Wprowadzenie do sprawozdań rocznych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2022 r.

Słowo wstępne Prezesa Trybunału

Sprawozdanie roczne jest najważniejszą publikacją Trybunału Obrachunkowego, a jego przygotowanie wymaga znacznych nakładów pracy i wspólnych wysiłków zarówno kontrolerów, jak i pracowników ich wspierających. W tym roku, podobnie jak w latach poprzednich, Trybunał stwierdził, że w sprawozdaniu finansowym UE przedstawiono prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej UE. W odniesieniu do wiarygodności sprawozdania rocznego UE za rok budżetowy 2022 Trybunał wydaje opinię bez zastrzeżeń. Dochody za 2022 r. były legalne i prawidłowe i nie wystąpił w nich istotny poziom błędu.

Długoterminowy pakiet budżetowy UE obejmuje wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2021–‍2027 i tymczasowy instrument Next Generation EU (NGEU), stanowiący pulę dodatkowych środków na rzecz odbudowy i finansowany przez emisję obligacji. Około 90% środków w ramach NGEU stanowi budżet Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Tak jak w ubiegłym roku w odniesieniu do 2021 r., Trybunał wydał dwie odrębne opinie na temat legalności i prawidłowości wydatków za 2022 r.: jedną dotyczącą tradycyjnego budżetu UE i drugą dotyczącą RRF.

Kontrolerzy ustalili, że ogólny poziom błędu w wydatkach z budżetu UE wzrósł w 2022 r. do 4,2% (z poziomu 3,0% w 2021 r.). W związku z tym Trybunał wydał opinię negatywną w odniesieniu do tych wydatków. W ich głównych obszarach – tych, dla których Trybunał przedstawia oceny szczegółowe – wystąpił istotny poziom błędu. Wzrósł on znacznie w przypadku działu „Spójność, odporność i wartości” i wyniósł 6,4% (w 2021 r. – 3,6%), natomiast dla działu „Zasoby naturalne i środowisko” został oszacowany na 2,2% (w 2021 r. – 1,8%).

Rok 2022 był drugim rokiem funkcjonowania RRF, co przełożyło się na wzrost poziomu płatności z tego instrumentu, a kontrolerom Trybunału dało lepszy ogląd, jeśli chodzi o postępy w jego wdrażaniu. Mimo że były one wolniejsze, niż oczekiwano, 11 państw członkowskich otrzymało 13 płatności w ramach dotacji o łącznej wartości 46,9 mld euro. Rozliczono również płatności zaliczkowe na kwotę 6,8 mld euro. Na potrzeby przeprowadzanej kontroli Trybunał zbadał 244 z 274 kamieni milowych i wszystkie 37 wartości docelowych uwzględnionych w 13 płatnościach dokonanych w 2022 r.

W swojej ocenie Trybunał oparł się przede wszystkim na określonym w rozporządzeniu w sprawie RRF warunku dotyczącym płatności, zgodnie z którym dokonanie płatności jest uzależnione od uprzedniego osiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych w zadowalający sposób. Trybunał ocenił też zgodność z kluczowymi warunkami kwalifikowalności określonymi w rozporządzeniu. Stwierdził, że w przypadku 15 z ogólnej liczby 281 kamieni milowych i wartości docelowych objętych kontrolą wystąpiły problemy w zakresie prawidłowości. Te kamienie lub wartości nie zostały osiągnięte w zadowalający sposób lub powiązane z nimi działania były niekwalifikowalne. Ponadto w toku oceny Trybunał rozważył wpływ ustaleń o charakterze jakościowym, dotyczących na przykład nieprawidłowego opracowania koncepcji działań i powiązanych z nimi kamieni milowych lub wartości docelowych, oraz uchybień w systemach sprawozdawczości i kontroli państw członkowskich. Opierając się zarówno na kryteriach ilościowych, jak i jakościowych, Trybunał wydał opinię z zastrzeżeniem w odniesieniu do wydatków z RRF dokonanych w 2022 r.

Wydanie opinii z zastrzeżeniem jest efektem przeprowadzonej przez Trybunał corocznej kontroli zgodności dotyczącej prawidłowości wydatków z RRF. Ocena prawidłowości tych wydatków wciąż stanowi wyzwanie, ponieważ analiza elementów o charakterze jakościowym wymaga dokonania szeregu osądów, co otwiera pole do wielu interpretacji. Ponadto w toku prac kontrolnych kontrolerzy wielokrotnie spotykali się z sytuacjami, w których kamienie milowe lub wartości docelowe były zdefiniowane ogólnikowo, co utrudnia ocenę tego, czy zostały osiągnięte.

Należy zauważyć, że przeprowadzona przez Trybunał kontrola zgodności dotycząca prawidłowości wydatków w ramach RRF to tylko jeden z elementów kompleksowego zestawu prac prowadzonych przez Trybunał w celu oceny tego nowego instrumentu. Trybunał opublikował już szereg sprawozdań z kontroli, w których wskazał poważne niedociągnięcia i zastrzeżenia dotyczące koncepcji i wdrażania RRF. Zostaną one uzupełnione kolejnymi kontrolami, z których część jest już w toku, dotyczącymi takich kwestii jak absorpcja środków, systemy kontroli, transformacja cyfrowa i transformacja ekologiczna. Dopiero po przeanalizowaniu wyników wszystkich tych prac kontrolnych łącznie Trybunał będzie w stanie ocenić ogólne wyniki RRF.

Obecnie UE zaczyna wychodzić z długotrwałego, dotkliwego kryzysu. To dobry moment, by wspomnieć o bezprecedensowym charakterze reakcji UE na ten kryzys oraz instrumentach i inicjatywach uruchomionych we wszystkich obszarach budżetu. Państwa członkowskie wykorzystują obecnie jednocześnie środki udostępnione w ramach kilku różnych instrumentów. Są w trakcie zamykania programów z okresu programowania 2014‑‍2020 i w tym samym czasie muszą rozpocząć wdrażanie WRF na lata 2021–‍2027, które jest opóźnione. Ponadto większość państw członkowskich otrzymuje obecnie finansowanie w ramach NGEU, którego znaczna część ma im jeszcze zostać udostępniona w przyszłości.

Presja na wydatki zwiększa presję na zasoby administracyjne, a co za tym idzie – ryzyko błędu. Ponadto, jeśli wdrażanie funduszy objętych zarządzaniem dzielonym nie zostanie znacznie przyspieszone w 2024 i 2025 r., ryzyko umorzenia zobowiązań w późniejszym okresie cyklu WRF gwałtownie wzrośnie.

Ustalenia Trybunału za 2022 r. wskazują na to, że należy nadal z uwagą weryfikować, jak wydawane są środki unijne i czy osiągane są zamierzone rezultaty. Do tego celu potrzebne są skuteczne kontrole na wszystkich szczeblach. Trybunał będzie nadal współpracował z pozostałymi instytucjami unijnymi i państwami członkowskimi, by usprawnić zarządzanie funduszami UE i skuteczniej nadzorować ich wykorzystanie. Misją Trybunału jest pogłębianie zaufania obywateli do Unii przez zapewnienie większej rozliczalności i przejrzystości we wszystkich obszarach jej działania, co powinno przełożyć się na możliwość skutecznego stawiania czoła aktualnym i przyszłym wyzwaniom.

