ мрежа, която следва да бъде завършена до 2050 г., има по-широката цел да гарантира достъпност и свързаност за всички региони на ЕС.

V

Основната отговорност за разработването, финансирането и изграждането на транспортна инфраструктура е на държавите членки. Финансирането от ЕС, чрез което трябва да се постига европейска добавена стойност, може да бъде само катализатор и да покрива част от общите нужди. Редица финансови инструменти на ЕС на обща стойност около 193 млрд. евро за периода 2007 – 2020 г. предоставят подкрепа за транспортната политика.

VI

За развитието на транспортната инфраструктура на ЕС са необходими значителни финансови средства. Комисията изчислява, че общите нужди от инвестиции в тази област възлизат на около 130 млрд. евро годишно, като за поддръжката са необходими допълнителни големи инвестиции. Само основната мрежа TEN-T ще струва близо 500 млрд. евро за периода 2021 – 2030 г.; ако бъдат включени широкообхватната мрежа и другите транспортни инвестиции, тази сума се увеличава до около 1,5 трлн. евро.

VII

След икономическата криза през 2008 г. обаче намалените инвестиции в транспортна инфраструктура забавиха модернизацията на транспортната мрежа на ЕС и средното равнище на инвестициите беше значително по-ниско от необходимото. За навременното изпълнение на целите на TEN-T са необходими значителни финансови ресурси. С оглед на ограничената наличност на публични средства, по-големите инвестиции на частния сектор в стратегическа транспортна инфраструктура са от съществено значение.

VIII

Равнището на развитие на инфраструктурата е различно в рамките на ЕС, като все още има изоставане по отношение на качеството и наличието на инфраструктура, особено в източните региони. Въпреки че в някои държави членки основните мрежи на TEN-T вече са напълно завършени или почти завършени, в други все още предстои много работа.

IX

Комисията признава, че успешното координирано внедряване на интелигентни системи за управление на транспорта, което се извършва в момента, е от основно значение за постигането на общоевропейска, интермодална и действително интегрирана транспортна система. Освен това автоматизацията, цифровизацията и споделената мобилност са бързо разрастващи се тенденции, които имат потенциала да направят по-ефективни транспортните системи. Новите технологии и модели на мобилност обаче пораждат и предизвикателства, свързани с пригодността на законодателната рамка, защитата на личните данни, безопасността, отговорността и сигурността на данните.

X

Комисията подпомага активно отварянето и либерализирането на вътрешния транспортен пазар. И тук обаче остават някои предизвикателства, особено в железопътния сектор и при управлението на въздушното движение.

XI

На транспорта се падат приблизително една четвърт от всички емисии на парникови газове (ПГ) в ЕС. Тъй като емисиите от транспорта започнаха да се увеличават отново от 2014 г. насам, секторът се превръща в едно от основните предизвикателства пред общите цели на ЕС за декарбонизация.

XII

Въпреки постигнатия напредък при развитието на инфраструктурата и отварянето на вътрешния транспортен пазар, както и предложените мерки за ускоряване на декарбонизацията на транспорта, ЕС все още среща предизвикателства по отношение на:

• съчетаването на подходящи и постижими цели и приоритети в областта на транспорта с наличните ресурси;
• създаването на ефективни инструменти за налагане на изпълнението на ниво ЕС, за да се гарантира, че инфраструктурните решения на държавите членки са по-тясно съгласувани с приоритетите на ЕС, като се обръща специално внимание на трансграничните участъци;
• насочването на финансирането от ЕС към приоритети с най-голяма добавена стойност от участието на ЕС;
• подобряването на планирането, изпълнението и мониторинга на финансираните от ЕС проекти;
• гарантирането, че инфраструктурата се поддържа по подходящ начин и е устойчива;
• увеличаването на усилията за прехвърляне на повече товари от автомобилния транспорт към други видове транспорт.

Цел и подход на настоящия обзорен доклад

01

В настоящия обзорен доклад се описват и анализират действията на ЕС в областта на транспортната политика. Сметната палата се съсредоточава върху финансираните от бюджета на ЕС инвестиции в инфраструктура и представя хоризонтални теми, установени от нея при извършените неотдавна одити на петте основни вида транспорт: автомобилен, железопътен, въздушен, вътрешен воден и морски¹. През последните осем години ЕСП публикува 13 специални доклада в тази област (вж. приложение І). Въз основа на своите констатации и препоръки ЕСП представя хоризонтален преглед на ключовите предизвикателства пред развитието и финансирането на транспорта в ЕС. Оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС вероятно ще окаже въздействие върху планирането и осъществяването на транспортните политики на ЕС. Като се има предвид обаче, че към момента на публикуването на настоящия документ преговорите все още продължаваха и конкретните последици са несигурни, ЕСП реши да не включва този аспект в настоящия обзорен доклад.

02

Обзорните доклади на ЕСП предоставят общо описание и анализ на областите на политиката на ЕС, основани до голяма степен на предишната дейност на ЕСП и на публично достъпна информация. Обзорният доклад не е одит: в него не се използва нова одитна дейност и не се представят нови одитни констатации или препоръки. Той обаче може да съдържа заключения и препоръки от по-рано публикувани доклади. Отговорите на Комисията на констатациите и препоръките на ЕСП в цитираните в настоящия документ доклади са публикувани заедно с тези доклади и са достъпни на уебсайта на ЕСП.

03

Освен собствените доклади на Сметната палата, настоящият доклад се позовава на доклади на други върховни одитни институции (ВОИ) и основни документи за политиката на ЕС, проучвания, оценки и данни. ЕСП също така проведе събеседвания с представители на Европейската комисия, Европейския парламент, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). При извършването на своя преглед Сметната палата поддържаше редовен диалог с Комисията и доколкото е възможно взе предвид нейните коментари относно съдържанието на настоящия обзорен доклад.

04

Чрез предоставяне на ясна и достъпна информация на заинтересованите лица и страни настоящият обзорен доклад има за цел да ги насърчи да подобрят своите действия и/или да ги координират по-добре, за да допринесат към усилията на ЕС за изпълнение на целите на неговата транспортна политика.

05

Докладът е структуриран по следния начин:

1. В част І е представен преглед на основните цели на политиката на ЕС за транспортния сектор, основната рамка за управление и мащаба и наличността на необходимото финансиране;
2. В част II е описано актуалното състояние в ключови области на транспортния сектор в ЕС;
3. В част III са представени хоризонтални въпроси и основни предизвикателства, чието значение според ЕСП продължава да бъде голямо.

Част I: Преглед на транспортния сектор в ЕС

Основни факти за транспортния сектор в Европейския съюз

06

Транспортът е стратегически сектор в икономиката на ЕС и транспортните услуги съставляват около 5 % от брутната добавена стойност на ЕС² и 5,2 % (или около 11 млн. души) от всички работни места през 2016 г. Той засяга пряко ежедневния живот на всички граждани на ЕС и осигурява потока на стоки до потребителите от повече от 11 млн. производители в ЕС³. Това превръща добрите транспортни системи в крайъгълен камък на европейската интеграция. Добре обмислените, устойчиви и напълно свързани транспортни мрежи са необходимо условие за изграждането и правилното функциониране на европейския единен пазар.

07

Ефективните транспортни услуги и инфраструктура са необходими за оползотворяване на икономическите предимства на всички региони на ЕС, за подпомагане на вътрешния пазар и растежа и за насърчаване на икономическото, териториалното и социалното сближаване. С оглед на централната си роля транспортът е тясно свързан и с области на политиката като околната среда, работните места и растежа, конкуренцията, социалните политики и цифровизацията.

Основни цели на политиката за транспортния сектор

08

Транспортната политика на ЕС е определена в Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС)⁴. Това е една от първите области, в която ЕС заявява намерението си да създаде общ пазар, с други думи да отвори транспортните мрежи и да установи свобода на предоставяне на транспортни услуги.

09

Основните документи за определяне на целите на транспортната политика на ЕС са белите книги, които Комисията публикува приблизително на всеки десет години⁵. В последната бяла книга от 2011 г. се определя пътна карта с десет ключови цели (вж. приложение ІІ) за създаване на единно европейско транспортно пространство с конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите.

10

Редица стратегически документи⁶ и документи за политиката допълват и доразвиват приоритетите на Бялата книга от 2011 г. както за отделните видове транспорт, така и от междусекторна гледна точка.

