Представяне на годишните доклади за 2015 г. на Европейската сметна палата

Общи резултати

Основни констатации и послания

• Отчетите на ЕС за 2015 г. са изготвени в съответствие с международните стандарти и отразяват вярно и точно действителността. Ето защо Сметната палата отново може да изрази становище без резерви относно тяхната надеждност. Сметната палата обаче изразява отрицателно становище относно редовността на плащанията.
• Изчисленият процент грешки, който отразява нивото на нередности, за плащанията за 2015 г. е 3,8 %. Това представлява подобрение спрямо последните години, но продължава да бъде значително над прага на същественост от 2 %.
• Принципът на управление има слабо отражение върху нивата на грешки. Сметната палата констатира почти един и същ процент грешки при споделеното управление с държавите членки (4,0 %) и при разходите, които се управляват пряко от Комисията (3,9 %). Сметната палата отново установи, че най-високите нива на грешки са при разходите в областите „Икономическо, социално и териториално сближаване“ (5,2 %) и „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ (4,4 %). Административните разходи са с най-нисък изчислен процент грешки (0,6 %).
• Различните рискове, свързани със схемите за възстановяване на разходите (ЕС възстановява допустими разходи за допустими дейности въз основа на декларации за разходи, представени от бенефициентите) и за права за получаване на плащания (плащанията се извършват при спазване на определени условия, а не за възстановяване на разходи), продължават да имат по-голямо отражение върху нивото на грешки в различните области на разходи. Схемите за възстановяване на разходи са свързани с много по-високо ниво на грешки (5,2 %), отколкото схемите с права за получаване на плащане (1,9 %).
• Корективните действия от страна на органите в държавите членки и Комисията имат положителен ефект върху изчисляването на процента грешки. Без тези действия общият изчислен процент грешки щеше да бъде 4,3 %. Въпреки че Комисията е предприела мерки за усъвършенстване на извършваната от нея оценка на риска и на въздействието на корективните действия, могат да бъдат направени още подобрения.
• Ако Комисията, органите в държавите членки или независимите одитори бяха използвали цялата налична информация, те щяха да предотвратят или да открият и коригират значителен дял от грешките, преди извършване на съответните плащания.
• Средствата, които трябва да бъдат изплатени през текущата или бъдещите години, продължават да бъдат на много високо ниво. Въпреки това Комисията не е изготвила прогноза за паричните потоци, която да обхваща следващите седем до десет години. Такава прогноза би дала възможност на заинтересованите страни да предвидят нуждите от бъдещи плащания и бюджетните приоритети.
• Увеличеното използване на финансови инструменти, които не се финансират пряко от бюджета на ЕС и не се одитират от Сметната палата, носи и по-висок риск за отчитането и координацията на политиките и операциите на ЕС.
• Налице е известен напредък по отношение на показателите, използвани от Комисията за измерване на резултатите от изпълнението, но продължават да съществуват недостатъци. Управленските цели също трябва да бъдат по-добре разработени на ниво генерални дирекции на Комисията.
• По отношение на програма „Хоризонт 2020“ Сметната палата установи, че въпреки че има подобрения в сравнение със Седма рамкова програма, Комисията все още е с ограничени възможности за мониторинг и докладване относно изпълнението на програмата. Връзките между 10-те нови политически приоритета на Комисията и стратегическата рамка за „Европа 2020“/„Хоризонт 2020“ трябва да бъдат по-ясно определени. Други дейности на ЕС също може да са засегнати от липса на яснота.
• Въпреки общото приемливо ниво на осведоменост относно препоръките на Сметната палата за държавите членки, налице са широки различия в нивото на официално проследяване на предприетите мерки в отговор на препоръките, и в резултат на това — на ограничени изменения в политиките и практиките на национално равнище.

За нас

Европейската сметна палата е външният одитор на ЕС. В съответствие с член 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз Сметната палата предоставя на Европейския парламент и на Съвета декларация за достоверност относно надеждността и точността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Сметната палата е независима по отношение на институциите и органите, които одитира.

Какво одитира Сметната палата

Бюджет на ЕС

Разходваните от ЕС бюджетни средства са значим инструмент за постигане на целите на политиките. Всяка година ЕСП извършва одит на приходите и разходите на бюджета на ЕС и изразява своето становище относно надеждността на годишните отчети, както и относно съответствието на приходните и разходните операции с приложимите правила и разпоредби.

Бюджетните разходи на ЕС през 2015 г. възлизат на 145,2 млрд. евро, или приблизително 285 евро за всеки гражданин на ЕС. Това представлява 2,1 % от общия размер на разходите на сектор „Държавно управление“ на държавите членки на ЕС.

Бюджетът на ЕС се приема ежегодно (в контекста на седемгодишните финансови рамки) от Европейския парламент и от Съвета. Комисията носи цялостна отговорност за правилното разходване на бюджета. Близо 80 % от бюджета се разходва при така нареченото „споделено управление“, при което отделни държави членки разпределят средства и управляват разходи в съответствие със законодателството на ЕС (такъв е случаят с разходите в областите „Икономическо, социално и териториално сближаване“ и „Природни ресурси“).

Откъде идват средствата?

Бюджетът на ЕС се финансира с различни средства. Най-голямата част представлява вноски от държавите членки въз основа на техния брутен национален доход (94,0 млрд. евро). Други източници са плащания от държавите членки на базата на мита и селскостопански налози (18,7 млрд. евро), както и на събирания от тях данък върху добавената стойност (18,3 млрд. евро).

За какво се изразходват средствата?

Годишният бюджет на ЕС се изразходва в множество различни области (вж. диаграма 1). Плащанията се извършват с цел подпомагане на разнообразни дейности, като например за земеделие и развитие на селските и градските райони, проекти за транспортна инфраструктура, изследвания, обучения за безработни лица, подпомагане за страни, желаещи да се присъединят към ЕС, или помощ за съседните и развиващите се страни.

Разходите на ЕС се извършват чрез два вида разходни програми, за всяка от които са присъщи характерни типове риск:

• Програми с права за получаване на плащания, при които плащанията се извършват при спазване на определени условия, като например студентски стипендии и стипендии за изследователска дейност (при разходите по функция „Конкурентоспособност“), пряка помощ за земеделски производители (по функция „Природни ресурси“), преки плащания за бюджетна подкрепа (по функция „Глобална Европа“) или заплати и пенсии (при разходите за функция „Администрация“).
• Схеми за възстановяване на разходи, при които ЕС възстановява допустими разходи за допустими дейности. Тези схеми включват например научноизследователски проекти (при разходите по функция „Конкурентоспособност“), инвестиционни схеми в областта на регионалното развитие и развитието на селските райони (при разходите по функции „Сближаване“ и „Природни ресурси“), схеми за обучение („Сближаване“) и развойни проекти ( „Глобална Европа“).

Констатации на Сметната палата

Отчетите на ЕС дават вярна и точна представа за финансовото състояние

Отчетите на ЕС за 2015 г. са изготвени в съответствие с международните счетоводни стандарти за публичния сектор и дават във всички съществени аспекти вярна и точна представа за финансовите резултати на ЕС за годината, както и за неговите активи и пасиви в края на годината. Ето защо Сметната палата изразява становище без резерви относно надеждността на отчетите („заверка на отчетите“) и това се случва от 2007 г. насам.

Изчисленият процент грешки продължава да бъде значително над прага на същественост от 2 %, определен от Сметната палата

Основен елемент в одитната дейност на ЕСП са тестовете на извадки от операции от целия бюджет на ЕС, извършвани с цел да се достигне до безпристрастна и прецизна оценка за нивото грешки в приходите и различните разходни области.

Резултатите за 2015 г. са обобщени в диаграма 2. Повече информация относно одитния подход на ЕСП и изчисления процент грешки може да намерите тук.

Процентът грешки е изчислен на базата на количествено измеримите грешки, които са установени в статистическата извадка от операции, тествана от Сметната палата.

Тестовете предоставят резултати и за всяка една разходна област, както е показано в диаграма 3.

^% Процентът грешки е изчислен на базата на количествено измеримите грешки, които са установени в статистическата извадка от операции, тествана от Сметната палата. Сметната палата използва стандартни статистически техники за формиране на извадката и за изчисляване на процента грешки (вж. глава 1, приложение 1.1 от Годишния доклад за 2015 г.)

^* Сметната палата не изготвя специфична оценка за разходите по функция 3 от МФР („Сигурност и гражданство“) или функция 6 от МФР („Компенсации“), нито за другите разходи (специфични инструменти извън многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., като например Резерв за спешна помощ, Европейски фонд за приспособяване към глобализацията, Фонд за солидарност на Европейския съюз и Инструмент за гъвкавост). Извършената в тези области дейност обаче допринася за формирането на общото заключение за разходите през 2015 г.

^** Разликата в сумите от диаграми 1 и 3 се дължи на това, че Сметната палата проверява операциите по плащанията след извършването, регистрирането и приемането на разходите. Авансовите плащания се проверяват едва когато получателите на средства от ЕС докажат тяхното използване, а плащането се приключи или стане изискуемо вземане.