Na koniec chciałbym wyrazić uznanie dla pracowników Trybunału i podziękować im za ich pracę. Ich zaangażowanie, wiedza i profesjonalizm mają kluczowe znaczenie przy sporządzaniu sprawozdania rocznego oraz dla dalszego rozwoju naszej instytucji.

Ocena ogólna

Najważniejsze ustalenia

• Trybunał stwierdził, że w sprawozdaniu finansowym UE przedstawiono prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej UE.
• Dochody za 2022 r. były legalne i prawidłowe i nie wystąpił w nich istotny poziom błędu.
• Ogólnie rzecz biorąc, obliczony przez Trybunał szacowany poziom błędu w wydatkach z budżetu UE był istotny i wyniósł 4,2% (w 2021 r. – 3,0%).
• W swojej analizie ryzyka Trybunał wskazuje jako obarczone wysokim ryzykiem błędu te wydatki UE, w przypadku których beneficjenci muszą często przestrzegać skomplikowanych przepisów przy składaniu wniosków o zwrot poniesionych kosztów. Odsetek wydatków obarczonych wysokim ryzykiem błędu w populacji objętej kontrolą Trybunału zwiększył się jeszcze bardziej i osiągnął istotny poziom 66,0% (w 2021 r. – 63,2%). Trybunał oszacował, że w 2022 r. poziom błędu w tej części populacji objętej kontrolą wyniósł 6,0% (w 2021 r. – 4,7%). Przekracza on próg istotności i ma rozległy charakter, w związku z czym Trybunał wydaje negatywną opinię na temat wydatków z budżetu UE.
• W 2022 r. wydatki z RRF objęły 13 płatności w ramach dotacji dokonanych przez Komisję na rzecz państw członkowskich. Z płatnościami tymi powiązanych było 274 kamieni milowych i 37 wartości docelowych. Trybunał sformułował ustalenia o charakterze ilościowym w przypadku 11 płatności, a odnośnie do sześciu z nich stwierdził występowanie istotnego poziomu błędu. W związku z tym wydał opinię z zastrzeżeniem w odniesieniu do wydatków z RRF.
• Oszacowany przez Komisję poziom błędu (tj. ryzyko w momencie dokonywania płatności), podany w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania za 2022 r., wynosi 1,9%, czyli znajduje się znacznie poniżej przedziału błędu oszacowanego przez Trybunał. Ograniczenia w kontrolach ex post przeprowadzanych przez Komisję i państwa członkowskie w działach 1, 2 i 6 WRF mają wpływ na poziom ryzyka w momencie dokonywania płatności podawany w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE, a tym samym na ocenę ryzyka przeprowadzoną przez Komisję.
• W 2022 r. – w toku kontroli wydatków za 2021 r. – Trybunał wykrył i zgłosił Europejskiemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) 14 przypadków podejrzenia nadużycia finansowego (w 2021 r. było to 15 przypadków). W dwóch sprawach OLAF wszczął już dochodzenie. O sześciu z tych przypadków Trybunał poinformował jednocześnie Prokuraturę Europejską (EPPO), która na tej podstawie wszczęła trzy postępowania przygotowawcze. W toku kontroli wydatków za 2022 r. Trybunał wykrył 14 przypadków podejrzenia nadużycia finansowego.
• Zobowiązania pozostające do spłaty z budżetu UE i dotyczące dotacji w ramach NGEU, które stanowią przyszłe zobowiązania, jeżeli nie zostaną umorzone, osiągnęły na koniec 2022 r. rekordowy poziom 453 mld euro. Wynikało to głównie z zaciągnięcia nowych zobowiązań w ramach NGEU oraz nowych zobowiązań w ramach funduszy na lata 2021‑2027 objętych zarządzaniem dzielonym.
• Dług UE znacznie wzrósł w 2022 r. do 344,3 mld euro na koniec roku (w 2021 r. wyniósł 236,7 mld euro). Przyczyną tego wzrostu było przede wszystkim zaciągnięcie nowego długu na potrzeby NGEU, europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) oraz na pomoc makrofinansową. Spośród wszystkich operacji pożyczkowych jedynie te przeznaczone na sfinansowanie instrumentu NGEU wiązały się z ryzykiem stopy procentowej dla budżetu UE. W 2022 r. kwota wypłaconych odsetek netto z tytułu długu zaciągniętego w ramach NGEU wyniosła 0,5 mld euro.
• Kwota ekspozycji budżetu UE, która obejmuje zobowiązania związane z pożyczkami udzielonymi z różnych instrumentów finansowania oraz zobowiązania warunkowe, wzrosła z poziomu 205 mld euro w 2021 r. do 248 mld euro w 2022 r. Wzrost ten wynikał przede wszystkim z dodatkowych pożyczek udzielonych państwom członkowskim w ramach NGEU i SURE oraz pożyczek udzielonych Ukrainie w ramach pomocy makrofinansowej. Ponadto zgodnie ze stanem na koniec 2022 r. 126 mld euro dodatkowego finansowania w formie pożyczek zostało już przyznane, ale nie zostało jeszcze wypłacone. Ekspozycja budżetu UE będzie zatem w dalszym ciągu rosła.
• Kwota ekspozycji budżetu UE w związku ze wsparciem dla Ukrainy wzrosła w 2022 r. ponad dwukrotnie w porównaniu z 2021 r. (z 7 mld euro do 16 mld euro). Ponieważ pod koniec 2022 r. zatwierdzono dodatkowe środki przeznaczone na pomoc makrofinansową + w wysokości 18 mld euro, kwota ekspozycji przyszłych budżetów z tego tytułu znacznie wzrośnie.

Pełny tekst sprawozdań rocznych Trybunału za 2022 r. dotyczących budżetu UE oraz działań finansowanych z dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju znajduje się na stronie internetowej Trybunału (eca.europa.eu).

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Budżet UE za 2022 r. w liczbach

Roczny budżet UE jest przyjmowany przez Parlament Europejski i Radę w oparciu o długoterminowe ramy budżetowe uzgodnione na okres kilku lat (które są określane mianem wieloletnich ram finansowych lub WRF). W 2022 r. wydatki z budżetu UE wyniosły łącznie 196,0 mld euro, co odpowiada 2,5% wydatków publicznych państw członkowskich UE ogółem i 1,3% dochodu narodowego brutto tych państw.

W maju 2020 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła NGEU, tymczasowy instrument finansowany przez emisję obligacji, który został utworzony, aby złagodzić skutki społeczno-gospodarcze pandemii COVID‑19. Około 90% środków w ramach NGEU stanowi budżet RRF. W 2022 r. kwota bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach RRF wyniosła 47,2 mld euro.

Po uwzględnieniu wydatków z RRF płatności UE w 2022 r. wyniosły łącznie 243,3 mld euro.

Skąd pochodzą środki finansowe?