11

За да се разработи интегрирана мултимодална мрежа, позволяваща бързото и лесно движение на хора и стоки в целия ЕС, в ДФЕС (вж. дял XVI) е определено и основанието за трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T). През 1996 г. Комисията публикува насоки за TEN-T като основа за разработването на политика за TEN-T. Те често са изменяни и са последвани от регламент през 2013 г.⁷ В регламента се определят срокове за завършването на „основното“ (2030 г.) и „широкообхватното“ (2050 г.) ниво на мрежата (вж. таблица 1), като е важно да се подчертае, че с него се преминава от подход, основан на отделни приоритетни проекти, към такъв за мултимодална мрежа от коридори в целия ЕС. Проектите вече се планират в рамките на планове за коридори, обхващащи всички видове транспорт, с 12 европейски координатори, определени от Комисията с цел да се улесни и да се наблюдава координираното развитие на коридорите на основната мрежа TEN-T.

Таблица 1

Мащаб на мрежата TEN-T

TEN-T	Основна мрежа (км)	Широкообхватна мрежа (км)
Железопътни линии	50 762	138 072
Пътища	34 401	136 706
Вътрешни водни пътища	12 880	23 506

Източник: Последваща оценка на Комисията на програмите на политиката на сближаване за периода 2007 – 2013 г., работен пакет 5.

12

Широкообхватната мрежа е предназначена да осигури достъпност и свързаност за всички региони на ЕС. Основната мрежа се състои от стратегически най-важните възли и връзки на широкообхватната мрежа, организирани в девет коридора (вж. фигура 1), и три хоризонтални приоритета (Европейска система за управление на железопътното движение (ERTMS), морски магистрали и пътна безопасност).

Основни заинтересовани страни в транспортния сектор на ЕС

13

Транспортът е област, в която ЕС и държавите членки имат споделена компетентност⁸. Това означава, че както ЕС, така и държавите членки може да изготвят законодателство и да приемат правно обвързващи актове. Държавите членки може да приемат закони, ако ЕС не е формулирал общи транспортни политики и стратегии.

14

Основните заинтересовани страни на равнището на ЕС са Комисията, Европейският парламент и Съветът (вж. приложение ІІІ). Както във всички области на политика на ЕС, Комисията предлага законодателство и изпълнява политики, а Парламентът и Съветът приемат законодателство, което в общия случай се основава на предложенията на Комисията.

15

Основните заинтересовани страни в държавите членки са националните, регионалните и местните органи, отговорни за транспорта и инвестиционната политика, както и превозвачите на товари и пътници.

16

Най-важното е, че милиони граждани и предприятия се възползват от транспортните мрежи и услуги.

Необходимост от инвестиции в инфраструктура и наличие на средства

17

Основната отговорност за разработването, финансирането и изграждането на транспортна инфраструктура е на държавите членки. Финансирането от ЕС, чрез което трябва да се постига европейска добавена стойност, може да бъде само катализатор и да покрива част от общите нужди.

18

За развитието на транспортната инфраструктура на ЕС са необходими значителни финансови средства. Комисията изчислява, че общите нужди от инвестиции в тази област (за TEN-T и градска инфраструктура) възлизат на около 130 млрд. евро годишно. За поддръжката са необходими допълнителни значителни инвестиции⁹. Изчислено е, че нуждите от инвестиции за развиване на основната мрежа възлизат на 500 млрд. евро за периода 2021 – 2030 г. С включването на широкообхватната мрежа¹⁰ и другите транспортни инвестиции тази стойност нараства до около 1,5 трлн. евро¹¹.

19

След икономическата криза през 2008 г. обаче намалените инвестиции в транспортна инфраструктура забавиха модернизацията на транспортната мрежа на ЕС¹². Според последния доклад на Комисията за напредъка на TEN-T¹³ средните нива на инвестиции в ЕС от началото на кризата са доста под 100 млрд. евро годишно.

20

Редица финансови инструменти на ЕС на обща стойност 193 млрд. евро за периода 2007 – 2020 г. предоставят подкрепа за транспортната политика (вж. таблица 2). Тази подкрепа се осъществява при режим на пряко и на споделено управление¹⁴. Двата основни инструмента са Механизмът за свързване на Европа (МСЕ)¹⁵ и европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове). С първия (управляван пряко от Комисията) се дава приоритет на основната мрежа TEN-T, трансграничните връзки, отстраняването на участъците с недостатъчен капацитет и проектите за оперативна съвместимост, а с втория (изпълняван при споделено управление) тези приоритети се разширяват, за да включат подобряването на регионалната мобилност и свързването на второстепенни и третостепенни възли с инфраструктурата на TEN-T¹⁶.

Таблица 2

Бюджетни средства на ЕС в областта на транспорта за периода 2007 – 2020 г. (в млрд. евро)

Инструмент	2007 – 2013 г.	2014 – 2020 г.	Общо
ЕФРР и Кохезионен фонд/ЕСИ фондове	81,8	68,5	150,3
TEN-T	8,0	не е приложимо	8,0
„Марко Поло“	0,5	не е приложимо	0,5
МСЕ – „Транспорт“	не е приложимо	24,12	24,1
7РП1 – Транспорт	4,2	не е приложимо	4,2
„Хоризонт 2020“ – Транспорт	не е приложимо	6,3	6,3
Общо	94,5	98,9	193,4

Източник: ЕСП въз основа на публично достъпни данни.

21

По-голямата част от финансирането от ЕС (78 %) за транспорт през двата програмни периода от 2007 г. до 2020 г. попада в рамките на споделеното управление. Делът на финансирането, управлявано пряко от Комисията, обаче се увеличава – от 13 % за периода 2007 – 2013 г. на 31 % за периода 2014 – 2020 г.

22

Транспортът е най-голямата разходна област за ЕФРР и Кохезионния фонд през двата програмни периода (24 % от общия размер на отпуснатите средства за периода 2007 – 2013 г. и 20 % за периода 2014 – 2020 г.). Почти половината от разходите за транспорт по ЕФРР и Кохезионния фонд за периода 2007 – 2020 г. са били разпределени за пътища (вж. таблица 3).

Таблица 3

Бюджетни средства от ЕФРР и Кохезионния фонд за транспортния сектор за периода 2007 – 2020 г. (в млрд. евро)

Сектор		2007 – 2013 г.	% от общия размер		2014 – 2020 г.	% от общия размер
Автомобилен транспорт	42,6		52%	30,0		44%
Железопътен транспорт	23,1		28%	18,6		27%
Градски транспорт	8,2		10%	12,5		18%
Пристанища	3,1		4%	2,0		3%
Мултимодален транспорт	1,8		2%	2,2		3%
Интелигентни транспортни системи (ИТС)	1,0		1%	2,1		3%
Вътрешен воден транспорт	0,4		1%	0,7		1%
Въздушен транспорт	1,6		2%	0,4		1%
Общо за транспорта	81,8		100%	68,5		100%

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от Комисията.

23

До декември 2017 г. от МСЕ (само за периода 2014 – 2020 г.) са отпуснати 22,3 млрд. евро (около 93 % от общия бюджет на МСЕ – „Транспорт“) за проекти (вж. таблица 4). По-голямата част от финансираните проекти са по коридорите на основната мрежа (79 %) и са свързани с устойчиви видове транспорт като железопътния и вътрешния воден транспорт.

Таблица 4

Отпуснати средства по МСЕ

Сектор	Общ размер на отпуснатите средства за проекти (декември 2017 г., в млрд. евро)		% от общия размер
Железопътен транспорт	16,4		74%
Вътрешен воден транспорт	1,7		8%
Автомобилен транспорт	1,7		8%
Въздушен транспорт	1,3		6%
Морски транспорт	0,9		4%
Мултимодален транспорт	0,3		1%
Общо	22,3		100%

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от Комисията.

24

Към момента на изготвяне на настоящия доклад разпределението на бюджетните средства за многогодишната финансова рамка за периода 2021 – 2027 г. (МФР) все още не беше прието. Предложението на Комисията за регламент за МСЕ¹⁷ предвижда да бъдат заделени 30,6 млрд. евро за транспорт, включително средства в размер на 11,3 млрд. евро от Кохезионния фонд. В предложението на Комисията за Регламент за периода 2021 – 2027 г. за определяне на общоприложими разпоредби за седем фонда със споделено управление¹⁸ се предвиждат общо 242 млрд. евро за ЕФРР и Кохезионния фонд, но на този етап не се представя разпределение на средствата по сектори.

25

ОИСР изтъква значението на по-големите инвестиции на частния сектор в стратегическа транспортна инфраструктура с цел преодоляване на недостига публични средства¹⁹. ЕС използва финансови инструменти, като например заеми и гаранции (вж. по-долу), за да привлече частни инвестиции в областта на транспорта.