Анализ на одитните резултати

Изчисленият процент грешки, чрез който се измерва нивото на нередности в операциите, е в размер на 3,8 % при плащанията за 2015 г. — по-малко от стойността за 2014 г. (4,4 %) и тази за 2013 г. (4,5 %). Това представлява подобрение спрямо последните години, но продължава да бъде значително над прага на същественост от 2 % (вж. диаграма 4). Резултатите от извършения одит като цяло съответстват на резултатите от предходни години.

Забележки:

Сметната палата използва стандартни статистически техники за изчисляване на процента грешки. С ниво на увереност от 95 % Сметната палата счита, че процентът грешки за популацията е в диапазона между долната и горната граница на грешките (за повече подробности вж. глава 1, приложение 1.1 от Годишния доклад за 2015 г.).

Поради изменения на правната рамка на общата селскостопанска политика през 2015 г. Сметната палата вече не включва кръстосаното спазване в тестването на операциите. Такъв вид грешки са били взимани предвид в предходни години (вж. карето по-долу относно актуализирането на използвания от Сметната палата одитен подход).

В диаграма 5 е представено сравнение на изчислените проценти грешки за 2014 и 2015 година по функциите за различните разходни области в рамките на многогодишната финансова рамка (МФР). Следва да се отбележи намаление на изчисления процент грешки за функциите „Икономическо, социално и териториално сближаване“, „Конкурентност за растеж и работни места“ и „Природни ресурси“. За функциите „Глобална Европа“ и „Администрация“ се наблюдава леко увеличение на процента грешки спрямо 2014 г. Административните разходи са с най-нисък изчислен процент грешки (0,6 %) и не са засегнати от съществени грешки.

^% Изчисленият процент грешки се основава на количествено измеримите грешки, които са установени в статистическата извадка от операции, тествана от Сметната палата. Сметната палата използва стандартни статистически техники за формиране на извадката и за изчисляване на процента грешки (вж. глава 1, приложение 1.1 от Годишния доклад за 2015 г.)

^* Поради изменения на правната рамка на общата селскостопанска политика през 2015 г. Сметната палата вече не включва кръстосаното спазване в тестването на операциите. За 2014 г. тези грешки представляват 0,6 процентни пункта от изчисления общ процент грешки по функция 2 от МФР (3,6 %).

В диаграма 6 Сметната палата извършва анализ на дела грешки в отделните разходни области, разпределени по функции на МФР, спрямо общия изчислен процент грешки. Разходите по функция „Икономическо, социално и териториално сближаване“ са на второ място по размер в бюджета на ЕС и са с изчислен най-висок процент грешки. Те заемат най-голям дял в общия изчислен процент грешки (половината от общия процент грешки). Почти всички разходи се извършват под формата на възстановяване на средства. Недопустимите разходи в декларациите за разходи на бенефициентите и избирането на недопустими за подпомагане проекти, дейности или бенефициенти допринася за три четвърти от изчисления процент грешки за 2015 г. за тази област на разходи. Грешките в резултат на нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки представляват една седма от изчисления общ процент грешки.

^% Дял от общия изчислен процент грешки, изразен в процентни пункта.

Разходите за функция „Природни ресурси“ имат най-голям дял в бюджета на ЕС и също допринасят значително за общия изчислен процент грешки — процентът грешки по тази функция за 2015 г. е висок (близо една третата от общата стойност). Завишените декларирани земеделски площи представляват най-големият дял от изчисления процент грешки в тази област на разходи (повече от половината). Грешките, свързани с недопустими бенефициенти, дейности или разходи, представляват една пета. Три четвърти от средствата по функция „Природни ресурси“ се отделят за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ). Той обаче е значително по-малко засегнат от грешки (2,2 %), отколкото е областта за развитие на селските райони (5,3 %). Последната се характеризира с по-високи нива на грешки в инвестиционните разходи, където земеделските дейности се субсидират на принципа на възстановяване на допустимо разходвани средства.

Изчисленият процент грешки за разходите по функция „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ остава относително по-висок, отколкото в други области на разходи. Голяма част от разходите се извършват на принципа на възстановяване на средства и повечето от грешките са свързани с възстановяване на недопустими разходи за персонал и непреки разходи, декларирани от бенефициентите. По отношение на функция „Глобална Европа“ одобряването на плащания от страна на Комисията за услуги, строителни работи или доставки, които все още не са извършени, заедно с недопустимите разходи, възстановени от Комисията, представляват две трети от изчисления общ процент грешки.

Разходите, които не изпълняват необходимите условия, за да бъдат отнесени към финансираните от ЕС проекти, продължават да представляват най-голямата част от общия изчислен процент грешки (недопустими разходи, включени в декларациите за разходи: 42 % от изчисления общ процент грешки). Други два вида грешки, допринасящи в голяма степен за изчисления процент грешки, са неточно декларираните земеделски площи (19 %) и недопустимите проекти/дейности или бенефициенти (16 %). Сериозните грешки в обществените поръчки (11 %) са значително по-малко в сравнение с 2014 г. (вж. диаграма 7).

^% Дял от общия изчислен процент грешки, изразен в процентни пункта.

^* Поради изменения на правната рамка на общата селскостопанска политика през 2015 г. Сметната палата вече не включва кръстосаното спазване в тестването на операциите.

Програмите с възстановяване на разходи са най-засегнати от грешки

Правилното изчисляване на плащанията за бенефициентите на средства често зависи от информацията, предоставена от самите бенефициенти. Това е от особено значение при програмите с възстановяване на разходи.

Съгласно вида на програмата за извършване на разходи се установяват следните нива на грешки:

• При програмите с възстановяване на разходи изчисленият процент грешки е 5,2 % (за 2014 г. — 5,5 %). Най-често срещаните грешки в тази област са декларирани в заявките недопустими разходи, недопустими проекти, дейности и бенефициенти, както и сериозни нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки.
• По отношение на програмите с права за получаване на плащане изчисленият процент грешки е 1,9 % (за 2014 г. — 2,7 %), като най-често срещаните грешки са малки завишения на декларираните земеделски площи от земеделските производители.

Въз основа на одитните тестове, извършени от Сметната палата на разходите на ЕС през изминалите две години, диаграма 8 ясно показва, че колкото по-комплексна информация се изисква от бенефициентите, толкова по-висок е рискът от грешки.

¹ Възстановяването на средства по функция „Глобална Европа“ се извършва и за проекти с множество донори, които на практика имат много от характеристиките на разходите, свързани с права за получаване на плащане, и са засегнати от по-ниски нива на грешки.

Видът на управление има слабо отражение върху нивата на грешки

Както и през предходната година, през 2015 г. Сметната палата констатира почти един и същ процент грешки при споделеното управление с държавите членки (4,0 % през 2015 г. и 4,6 % през 2014 г.) и при разходите, които се управляват пряко от Комисията (3,9 % през 2015 г. и 4,6 % през 2014 г.).

Различните рискове, присъщи на схемите за възстановяване на разходите и за права за получаване на плащане, имат по-голямо отражение върху нивото на грешки в различните области на разходи, отколкото различните видове управление (вж. диаграма 9). Изчисленият процент грешки е много по-тясно свързан с основанието за плащане, отколкото с принципа на управление. Най-високите нива на грешки за последните две години бяха установени за функция „Конкурентност за растеж и работни места“ (управлявана пряко от Комисията и непряко чрез упълномощени посредници) и за функция „Икономическо, социално и териториално сближаване“ (при споделено управление). И в двете области преобладават схемите за възстановяване на разходите.

Пояснение:

Разходите в двете графики имат еднаква стойност.

^• В горната графика разходите са разделени въз основа на принципа на управление. Най-голяма е частта на оперативните разходи със споделено управление.

^• Долната графика показва разходите, разделени по основание за плащане. Разходите, подлежащи на възстановяване, са значително повече от разходите въз основа на право за получаване на плащане.

^• Разположението по оста показва изчисления процент грешки за всеки вид разходи. От графиките става ясно, че принципът на управление има слабо отражение върху процента грешки, докато основанието за плащане има съществено отражение.

Корективните действия имат отражение върху изчисления процент грешки

Държавите членки и Комисията използват корективни мерки в случай на нередовни разходи, както и при грешки в плащанията, които не са били установени на по-ранен етап от процеса. Механизмите за извършване и документиране на корективните действия са сложни. При формулирането на резултатите от своите одити Сметната палата се стреми да взема предвид корективните мерки, когато те се изпълняват преди извършването на плащанията или провеждането на нашите проверки. Сметната палата проверява прилагането на тези корекции (които включват например събиране на вземания от бенефициентите и корекции на ниво проект) и адаптира остойностяването на грешките, когато е уместно. Сметната палата отбелязва извършването на корекции, които са направени след уведомлението за предстоящ одит, но не счита, че корективните действия, подтикнати от нейната дейност, са представителни за популацията като цяло.