Łączne dochody na 2022 r. wyniosły 245,3 mld euro. Największa część budżetu UE (103,9 mld euro) finansowana jest z kwot, które państwa członkowskie wpłacają proporcjonalnie do swojego dochodu narodowego brutto. Do innych źródeł dochodów należą cła (25,9 mld euro), wkłady oparte na podatku od wartości dodanej pobranym przez państwa członkowskie (19,7 mld euro), wkłady oparte na niepoddawanych recyklingowi odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych (6,3 mld euro) oraz inne dochody (6,4 mld euro). Kwota dodatkowych dochodów wyniosła w 2022 r. 83,1 mld euro, w tym 62,2 mld euro zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel związanych z gwarancjami budżetowymi oraz operacjami zaciągania długu i udzielania pożyczek (NGEU), a także 20,9 mld euro wkładów i zwrotów w związku z realizacją porozumień i programów UE.

Na co wydawane są środki finansowe?

Środki z budżetu UE wydatkowane są w wielu różnych obszarach, jak pokazano na rys. 1.

Około trzech czwartych wydatków z budżetu objętych jest tak zwanym zarządzaniem dzielonym. W ramach tego trybu wykonania budżetu poszczególne państwa członkowskie rozdzielają środki, wybierają projekty i zarządzają wydatkami UE, niemniej ostateczną odpowiedzialność ponosi Komisja. Taką metodę przyjęto na przykład w działach WRF „Zasoby naturalne i środowisko” i „Spójność, odporność i wartości”.

Wydatki z RRF służą z kolei do sfinansowania inwestycji i reform w obszarach polityki o dużym znaczeniu dla całej UE. Podzielono je na sześć filarów (zob. rys. 2).

Państwa członkowskie wskazują najpierw w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności reformy i inwestycje do realizacji, a następnie Komisja dokonuje płatności po osiągnięciu przez te państwa odpowiednich kamieni milowych i wartości docelowych.

Co objęła kontrola Trybunału?

Każdego roku Trybunał przeprowadza kontrolę dochodów i wydatków UE, aby sprawdzić, czy roczne sprawozdanie finansowe jest wiarygodne i czy transakcje po stronie dochodów i wydatków leżące u podstaw rozliczeń są zgodne z przepisami unijnymi i krajowymi. Trybunał kontroluje wydatki po tym, jak ostateczny odbiorca środków UE podejmie działania lub poniesie koszty (lub – w przypadku RRF – po tym, jak państwa członkowskie złożą wniosek o płatność w związku z osiągnięciem wcześniej ustalonych kamieni milowych lub wartości docelowych), a Komisja zaakceptuje odnośne wydatki. W praktyce oznacza to, że populacja transakcji objętych kontrolą Trybunału obejmuje płatności okresowe i końcowe. Trybunał nie objął swoim badaniem płatności zaliczkowych wypłaconych w 2022 r., chyba że zostały one również w tym roku rozliczone.

W 2022 r. wartość populacji objętej kontrolą Trybunału w przypadku dochodów wyniosła 245,3 mld euro, a w przypadku wydatków – 220,5 mld euro. Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał wyodrębnił dwie osobne populacje kontrolne: dla wydatków z budżetu UE (166,8 mld euro) i dla wydatków z RRF (53,7 mld euro) na potrzeby sporządzenia odnośnych opinii.

Ustalenia Trybunału

Poświadczenie wiarygodności dotyczące budżetu UE wydawane przez Trybunał

Zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Trybunał przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności skonsolidowanego sprawozdania finansowego UE oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u jego podstaw. Poświadczenie wiarygodności jest zasadniczym elementem sprawozdania rocznego Trybunału.

RRF to tymczasowy instrument, który jest wdrażany i finansowany w zupełnie inny sposób niż wydatki z budżetu UE. Podczas gdy beneficjenci wydatków z budżetu UE otrzymują płatności za podjęcie określonych działań lub też zwrot poniesionych kosztów, w ramach RRF państwa członkowskie otrzymują środki za osiągnięcie w zadowalający sposób wcześniej ustalonych kamieni milowych lub wartości docelowych. W odniesieniu do RRF Trybunał przeanalizował zatem, czy wcześniej ustalone kamienie milowe lub wartości docelowe zostały osiągnięte w zadowalający sposób oraz czy spełniono horyzontalne warunki kwalifikowalności. W związku z tym Trybunał wydał dwie odrębne opinie na temat legalności i prawidłowości wydatków: jedną dotyczącą wydatków z budżetu UE i drugą dotyczącą wydatków z RRF.

Sprawozdanie finansowe UE daje prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji

Sprawozdanie finansowe UE za 2022 r. daje rzetelny we wszystkich istotnych aspektach obraz wyników finansowych UE oraz aktywów i zobowiązań na koniec roku, zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego.

W odniesieniu do wiarygodności rozliczeń Trybunał jest więc w stanie wydać opinię bez zastrzeżeń, podobnie jak co roku, począwszy od 2007 r.

Na koniec 2022 r. w bilansie UE uwzględniono zobowiązania z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń pracowniczych w kwocie 80,6 mld euro (w 2021 r. – 122,5 mld euro). Spadek zobowiązań emerytalno-rentowych w 2022 r. wynika głównie ze wzrostu nominalnej stopy dyskontowej, na co wpłynął wzrost globalnych stóp procentowych.

Od 1 lutego 2020 r. Zjednoczone Królestwo nie jest już państwem członkowskim UE. W dniu bilansowym w sprawozdaniu finansowym UE wykazano wierzytelność netto Zjednoczonego Królestwa w kwocie 23,9 mld euro (w 2021 r. – 41,8 mld euro) zgodnie ze wzajemnymi zobowiązaniami określonymi w umowie o wystąpieniu.

Wpływ rosyjskiej inwazji na pożyczki i dotacje dla Ukrainy został przeanalizowany, należycie uwzględniony i wykazany w sprawozdaniu finansowym UE zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości.

Trybunał wydał opinię bez zastrzeżeń w odniesieniu do dochodów

Trybunał stwierdził, że w dochodach nie wystąpił istotny poziom błędu. Systemy służące zarządzaniu dochodami zbadane przez Trybunał były, ogólnie rzecz biorąc, skuteczne.

Trybunał wydał opinię negatywną w odniesieniu do wydatków z budżetu UE

Zgodnie z definicją Trybunału błąd to kwota, która nie powinna była zostać wypłacona z budżetu UE. Do błędów dochodzi w sytuacji, gdy środki nie są wykorzystywane zgodnie z odpowiednimi przepisami UE, a zatem niezgodnie z celami założonymi przez Radę i Parlament Europejski przy przyjmowaniu tych przepisów, bądź gdy sposób ich wykorzystania jest niezgodny ze szczegółowymi przepisami krajowymi.

Jeśli chodzi o wydatki z budżetu UE, Trybunał szacuje, że poziom błędu mieści się w przedziale 3,1%–5,3%. Środkowy punkt w tym przedziale, określany wcześniej mianem najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu, ma wyższą wartość niż w zeszłym roku – wzrósł z 3,0% do 4,2% (zob. rys. 3).