1. С дълговия инструмент на МСЕ, при който бюджетът на ЕС се използва за предоставяне на гаранции главно за финансиране от ЕИБ, са подпомогнати 10 транспортни проекта и са мобилизирани инвестиции на стойност повече от 13 млрд. евро.
2. През 2015 г. групата на ЕИБ и Комисията съвместно стартират Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) с цел преодоляване на настоящия недостиг на инвестиции в ЕС. До момента по него е предоставено финансиране в размер на 5,6 млрд. евро за 45 проекта с принос за целите на транспорта²⁰.
3. Освен това ЕИБ е предоставила приблизително 140 млрд. евро под формата на заеми за транспортни проекти през периода 2007 – 2018 г.²¹

Част II: Актуално състояние в ключови области на транспортния сектор на ЕС

Настоящи тенденции при използването на транспорта

Обемите на превозите растат постоянно и се очаква това да продължи

26

През последните десетилетия обемите на пътническите и товарните превози в ЕС постоянно се увеличават²² – от 5 335 млрд. пътник-километра през 1995 г. на 6 802 млрд. през 2016 г. за пътническия транспорт и от 2 846 тон-километра през 1995 г. на 3 661 млрд. през 2016 г. за товарния превоз. Комисията изчислява, че те ще продължат да нарастват, макар и с по-бавен темп, отколкото в миналото. Тя прогнозира увеличение от 42 % за дейностите за пътнически транспорт и 60 % за вътрешните превози на товари между 2010 г. и 2050 г.²³ Прогнозираното увеличение за международния морски транспорт е още по-голямо – 71 % за същия период.

27

Увеличението в обема на превозите може да доведе до предизвикателства по отношение на капацитета за някои видове транспорт в ЕС. Задръстванията вече са сериозен екологичен и икономически проблем, който понастоящем струва на ЕС близо 140 млрд. евро всяка година²⁴. Изчислено е, че през 2050 г. разходите, свързани със задръстванията, ще се увеличат с повече от 40 % спрямо 2010 г.²⁵

Автомобилният транспорт е предпочитан за пътници и стоки

28

По своя обем автомобилният транспорт съставлява основната част от пътническия и товарния трафик²⁶. Пътуването с автомобил е преобладаващият вид пътнически превоз с дял от около 71 % от цялата транспортна дейност в пътник-километри, следвано от въздушния, автобусния и железопътния транспорт съответно с около 10 %, 8 % и 7 %. Пътищата също така обхващат 49 % от дейността за товарен транспорт в ЕС, следвани от морския и железопътния транспорт²⁷ съответно с около 32 % и 11 %.

29

Преобладаващият дял на автомобилния транспорт е още по-впечатляващ, ако разгледаме само вътрешните (без морските и въздушните) пътнически и товарни превози. На фигура 2 е показано, че по-голямата част от пътник-километрите се изминават с автомобили.

30

Въпреки целта на Бялата книга от 2011 г. за прехвърляне на 30 % от товарите в автомобилния транспорт над 300 км към други видове транспорт до 2030 г., например железопътен или воден, и повече от 50 % до 2050 г., и въпреки по-големия акцент от страна на ЕС върху екологичните видове транспорт, делът на използването на пътищата за вътрешни товарни превози всъщност се е увеличил – от 75,1 % през 2011 г. на 76,4 % през 2016 г. (вж. фигура 3).

31

Автомобилният транспорт е предпочитаният начин за изпращане на стоки в рамките на ЕС поради неговите предимства като гъвкавост, надеждност, цена, време и доставка от врата до врата. През 2016 г. ЕСП публикува специален доклад относно железопътните товарни превози в ЕС. ЕСП сравни предизвикателствата пред товарните превозвачи, които използват железопътен транспорт, с тези при използването на автомобилен транспорт. В момента пазарът не стимулира достатъчно участниците в движението да преминат от автомобилен към други видове транспорт, които остават по-слабо конкурентоспособни в икономически план. На фигура 4 са показани някои от основните причини, поради които железопътният транспорт е по-неизгоден от автомобилния за превоз на товари.

32

Транспортът генерира отрицателни външни въздействия като злополуки, емисии на парникови газове, замърсяване на въздуха и шум, които имат своята икономическа и социална цена. Без да се отчитат задръстванията, изчисленията показват, че цената на тези отрицателни външни въздействия възлиза на около 4 % от БВП на ЕС през 2011 г. Както беше посочено и в неотдавнашния доклад на ЕСП относно високоскоростния железопътен транспорт²⁸, в ЕС понастоящем се води дебат относно системите за таксуване (по-специално по отношение на пътните такси), които да разглеждат едновременно принципите „потребителят плаща“ и „замърсителят плаща“ в различните видове транспорт. Това показва разбиране на необходимостта от задълбочен анализ на потенциалните недостатъци и ползи от интернализирането на външните разходи. Интернализирането на външните разходи означава, че потребителите поемат създадените от тях разходи и поради това имат стимул да променят поведението си, за да намалят тези разходи. Интернализирането ще има важни последици за транспортните мрежи, цената за крайните потребители и използването на транспортната инфраструктура. В момента Комисията извършва проучване относно интернализирането на външните разходи („Устойчиво таксуване на транспортната инфраструктура и интернализиране на външните разходи в транспорта“) с цел едновременно да оцени до каква степен принципите „потребителят плаща“ и „замърсителят плаща“ вече се прилагат за различните видове транспорт в държавите членки и да даде своя принос към дебата. Резултатите от проучването следва да бъдат налице до средата на 2019 г.

33

Увеличаването на дела на мултимодалния транспорт, което от много години е една от основните цели на транспортната политика на ЕС, може да има роля в преминаването към транспортни операции, различни от използващите единствено автомобилен превоз. Мултимодалността е свързана с използването на различни транспортни средства в рамките на едно пътуване. Въпреки известния напредък през последните години, мултимодалният транспорт все още не е широко разпространен в Европа²⁹. Основният правен инструмент на ЕС, който пряко подпомага мултимодалния транспорт, е Директивата относно комбинирания транспорт от 1992 г.³⁰, която беше в процес на изменение към момента на изготвяне на доклада. Проектите за мултимодален транспорт се подпомагат основно от ЕФРР и Кохезионния фонд, от които през периода 2007 – 2020 г. е отпусната сума в размер на около 4 млрд. евро. Комисията обяви 2018 г. за „Година на мултимодалността“ – година, през която възнамерява да повиши значението на мултимодалността за транспортната система на ЕС.

Интелигентните системи за управление на транспорта: неразделна част от бъдещето на сектора

34

Интелигентните системи за управление на транспорта са набор от цифрови системи за управление на трафика и информационни системи, които обхващат няколко вида транспорт (вж. каре 1). Комисията признава, че успешното координирано внедряване на такива системи е от основно значение за постигането на общоевропейска, интермодална и действително интегрирана транспортна система, и представлява неразделна част от бъдещето на транспорта³¹. Внедряването продължава, като от ЕФРР и Кохезионния фонд за тази цел са отпуснати приблизително 3,1 млрд. евро до края на 2017 г. за периода 2007 – 2020 г., както и допълнителни 3 млрд. евро, предоставени по линия на МСЕ.

35

Освен това Европейската глобална навигационна спътникова система („Галилео“) има за цел да предостави подобрена информация за позициониране и определяне на времето, която следва да има съществен положителен ефект за транспортните услуги и техните ползватели. Тъй като транспортът все повече разчита на наличието на спътникови сигнали за прецизно определяне на местоположението, в Бялата книга от 2011 г. пускането в действие на „Галилео“ е посочено като една от нейните цели. „Галилео“ е стартирана като еквивалент на ЕС на американската система GPS и руската система GLONASS, за да може ЕС да бъде независим в този стратегически сектор. Приблизителните общи разходи за системата възлизат на около 10,5 млрд. евро и тя се състои от 30 спътника и свързаната с тях наземна инфраструктура. Разгръщането на „Галилео“ продължава; Комисията очаква то да приключи до края на 2020 г.

Възникващи тенденции в транспорта

36

Автоматизацията, цифровизацията и споделената мобилност са бързо разрастващи се тенденции (вж. каре 2), които имат потенциала да направят по-ефективни транспортните системи, като по този начин подобрят пътната безопасност³², намалят въздействието върху околната среда и облекчат задръстванията.

37

Напълно автоматизираните превозни средства са в процес на тестване и може да се предположи, че технологичното развитие в крайна сметка ще ги превърне в обичайна гледка по пътищата. Изцяло автоматизираното шофиране ще изисква модерна телекомуникационна и сателитна инфраструктура и услуги за позициониране и комуникация между превозните средства. След успешното разгръщане на „Галилео“ тя ще предостави необходимите услуги за посрещане на тези нужди.