Ако подобни корективни мерки не бяха приложени за одитираните от ЕСП плащания за 2015 г., общият изчислен процент грешки щеше да бъде 4,3 %, вместо 3,8 %.

Сметната палата установи също така обаче, че ако Комисията, органите в държавите членки или независимите одитори бяха използвали цялата налична информация, те са можели да предотвратят или да открият и коригират значителен дял от грешките по някои от засегнатите операции, преди те да бъдат допуснати. На база на операциите от извадките може да се заключи, че това е можело да намали изчисления процент грешки както за разходите при споделено управление, така и за разходите, които се управляват пряко от Комисията.

Така например използването на цялата налична информация вероятно е щяло да намали процента грешки с общо 3,2 процентни пункта за разходите за функция развитие на селските райони, околна среда, действия по климата и рибарство (5,3 %), с 3,0 процентни пункта за разходите за функция „Икономическо, социално и териториално сближаване“ (5,2 %); и с 0,9 процентни пункта за разходите за земеделие — ЕФГЗ (2,2 %). За Европейските фондове за развитие (ЕФР), където разходите се управляват най-вече от Комисията, изчисленият процент грешки (3,8 %) е можел да бъде намален с 1,7 процентни пункта.

Оценката на Комисията по отношение на риска и въздействието от корективните действия може още да се подобри

Всяка генерална дирекция на Комисията изготвя годишен отчет за дейността. Те представят отчет за изпълнението на основните цели на политиките (разгледани по-долу) и управленски доклад от генералния директор до членовете на Комисията. През 2015 г. Комисията опрости структурата на годишните отчети за дейността и предостави на генералните директори повече гъвкавост за представянето им.

Извършеният от Сметната палата анализ на оценката на Комисията за нивото на грешки („изложени на риск суми“) показа, че са били предприети допълнителни стъпки за постигане на по-добро остойностяване на сумите, изложени на риск, и за подобряване на корективния капацитет. Възможно е обаче да се направят още подобрения в оценката на Комисията по отношение на тези два въпроса.

Високо е нивото на средствата, които трябва да бъдат изплатени през текущата или бъдещите години

Бюджетът за плащания през 2015 г. е вторият най-висок бюджет досега. В допълнение за трета поредна година окончателното равнище на плащанията (145,2 млрд. евро) е по-високо от първоначалното ниво на бюджета (141,3 млрд. евро). Това е осъществено през годината чрез осем коригиращи бюджети.

Повече от три четвърти от оперативните разходи са за схеми, управлявани в контекста на правилата на предходната МФР. Те включват безвъзмездна финансова помощ за земеделските производители за 2014 г., възстановяване на разходите по проекти в областта на сближаването за оперативни програми в периода 2007—2013 г., както и плащания за проекти за научни изследвания по Седма рамкова програма, започнала през 2007 година.

Нивото на поети задължения през 2015 г. е по-високо от всички предходни години и е малко под общия таван (97,7 % от наличните средства). Продължаващите дълги забавяния между първоначалното поемане на задължение и окончателното приключване на разходите показва, че начините на извършване на разходи бавно се адаптират към променящите се бюджетни приоритети и увеличават риска документацията да не бъде на разположение при приключването. Сметната палата препоръчва на Комисията да вземе мерки за намаляване на неизпълнените задължения, например чрез процедура за по-бърза отмяна на бюджетни кредити, по-бързо приключване на програмите за периода 2007—2013 г., по-широко използване на нетни корекции на разходите в областта на сближаването, намаляване на паричните средства, държани от доверени посредници, и изготвяне на планове и прогнози в тези области, които имат значителни поети бюджетни задължения и други задължения.

Изоставането в усвояването на средствата за периода 2007—2013 г. по европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове е значително. До края на 2015 г. все още има неизпълнени задължения за 10 % от общо 446,2 млрд. евро, които са отпуснати за всички одобрени оперативни програми. Сметната палата установи, че пет държави членки (Чешка република, Испания, Италия, Полша и Румъния) са отговорни за повече от половината от неизпълнените задължения по ЕСИ фондовете, които не са довели до извършване на плащане.

Тези забавяния могат да се окажат значително предизвикателство за някои държави членки. С цел да се използват всички налични фондове за този период, органите ще трябва да подадат валидни заявления, които се равняват на сбора от всички неизпълнени задължения заедно с исканото национално финансиране и сумата на авансовото финансиране, предоставено от бюджета. В някои държави членки незаявените финансови средства от ЕС и необходимото съфинансиране надхвърлят 15 % от общия размер на разходите на сектор „Държавно управление“. За да се осигури ефективно използване на средствата, Сметната палата препоръчва на Комисията в контекста на извършваното от нея бюджетно и финансово управление да вземе предвид ограниченията на капацитета в някои държави членки.

Както Сметната палата докладва през предишни години, Комисията не изготвя и не актуализира годишно прогноза за паричните потоци, обхващаща от седем до десетгодишен период, включваща ключови елементи като бюджетни тавани, нужди от плащания, ограничения на капацитета и потенциално анулиране на поети бюджетни задължения. Такава прогноза би дала възможност на заинтересованите страни да очакват изискванията за бъдещи плащания и бюджетни приоритети.

Увеличеното използване на финансови инструменти създава и по-големи рискове

Няколко финансови механизми, които подпомагат политиките на ЕС, не се финансират пряко от бюджета на ЕС и не се вписват в счетоводния баланс на ЕС. Това са Европейският инструмент за финансова стабилност, Европейският механизъм за стабилност, Единният механизъм за преструктуриране и Европейската инвестиционна банка, както и свързаният с нея Европейски инвестиционен фонд. За някои от тях Сметната палата не е одитираща институция. Увеличеното използване на такива финансови инструменти носи и по-висок риск за публичното отчитане и координацията на политиките и операциите на ЕС.

Други механизми частично се вписват в счетоводния баланс на ЕС, като например механизмите за смесено финансиране и Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ). Един механизъм, който Сметната палата одитира отделно, е Европейският фонд за развитие (вж. констатациите и оценките на Сметната палата на тук).

В допълнение Сметната палата отбеляза увеличение на финансовите инструменти, които се управляват непряко за периода 2014—2020 г. Тези инструменти се състоят по принцип от заемни, капиталови инструменти, гаранции и инструменти за поделяне на риска. Групата на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) управлява почти всички финансови инструменти при непряко управление. Тези инструменти държат все по-големи суми.

Неизползваните суми от финансовите инструменти при споделено управление остават относително високи, като 80 % се концентрират в пет държави членки (от които Италия представлява 45 % от общия размер).

Създаването на ЕФСИ е забавило стартирането на Механизма за свързване на Европа. ЕФСИ също така ще засегне използването и на някои други финансови инструменти. Сметната палата препоръчва на Комисията да извърши оценка на тези фактори.

Акцентът върху резултатите от изпълнението следва да бъде засилен

Средствата на ЕС следва да бъдат изразходвани в съответствие с принципите на добро финансово управление, икономичност, ефикасност и ефективност. За постигането на добро изпълнение значение имат вложените ресурси (финансови, човешки, материални, организационни или регулаторни, необходими за изпълнението на дадена програма), създадените продукти и услуги (преките резултати от дадена програма), резултатите (непосредствените ефекти от програмата върху преките адресати или получатели) и въздействието (дългосрочните промени за обществото, които поне частично се дължат на участието на ЕС).

Сметната палата редовно извършва оценка на тези характеристики чрез своите одити на изпълнението. В годишния ни доклад е включена глава, в която се оценяват различните системи, въведени от Комисията, за да се осигури не само спазване на съответното законодателство, но и ефективно използване на средствата на ЕС. В тази глава се анализира също така до каква степен се вземат предвид препоръките на Сметната палата и се разглеждат някои основни послания от одитите на изпълнението, извършени от Сметната палата през въпросната година. За целите на настоящия годишен доклад в главата се извършва конкретен анализ на системите за управление на изпълнението за програма „Хоризонт 2020“ въз основа на миналогодишния преглед на стратегия „Европа 2020“.

Програма „Хоризонт 2020“ разполага с бюджет от около 75 млрд. евро за периода 2014—2020 г. Тя подпомага стратегия „Европа 2020“ и целта на ЕС за създаване на Европейско изследователско пространство. Програма „Хоризонт 2020“ обединява за първи път разделените програми за изследвания и за иновации. Финансирането се осигурява основно чрез безвъзмездна финансова помощ, въпреки че на разположение са и други форми на финансиране (като например финансови инструменти).

Трудно е да се оцени приносът на програма „Хоризонт 2020“ за изпълнението на стратегия „Европа 2020“

„Хоризонт 2020“ е амбициозна и широкообхватна програма. Общата ѝ цел се основава на три приоритета: високи постижения в научната област, водещи позиции в промишлеността и обществени предизвикателства. Между стратегия „Европа 2020“ и програма „Хоризонт 2020“ съществуват връзки на високо ниво. Два от трите основни показателя за „Хоризонт 2020“ също измерват и напредъка на стратегия „Европа 2020“. Тези показатели обаче са с ограничена полза за оценка на приноса на „Хоризонт 2020“ към постигане на целите на „Европа 2020“.