W ponad połowie populacji objętej kontrolą ponownie wystąpił istotny poziom błędu

W 2022 r. wydatki obarczone wysokim ryzykiem wystąpienia błędu stanowiły 66,0% populacji objętej kontrolą Trybunału, co oznacza wzrost w stosunku do ubiegłego roku, kiedy ich udział wynosił 63,2%. Trybunał po raz kolejny stwierdził, że w wydatkach obarczonych niskim ryzykiem nie wystąpił istotny poziom błędu. W wydatkach o wysokim ryzyku ten poziom w dalszym ciągu był natomiast istotny. Sposób wypłaty środków ma zatem wpływ na ryzyko wystąpienia błędów. Trybunał szacuje, że poziom błędu w przypadku wydatków obarczonych wysokim ryzykiem wynosi 6,0% (w 2021 r. – 4,7%) (zob. rys. 4).

Do takiej wysokości błędu przyczynił się przede wszystkim dział „Spójność, odporność i wartości”, a następnie działy „Zasoby naturalne i środowisko”, „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa” oraz „Sąsiedztwo i świat” (zob. rys. 5).

Błędy dotyczące kwalifikowalności nadal mają największy udział w szacowanym poziomie błędu w przypadku wydatków obarczonych wysokim ryzykiem. Wzrost oszacowanego przez Trybunał poziomu błędu dotyczącego działu „Spójność, odporność i wartości” nie rozkłada się geograficznie. Dotyczy on jednak konkretnych kategorii błędów, takich jak koszty niekwalifikowalne i nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Porównanie poziomów błędów oszacowanych przez Trybunał z szacunkami Komisji

W sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE, za które odpowiedzialność ponosi kolegium komisarzy, przedstawiane są kluczowe informacje z rocznych sprawozdań z działalności dotyczące systemów kontroli wewnętrznej i zarządzania finansami. Podawana jest również informacja na temat ryzyka w momencie dokonywania płatności, czyli oszacowanej przez Komisję kwoty płatności, które zostały uregulowane, choć nie były zgodne z obowiązującymi przepisami. Oszacowane przez Komisję ryzyko w momencie dokonywania płatności za 2022 r. wynosi 1,9%, czyli znajduje się poniżej szacowanego przez Trybunał poziomu błędu wynoszącego 4,2% (w 2021 r. 3,0%), a także poniżej przedziału ustalonego przez Trybunał (3,1%–5,3%).

Podobnie jak w przypadku oszacowanego przez Trybunał poziomu błędu również w szacunkach Komisji nie uwzględniono wydatków z RRF. W odniesieniu do RRF Komisja publikuje wyniki kontroli osobno, opierając się na ocenie jakościowej. Ponadto w rocznych sprawozdaniach z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych Komisji zawarte jest oświadczenie, w którym dyrektor generalny poświadcza, że w sprawozdaniu prawidłowo przedstawiono informacje finansowe i że transakcje leżące w jego gestii są legalne i prawidłowe. W tym celu wszystkie dyrekcje generalne przedstawiają szacunkowe ryzyko w momencie dokonywania płatności w wydatkach, za które są odpowiedzialne. Nie dotyczy to RRF, w przypadku którego Komisja dokonuje oceny wyników kontroli, opierając się zarówno na wynikach audytów i kontroli przeprowadzonych przez państwa członkowskie, jak i wynikach własnych audytów i kontroli.

W przypadku każdego działu WRF, dla którego Trybunał przedstawił ocenę szczegółową, porównano ryzyko w momencie dokonywania płatności podane przez Komisję za 2022 r. z poziomem błędu oszacowanym przez Trybunał. Jak wynika z porównania, w przypadku trzech obszarów polityki wartości podane przez Komisję są niższe niż szacunki Trybunału. Oszacowane przez Komisję ryzyko w momencie dokonywania płatności znajdowało się w dolnej połowie przedziału określonego przez Trybunał, poniżej oszacowanego przezeń poziomu błędu, w przypadku działów „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa” (1,5% według Komisji) i „Zasoby naturalne i środowisko” (1,7%). Z kolei w przypadku działu „Spójność, odporność i wartości” ryzyko to (2,6%) znajdowało się znacznie poniżej przedziału błędu oszacowanego przez Trybunał.

W sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE Komisja przedstawia ogólną ocenę ryzyka w odniesieniu do wydatków za 2022 r., tak aby zidentyfikować obszary obarczone wysokim ryzykiem i skoncentrować się na nich w swoich działaniach. Komisja szacuje, że ryzyko to jest niskie w przypadku 63% wydatków, średnie w przypadku 12% wydatków i wysokie w przypadku 25% wydatków. Jak wynika jednak z prac Trybunału, w realizowanych przez Komisję pracach kontrolnych ex post występują ograniczenia, które łącznie mają wpływ na rzetelność jej oceny ryzyka.

Trybunał wydał opinię z zastrzeżeniem w odniesieniu do wydatków dokonanych w ramach RRF w 2022 r.

Ogólne dowody kontroli uzyskane przez Trybunał w toku prac wskazują, że w odniesieniu do 11 z 13 płatności w ramach RRF (i powiązanego rozliczenia zaliczek) sformułowano ustalenia o charakterze ilościowym, a w sześciu z tych płatności wystąpił istotny poziom błędu. Trybunał wykrył również przypadki nieprawidłowego opracowania koncepcji kamieni milowych lub wartości docelowych oraz problemy dotyczące wiarygodności informacji, które państwa członkowskie zamieściły w swoich deklaracjach zarządczych.

Pełne informacje na temat głównych ustaleń Trybunału można znaleźć w rozdziałach 1 i 11 sprawozdania rocznego za 2022 r. Pełny tekst tego sprawozdania można znaleźć na stronie internetowej Trybunału (eca.europa.eu).

Szczegółowa analiza wyników kontroli

Zarządzanie budżetem i finansami

Wskaźnik wykonania budżetu UE w zakresie zobowiązań i płatności utrzymywał się na wysokim poziomie

Rok 2022 był drugim rokiem obowiązywania WRF na lata 2021–‍2027. Na rys. 6 przedstawiono łączne kwoty udostępnione na potrzeby wydatków z budżetu UE z uwzględnieniem dotacji w ramach NGEU.

W 2022 r. wykorzystano większość środków na zobowiązania

Władza budżetowa zatwierdziła w budżecie początkowym środki na zobowiązania w wysokości 169,5 mld euro. Ostatecznie – po przyjęciu w trakcie 2022 r. pięciu budżetów korygujących – wyniosły one 182,2 mld euro, czyli przekroczony został pułap przewidziany w WRF, wynoszący 179,8 mld euro. Jego przekroczenie było możliwe dzięki zastosowaniu instrumentów szczególnych – takich jak instrument elastyczności, pobrexitowa rezerwa dostosowawcza, Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji oraz rezerwa na rzecz solidarności i pomocy nadzwyczajnej. W 2022 r. w ostatecznym budżecie zaciągnięto zobowiązania na łączną kwotę 179,4 mld euro, czyli wykorzystano ponad 98% dostępnych środków.

Ostateczna kwota środków na płatności została niemal w pełni wykorzystana

W początkowym budżecie ustalono środki na płatności na poziomie 170,6 mld euro, który ostatecznie obniżono do 170,0 mld euro. Wystąpiły dodatkowe potrzeby w zakresie płatności, mające związek ze skutkami agresji Rosji na Ukrainę, a także z wysoką inflacją i wzrostem cen energii. Z udostępnionych na płatności w budżecie UE 170,0 mld euro wykorzystano 167,3 mld euro (zob. rys. 7).