38

Новите технологии и модели на мобилност обаче пораждат и предизвикателства, свързани с пригодността на законодателната рамка, защитата на личните данни, безопасността, отговорността и сигурността на данните³³. Стратегията на ЕС за мобилността на бъдещето от 2018 г.³⁴ съдържа предложения на Комисията за преодоляване на тези основни източници на безпокойство.

39

Адаптирането на инфраструктурата към новите модели на мобилност и разгръщането на нова инфраструктура за чисти алтернативни горива поставят допълнителни предизвикателства, които изискват нови инвестиции и преразгледан подход към проектирането на мрежите и бизнес моделите. Инфраструктурата за зареждане е от съществено значение за улесняването на развитието на електромобилността и по-специално за навлизането на електрически превозни средства³⁵. През 2013 г. ЕС постави началото на своята стратегия за алтернативните горива³⁶, която има за цел да осигури мрежа от станции за алтернативни горива (включително електрически зарядни точки) със стандартизиран дизайн и употреба.

Развитие на инфраструктурата

Въпреки напредъка в развитието на транспортната инфраструктура в ЕС, все още има предизвикателства

40

Безпрепятствената мобилност от врата до врата за хората и стоките в ЕС зависи от модерната и добре функционираща транспортна инфраструктура. Основният градивен елемент от развитието на европейската транспортна система е завършването на мрежата TEN-T. Другите нива на транспортната система, като например градският транспорт, също са важни, тъй като именно там се усещат най-непосредствено отрицателните външни въздействия на сектора (например злополуки, замърсяване и шум).

41

Разширяването на ЕС от 15 до 28 държави членки доведе до промени в логистичните вериги и географските модели на търговия, като постави структурното предизвикателство за бързо развитие на транспортната инфраструктура на ЕС, по-специално в новите държави членки.

42

Тъй като е най-гъвкавият вид транспорт, автомобилният транспорт се адаптира най-лесно към новата действителност, докато в железопътния транспорт например са необходими по-големи усилия за модернизиране и развитие на неговите мрежи и връзки. На фигура 5 и фигура 6 е показано увеличението в дължината (като абсолютна стойност и като процент) на автомагистралите и железопътните линии в ЕС през десетилетието до 2016 г.

43

Равнището на развитие на инфраструктурата е различно в рамките на ЕС, като все още има изоставане по отношение на качеството и наличието на инфраструктура, особено в източните региони³⁷ (по-малко автомагистрали и високоскоростни железопътни линии, конвенционалната железопътна мрежа се нуждае от подобрение и при нея се наблюдава по-дълго време за пътуване, отколкото в Западна Европа). Освен това в транспортната мрежа на ЕС все още се срещат липсващи връзки и участъци с недостатъчен капацитет, които представляват сериозни пречки за пътните потоци. Граничните участъци са особено засегнати в това отношение. Например 149 (41 %) от 365 трансгранични железопътни връзки, установени от Комисията, днес не са в експлоатация³⁸.

44

Въпреки че някои държави членки вече са завършили или предстои да завършат своите участъци от основната мрежа на TEN-T, на други все още им предстои много работа³⁹. През 2017 г. в допълнение към редовно актуализираните работни планове относно коридорите⁴⁰ Комисията публикува доклад за напредъка⁴¹ на изпълнението на мрежата TEN-Т през периода 2014 – 2015 г. В този доклад се стига до заключението, че е постигнат напредък, но като цяло може да се приеме, че в повечето случаи все още се изискват значителни подобрения и са необходими значителни инвестиции, за да се постигнат целите на ТЕN-Т.

45

Значителните инвестиции на ЕС⁴² са допринесли за подобряването на свързаността и достъпността. Например през периода 2007 – 2013 г. чрез финансирането за сближаване е подпомогнато изграждането на 3 875 км нови пътища (47 % от тях от TEN-T) и реконструиране на над 23 000 км – обща дължина, която се равнява на около 10 % от основната пътна мрежа в 15 държави членки, отговарящи на условията⁴³. В резултат на това е бил подобрен достъпът до пътища за милиони хора и е било намалено времето за път⁴⁴. Финансирането за сближаване е било използвано и за изграждане и реконструиране на 3 405 км железопътни линии (49 % от TEN-T), или малко над 2 % от цялата железопътна мрежа⁴⁵.

46

За да продължи преодоляването на различията между държавите членки, през периода 2014 – 2020 г. също са планирани значителни разходи на ЕС⁴⁶:

1. Около 70 млрд. евро са планирани под формата на съфинансиране от ЕС чрез ЕСИ фондовете: 34 млрд. евро за инфраструктура по TEN-T и 36 млрд. евро за транспортни инвестиционни проекти, които свързват към или допълват проектите за TEN-T. Тези инвестиции ще обхванат 977 км вътрешни водни пътища, изграждането на 3 414 км и реконструирането на 9 742 км пътища, изграждането на 1 136 км и модернизирането на 9 680 км железопътни линии, както и 748 км нови или подобрени трамвайни линии и линии на метро.
2. Освен това 24,1 млрд. евро от бюджета на МСЕ „Транспорт“ (който включва 11,3 млрд. евро за държавите членки, отговарящи на условията за финансиране за сближаване) са насочени главно към железопътни проекти в основната мрежа TEN-T. Очакваните резултати от тези проекти включват, наред с другото, отстраняването до 2020 г. на 243 участъка с недостатъчен капацитет в железопътния, автомобилния и вътрешния воден транспорт, 3 088 нови пункта за доставка на алтернативни горива за автомобилния транспорт, 1 790 км железопътни линии, адаптирани към номинално междурелсие, 5 788 км, оборудвани с ERTMS, 1 753 км електрифицирани, 2 804 км подобрени товарни линии и 3 862 модернизирани вътрешни водни пътища.

За мрежата TEN-T е необходимо значително финансиране – нивото на задлъжнялост на държавите членки може да се окаже пречка

47

Въпреки вече значителните равнища на националните инвестиции и инвестициите от ЕС, които са допринесли за по-добра свързаност и достъпност, за постигането на целите на TEN-T все още са необходими много средства (вж. точка 17).

48

Основната отговорност за разработването, финансирането и изграждането на транспортна инфраструктура е на държавите членки. Същевременно ЕС е приел, че годишният бюджетен дефицит на сектор „Държавно управление“ на държавите членки не следва да надхвърля 3 %, както и че съотношението на държавния дълг към БВП не следва да надхвърля 60 % (критерии от Маастрихт⁴⁷). Следователно, въпреки че целите за завършване на TEN-T са посочени в регламент, в някои случаи националните равнища на задлъжнялост може да поставят допълнителни ограничения за инвестиционния капацитет на държавите членки. С други думи, намаляването на публичния дълг и изразходването на повече средства за публични инвестиции, включително за транспорт, може да се окажат конкуриращи се цели.

49

ОИСР признава това предизвикателство и необходимостта от подобрени механизми за отпускане на средства и финансиране в много държави предвид настоящите високи равнища на дефицита и дълга и други източници на натиск върху националните бюджети⁴⁸.

50

Европейският парламент също отбелязва, че държавите членки, които изпитват икономически или бюджетни затруднения, не са в състояние да съфинансират проекти за превоз на товари и изразява становище, че проектите, които се осъществяват в рамките на МСЕ, следва да бъдат изключвани от изчисляването на публичния дълг⁴⁹ съгласно Пакта за стабилност и растеж (ПСР)⁵⁰.

51

Комисията публикува съобщение⁵¹, за да поясни използването на известната гъвкавост, заложена в ПСР по отношение на допустимите инвестиции, които при определени условия може да бъдат основание за временно отклонение от действащите правила. Прилагането и ефективността на тази инвестиционна гъвкавост се разглеждат като част от по-широк преглед на мерките за гъвкавост⁵².

Вътрешен пазар

52

За да постигне функциониращ единен транспортен пазар, Комисията се е опитала да създаде справедливи условия за конкуренция както в рамките на отделните видове транспорт, така и помежду им. Комисията подпомага активно отварянето и либерализирането на вътрешния транспортен пазар; остават обаче някои предизвикателства, особено в железопътния сектор и при управлението на въздушното движение.