Два вида дублиращи се, но въпреки това различни приоритети на политиката за „Хоризонт 2020“

За периода 2014—2019 г. Европейската комисия е приела 10 приоритета на политиката. Тези приоритети не са напълно идентични с тези на стратегия „Европа 2020“. Това не представлява проблем, тъй като е нормално стратегическите приоритети да се променят в зависимост от обстоятелствата, както и че приоритетите на Комисията не са абсолютно същите като тези на ЕС като цяло. Въпреки това, както се отбелязва от службата на Комисията за вътрешен одит, а сега и от Сметната палата — Комисията досега не е определила връзката между двата набора приоритети, а тя трябва да бъде пояснена (по този въпрос Комисията приема формулираната от Сметната палата препоръка).

Частично допълване между програмите за изследвания на национално ниво и тези на ниво ЕС

Ключов фактор за успеха на „Хоризонт 2020“ е ефективното взаимодействие и взаимно допълване между програмите за научни изследвания и иновации на национално ниво и тези на ниво ЕС. Върховните одитни институции на България и Португалия са констатирали, че въпреки че в техните страни съществуват области на взаимно допълване, налице са и някои ограничения.

Механизмите на функциониране на „Хоризонт 2020“ невинаги поставят акцент върху резултатите от изпълнението

Правната рамка на „Хоризонт 2020“ въвежда редица важни елементи за управление на изпълнението, като например цели и ключови показатели за изпълнение. В общия случай се счита, че целите и показателите представляват подобрение спрямо предходните рамкови програми. Остават обаче известен брой слабости в показателите за изпълнение, използвани за „Хоризонт 2020“, като например баланса между показателите, които измерват единствено вложените ресурси или крайните продукти и услуги, а не резултатите и въздействието; липсата на базови нива или липсата на амбициозни целеви стойности.

Законодателството на „Хоризонт 2020“ изисква от работните програми да съдържат цели за постигане и очаквани резултати. По този начин целите от високо ниво, определени в законодателството, могат да бъдат преобразувани в цели от по-ниско ниво, които да са от полза за управление на резултатите от изпълнението. Сметната палата обаче установи, че Комисията не използва работните си програми и свързаните с тях покани за представяне на предложения в контекста на „Хоризонт 2020“ за увеличаване на необходимия целенасочен акцент върху изпълнението.

По отношение на проверените от Сметната палата предложения и споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ беше установено, че е поставен достатъчен акцент върху изпълнението на целите, в случаите когато това се изисква от Комисията. Същото се прилага и за процеса на оценка на тези предложения. Съгласно споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ бенефициентите трябва да представят информация, която се обобщава за целите на ключовите показатели за изпълнение на програма „Хоризонт 2020“. Въпреки това използването на по-широкото понятие „очаквано въздействие“ вместо на „очаквания резултат“ увеличава риска предоставената съответна информация да бъде прекалено обширна и да бъде затруднено обобщаването на данни за оценката на изпълнението на „Хоризонт 2020“.

Комисията невинаги използва по последователен начин основни понятия във връзка с изпълнението (напр. „крайни продукти и услуги“, „резултати“ и „въздействие“). Въпреки че Комисията е дефинирала по какъв начин тези термини следва да се използват в общия случай, тя невинаги спазва тези дефиниции.

Комисията е с ограничени възможности за мониторинг и докладване относно изпълнението на програма „Хоризонт 2020“

Сметната палата установи, че настоящата уредба не позволява на Комисията да извършва отделен мониторинг и докладване на разходите и резултатите от изпълнението във връзка с научноизследователските и развойни дейности и иновациите в контекста на програма „Хоризонт 2020“. Освен това, въпреки че финансовият принос на „Хоризонт 2020“ за стратегия „Европа 2020“ е добре установен в бюджетния процес чрез публикуваните програмни декларации, Комисията все още не е докладвала по полезен начин относно изпълнението на програма „Хоризонт 2020“ и нейния принос към стратегия „Европа 2020“.

Цели, които не са адаптирани към въпросите на управлението са отбелязани също така на ниво генерални дирекции

Като отделна тема в настоящата глава Сметната палата извърши преглед на плановете за управление и годишните отчети за дейността на четири генерални дирекции, отговарящи за извършване на разходи по функция „Природни ресурси“. Сметната палата отбеляза, че много от целите, използвани в плановете за управление и годишните отчети за дейността, са взети директно от законодателните документи и документите за политиките, и в тях липсват подробности, които са необходими за целите на управлението.

Въпроси, засягащи икономическата ефективност и резултатите в ЕС

През 2015 г. ЕСП публикува 25 специални доклада, които третират широк кръг от теми, свързани с одита на изпълнението, и разглеждат въпроса дали интервенциите на ЕС се управляват съгласно принципите на доброто финансово управление (икономичност, ефикасност и ефективност). Пълен списък на докладите е представен тук.

Проследяване на изпълнението на препоръките от специални доклади

Тази година Сметната палата разгледа степента, до която органите на държавите членки са запознати с препоръките от специалните доклади на ЕСП и могат да проследяват действията, предприети за изпълнение във връзка с тях, тъй като, въпреки че Комисията е основният одитиран обект, някои от препоръките се отнасят и до тези органи. След проведено от Сметната палата проучване, тя установи, че на ниво държави членки е налице разумно ниво на осведоменост относно препоръките от одитите на изпълнението, както и че посланията на Сметната палата достигат до държавите членки по един или повече от предназначените комуникационни канали. Въпреки това налице са широки различия в нивото на официално проследяване на предприетите мерки в отговор на препоръките, и в резултат на това — на ограничени изменения в политиките и практиките на национално равнище. Видно е, че има възможности за подобрение и Сметната палата допълнително ще ги обсъди през идващите месеци в сътрудничество с компетентните органи и заинтересованите страни.

Поглед отблизо към приходите и разходите

Приходи
153,8 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Извършеният от Сметната палата одит обхвана приходите на ЕС, чрез които се финансира неговият бюджет. През 2015 г. вноските, изчислени на базата на брутния национален доход (БНД) на държавите членки и на събрания от тях данък върху добавената стойност (ДДС), осигуряват съответно 64 % и 13 % от общия размер на приходите. Традиционните собствени ресурси — основно мита върху вноса и налог върху производството на захар, събирани от националните администрации на държавите членки от името на ЕС, представляват допълнителни 13 % от приходите. Останалите 10 % са приходи от други източници.

Констатации на Сметната палата

Резервите са средство, което дава възможност за евентуална корекция на съмнителни елементи в данните за БНД, представени от държавите членки. Циклите на верификация на Комисията във връзка с БНД обхващат дълги периоди от време. Получените в резултат на тази процедура корекции могат да имат значителен ефект върху вноските на някои държави членки.

След като през 2014 г. бяха извършени значителни корективни действия, през 2015 г. Комисията оттегли по-голямата част от своите резерви. Сметната палата не установи сериозни проблеми в анализираните оттеглени резерви.

Сметната палата обръща също така внимание на единствената през 2015 г. отдавна наложена обща резерва, която е относно гръцките данни за БНД за периода 2008 и 2009 г. Въпреки че е постигнат напредък по отношение на подобряването на надеждността на данните за БНД на Гърция, тези резерви не са оттеглени.

По отношение на митата органите на държавите членки извършват проверки за това дали вносителите спазват нормативните изисквания относно тарифите и вноса. Както и през предходни години, Сметната палата установи, че методологията, използвана за тези проверки (включващи „последващи одити“), качеството и резултатите им варират между различните одитирани държави членки. Сметната палата обръща внимание също така върху прекъсването на тригодишния давностен период във Франция относно уведомленията за задължения — практика, която се различава от използваната в други държави членки и която води до неравнопоставено третиране на икономическите оператори в ЕС.

В края на 2015 г. Комисията разполага също и със списък от 325 „отворени въпроса“ относно случаи на неспазване на митническите правила на ЕС, които са установени в контекста на инспекции в държавите членки. Тези нерешени въпроси задължават държавите членки да предприемат мерки за коригирането им и могат да имат финансово отражение. Сметната палата откри случаи на неефективност в управлението на вземанията (познати като сметки Б) в държавите членки. Комисията установи сходни недостатъци в 17 от посетените 22 държави членки.

Сметната палата установи и рискове, свързани с неплащане на митнически задължения от страна на дружества, които са регистрирани извън ЕС или от граждани на страни извън ЕС. Сметната палата констатира наличието и на редица случаи в различни държави членки, при които е било невъзможно да се съберат задълженията от граждани или дружества, които са установени например в Беларус, Британските Вирджински острови, Русия, Швейцария, Турция и Украйна.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва на Комисията:

• Да предприеме необходимите стъпки за хармонизиране между държавите членки на сроковете на уведомленията за задължения на икономическите оператори;
• Да следи за това държавите членки да декларират в тримесечните отчети точните суми, събрани от мита, и да осигурят насоки за елементите, които следва да бъдат вписвани;
• Доколкото е възможно, да улесни събирането от държавите членки на митнически задължения, в случаите когато длъжниците не са установени в държава членка на ЕС; и
• Да подобри проверките във връзка с изчисляването на вноските от Европейското икономическо пространство и Европейската асоциация за свободна търговия, както и изчисляването на корективните механизми.