Po uwzględnieniu dodatkowych płatności z dochodów przeznaczonych na określony cel na poziomie 71,8 mld euro, a także płatności w kwocie 4,2 mld euro ze środków przeniesionych z 2021 r., płatności w 2022 r. wyniosły ogółem 243,3 mld euro. Wskaźnik wykorzystania budżetu przewidzianego na płatności wyniósł zatem 93% wszystkich środków na płatności w wysokości 261,3 mld euro.

W 2022 r. nadal wykorzystywano środki z funduszy ESI na lata 2014–‍2020, choć proces ten przebiegał wolniej niż w latach 2021 i 2020

Płatności z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI), z wyłączeniem zasobów NGEU, wyniosły 64,9 mld euro, czyli mniej niż w 2021 r. (75,1 mld euro) i 2020 r. (72,0 mld euro). Zgodnie ze stanem na koniec 2022 r. łączna kwota płatności na rzecz programów operacyjnych realizowanych z funduszy ESI na lata 2014–2020 wyniosła 396,1 mld euro z łącznej kwoty przydzielonych środków w wysokości 492,6 mld euro (czyli 80,4%). Wskaźnik absorpcji środków z funduszy ESI różni się znacznie między poszczególnymi państwami członkowskimi (zob. rys. 8).

Komisja przydzieliła więcej zasobów na fundusze na lata 2021–‍2027 objęte zarządzaniem dzielonym na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, ale późne zatwierdzenie programów krajowych przełożyło się na niski poziom płatności

Na początku obowiązywania nowych WRF nastąpiło przejście z funduszy ESI na lata 2014–‍2020 na fundusze na lata 2021–‍2027 objęte zarządzaniem dzielonym. Jeśli chodzi o fundusze objęte zarządzaniem dzielonym, w 2022 r. państwa członkowskie zaciągnęły zobowiązania na kwotę 65,4 mld euro, co odpowiadało 90% dostępnych środków na zobowiązania (w 2021 r. zaciągnięte zobowiązania odpowiadały zaledwie 2% dostępnych środków w kwocie 50,1 mld euro).

W reakcji na sytuacje nadzwyczajne skorzystano z różnych unijnych instrumentów finansowania

Aby zaradzić nieprzewidzianym sytuacjom nadzwyczajnym, w 2022 r. wykorzystano różne unijne instrumenty finansowania. Wdrożono nowe inicjatywy zapewniające dodatkową elastyczność, aby pomóc organom państw członkowskich w radzeniu sobie z pandemią COVID‑19, agresją Rosji na Ukrainę i kryzysem energetycznym (zob. rys. 9).

W 2022 r. wdrażanie NGEU przebiegało szybciej, ale postępy były wolniejsze, niż oczekiwano

W 2022 r. przyspieszono zaciąganie zobowiązań w ramach NGEU, dzięki czemu wzrosły one do 306,0 mld euro na koniec roku (w 2021 r. 143,5 mld euro). Państwa członkowskie będą musiały zaciągnąć zobowiązania na pozostałą część środków (115,1 mld euro) w 2023 r., ponieważ nie będą mogły tego zrobić później. W 2022 r. państwa członkowskie otrzymały płatności w ramach dotacji z RRF w wysokości 47,1 mld euro (w 2021 r. 46,4 mld euro). Mimo że płatności te były nieco wyższe niż w 2021 r., nie osiągnęły poziomu 63,0 mld euro, jakiego oczekiwała Komisja. Należy jednak zauważyć, że płatności dokonane w 2022 r. wynikały niemal w całości z osiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych, podczas gdy w 2021 r. w dużej mierze miały charakter płatności zaliczkowych. (zob. rys. 10).

Zobowiązania pozostające do spłaty z budżetu UE i dotyczące dotacji w ramach NGEU sięgnęły rekordowej kwoty 453 mld euro

Zobowiązania pozostające do spłaty z budżetu UE i dotyczące dotacji w ramach NGEU, które stanowią przyszłe zobowiązania, jeżeli nie zostaną umorzone, osiągnęły na koniec 2022 r. rekordowy poziom 453 mld euro. Wzrost ten wynikał przede wszystkim ze zwiększenia kwoty zobowiązań w drugim roku wdrażania NGEU, a także z rozpoczęcia wdrażania funduszy objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2021–‍2027. Według Komisji zobowiązania pozostające do spłaty wzrosną do około 460 mld euro w 2023 r., a następnie powinny spaść w latach 2024–2026 (zwłaszcza że po 2023 r. nie będzie można zaciągać nowych zobowiązań w ramach NGEU) (zob. rys. 11).

Zagrożenia i wyzwania

Znacznie wzrosły koszty finansowania długu UE

Dług UE (tj. dług zaciągnięty na rynkach na potrzeby NGEU, SURE, pomocy makrofinansowej, EFSM, bilansu płatniczego i Euratomu) wzrósł w 2022 r. do 344,3 mld euro na koniec roku (w 2021 r. wyniósł 236,7 mld euro). Przyczyną tego wzrostu było przede wszystkim zaciągnięcie nowego długu na potrzeby NGEU, SURE i pomocy makrofinansowej. Na rys. 12 przedstawiono terminy zapadalności i efektywne stopy procentowe długu.

Spośród wszystkich operacji pożyczkowych jedynie te przeznaczone na sfinansowanie instrumentu NGEU wiązały się z ryzykiem stopy procentowej dla budżetu UE. Ze względu na wzrost rynkowych stóp procentowych, w 2022 r. koszt nowego finansowania w ramach NGEU wzrósł z 0,14% w drugiej połowie 2021 r. do 2,60% w drugiej połowie 2022 r. W 2022 r. kwota wypłaconych odsetek netto z tytułu długu zaciągniętego w ramach NGEU wyniosła 0,5 mld euro.

Łączna kwota ekspozycji budżetu UE była wyższa niż w 2021 r.

Łączna kwota ekspozycji budżetu UE wzrosła z poziomu 204,9 mld euro w 2021 r. do 248,3 mld euro na koniec 2022 r. Wzrost ten związany był głównie z zaciągnięciem długu na sfinansowanie dodatkowych pożyczek udzielonych państwom członkowskim w ramach RRF i SURE na kwoty wynoszące odpowiednio 27,2 mld euro i 8,7 mld euro (na koniec 2021 r. było to odpowiednio 18,0 mld euro i 89,7 mld euro) oraz pożyczek udzielonych w ramach pomocy makrofinansowej Ukrainie, które opiewały na 7,2 mld euro. Na rys. 13 przedstawiono kwotę ekspozycji w rozbiciu na źródła ekspozycji i sposoby pokrycia ryzyka.

Ryzyko związane z ekspozycją budżetu UE jest częściowo złagodzone dzięki gwarancjom otrzymanym od państw członkowskich i wspólnemu funduszowi rezerw. Wartość aktywów objętych zarządzaniem w ramach wspólnego funduszu rezerw wzrosła z 12,3 mld euro w 2021 r. do 14,4 mld euro w 2022 r.