53

Що се отнася до железопътния транспорт, товарните превози са отворени за конкуренция от 2007 г., а международният пътнически транспорт е либерализиран през 2010 г. Либерализирането на пазара на железопътния транспорт обаче е неравномерно между отделните държави членки. Само малка част от държавите членки са либерализирали вътрешните си пазари на железопътни пътнически превози. Новите участници все още се сблъскват с дискриминация при получаването на достъп до железопътната инфраструктура и обслужващите съоръжения от съществено значение, които често се притежават и експлоатират от заварени оператори⁵³. През 2016 г. ЕС прие „четвъртия пакет за железопътния транспорт“⁵⁴, който има за цел да либерализира допълнително пътническия пазар и да премахне пречките пред оперативната съвместимост, като календарът за неговото прилагане започва през юни 2019 г.

54

ЕС либерализира въздушния транспорт през 1992 г., което води до по-голяма конкуренция, по-широк избор на възможности за пътуване и значително по-голям трафик. Между 1992 г. и 2017 г. броят на ежедневните полети в ЕС се е увеличил от 10 000 на 29 000, а броят на пътниците във въздушния транспорт е нараснал от 360 млн. до над един милиард между 1993 г. и 2017 г. Днес европейското въздухоплаване представлява 26 % от световния пазар, като осигурява годишен принос в размер на 510 млрд. евро към БВП на Европа и подпомага 9,3 млн. работни места в Европа.

55

Въпреки присъщия си международен характер, въздушното движение традиционно се управлява на национално равнище във фрагментирана и монополистична среда. Тези характеристики допринасят за по-високи разходи за управление на въздушното движение, които се поемат от ползвателите на въздушното пространство. Отговорът на Комисията е стартирането на „Единно европейско небе“ (ЕЕН) – инициатива, предназначена да подобри цялостната ефективност на управлението на въздушното движение, като прехвърли редица задължения от междуправителствената сфера към ЕС. Управлението на европейското въздушно пространство обаче остава фрагментирано⁵⁵. През 2013 г. Комисията предлага подобрения в рамката на ЕЕН (законодателния пакет „SES2+“⁵⁶). Към момента на изготвяне на доклада обаче този пакет все още очакваше законодателно одобрение от Европейския парламент и Съвета, което възпрепятства въвеждането на съгласувана актуална рамка на равнището на ЕС.

Декарбонизация на транспорта

56

През октомври 2014 г. ръководителите на ЕС приемат рамката в областта на климата и енергетиката до 2030 г., която включва цел за намаляване с най-малко 40 % на емисиите на парникови газове (ПГ) до 2030 г. (в сравнение с 1990 г.). През 2015 г. ЕС и всичките 28 държави членки подписват Парижкото споразумение⁵⁷. Съгласно това споразумение от тях се изисква да представят дългосрочни планове до 2020 г., в които да се посочват усилията на всяка държава за намаляване на националните емисии и за адаптиране към въздействието на изменението на климата. През март 2018 г. Европейският съвет прикани Комисията до първото тримесечие на 2019 г. да представи предложение за дългосрочна стратегия на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове в съответствие с Парижкото споразумение, като вземе предвид националните планове.

57

На фигура 7 е показано, че през 2016 г. транспортът е генерирал приблизително една четвърт от всички емисии на парникови газове в ЕС (в сравнение с 15 % през 1990 г.), което го прави вторият по големина производител на емисии след сектора на енергоснабдяването. В Бялата книга от 2011 г. е определена цел за намаляване на емисиите на парникови газове от транспорта (с изключение на международния морски транспорт) с поне 60 % до 2050 г. в сравнение с нивата от 1990 г., както и междинна цел от около 20 % в сравнение с нивата от 2008 г. до 2030 г.

58

Според Европейската агенция за околна среда емисиите от транспорта са се повишили между 1990 г. и 2007 г., а след това са намалели до 2014 г. През 2015 г. и 2016 г. те отново са се увеличили⁵⁸. Това означава, че секторът се е превърнал в едно от основните предизвикателства пред общите цели на ЕС за декарбонизация. Съгласно настоящите политики, при отчитане на очаквания ръст на транспорта на пътници и товари, до 2050 г. се предвижда емисиите на парникови газове от транспорта да намалеят с 15 % в сравнение с 2005 г. През 2050 г. обаче емисиите все още ще бъдат с 10 % по-високи, отколкото през 1990 г. заради бързото увеличение на емисиите от транспорта през 90-те години на ХХ век⁵⁹.

59

През 2017 г. ЕСП публикува обзорен доклад относно енергетиката и изменението на климата⁶⁰, който допринася към дискусиите относно декарбонизацията. Той включва, наред с други аспекти, цялостен преглед на съответните одити на ВОИ на ЕС в областта на транспорта, свързани с намаляването на емисиите на парникови газове директно в транспортния сектор или разглеждащи нисковъглеродни видове транспорт или преход към такива видове транспорт (вж. точка 90).

60

За постигането на целите за намаляване на емисиите на парникови газове ще е необходим фундаментален преход към използване на по-малко и по-чиста енергия, както и по-ефективно използване на транспортната инфраструктура. ЕС е приел инициативи и законодателни мерки за ускоряване на декарбонизацията на транспорта. В Стратегията за енергиен съюз от 2015 г.⁶¹ преходът към енергийно ефективен и декарбонизиран транспортен сектор е определен като област от решаващо значение. През 2016 г. тя е последвана от стратегия за мобилност с ниски емисии⁶². Програмата МСЕ също допринася за намаляване на емисиите на парникови газове, тъй като по-голямата част от избраните за финансиране транспортни проекти са свързани с неавтомобилни видове транспорт.

61

Много усилия за намаляване на емисиите, както на равнището на ЕС, така и ниво държави членки, са насочени към автомобилния транспорт – секторът, отговорен за най-голям дял (72 %) от емисиите от транспорта⁶³ през 2016 г. Тъй като емисиите от транспорта са съсредоточени в гъсто населените райони и са сред основните причини за замърсяването на въздуха в градовете, декарбонизацията на автомобилния транспорт е от решаващо значение и за подобряването на качеството на въздуха и здравето на хората. В своя доклад относно замърсяването на въздуха ЕСП констатира, че то обикновено засяга жителите на градовете повече, отколкото жителите на селските райони, тъй като гъстотата на населението в градските зони означава, че повече замърсители се освобождават в по-голям мащаб (например от автомобилния транспорт), а разсейването се постига по-трудно, отколкото в селските райони⁶⁴. През 2017 г. и 2018 г. трите „пакета за мобилността“⁶⁵ на Комисията съдържат предложения за преразглеждане на директивите на ЕС относно чистите превозни средства, евровинетка и комбиниран транспорт, план за действие за стимулиране на инвестициите в инфраструктурата за алтернативни горива, първите досега стандарти за емисиите на CO₂ за тежкотоварните превозни средства, нови стандарти за емисиите на CO₂ от леките и лекотоварните автомобили за периода след 2020 г., подобрено етикетиране на гуми по отношение на горивната ефективност и план за действие относно батериите.

62

В областта на въздушния транспорт основният акцент е върху международното въздухоплаване въз основа на схемата на ЕС за търговия с емисии. ЕС се е ангажирал да изпълни най-малко глобалната цел за международната авиация, определена през октомври 2016 г. от Международната организация за гражданско въздухоплаване, която предвижда запазване на общите нетни емисии на CO₂ на равнищата от 2020 г. чрез неутрален по отношение на тези емисии растеж.

63

За морския сектор ЕС следва глобалния подход на Международната морска организация. През април 2018 г. Международната морска организация приема първоначална стратегия за намаляване на емисиите на парникови газове от корабите с най-малко 50 % до 2050 г. в сравнение с 2008 г., като същевременно се продължат усилията за декарбонизация на сектора възможно най-скоро през настоящия век. За тази цел стратегията е придружена от изчерпателен списък с възможни мерки за намаляване на емисиите, включително краткосрочни мерки⁶⁶.

Част III: Основни предизвикателства, които трябва да бъдат преодолени

64

От 2010 г. насам ЕСП е публикувала 13 специални доклада за транспорта в ЕС, насочени главно към инвестициите в инфраструктура и развитието на вътрешния пазар. Формулираните констатации и оценки послужиха за основа за изготвяне на заключения и отправяне на препоръки, които да помогнат на Комисията и на държавите членки да подобрят начина, по който управляват разходите на ЕС в областта на транспорта, да повишат качеството на тези разходи и да информират обществеността за начина, по който се използват нейните средства (вж. приложение І за пълен списък на докладите с обобщение на техните основни заключения и препоръки).

65

В точки 66 – 91 ЕСП представя шест взаимосвързани въпроса, разгледани в нейните одити на различните отрасли на транспортния сектор, и чието значение според нея продължава да е голямо. ЕСП представя и хоризонтален преглед на основните предизвикателства пред развитието и финансирането на транспорта в ЕС, както и въпроси, поставени от ВОИ на държавите членки на ЕС и отправени в друга публично достъпна информация.