Конкурентоспособност за растеж и работни места
14,5 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Целите на разходите в тази област включват подобряване на изследователската дейност и иновациите, повишаване на нивото на образователните системи и насърчаване на заетостта, осигуряване на единен електронен пазар, насърчаване на възобновяемата енергия и енергийната ефективност, модернизиране на транспортния сектор и подобряване на бизнес средата, особено за малките и средните предприятия (МСП).

Разходите за научни изследвания и иновации, които представляват 62 % от общия размер на разходите, се извършват чрез Седма рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие за периода 2007—2013 г. и програма „Хоризонт 2020“ — новата рамкова програма за периода 2014—2020 г. Други големи разходни инструменти подпомагат образованието, обучението, младежта и спорта (Програма за учене през целия живот и програма „Еразъм+“), развитието на транспортната инфраструктура (Трансевропейската транспортна мрежа и Механизмът за свързване на Европа), проекти в сектора на енергетиката (Европейската енергийна програма за възстановяване) и космически програми (програми за спътникова навигация като „Галилео“, Европейската геостационарна служба за навигационно покритие и „Коперник“ (програма за наблюдение на Земята).

Почти 90 % от разходите се извършват под формата на безвъзмездна финансова помощ, предоставена на частни и публични бенефициенти, като Комисията възстановява разходите, заявени от бенефициентите в техните декларации за разходи по проектите.

Констатации на Сметната палата

В областта на изследванията и иновациите Сметната палата откри грешки с подобно естество и обхват като грешките, открити през целия период на действие на 7РП. За разлика от това, Сметната палата откри по-малко грешки в плащанията за други разходни инструменти в сравнение с предходни години.

Повечето от грешките са свързани с възстановяване на недопустими разходи за персонал и непреки разходи, декларирани от бенефициентите.

При разходите за персонал бенефициентите често са изчислявали неправилно почасовите ставки за служителите, работещи по проектите, или не са били в състояние да предоставят адекватни данни за реалното време, прекарано в работа по проектите. В случая на непреките разходи грешките са били свързани с неточни административни разходи или с включването на разходи, които нямат отношение към проекта. В случай, че бенефициентите декларират непреките разходи като фиксиран процент от преките разходи, всяка грешка в преките разходи води до пропорционална грешка в техните декларирани непреки разходи. Сметната палата установи също така грешки, свързани с неспазване на правилата за обществени поръчки, въпреки че беше установено и общо подобряване на нивото на съответствие в тази област.

Почти всички грешки, открити от Сметната палата в декларациите за разходи, се дължат на погрешна интерпретация от страна на бенефициентите на сложните правила за допустимост или на неточно изчисляване на техните разходи. Сметната палата установи два случая на предполагаема измама, при които бенефициентите изглежда умишлено са декларирали по-висок размер на допустимите разходи по проектите.

„Хоризонт 2020“ има по-прости правила за финансиране от 7РП, а Комисията е положила значителни усилия, за да намали административната сложност. Въпреки това в Годишния доклад на Сметната палата за 2014 г. се посочва, че някои критерии за допустимост от новата рамкова програма в действителност допринасят за увеличаване на риска от грешки. В доклада се препоръчва на Комисията да актуализира своята стратегия за контрол, за да вземе предвид например случаи, при които изследователите получават допълнително възнаграждение или участниците използват големи изследователски инфраструктури. В контекста на ограничената проверка, извършена от Сметната палата през 2015 г. за програма „Хоризонт 2020“, беше установено, че възниква риск от грешки във връзка със случаи на допълнително възнаграждение.

Комисията установи Общ център за подкрепа с цел постигане на ефикасно и хармонизирано управление на програма „Хоризонт 2020“ от различните изпълнителни органи. Това е положителна стъпка за рационализиране на ИТ системата и операциите, хармонизиране на отпускането на безвъзмездна финансова помощ, координиране на одитните дейности и последователно прилагане на правилата на „Хоризонт 2020“ от изпълняващите органи. Въпреки това Европейският институт за иновации и технологии, от който се очаква да управлява 3 % от бюджета на програма „Хоризонт 2020“, не участва в тази рамка за управление и контрол.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва на Комисията:

• Заедно с националните органи и независимите одитори, да използва цялата налична приложима информация, за да предотвратява или да разкрива и коригира грешките преди възстановяването на разходите;
• Да изготви насоки за бенефициентите относно специфичните разлики между „Хоризонт 2020“, 7РП и сходни програми;
• Да изготви общи насоки за органите, изпълняващи разходи в областта на изследванията и иновациите, за да осигури последователно третиране на бенефициентите при прилагането на одитните препоръки за възстановяване на недопустими разходи по 7РП; и
• Да наблюдава отблизо случаите на екстраполирани корекции, прилагани след извършваните от нея последващи одити на възстановени разходи по 7РП.

Икономическо, социално и териториално сближаване
53,9 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Тази област на разходи има за цел намаляване на разликите в степента на развитие между различните региони, преструктуриране на индустриалните области, чието развитие изостава, и насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничeство. Тя включва две основни части: регионална и селищна политика, и заетост и социални въпроси.

• Регионалната и селищна политика на ЕС се финансира предимно чрез Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ). Тя представлява близо 80 % от разходите през 2015 г. ЕФРР финансира инфраструктурни проекти, създаване или запазване на работни места, инициативи за регионално икономическо развитие и дейности, подкрепящи малките и средните предприятия. КФ финансира инвестиции в инфраструктура в областта на околната среда и транспорта.
• Областта на политика „Заетост и социални въпроси“ се финансира основно чрез Европейския социален фонд (ЕСФ). Разходите в тази област обхващат около 20 % от средствата и са свързани с инвестиции в човешки капитал и действия за подкрепа, които имат за цел да подобрят адаптивността на работниците и предприятията към промените в моделите на трудова дейност, да подобрят достъпа до работни места, да ускорят процеса на социално приобщаване на лица в неравностойно положение и да засилят капацитета и ефикасността на администрациите и обществените услуги.

ЕФРР, КФ и ЕСФ се подчиняват на общи правила, с някои изключения за специфичната за всеки фонд регулаторна уредба. Управлението на разходите е споделено с държавите членки и включва съфинансиране на проекти в рамките на одобрени програми за разходи. Правилата за допустимост за възстановяване на разходи се определят на национално или регионално ниво и е възможно да се различават в отделните държави членки.

В допълнение има специфични инструменти и фондове, като например Европейският инструмент за съседство (ЕИС), който е насочен към съседни страни, и Фондът за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица (FEAD). Заедно те представляват по-малко от 1 % от общия размер на разходите.

Констатации на Сметната палата

Основните източници на грешки за разходите по функция „Икономическо, социално и териториално сближаване“ като цяло са включването на недопустими разходи в декларациите за разходи на бенефициентите и подборът на недопустими за подпомагане проекти, дейности или бенефициенти, последвани от нарушенията на правилата за възлагане на обществени поръчки и правилата за държавна помощ.

По-голямата част от грешките се дължат на недопустими разходи, декларирани от бенефициентите. В допълнение, някои от проектите, които Сметната палата провери, не отговаряха на условията за допустимост, определени в регламентите и/или националните правила за допустимост.

Сериозните нарушения на националните правила и на правилата на ЕС за възлагане на обществените поръчки — като например неправомерно възложени допълнителни работи или услуги, както и неоснователно пряко възлагане на договори — продължават да бъдат съществен източник на грешки във връзка с разходите за ЕФРР и КФ. В Специален доклад № 10/2015 на Сметната палата относно действията, предприети от държавите членки и от Комисията за преодоляване на проблемите, свързани с грешките при обществените поръчки в тази област се съдържат допълнителни изводи и анализ на тези проблеми.

Сметната палата провери също така дали са били спазвани правилата на ЕС за държавна помощ. Неправомерната държавна помощ представлява нелоялно предимство за организациите бенефициенти и следователно изкривява вътрешния пазар. Възможни са някои изключения от това правило, но е необходимо Комисията да бъде уведомявана за тях и да ги е одобрила. В Специален доклад № 24/2016 на Сметната палата се съдържа допълнителна информация относно необходимостта от усилия от страна на Комисията и държавите членки за предотвратяване, разкриване и коригиране на нарушенията на правилата за държавна помощ в областта на сближаването.