Agresja Rosji na Ukrainę zwiększa ryzyko finansowe dla przyszłych budżetów UE

Kwota ekspozycji budżetu UE w związku ze wsparciem dla Ukrainy wzrosła w 2022 r. ponad dwukrotnie w porównaniu z 2021 r. (z 7 mld euro do 16 mld euro). Ponieważ pod koniec 2022 r. zatwierdzono dodatkowe środki przeznaczone na pomoc makrofinansową + w wysokości 18 mld euro, kwota ekspozycji przyszłych budżetów z tego tytułu znacznie wzrośnie. Ponadto w odniesieniu do tego dodatkowego wsparcia na kwotę 18 mld euro nie było konieczne utworzenie rezerw, więc ryzyko finansowe dla przyszłych budżetów UE jest jeszcze większe. Wszelkie powiązane straty będą musiały zostać pokryte z przyszłych budżetów UE lub z marginesu elastyczności (różnicy między pułapem określonym w WRF a pułapem zasobów własnych) (zob. rys. 14).

Szereg instrumentów wdrażanych jest równocześnie, co – w połączeniu z odnotowanymi opóźnieniami – zwiększa ryzyko utraty finansowania przez państwa członkowskie

Państwa członkowskie wykorzystują obecnie środki z kilku instrumentów jednocześnie: z nadal realizowanych programów w ramach funduszy ESI z WRF na lata 2014–‍2020, z funduszy na lata 2021–‍2027 objętych zarządzaniem dzielonym na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów oraz z RRF. Oprócz tego są zobowiązane do dalszej realizacji działań wprowadzonych w związku z agresją Rosji na Ukrainę. Większość z nich zaczęła przydzielać środki finansowe z funduszy na lata 2021–‍2027 objętych zarządzaniem dzielonym na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na projekty dopiero pod koniec 2022 r. ze względu na opóźnienia w zatwierdzaniu przepisów, które z kolei przełożyły się na późne podpisanie umów partnerstwa i zatwierdzenie programów. Jeśli wdrażanie funduszy objętych zarządzaniem dzielonym nie zostanie znacznie przyspieszone w 2024 r. i 2025 r., ryzyko umorzenia zobowiązań pod koniec bieżącego okresu gwałtownie wzrośnie (zob. rys. 15).

Na budżet UE ma wpływ wysoka inflacja

Wysoka inflacja wpływa na budżet UE na różne sposoby. Ponieważ budżet UE jest corocznie zwiększany na podstawie deflatora w wysokości 2%, siła nabywcza tego budżetu zmniejsza się o różnicę między tą wartością a średnią stopą inflacji. Na podstawie prognoz Komisji dotyczących inflacji Trybunał szacuje, że siła nabywcza budżetu UE mogła spaść o prawie 10% do 2023 r. Wysoka inflacja prowadzi w szczególności do wzrostu kosztów stałych, takich jak koszty administracyjne i koszty finansowania. W jej wyniku zmieniają się też proporcje dochodów UE z poszczególnych źródeł (zob. rys. 16).

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Poziom zobowiązań pozostających do spłaty, które mają zostać zaspokojone z przyszłych budżetów UE, jest wysoki. Wobec tego Komisja powinna przeanalizować, jak może wspomóc państwa członkowskie w przyspieszeniu wykorzystania środków UE, w szczególności w ramach funduszy objętych zarządzaniem dzielonym na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad należytego zarządzania finansami.
• Komisja powinna ocenić, jaki wpływ na budżet UE wywrze utrzymująca się przez kilka lat wysoka inflacja, i wskazać narzędzia, przy pomocy których można ograniczyć najważniejsze ryzyka, jakie się z nią wiążą. W tym kontekście Komisja powinna dążyć do utrzymania zdolności budżetu UE do wywiązywania się ze zobowiązań prawnych i umownych, w tym zapewnić pokrycie rosnących kosztów finansowania.
• W obliczu wzrostu ekspozycji budżetu UE wynikającego z zaciągnięcia długu na pokrycie dodatkowych potrzeb finansowych, spowodowanych m.in. pandemią COVID‑19 i agresją Rosji na Ukrainę, a także z udzielenia gwarancji budżetowych Komisja powinna podjąć wszelkie konieczne działania, aby jej narzędzia ograniczające ryzyko, takie jak wspólny fundusz rezerw, miały odpowiednie zdolności, oraz publikować swoje szacunki dotyczące całkowitej rocznej ekspozycji.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli w zakresie zarządzania budżetem i finansami można znaleźć w rozdziale 2 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Budżet UE a uzyskiwane rezultaty

Każdego roku Trybunał przedstawia analizę różnych aspektów wykonania zadań oraz rezultatów osiągniętych dzięki środkom z budżetu UE, który Komisja wykonuje we współpracy z państwami członkowskimi. W tym roku analiza Trybunału obejmuje:

• przedstawienie rezultatów i najważniejszych wniosków dotyczących osiągniętych wyników ze sprawozdań specjalnych opublikowanych w 2022 r., jak również informacji przekazanych przez Komisję oraz organy budżetowe i ustawodawcze (Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej);
• wdrożenie zaleceń przedstawionych przez Trybunał w sprawozdaniu dotyczącym wyników wykonania budżetu UE za 2019 r.;
• wdrożenie zaleceń przedstawionych przez Trybunał w sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w 2019 r.

Najważniejsze wnioski przedstawione w sprawozdaniach specjalnych Trybunału z 2022 r. dotyczących osiągniętych wyników

W sprawozdaniach specjalnych Trybunał bada stosowanie zasad należytego zarządzania finansami przy wykonywaniu budżetu UE. W 2022 r. Trybunał opublikował 28 sprawozdań specjalnych dotyczących wielu wyzwań, z którymi UE mierzy się w różnych obszarach unijnych wydatków i polityki. Jednostki kontrolowane przez Trybunał mają prawo przedstawić swoje stanowisko wobec uwag Trybunału. W sprawozdaniach specjalnych z 2022 r. Trybunał zawarł 214 zaleceń, skierowanych głównie do Komisji, dotyczących szerokiego zakresu zagadnień. 91% z nich zostało w pełni zaakceptowane. Dotyczyły one pięciu obszarów strategicznych: reakcji UE na pandemię COVID‑19; konkurencyjności UE; odporności i wartości unijnych; zmiany klimatu, środowiska i zasobów naturalnych; polityki fiskalnej i finansów publicznych w Unii (zob. tabela 1).

Monitorowanie realizacji zaleceń przedstawionych przez Trybunał w sprawozdaniu dotyczącym wyników wykonania budżetu UE – stan na koniec 2019 r.

W sprawozdaniu dotyczącym wyników wykonania budżetu UE za rok budżetowy 2019 zawarto pięć zaleceń, które były skierowane do Komisji oraz zostały przez nią zatwierdzone. Zgodnie z tymi zaleceniami Komisja miała przedstawiać informacje na temat wyników osiąganych w ramach unijnych programów wydatkowania w wieloletnich ramach finansowych dopóty, dopóki dokonywane są płatności związane z danym okresem WRF (zalecenie zrealizowane w pełni); jeszcze bardziej poprawić wiarygodność informacji na temat wyników (zalecenie zrealizowane częściowo); upowszechnić wnioski z analiz przeprowadzonych przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej (zalecenie zrealizowane w pełni); wyjaśnić dokładniej, w jaki sposób ustala się poziomy docelowe na potrzeby wskaźników, oraz poprawić szereg aspektów sprawozdań na temat wyników (zalecenia zrealizowane częściowo).