Съответствие между целите и ресурсите

66

ЕС е определил няколко много амбициозни цели за всички видове транспорт: по-специално завършването на основната мрежа TEN-T до 2030 г. Предвид значителните финансови разходи и времето, което отнема завършването на големи проекти за транспортна инфраструктура⁶⁷, за постигането на тези цели е необходимо старателно планиране, подкрепено от солиден и надежден анализ на прогнозните разходи, за които следва да има достатъчно финансови ресурси. В предишната си одитна дейност ЕСП открои редица проблеми, които може да доведат до неизпълнение на целите. Следват примери:

1. Одит на ERTMS⁶⁸: въпреки че преразглеждането на Европейския план за внедряване през 2017 г. е стъпка към по-реалистично внедряване, продължават да съществуват значителни предизвикателства. Първо, както и в миналото, той не съдържа оценка на цялостните разходи на ЕС. Второ, липсва целево финансиране, нито е определен източник за такова. Освен това все още няма правно обвързващ срок за извеждане от експлоатация на националните системи и за въвеждане на ERTMS като единствена система за сигнализация, която да се използва в държавите членки. Ниската степен на внедряване на ERTMS (8 % от участъците от коридорите на основната мрежа по време на одита) излага на риск постигането на целите, поставени за 2030 г.
2. Одит на вътрешния воден транспорт⁶⁹: ЕСП установи, че в стратегиите на ЕС за транспорта по вътрешните водни пътища липсва изчерпателна и солидна аналитична основа и че разходите за премахване на участъците с недостатъчен капацитет в Европа (около 16 млрд. евро) надхвърлят значително предоставените средства от бюджета на ЕС за инфраструктура за вътрешни водни пътища. Поради това, за да се преодолее този недостиг, е необходимо допълнително финансиране от национални и/или частни източници.
3. Одит на морския транспорт⁷⁰: ЕСП установи, че въведените от държавите членки и Комисията дългосрочни стратегии за пристанищата не предоставят подходяща основа, чрез която да се планира пристанищният капацитет или да се оцени необходимостта от финансиране от ЕС и национално финансиране за публична инфраструктура.

Предизвикателство: Съгласуване на подходящи и постижими цели и приоритети в областта на транспорта с наличните ресурси

Определянето на амбициозни цели и приоритети на политиката, без да е осигурено наличието на ресурси, намалява вероятността за тяхното навременно осъществяване и по този начин се отразява върху надеждността на цялата политика. Въпреки постигнатия напредък (вж. точка 72) е необходима допълнителна работа.

• Дългосрочният план за изграждане на оставащата инфраструктура, по-специално за основната мрежа TEN-T, трябва да бъде подсилен, да съдържа точни етапни цели, които да бъдат подлагани на редовен мониторинг, надеждни оценки на общите разходи, съответстващи на наличните финансови ресурси, както и специален акцент върху трансграничните участъци. Това ще увеличи вероятността за навременно постигане на целите на транспортната политика в рамките на бюджета.

Налагане от страна на ЕС на по-тясно съгласуване на националните инфраструктурни решения с приоритетите на политиката на ЕС

67

Въпреки че в Регламента относно TEN-T са определени коридорите, по които следва да бъде изградена инфраструктура, и европейските координатори се стремят да координират работните планове в съответствие с тях, държавите членки предоставят по-голямата част от необходимото финансиране и носят основната отговорност за планирането и осъществяването на транспортните мрежи. Те решават сами дали и кога да изградят инфраструктура⁷¹. Ето защо има риск транспортната мрежа на ЕС да бъде развита като набор от отделни мрежи, а не като интегрирана система, която най-добре ще отговори на нуждите на ЕС като цяло.

68

В неотдавнашните си одити Сметната палата и други ВОИ отбелязват, че държавите членки невинаги споделят амбициите на ЕС: те нямат стимул да осъществяват политиките на ЕС с ограничен национален интерес, по-специално трансграничните връзки⁷².

1. Одит на високоскоростния железопътен транспорт (ВЖТ)⁷³: Държавите членки не изграждат високоскоростни линии, ако не ги считат за национален приоритет, дори ако линията е разположена в трансграничен коридор и е част от основната мрежа. Освен това Комисията разполага с ограничени инструменти за осигуряване на изпълнението или правомощия, чрез които да изисква от държавите членки да спазват ангажиментите си за изграждане на високоскоростните линии, необходими за завършването на основната мрежа.
2. Одит на ERTMS: планираното внедряване, предвидено в преработения Европейския план за внедряване, е засегнато от липса на синхронизация между държавите членки по отношение на трансграничните участъци. Това показва, че по същество държавите членки планират своя процес на внедряване в съответствие с националните си нужди, независимо от ангажиментите си във връзка с приоритетите на ЕС.
3. ВОИ на Швеция⁷⁴ е установила, че националните органи не са дали приоритет на перспективата на ЕС при планирането на своята вътрешна транспортна инфраструктура.
4. ВОИ на Франция⁷⁵ е установила, че във Франция се наблюдава изоставане от необходимите инвестиции за осъществяване на технологичния стълб на инициативата „Единно европейско небе“ и тя е представила план за ефективност, който не съответства на определените на равнището на ЕС цели за ефективност.

69

В своята резолюция от 2017 г.⁷⁶ Европейският парламент също изразява съжаление за това, че твърде често националните инфраструктурни планове на държавите членки се изготвят, без да се отчитат целите на TEN-T. Той призовава настоятелно Комисията и държавите членки да засилят координацията между двете равнища на планиране и да отдават приоритетно значение на проектите, които са в съответствие с целите на TEN-T и биха могли да донесат по-голяма добавена стойност за Съюза.

70

Тъй като транспортните системи в ЕС исторически са се развили, за да задоволяват националните нужди, административните бариери и техническите, оперативните и процедурните различия между държавите членки представляват важна пречка за постигането на целта за оперативна съвместимост в целия ЕС. Например отделните национални железници прилагат над 11 000 различни правила, чието „прочистване“ е възложено на Европейската железопътна агенция⁷⁷. ЕСП констатира, че навременното прилагане на Четвъртия пакет за железопътния транспорт (вж. точка 53) може да спомогне за премахването на административните и регулаторните пречки пред оперативната съвместимост.

Предизвикателство: Създаване на ефективни инструменти на равнището на ЕС за налагане на изпълнението, за да се гарантира, че инфраструктурните решения на държавите членки са по-тясно съгласувани с приоритетите на ЕС, като се обръща специално внимание на трансграничните участъци

Несъответствието между приоритетите на ЕС и на държавите членки е пречка пред завършването на единния транспортен пазар.

• Необходими са подходящи инструменти за осигуряване на изпълнението, за да може наложените от Регламента относно TEN-T задължения да се изпълнят по-бързо, като се даде възможност за изграждане на ключова стратегическа инфраструктура и се предвидят коригиращи действия, ако приоритетните проекти не стартират по график или бъдат забавени впоследствие, или ако изглежда вероятно проблемите с координацията в трансграничните участъци да попречат на планираното въвеждане в експлоатация на инфраструктурата.
• Всички административни и регулаторни пречки пред оперативната съвместимост следва приоритетно да бъдат премахнати.

Повишаване на добавената стойност на финансирането от ЕС

71

Средствата на ЕС могат да покрият само малка част от общите нужди от инвестиции (вж. точки 17 – 25). За да се увеличи максимално тяхното въздействие, тези ограничени ресурси следва да бъдат насочени към първостепенните приоритети и европейската добавена стойност. Неотдавнашните одити на ЕСП показват, че средствата от ЕС трябва да се насочват по-ефективно.

1. Одит на ERTMS: въпреки че съгласно политиката на ЕС инвестициите за ERTMS следва да бъдат насочени към коридорите на основната мрежа, има някои финансирани от ЕС инвестиции (използващи по-специално подкрепа по линия на политиката на сближаване) в отделни трасета извън основната мрежа, които нямат връзка с нея или с трансграничен участък. Освен това за трансграничните железопътни участъци е отпусната само ограничена помощ от ЕС.
2. Одит на морския транспорт: основната част от финансирането от ЕС е насочено към определени „основни пристанища“. ЕСП обаче установи, че те са твърде много (общо 104) и това може да не позволи финансирането да се насочи към най-важните пристанища.
3. Одит на вътрешния воден транспорт: не се прави разлика между основна и широкообхватна мрежа, което не е спомогнало за приоритизирането на водните пътища. Стратегиите на ЕС не приоритизират премахването на участъци с недостатъчен капацитет, нито реките, за които да се инвестират ограничените налични средства.