По отношение на значителна част от операциите, засегнати от количествено измерими грешки, органите в държавите членки са разполагали с достатъчно информация, за да предотвратят или да разкрият и коригират грешките, преди да поискат възстановяване на средствата от Комисията. Ако цялата налична информация е била използвана за коригиране на грешките преди деклариране на разходите пред Комисията, размерът на изчисления процент грешки общо за разходите в областта „Икономическо, социално и териториално сближаване“ би бил с 2,4 процентни пункта по-нисък. Освен това Сметната палата установи, че в известен брой случаи откритите от нея грешки са били допуснати от националните органи. Тези грешки представляват 0,6 процентни пункта от изчисления процент грешки.

Финансови инструменти на ЕФРР и ЕСФ

В края на 2014 г. средното ниво на изплащане на средствата на крайните бенефициенти на финансовите инструменти е 57 %, което представлява подобрение спрямо предходната година (47 %). Тези средства се предоставят за подпомагане на предприятия или градски проекти под формата на капиталови инвестиции, заеми или гаранции. Като цяло досега са създадени 1 025 финансови инструмента с общ размер на отпуснатите средства около 16,0 млрд. евро. Някои държави членки срещат трудности при използването в пълен размер на капитала. В края на 2014 г. Гърция, Испания, Италия, Нидерландия, Австрия и Словакия са с най-ниски нива на усвояване на средствата.

Специален доклад № 19/2016 на Сметната палата предоставя допълнителна информация относно поуките, които са извлечени от изпълнението на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти за програмния период 2007—2013 г.

Оценки на Комисията на процента грешки

Оценката на Комисията на процентите грешки, докладвани от одитните органи, като цяло отговаря на доказателствата, предоставени от тези органи. Сметната палата счита, че възможностите Комисията да валидира (или, където е уместно — да коригира) отчетените проценти грешки остават ограничени, ако не се изисква от одитните органи системно да предоставят на Комисията по-конкретна информация относно техните одити на операциите, за целите на верификацията на годишните доклади за контрол (напр. подробности относно обхвата на одита, покритието, подизвадките и класификацията на грешките). Извършеният от Сметната палата анализ показа, че през 2015 г. подобна информация е била изисквана по-често, отколкото през предходните години.

Като цяло изчисленията на Комисията за изложените на риск суми в годишните отчети за дейността за 2015 г. са точни и последователни, като наличната информация е докладвана и/или е предоставена от одитните органи. Сметната палата установи също така, че резервите от страна на Комисията в годишните отчети за дейността за 2015 г. съответстват на инструкциите на Комисията и на информацията, която е предоставена на двете генерални дирекции.

Оценка на резултатите от проектите

При извършената през 2015г. оценка Сметната палата провери 149 приключени проекта от 15 държави членки. За два от проектите не беше възможно да се направи оценка, тъй като управляващите органи не са били посочили показатели.

Сметната палата констатира също така, че почти всички проверени проекти са постигнали изцяло или частично целите си във връзка с крайните продукти и услуги. Някои държави членки обаче трябва още да подобрят определянето на показатели за резултати на ниво проект. По отношение на 38 % от оценените проекти органите на държавите членки са приложили система за измерване на изпълнението с цел да се предостави възможност за мониторинг на крайните продукти и услуги, но не са дефинирали никакви показатели за резултати или целеви стойности в одобрените документи за проектите. Едва четири проекта не са постигнали нито една от своите цели.

Поглед напред към програмен период 2014—2020 г.

В края на 2015 г. са били определени по-малко от 20 % от националните органи, отговарящи за Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ) фондове. Това е необходима стъпка, за да могат органите в държавите членки да представят пред Комисията отчетите си за разходите. Вследствие на това съществува риск забавянията в бюджетното изпълнение за програмния период 2014—2020г. да бъдат още по-значими от тези за периода 2007—2013 г.

През 2015 г. Комисията създава група на високо равнище от експерти за оценка и насърчаване на изпълнението от страна на държавите членки на мерките за опростяване във връзка с бенефициентите по ЕСИ фондовете, както и за подготвяне на програмния период след 2020г.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва на Комисията:

• При изготвянето на законодателното си предложение за следващия програмен период цялостно да преразгледа концепцията и механизма за прилагане на ЕСИ фондовете, като използва също така резултатите от работата на групата на високо равнище за опростяване на процедурите;
• Да използва придобития опит през програмния период 2007—2013 г. и да извърши фокусиран анализ на националните правила за допустимост за програмния период 2014—2020 г., който да използва, за да предостави насоки за държавите членки за опростяване и избягване на ненужно сложните и/или утежняващи правила;
• Да представи законодателно предложение за изменение на приложимия регламент по отношение на удължаването на периода на допустимост за финансовите инструменти при споделено управление;
• Да прецизира за държавите членки понятието „възстановим ДДС“, по-специално за публичните бенефициенти, за да се избегне различно тълкуване на термина „невъзстановим ДДС“, както и за да се избегне неоптималното използване на средствата на ЕС; и
• Да следи за това всички разходи във връзка с финансовите инструменти на ЕФРР и ЕСФ за програмния период 2007—2013 г. да бъдат включвани достатъчно рано в декларациите за приключване, така че да позволят на одитните органи да извършват своите проверки, както и да насърчава държавите членки да провеждат одити на финансовите инструменти с оглед на приключването на програмите.

Природни ресурси
58,6 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Тази разходна област обхваща общата селскостопанска политика (ОСП), общата политика в областта на рибарството (ОПОР) и мерките за защита на околната среда.

ОСП е основата за разходите на ЕС в областта на земеделието. Целите на ОСП са повишаване на селскостопанската производителност, осигуряване на приемлив жизнен стандарт на хората, занимаващи се със селско стопанство, стабилизиране на пазарите, да се гарантира снабдяването и да се осигурява доставяне на продуктите до потребителите на разумни цени.

ОСП се изпълнява чрез два фонда — Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), от който изцяло се финансират преките помощи и пазарните мерки, и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), по който заедно с държавите членки се съфинансират програми за развитие на селските райони. Управлението на разходите за ОСП е споделено с държавите членки. Разходите в рамките на двата фонда се предоставят чрез около 80 разплащателни агенции, които отговарят за проверката на допустимостта на заявленията за помощи и за извършването на плащания към бенефициентите.

ОПОР се изпълнява основно чрез Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), който се управлява от Комисията и държавите членки при споделено управление. Политиката на ЕС относно околната среда се управлява централно от Комисията, а програма LIFE е най-важният инструмент за разходи в тази област.

Констатации на Сметната палата

¹ Даните за 2015 г. не включват количествената стойност на грешките при кръстосаното спазване вследствие на измененията в правната рамка на ОСП. Това не е така за 2014 г.

Естеството и характеристиките на грешките се различават значително за ЕФГЗ и другите разходни области по функция „Природни ресурси“.

Земеделие — Пазари и преки помощи (ЕФГЗ)

Много от грешките, идентифицирани по време на извършените от Сметната палата одити, се дължат на подаване на неточни заявления от страна на бенефициентите, като най-често срещаната грешка е завишаване на размера на земеделската площ. Сметната палата установи случаи от този тип в 12 от посетените 18 държави членки.

Надеждността на данните в системата за идентификация на земеделски парцели (СИЗП) се е подобрила през последните години, но Сметната палата все още установява грешки в декларираните площи. Сметната палата признава, че неточностите под прага от 2 % трудно се откриват и коригират. Би трябвало обаче да бъдат откривани и коригирани по-значимите различия между данните относно допустимостта, регистрирани в СИЗП, и действителната допустима площ, която е видима на ортофото снимките (въздушни снимки), съхранявани в базата данни на СИЗП (например бяха установени грешки в Гърция, Испания, Италия и Обединеното кралство).

Друг източник на грешки във връзка със земеделските парцели са националните дефиниции за допустими за подпомагане постоянни пасища, които не съответстват на законодателството на ЕС.

При няколко случая на количествено измерими грешки, извършени от крайни бенефициенти в областта на земеделието, националните органи са разполагали с достатъчно информация, за да предотвратят или да открият и коригират грешките преди декларирането на разходите пред Комисията. Ако цялата налична информация е била използвана за коригиране на грешките, размерът на изчисления процент грешки би бил с 0,3 процентни пункта по-нисък. Освен това Сметната палата установи, че в четири случая грешките са били допуснати от националните органи. Тези грешки са допринесли с 0,6 процентни пункта за изчисления процент грешки. Сметната палата установи също така недостатъци при корекциите, направени в оценката на Комисията за процента грешки за ЕФГЗ.

Развитие на селските райони, околна среда, действия по климата и рибарство

Основните причини за грешки в тази категория разходи са недопустимостта на бенефициентите, дейностите, проектите или разходите, както и нарушенията на правилата за възлагане на обществени поръчки. В допълнение, Сметната палата установи грешки във връзка с неспазването на агроекологични ангажименти и завишаване на декларираните допустими за подпомагане хектари земя.

В редица случаи на количествено измерими грешки, извършени от крайни бенефициенти в тази област на разходи, националните органи са разполагали с достатъчно информация, за да предотвратят, или да открият и коригират грешките преди декларирането на разходите пред Комисията. Ако цялата налична информация е била използвана за коригиране на грешките, размерът на изчисления процент грешки би бил с 1,7 процентни пункта по-нисък. Освен това Сметната палата установи, че в няколко случая грешките са били допуснати от националните органи. Тези грешки са допринесли с 1,5 процентни пункта за изчисления процент грешки.