Monitorowanie realizacji zaleceń przedstawionych przez Trybunał w sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w 2019 r.

Każdego roku Trybunał bada, w jakim zakresie skontrolowane przez niego jednostki podjęły działania w związku z jego zaleceniami. Badanie to przeprowadza trzy lata po wydaniu zaleceń. W tym roku Trybunał przeanalizował realizację 213 zaleceń z 22 z ogólnej liczby 25 sprawozdań specjalnych, które zostały opublikowane w 2019 r. Z tej liczby 179 było skierowanych do Komisji, zaś pozostałe 34 – do Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Rady Europejskiej, Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu, Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego oraz Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex). Ustalenia Trybunału są następujące:

• Odsetek zaleceń przyjętych w pełni przez jednostki kontrolowane spadł nieznacznie z 83% do 79%.
• Odsetek zaleceń zrealizowanych w pełni lub w przeważającej mierze również nieznacznie spadł z 75% do 70%.
• 73% zaleceń skierowanych do Komisji zrealizowano w pełni lub w przeważającej mierze.
• 56% zaleceń skierowanych do pozostałych jednostek kontrolowanych zrealizowano w pełni lub w przeważającej mierze.
• Odsetek zaleceń, które zrealizowano w terminie, spadł z 60% do 38%, a głównym powodem opóźnień wskazywanym przez jednostki kontrolowane była pandemia COVID‑19.
• Poziom realizacji jest skorelowany z akceptacją przez jednostki kontrolowane zaleceń z kontroli.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli budżetu UE i uzyskanych rezultatów można znaleźć w rozdziale 3 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Dochody

245,3 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła swym zakresem dochody w budżecie UE, z których finansowane są wydatki Unii. Trybunał zbadał wybrane kluczowe systemy kontroli stosowane na potrzeby gospodarowania zasobami własnymi, jak również próbę 65 transakcji po stronie dochodów.

W 2022 r. wkłady finansowe państw członkowskich oparte na ich dochodzie narodowym brutto (DNB) oraz zasoby własne z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT) złożyły się odpowiednio na 42,3% i 8,0% dochodów Unii. Wysokość wspomnianych wkładów oblicza się na podstawie statystyk i szacunków makroekonomicznych przedstawionych przez państwa członkowskie.

10,6% dochodów UE pochodziło z kolei z tradycyjnych zasobów własnych (TZW), obejmujących cła od przywozu towarów pobierane przez organy administracji państw członkowskich w imieniu UE.

Zasoby własne oparte na niepoddawanych recyklingowi odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych zapewniły UE 2,6% ogółu dochodów. Wkłady w ramach tych zasobów oblicza się, mnożąc masę niepoddawanych recyklingowi odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych wytworzonych w poszczególnych państwach członkowskich przez określoną jednolitą stawkę.

Zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel odnoszą się głównie do kwot pożyczek zaciągniętych w celu udzielenia państwom członkowskim bezzwrotnego wsparcia finansowego w ramach NGEU. Stanowiły one 25,4% ogółu dochodów UE.

Istnieją również inne źródła dochodów Unii. Najważniejszym z tych źródeł są wkłady i zwroty związane z realizacją porozumień i programów unijnych (8,5% dochodów UE).

Ustalenia Trybunału

Z ogółu dowodów kontroli wynika, że w transakcjach dotyczących dochodów nie wystąpił istotny poziom błędu. Systemy służące zarządzaniu dochodami zbadane przez Trybunał były, ogólnie rzecz biorąc, skuteczne. Trybunał ocenił jednak jako częściowo skuteczne pewne kluczowe skontrolowane mechanizmy kontroli wewnętrznej w zakresie TZW w niektórych państwach członkowskich, zarządzanie przypadkami odpisywania należności w zakresie TZW oraz zarządzanie przez Komisję zastrzeżeniami dotyczącymi VAT i punktami otwartymi w zakresie TZW.

Trybunał zwrócił uwagę na opóźnienia Komisji w ponownej ocenie przypadków odpisania należności celnych, w przypadku których nie obowiązują prawnie wiążące terminy. Niektóre z tych wniosków oczekują na odpowiedź Komisji od 2015 r. Trybunał zauważył również niewielki spadek liczby zastrzeżeń dotyczących VAT i punktów otwartych w zakresie TZW, a także uchybienia w zarządzaniu w tym obszarze.

W niedawno opublikowanym sprawozdaniu specjalnym dotyczącym DNB Trybunał stwierdził, że Komisja co do zasady właściwie uwzględniła ryzyko związane z kompilacją danych, ale priorytety prac weryfikacyjnych mogłyby być określane jaśniej. W sprawozdaniu tym sformułowano zalecenia mające na celu usprawnienie cyklu weryfikacji DNB, który rozpocznie się w 2025 r.

Trybunał stwierdził ponadto dalsze opóźnienia w realizacji wybranych działań przewidzianych w planie działań Komisji na rzecz unii celnej, które mają przyczynić się do ograniczenia luki w należnościach celnych. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na opinię kontrolną Trybunału na temat dochodów, ponieważ nie dotyczy transakcji leżących u podstaw rozliczeń, lecz ryzyka niekompletności TZW.

Informacje na temat prawidłowości przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2022 r. opublikowanych przez DG BUDG i Eurostat potwierdziły zasadniczo ustalenia i wnioski Trybunału.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna dokonać przeglądu procedur zarządzania sprawami dotyczącymi niestosowania przepisów dyrektywy w sprawie VAT, które mogą mieć wpływ na budżet UE. W tym celu:
  • Komisja powinna systematycznie monitorować terminową realizację etapów zarówno postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jak i innych działań mających na celu wyegzekwowanie przestrzegania przepisów, a także w porę podejmować stosowne działania, aby uniknąć nadmiernych opóźnień;
  • Komisja powinna ocenić, czy przypadek niezgodności z przepisami dotyczący zasobów własnych opartych na VAT wykryty w jednym państwie członkowskim ma charakter przekrojowy i może w związku z tym występować w innych państwach członkowskich;
  • Komisja powinna podjąć w terminie działania i ewentualnie zgłosić zastrzeżenia horyzontalne, aby zagwarantować, że do budżetu UE trafiać będą właściwe kwoty wkładów krajowych opartych na VAT;
• Komisja powinna bezzwłocznie zakończyć ponowną ocenę spraw dotyczących odpisania należności w zakresie TZW w odpowiedzi na wnioski państw członkowskich (wnioski przesłane przed majem 2022 r., w przypadku których nie obowiązują prawnie wiążące terminy), w których państwa te nie zgadzają się z wynikami przeprowadzonej przez Komisję pierwotnej oceny tych spraw.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli dochodów UE można znaleźć w rozdziale 4 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa

Łącznie: 17,3 mld euro (dział 1 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

W ramach działu „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa” finansowane są zróżnicowane programy mające na celu wspieranie projektów unijnych na rzecz m.in.: badań naukowych i innowacji, rozwoju transeuropejskich sieci transportowych, sektora komunikacji, sektora energetycznego, transformacji cyfrowej i jednolitego rynku, a także polityki kosmicznej. Głównym programem w zakresie badań naukowych i innowacji pozostaje „Horyzont 2020”. Następca tego programu – „Horyzont Europa” wciąż stanowi bowiem jedynie niewielką część populacji objętej kontrolą Trybunału za 2022 r. Z tego działu WRF finansowane są również duże projekty infrastrukturalne realizowane m.in. w ramach instrumentu „Łącząc Europę” oraz programy kosmiczne: Galileo, europejski system wspomagania satelitarnego (EGNOS) oraz Copernicus (europejski program obserwacji Ziemi). Dział ten obejmuje również fundusz InvestEU, któremu – wspólnie z programem „Horyzont Europa” – przyznano dodatkowe środki z NGEU.