72

В ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. е въведено ново предварително условие за достъп до финансиране в областта на транспорта: Сега държавите членки трябва да демонстрират, че предложените проекти ще бъдат осъществени като част от всеобхватен дългосрочен национален или регионален план за транспорта, който допринася за Единното европейско транспортно пространство и TEN-T. Това е положителна стъпка към по-координираното и стратегическо определяне на проектите.

Предизвикателство: Насочване на финансирането от ЕС към приоритети с най-висока добавена европейска стойност

Тъй като мащабът на финансирането от ЕС е ограничен в сравнение с общите нужди, е необходимо да има насоченост към приоритетите с най-висока европейска добавена стойност.

• По-доброто координиране и насочване на финансирането от ЕС – както при споделено, така и при пряко управление – така че да отразява приоритетите на транспортната политика на ЕС, може да допринесе за максимално увеличаване на ефективността на инвестициите и да гарантира по-съгласуван и стратегически подход към развитието на транспортната мрежа.
• При подкрепата от ЕС следва да се даде приоритет на проекти, които се осъществяват в отговор на ясно определени и правилно оценени нужди, които се основават на старателно планиране и предоставят явна добавена европейска стойност за мрежата (например отстраняване на основните участъци с недостатъчен капацитет и липсващите връзки и създаване на трансгранични връзки).

Подобряване на управлението на проекти

73

Управлението на проекти е свързано с оценяване⁷⁸, изпълнение и мониторинг на необходимите ресурси и усилия за постигане на целите и задачите на проекта. Доброто управление на проектите е от съществено значение за ефикасното и ефективно постигане на целите.

По-добро планиране чрез извършване на задълбочен предварителен анализ на разходите и ползите

74

Тъй като за транспортната инфраструктура са необходими значителни финансови ресурси, от решаващо значение е всички основни разходи и ползи да бъдат предварително и правилно анализирани. Когато се използва правилно, анализът на разходите и ползите (АРП) дава възможност преди вземането на решение да се оцени възвръщаемостта на инвестициите по даден проект и неговата социална привлекателност и полза за обществото.

75

Одитите на ЕСП показват, че има тенденция спонсорите на проектите и оценителите да използват АРП единствено като задължителна административна стъпка, а не като инструмент за по-добро вземане на решения. Освен това АРП често е засегнат от склонност към неоснователно оптимистични оценки: спонсорите на проектите често проявяват твърде голям оптимизъм по отношение на ключовите параметри на проектите, включително капиталовите и оперативните разходи, продължителността на проекта и очакваните ползи. Извършването на нереалистични оценки може да доведе до непостижими цели, твърде големи и/или недостатъчно използвани проекти, увеличение на разходите и закъснения – с други думи, по-малка икономическа ефективност.

76

В няколко одита ЕСП установи примери за вземане на решения въз основа на ненадежден анализ, което е довело до нежелано въздействие:

1. Одит на високоскоростния железопътен транспорт: решенията за изграждане на високоскоростни линии често са политически обосновани и анализът на разходите и ползите се използва в ограничена степен, за да се гарантира икономически ефективно вземане на решения. В някои случаи оценките на реалните нужди на държавите членки са с недобро качество, а алтернативното решение за модернизиране на съществуващите конвенционални линии често не се взема под внимание в достатъчна степен, въпреки значителния потенциал. Вследствие на това са се изграждали високоскоростни линии с ограничена възможност за жизнеспособност от гледна точка на социалните разходи и ползи.
2. Одит на летищата⁷⁹: В много случаи финансираните от ЕС инфраструктурни елементи са били несъразмерни заради прекалено оптимистичните допускания, включени в инвестиционните планове. Повече от половината средства от ЕС в подкрепа на одитираните летища са били изразходвани за инфраструктурни елементи (новоизградени или модернизирани) с ненужно големи размери, които не са били използвани напълно след завършването си.
3. Одит на морския транспорт: финансирането на подобни пристанищни инфраструктури в съседни пристанища без надеждна икономическа обосновка или предварителен анализ на разходите и ползите е било причина за неефективни инвестиции, довели до случаи на неизползвани или недостатъчно използвани съоръжения.

77

Отчитайки тези слабости, след кръга от покани на МСЕ за представяне на проектни предложения през 2015 г. Комисията (INEA) въвежда и специфична оценка на разходите и ползите от външни експерти по АРП, преди да даде съгласие за предоставяне на подкрепа от МСЕ, което може да допринесе за подобряване на качеството на предварителното вземане на решения.

78

ЕСП отбелязва, че въпреки че регламентите за МСЕ и ЕСИ фондовете за програмния период 2014 – 2020 г. включват изрично позоваване⁸⁰ на анализа на разходите и ползите, това вече не е така в предложенията за регламенти⁸¹ за периода 2021 – 2027 г.

Опростяване на правилата за осъществяване на инфраструктурни проекти

79

В последните си одити Сметната палата и националните ВОИ установяват, че при проектите, чиято подготовка е по-малко задълбочена и подробна, се наблюдава по-голям риск от увеличения на разходите и закъснения.

1. Одит на високоскоростния железопътен транспорт: В случая на една гара разходите за изграждане са се увеличили от изчислените през 2003 г. 4,5 млрд. евро до 8,2 млрд. евро през януари 2018 г. поради нереалистични първоначални прогнозни разходи за прокарването на тунел в гъсто населения център на града и недостатъчни оценки на геоложките и екологичните аспекти, както и на аспектите във връзка с културното наследство на местната общност.
2. Одит на публично-частни партньорства (ПЧП)⁸²: били са необходими допълнителни публични средства в размер на почти 1,5 млрд. евро, за да се завършат одитираните пет проекта за изграждане на автомагистрали, около 30 % от които са предоставени от ЕС. По-специално, публичният орган в публично-частно партньорство за изграждане и експлоатация на три автомагистрали е трябвало да заплати допълнително 705 млн. евро на партньорите от частния сектор и поради факта, че проектите са били недобре подготвени и договорите за ПЧП са подписани преди разрешаването на свързаните с тях въпроси, като например преместване на археологически находки; получаване на необходимите екологични разрешителни и финализиране на необходимото отчуждаване на земя.
3. Няколко ВОИ на ЕС⁸³ също докладват за слабости при планирането/подготовката на проектите, довели до закъснения и превишаване на разходите.

80

Закъснения и превишаване на разходите са били причинени и от неефективни регулаторни и административни процедури. Например одитът на ЕСП на морския транспорт показа значителни закъснения при изпълнението на проектите поради административни усложнения (в един случай за изграждането и въвеждането в експлоатация на яхтено пристанище са били необходими 33 разрешителни, а в друг получаването на необходимите разрешения за започване на изграждането на пристанище е отнело 22 години). Това е знак за структурни проблеми, свързани с издаването на разрешения и други административни документи на национално равнище.

81

Положението се утежнява при трансграничните проекти, където възлагането на обществени поръчки е основен проблем. В своя одит на високоскоростния железопътен транспорт Сметната палата изтъкна, че няма обща правна рамка за трансграничните проекти и тръжната документация, договорите и счетоводните системи се различават между отделните държави членки. Не са въведени опростени процедури (например „обслужване на едно гише“), които да улеснят и ускорят изпълнението. Освен това Комисията не разполага с необходимите инструменти за ефективна намеса, ако закъсненията от едната страна на границата затрудняват навременното използване на високоскоростната железопътна инфраструктура, изградена от другата страна на границата. Европейските координатори са в добра позиция да наблюдават какво функционира или не функционира добре по даден коридор, но те също не разполагат с правомощия за намеса. Цялата тази неефикасност се отразява неблагоприятно върху бързината и успешното изпълнение на проектите.

82

Отчитайки този повтарящ се проблем, през 2018 г. Комисията представя законодателна инициатива⁸⁴ пред Европейския парламент и Съвета с цел оптимизиране на осъществяването на TEN-T, особено в случая на сложни трансгранични проекти (въвеждане на единни звена за контакт, тригодишен срок за издаване на разрешения, засилена роля на европейските координатори при наблюдаването на процедурата за издаване на разрешение и опростени процедури за възлагане на трансгранични обществени поръчки). Към момента на изготвяне на доклада предложението за регламент все още не беше прието от Европейския парламент и от Съвета.

Засилване на мониторинга на проектите

83

Мониторингът –както по време на изпълнението на проектите, така и след него – е друг важен аспект на управлението на проекти.