Други елементи, свързани с вътрешния контрол и изпълнението

След направената от нея оценка Сметната палата счита, че одитите на съответствието, извършени от Комисията в областта на земеделието, като цяло отговарят на международните одитни стандарти и на основните нормативни разпоредби. Сметната палата установи също така, че Комисията значително е намалила броя на неприключените досиета във връзка с процедурите за съответствие. Въпреки това наръчникът за одит на Комисията не включва никакви подробни одитни процедури и изисквания за документация относно верификацията на данни, предоставяни от държавите членки във връзка с финансовите корекции, а в някои случаи Сметната палата не успя да намери задоволителни и подходящи одитни доказателства, че тези проверки са били извършени.

Посещенията от страна на Сметната палата на шест разплащателни агенции във връзка с разходи по ЕФГЗ и ЕЗФРСР показаха наличието на основни слабости в контрола, свързани със СИЗП, административните контроли, качеството на проверките на място и процедурите за възстановяване на неправилни плащания. Сметната палата откри също така слабости в административните проверки, извършени от пет от шестте разплащателни агенции, за верифициране на допустимостта на плащанията в областта „Развитие на селските райони“. Някои планове за действие, които са били насочени към премахване на основните причини за чести грешки, са били актуализирани, но са необходими допълнителни подобрения в областта на възлагане на обществени поръчки.

В областта на рибарството Сметната палата констатира, че във всички пет одита, които тя провери, има слабости при надзора на одитите и одитната документация. При повторно извършените от Комисията одити на изпълнението в Румъния бяха установени недостатъци в административните проверки на управляващия орган, свързани по-специално с процедурите за възлагане на обществени поръчки.

При оценката от 2015 г. на въпроси, свързани с изпълнението в областта на инвестиционните проекти за развитие на селските райони, Сметната палата установи, че повечето от прегледаните проекти отговарят на нуждите на бенефициентите, както по обем, така и по качество на предоставените дейности и крайните продукти и услуги. Констатирани са обаче и някои случаи, при които проектите са по-големи от необходимото. Освен това насочването на помощта и подборът на проектите не са били толкова обстойни, както би могло да се очаква, а в различни проекти доказателствата за основателния характер на разходите са недостатъчни (вж. примера по-долу). Като цяло е налице значително подобрение в тази област.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва:

• В областта на ЕФГЗ Комисията да продължи да полага усилия за проследяване на случаите, в които националното законодателство не е в съответствие със законодателството на ЕС; и също така да проверява дали държавите членки с отрицателни оценки на качеството на СИЗП предприемат необходимите корективни действия;
• В областта на развитието на селските райони Комисията да следи за това плановете за действие на държавите членки да включват конкретни мерки за намаляване на грешките при възлагане на обществени поръчки;
• В областта на развитието на селските райони и на ЕФГЗ Комисията да предприеме мерки за подобряване на работата на сертифициращите органи в държавите членки и да следи за коректното верифициране на данните, предоставени от държавите членки за изчисляване на финансовите корекции; и
• В областта на рибарството Комисията да предприеме мерки, за да гарантира, че извършваните одити на съответствието са в съответствие с международните одитни стандарти.

Глобална Европа
6,9 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Тази разходна област обхваща плащанията в областта на външната политика, подпомагането за страните кандидатки и потенциални кандидатки за членство в ЕС, както и помощта за развитие и хуманитарната помощ за развиващите се и съседните страни (с изключение на Европейските фондове за развитие).

Разходите се извършват в над 150 страни чрез широк набор от инструменти за сътрудничество и методи за предоставяне на помощ. Управлението на разходите се извършва пряко от известен брой генерални дирекции на Комисията — от централното им управление в Брюксел, от делегациите на ЕС в страните получатели на помощ, или непряко чрез страни бенефициенти или международни организации.

Констатации на Сметната палата

Най-често срещаният вид грешки, идентифицирани по време на одитната дейност на Сметната палата, представляват недопустимите разходи, заявени от крайните бенефициенти. Те включват разходи за дейности, които не попадат в обхвата на договорите или които са извършени извън допустимия период. Сметната палата установи също така случаи на неспазване на правни или договорни задължения, в т.ч. правилата за възлагане на обществени поръчки, неспазване на правилото за произход, непреки разходи, които неправилно са отчетени като преки разходи или включването на недопустими данъци.

Други от констатираните грешки са във връзка с одобряването и изчистването на плащания от Комисията за услуги, строителни работи или доставки, разходите за които все още не са поети от бенефициента или за които бенефициентът не е могъл да представи оправдателни документи за обосноваване на разходите. Сметната палата установи и закъснения при валидирането от страна на Комисията на разходи и при одобряването на съответните плащания.

Не бяха установени грешки в плащанията, направени директно от Комисията за общите бюджети на различни страни. Следва да се има предвид, че Комисията разполага със значително ниво на гъвкавост по отношение на спазването на критериите за допустимост в тази област. Налице е също така ниско ниво на грешки в плащанията за подпомагане на дейности с участието на различни международни донори, тъй като разходите, които не са допустими съгласно правилата на ЕС, могат да бъдат поети от вноските на други донори.

Извършеното от Сметната палата тестване на операции показа, че непреките разходи в туининг проектите, които се финансират по Европейския инструмент за съседство и партньорство, са значително повече, отколкото е приемливо за областта на безвъзмездната финансова помощ. В контекста на този инструмент няма максимален размер на еднократната обща сума и разходите с единна ставка, и това създава риск изпълняващата държава членка да реализира печалба.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва на Комисията:

• Да засили своите проверки относно качеството на проверките на разходите, възлагани от бенефициентите, и да подобри техническите задания, предоставяни на външните одитори;
• Да преразгледа методологията, прилагана от Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“, използвана за изчисляване на нейния процент грешки, с оглед да се подобри статистическата точност на предоставяната информация; и
• Да предприеме действия за следене на това, отпускането на средства чрез инструмента за туининг да се извършва в съответствие с правилото за нереализиране на печалба и спазването на принципа на добро финансово управление.

Сигурност и гражданство
2,1 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Тази област на разходи обединява различни политики, чиято обща цел е да утвърдят концепцията за „европейско гражданство“ чрез създаването на пространство на свобода, правосъдие и сигурност без вътрешни граници. Разходите се извършват във връзка със защитата на границите, политиката в областта на имиграцията и убежището, правосъдието и вътрешните работи, общественото здравеопазване, защитата на потребителите, културата, младежта, информацията и диалога с гражданите. Това е сравнително малка, но увеличаваща се част от бюджета на ЕС (приблизително 1,4 %).

Близо една трета от разходите се извършват чрез дванадесет децентрализирани агенции, за които Сметната палата изготвя отделни специфични годишни доклади. Сметната палата фокусира своя одит върху областта „Миграция и сигурност“, която представлява най-големият дял от разходите (40 %).

Разходите за „Миграция и сигурност“ се изпълняват предимно при споделено управление между държавите членки и Комисията. Въпреки това повече от една четвърт от разходите през 2015 г. са управлявани директно от Комисията. Ето защо Сметната палата провери основните системи, управлявани от Генерална дирекция „Миграция и вътрешни работи“, като разгледа предоставянето на безвъзмездна финансова помощ и процедурите за възлагане на обществени поръчки при пряко управление, както и оценките, направени от Комисията на системите на държавите членки за управление на фондовете при споделено управление.

Констатации на Сметната палата

По отношение на безвъзмездната финансова помощ и процедурите за възлагане на обществени поръчки при пряко управление на Комисията Сметната палата заключи, че изискваните от Финансовия регламент контроли са приложени и не се наблюдават значими слабости.

От друга страна, Сметната палата установи ограничения в извършваните от Комисията оценки на системите на държавите членки за управление и контрол за периода 2007—2013 г. по отношение на програма „Солидарност и управление на миграционни потоци“ (SOLID). Беше констатирано, че оценките на Комисията не включват тестване на ефективността на ключови вътрешни контроли, а са насочени по-скоро към запознаване със и документиране на процедурите за контрол. Така е възможно Комисията да даде некоректно ниски оценки на риска в някои случаи. Освен това Комисията е извършила относително малко последващи одити в държавите членки относно програми, за които е счела, че са с нисък риск. Сметната палата счита, че това намалява нивото на надеждност по отношение на разходите на държавите членки за програма SOLID.

Администрация
9,0 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

Административните разходи включват разходите на институциите и другите органи на ЕС. Това са Комисията, Парламентът, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), Европейският съвет и Съветът, Съдът, Европейската сметна палата (ЕСП), Европейският икономически и социален комитет, Комитетът на регионите, Европейският омбудсман и Европейският надзорен орган по защита на данните.

Разходите за човешки ресурси (заплати, пенсии и надбавки) представляват 60 % от общия размер. Останалата част включва разходи за сгради, оборудване, енергия, комуникации и информационни технологии.