84

Редовният мониторинг на разходите и ползите по време на изпълнението е необходим от съображения във връзка с управлението, контрола и прозрачната отчетност. Големите инфраструктурни проекти с многогодишен период на изпълнение следва да разполагат с механизъм за редовен мониторинг и, когато е необходимо –за актуализиране на първоначалните прогнози. Това е много важно за предоставянето на социална стойност чрез осъществяване на целите и контрол на разходите и може да бъде от полза за настоящия и бъдещия процес на вземане на решения.

85

В своите одити ЕСП установи, че редовните проверки на икономическата ефективност не са били един от ръководните принципи при изпълнението на транспортни проекти. Сметната палата обаче констатира и примери за добри практики, при които проектите са били повторно оценявани преди всеки нов етап на програмиране, за да се провери дали все още отговарят на текущите нужди⁸⁵.

86

Мониторингът и оценката на проекта след изпълнението включват оценка на резултатите от намесата и предоставят обобщение на извлечените поуки по време на планирането и изпълнението. В няколко доклада⁸⁶ ЕСП посочва, че мониторингът на проектите е насочен главно към крайните продукти и не оценява резултатите и въздействието. Поради това нито един орган не разполага с ясна информация относно това дали съфинансираните от ЕС проекти, взети поотделно и/или в контекста на коридорите на основната мрежа, са постигнали някакви цели, основани на резултати, и въздействие върху икономическото развитие (нови работни места, туризъм и т.н.).

Предизвикателство: Подобряване на планирането, изпълнението и мониторинга на финансираните от ЕС проекти

Решаването на повтарящите се проблеми при планирането, изпълнението и мониторинга на финансираните от ЕС проекти може да спомогне за подобряване на ефективността на подкрепата от ЕС.

• Планирането може да се подобри чрез извършване на задълбочен анализ на нуждите и използване на реалистични прогнози за трафика, както и надеждни параметри за оценка на разходите и ползите от проектите.
• Правилата за осъществяване на инфраструктурни проекти, по-специално на трансгранични проекти, следва да се опростят приоритетно, така че да се премахнат всички административни и регулаторни пречки. Това би спомогнало за намаляване на неефективността, съкращаване на закъсненията и контролиране на увеличаването на разходите.
• Редовният мониторинг на разходите и ползите по време на изпълнението на проектите е от основно значение за гарантирането на икономически ефективни инвестиции. Насоченият към резултатите и въздействието мониторинг, както и към крайните продукти, може да даде по-ясна представа за степента, до която финансираните от ЕС проекти постигат устойчиви резултати и въздействие и допринасят за целите на транспорта в ЕС.

Да се обърне по-голямо внимание на поддръжката и обновяването на съществуващата инфраструктура

87

Висококачествената инфраструктура е от съществено значение за ефективното и устойчиво функциониране на вътрешния пазар на ЕС. В редица случаи обаче ЕСП и други ВОИ⁸⁷ докладват за неподходяща поддръжка на съществуващата пътна, железопътна и речна инфраструктура в различните държави от ЕС, което има последици за качеството, безопасността, ефективността и устойчивостта⁸⁸.

88

Поддръжката на инфраструктурата е отговорност на националните и местните органи. Комисията е повдигнала въпроса, че пътната и железопътната инфраструктура в ЕС се влошават поради твърде ограничена поддръжка⁸⁹. Тя отбелязва, че бюджетите за поддръжка често са недостатъчни и не съответстват на увеличаващия се мащаб на инфраструктурата и на остаряването на основни връзки, което води до значително изоставане в поддръжката⁹⁰. Европейският парламент⁹¹ и Съветът⁹² също са подчертали значението на това да се обърне надлежно внимание на нуждите от поддръжка на транспортната инфраструктура.

89

В това отношение предложението на Комисията за нов регламент за общоприложими разпоредби за програмния период 2021 – 2027 г. (което все още не беше прието към момента на изготвяне на доклада) включва благоприятстващо условие „Цялостно планиране на транспорта на подходящото равнище“, което ще изисква предоставянето на информация за наличието на бюджетни и финансови ресурси за финансиране на планираните инвестиции и за покриване на оперативните разходи и разходите за поддръжка на съществуващата и планираната инфраструктура. Това благоприятстващо условие трябва да бъде изпълнено и прилагано през целия програмен период от държавите членки; в противен случай разходите, свързани със съответната специфична цел, не могат да бъдат включени в заявленията за плащане.

Предизвикателство: Осигуряване на подходящата поддръжка и устойчивостта на инфраструктурата

Подходящата поддръжка на инфраструктурата е ключова предпоставка за развитието на устойчива транспортна мрежа в ЕС.

• Заинтересованите страни следва да обърнат внимание не само на инвестициите в нова инфраструктура, но и да осигурят поддръжката и обновяването на съществуващата инфраструктура, които в момента да незадоволителни.

Повече усилия за прехвърляне на товарите от автомобилния транспорт към други видове транспорт

90

Както беше посочено в точка 58, емисиите от транспорта са едно от основните предизвикателства пред общите цели на ЕС за декарбонизация. Обзорният доклад на ЕСП от 2017 г. относно енергетиката и изменението на климата разглежда, наред с други аспекти, съответните одити в областта на транспорта на ВОИ на ЕС, свързани с намаляването на емисиите на парникови газове директно в транспортния сектор или разглеждащи нисковъглеродни видове транспорт или преход към такива видове транспорт. По-специално ЕСП констатира наличието на проблеми със структурата и ефективността на политиката в областта на биогоривата, както и че преходът в транспорта на стоки от шосеен към железопътен и морски/транспорт по вътрешните водни пътища не се осъществява в достатъчна степен. Както транспортът по вътрешните водни пътища, така и железопътният транспорт не са успели да се конкурират със шосейния транспорт.

91

В своя одит на железопътните товарни превози ЕСП констатира, че външните въздействия, причинени от железопътния и автомобилния превоз⁹³ (въздействия върху околната среда и замърсяване, задръствания, злополуки и т.н.), не се вземат всеобхватно предвид при определянето на цената, която потребителите трябва да заплатят за достъп до инфраструктурата.

Предизвикателство: Увеличаване на усилията за прехвърляне на повече товари от автомобилния транспорт към други видове транспорт

Прехвърлянето на товарите от автомобилния транспорт към други, по-екологични видове транспорт, може да допринесе за намаляване на емисиите от транспорта, които са съсредоточени предимно в автомобилния сектор.

• Заинтересованите страни следва да продължат прехвърлянето на товарите от автомобилния транспорт към други видове транспорт чрез укрепване на интермодалната конкуренция и чрез определяне на принципи, които изискват надлежно вземане под внимание на външните разходи за всички видове транспорт и насърчаване на тяхното прилагане.

Настоящият обзорен доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова – член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 24 октомври 2018 г.

Съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ВЖТ: Високоскоростен железопътен транспорт

ВОИ: Върховна одитна институция

„Галилео“: Европейска глобална навигационна спътникова система

ГД MOVE: Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия

ГД REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

Евростат: Статистическа служба на Европейския съюз (генерална дирекция на Комисията)

ЕЕН: Единно европейско небе

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ЕФСИ: Европейски фонд за стратегически инвестиции

ИМО: Международна морска организация

ИТС: Интелигентни транспортни системи

МСЕ: Механизъм за свързване на Европа

МФР: Многогодишната финансова рамка

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ПГ: Парникови газове

ПСР: Пакт за стабилност и растеж

ПЧП: Публично-частни партньорства

ТЕN-Т: Трансевропейска транспортна мрежа

УВД: Управление на въздушното движение

ERTMS: Европейска система за управление на железопътното движение

GLONASS: Глобална навигационна спътникова система

GPS: Глобална система за определяне на местоположението

INEA: Изпълнителна агенция за иновации и мрежи

RIS: Речни информационни услуги

SESAR: Изследване на управлението на въздушното движение в единното европейско небе

VTMIS: Система за контрол на движението на корабите и за информация

Екип за обзорния доклад

Настоящият обзорен доклад е изготвен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова – член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване.

Изготвянето на обзорния доклад беше ръководено от Ladislav Balko — член на ЕСП, подпомаган от Branislav Urbanic — ръководител на неговия кабинет, и Zuzana Frankova, аташе в кабинета; Pietro Puricella — главен ръководител; Светослав Христов — ръководител на задача; Valeria Rota, Enrico Grassi, Marjeta Leskovar и Annekatrin Langer — одитори. Thomas Everett предостави езикова подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-1413-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/18356	QJ-03-18-425-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-1380-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/010484	QJ-03-18-425-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.