Резултатите от одитите на Сметната палата на агенциите на Европейския съюз, другите децентрализирани органи и Европейските училища са предмет на специфични годишни доклади, които се публикуват отделно, заедно с резюме на резултатите. Разходите на ЕСП се одитират от външно дружество, а одитният доклад се публикува в Официален вестник на Европейския съюз и на уебсайта на ЕСП.

Констатации на Сметната палата

При проверката на системите за контрол като цяло не бяха установени сериозни слабости. Въпреки това Сметната палата констатира някои области, в които може да се постигне подобрение в някои институции и органи. Тези въпроси са разгледани в препоръките по-долу.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва:

• Европейският парламент да засили извършвания от него мониторинг на прилагането от страна на политическите групи на правилата и процедурите за разрешаване и изпълнение на разходи, както и за възлагане на обществени поръчки
• Комисията да подобри системите си, за да гарантира навременно актуализиране на информацията относно личната ситуация на служителите, която се използва за изчисляването на семейните надбавки; и
• ЕСВД да подобри процедурите си за набиране на местен персонал, както и за възлагане в делегациите на обществени поръчки на стойност под 60 000 евро.

Европейски фондове за развитие (ЕФР)
3,1 млрд. евро

Какво одитира Сметната палата

ЕФР предоставят помощ от Европейския съюз за сътрудничество за развитие за държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) и отвъдморските страни и територии (ОСТ). Разходите по ЕФР и инструментите за сътрудничество са насочени към премахване на бедността, насърчаване на устойчиво развитие и интегриране на държавите от АКТБ и ОСТ в световната икономика.

ЕФР се финансират от държавите членки на ЕС и се изпълняват чрез отделни проекти или чрез предоставяне на бюджетна подкрепа (финансов принос към общия бюджет на страната във връзка с конкретна политика или цел). Всеки ЕФР се подчинява на свой собствен финансов регламент.

Външната помощ, финансирана от ЕФР, се изпълнява във високорискова среда, което се дължи най-вече на разпръснатите в широк географски периметър дейности и слабия институционален и административен капацитет на държавите партньори. Констатации на Сметната палата Те се управляват от Европейската комисия извън рамката на общия бюджет на ЕС, а за някои случаи на подпомагане разходите се управляват и от Европейската инвестиционна банка.

Констатации на Сметната палата

Сметната палата констатира, че разходите на ЕФР за бюджетна подкрепа и за действията с множество донори, изпълнявани от международни организации, са значително по-малко засегнати от грешки, отколкото други плащания по ЕФР. Това обаче е свързано с естеството на финансирането и на значителната гъвкавост, с която Комисията решава дали общите условия са изпълнени. Така например в проекти с множество донори Комисията приема, че условията за извършване на плащане са изпълнени, ако финансовият принос, предоставен от другите донори, е достатъчен да покрие разходите, счетени за недопустими съгласно правилата на ЕФР.

По отношение на плащанията за бюджетна подкрепа одитът на Сметната палата във връзка с редовността не може да бъде извършен отвъд етапа, на който се изплаща помощта на страната партньор. Това не позволява да се открият евентуални недостатъци в използването на тези средства веднъж след като станат част от националните бюджети.

Както и в предходни години, като цяло нивото на установените от Сметната палата грешки в разходите на ЕФР, в т. ч. и такива, които засягат окончателните заявления за разходи, преминали през проверка на разходите и външни одити, показва наличието на слабости в предварителните проверки. Грешките, свързани с липсата на подкрепяща документация за обосноваване на разходите и неспазване на правилата за обществени поръчки (вж. примери), представляват две трети от изчисления процент грешки.

В общия случай, ако Комисията е била използвала цялата налична информация за коригиране на собствените си грешки или тези на бенефициентите за проекти, финансирани по ЕФР, изчисленият процент грешки би бил с 1,7 процентни пункта по-нисък.

Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията, която управлява почти всички разходи по ЕФР, е приела нов план за действие през 2015 г. с оглед преодоляване на слабостите в системите си за контрол. Все още е прекалено е рано да се оцени напредъкът на тези действия. Сметната палата установи също така, че предходния план за действие, приет през 2013 г., е бил изпълнен в по-голямата си част, като 19 действия са били приключени, а четири са били в процес на изпълнение в края на 2015 г.

Какви са препоръките на Сметната палата

Сметната палата препоръчва на Комисията:

• Да засили мониторинга на качеството на одитите и на проверките на разходите, извършвани пряко от бенефициентите;
• Да коригира прогнозните си изчисления относно корекциите и да подобри оценката си на риска от грешки за разходите, включващи непряко управление със страните бенефициенти; и
• Да приложи подходящи санкции спрямо органите и организациите, които не спазват задълженията си да предоставят на одиторите на ЕСП необходимата подкрепяща документация.

Обща информация

Накратко за одитния подход

Становищата, съдържащи се в Декларацията за достоверност на ЕСП, се базират на обективни доказателства, получени при извършването на одитни тестове в съответствие с международните одитни стандарти. По този начин ЕСП извършва своята дейност.

Надеждност на отчетите

Осигуряват ли годишните отчети на ЕС изчерпателна и точна информация?

• Оценка на счетоводната система, за да се установи дали тя предоставя добра основа за изготвяне на надеждни данни.
• Проверка на ключови счетоводни процедури, за да се установи дали те функционират правилно.
• Аналитични проверки на счетоводните данни, за да се установи дали те са представени последователно и дали са основателни.
• Директни проверки на извадка от счетоводни записи, за да се установи дали свързаните с тях операции съществуват и са правилно регистрирани.
• Проверка на финансовите отчети, за да се установи дали те отразяват достоверно финансовото състояние.

Редовност на операциите

Съответстват ли операциите на ЕС, свързани с приходите, и плащанията на разходи от ЕС¹, на приложимите за тях правила?

• Правят се извадки от операции от целия бюджет на ЕС посредством статистически техники, на основата на които одиторите на ЕСП извършват подробни тестове.
• Извадките с операции се одитират задълбочено, обикновено на място при крайните бенефициенти (земеделски производители, изследователски институти, дружества, изпълняващи обществени поръчки за строителство или услуги), за да се получат преки доказателства, че дадено събитие „съществува действително“, че е регистрирано правилно и че съответства на правилата, по които са извършват плащанията.
• Грешките се анализират и класифицират като количествено измерими или неизмерими.
• Ефектът от грешките се изчислява чрез екстраполация на количествено измеримите грешки във вид на изчислен процент грешки.
• Изчисленият процент грешки се сравнява с прага на същественост от 2 %, за да се определи какво следва да бъде становището на ЕСП.
• Оценяват се системите за приходите, за да се определи тяхната ефективност при гарантиране на законосъобразността и редовността на управляваните от тях операции.
• Взема се предвид и друга полезна информация, например годишните отчети за дейността и докладите на външни одитори.
• Всички констатации се обсъждат както с националните органи в държавите членки, така и с Комисията, за да се провери верността на фактите.
• ЕСП приема своите становища въз основа на извършената дейност и получените резултати.

¹ Плащания, признати за разходи: междинни плащания, окончателни плащания и изчистване на авансови плащания.

Повече информация относно одитния процес за изготвяне на декларацията за достоверност може да се намери в приложение 1.1 към Годишния доклад за бюджета на ЕС за 2015 г.

Европейската сметна палата и нейната дейност

Европейската сметна палата (ЕСП) е независимата одитна институция на Европейския съюз. Нейното седалище е в Люксембург, а служителите ѝ наброяват около 900 одитори и служители с помощни функции от всички националности в ЕС. От създаването на ЕСП през 1977 г. тя насочва дейността си към финансовото управление на ЕС и работи за неговото подобряване.

Одитните доклади и становища на ЕСП са основен елемент от веригата на управленска отговорност на ЕС. Продуктите от дейността на ЕСП дават информация относно изпълнението на задълженията на лицата, натоварени с управлението на бюджета на ЕС, особено в рамките на процедурата по освобождаване от отговорност. Това засяга предимно Комисията, но също така и други институции и органи на ЕС. Държавите членки също играят важна роля при споделеното управление.

Основните задачи на Сметната палата са:

• финансови одити и одити на съответствието, предимно под формата на декларация за достоверност;
• одити на изпълнението по въпроси, подбрани с цел максимално увеличение на въздействието от дейността на ЕСП; и
• становища относно законодателство, свързано с бюджетното управление и с други важни въпроси.

Целта на ЕСП е да управлява своите ресурси така, че да осигури добър баланс между различните дейности, като по този начин допринася за постигането на стабилни резултати и обхващането на много различни области от бюджета на ЕС.

Дейността на ЕСП допринася за по-добра информираност и по-голяма прозрачност по отношение на финансовото управление на ЕС, като предоставя увереност относно състоянието на това управление и отправя препоръки за по-нататъшното му подобряване. Дейността на ЕСП се извършва в интерес на гражданите на Европейския съюз.

2015 г. Специални доклади