W 2022 r. kontrolą w tym obszarze objęto kwotę 17,3 mld euro. Większość środków jest zarządzana bezpośrednio przez Komisję (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji (DG RTD) oraz DG ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej (DG DEFIS)), w tym za pośrednictwem agencji wykonawczych, i ma formę dotacji dla prywatnych bądź publicznych beneficjentów uczestniczących w projektach. Komisja udziela beneficjentom zaliczek w momencie podpisania umowy o udzielenie dotacji, a następnie dokonuje zwrotu poniesionych przez nich kosztów finansowanych przez UE, odliczając wysokość zaliczek. Programy kosmiczne są zasadniczo zarządzane pośrednio, w oparciu o umowy o delegowaniu zadań i przyznanie wkładu podpisane między Komisją i wyspecjalizowanymi organami wdrażającymi (takimi jak Europejska Agencja Kosmiczna i Agencja Unii Europejskiej ds. Programu Kosmicznego). Instrumenty finansowe w ramach InvestEU są natomiast wdrażane głównie przez Europejski Bank Inwestycyjny lub Europejski Fundusz Inwestycyjny, które z kolei korzystają z usług pośredników finansowych.

Ustalenia Trybunału

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał uznaje, że w dziale „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa” wystąpił istotny poziom błędu. W ramach kontroli za 2022 r. w 43 ze 127 transakcji zbadanych przez Trybunał wykryto błędy (34%).

W wydatkach w ramach programu „Horyzont 2020” utrzymuje się wysoki poziom ryzyka. Pozostają one głównym źródłem błędów wykrywanych przez Trybunał. Trybunał wykrył błędy kwantyfikowalne związane z kosztami niekwalifikowalnymi w 35 z 92 objętych próbą transakcji dotyczących badań naukowych i innowacji. Złożyły się one na 98% oszacowanego przez Trybunał poziomu błędu w tym dziale za 2022 r.

W odniesieniu do pozostałych programów i działań Trybunał wykrył błędy kwantyfikowalne w jednej z 35 transakcji ujętych w próbie. Błąd dotyczył nieprawidłowości w postępowaniu o udzielenie zamówienia w projekcie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”.

Zasady dotyczące deklarowania kosztów personelu w ramach programu „Horyzont 2020” są nadal złożone. Z ogólnej liczby 35 transakcji w obszarze badań naukowych ujętych w próbie Trybunału, w przypadku których Trybunał wykrył błędy kwantyfikowalne, w 25 stwierdzono, że nieprawidłowo zastosowana została metodyka obliczania kosztów personelu. Inne błędy związane z kosztami personelu obejmowały nieprawidłowe obliczanie stawek godzinowych, uchybienia w ewidencjonowaniu czasu pracy oraz nieprzestrzeganie zasady podwójnego pułapu. Trybunał wykrył również błędy związane z niekwalifikowalnymi kosztami podwykonawstwa i niekwalifikowalnymi kosztami bezpośrednimi.

Jedna ze strategii mających na celu wsparcie badań naukowych w Europie polega na zwiększeniu udziału w tych badaniach podmiotów z sektora prywatnego. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) oraz nowe podmioty są jednak bardziej narażone na popełnianie błędów. MŚP stanowiły 11% podmiotów w próbie kontrolnej Trybunału (14 ze 127 transakcji), lecz związane z nimi błędy stanowiły 29% szacowanego poziomu błędu. Ponadto błędy kwantyfikowalne wykryte w zestawieniach poniesionych wydatków trzech nowych podmiotów prywatnych złożyły się na prawie połowę szacowanego poziomu błędu.

Procedury Komisji dotyczące finansowania badań naukowych z wykorzystaniem płatności ryczałtowych

Finansowanie badań naukowych z wykorzystaniem płatności ryczałtowych polega na tym, że płatności nie pokrywają poniesionych kosztów, lecz zależą od zrealizowania konkretnych działań. Celem tego rodzaju finansowania jest zmniejszenie obciążenia administracyjnego beneficjentów, a co za tym idzie – poziomu błędu. Płatności ryczałtowe przetestowano w projekcie pilotażowym realizowanym w latach 2018–2020 w ramach programu „Horyzont 2020”.

W 2022 r. Trybunał dokonał przeglądu procedur i wytycznych Komisji dotyczących dotacji w formie płatności ryczałtowych wypłacanych w dziedzinie badań naukowych. W tym celu przeanalizował stosowne dokumenty Komisji dotyczące wkładów ryczałtowych, a w szczególności decyzję w sprawie płatności ryczałtowych. Ponadto Trybunał zbadał procedurę zastosowaną do ustalenia ostatecznego budżetu w odniesieniu do 10 dotacji ryczałtowych, których budżet mieścił się w przedziale od 0,5 mln euro do 11 mln euro, przy czym skoncentrował się na ocenach dokonanych przez ekspertów zewnętrznych.

Stwierdził, że w decyzji w sprawie płatności ryczałtowych nie podano uzasadnienia w odniesieniu do ryzyka wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć finansowych, choć takie uzasadnienie jest wymagane zgodnie z rozporządzeniem finansowym. Zatem w przepisach nie przewidziano wyraźnie, że na etapie realizacji projektów należy zapewnić zgodność z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. W trakcie przeglądu 10 projektów wykorzystujących płatności ryczałtowe wybranych do kontroli Trybunał stwierdził, że w wytycznych Komisji dla ekspertów zewnętrznych przeprowadzających ocenę wniosków o dotacje nie zobowiązano tych ekspertów do stosowania wymaganych przepisami „odpowiednich poziomów odniesienia” w ramach oceny budżetów projektów. Ponadto dokonane przez ekspertów oceny budżetów nie zostały wystarczająco udokumentowane.

Roczne sprawozdania z działalności Komisji i inne mechanizmy zarządzania

Roczne sprawozdania z działalności zbadane przez Trybunał (sprawozdania DG RTD i DG DEFIS) odzwierciedlały dostępne informacje posiadane przez odpowiednie DG i zawierały rzetelną ocenę zarządzania finansami z punktu widzenia prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń dotyczących wydatków w dziale 1 WRF.

Trybunał dokonał przeglądu informacji zawartych w sprawozdaniu rocznym Komisji z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE za 2022 r. na temat szacowanego ryzyka w momencie dokonywania płatności w odniesieniu do obszarów polityki objętych działem 1 WRF. Poziom błędu obliczony przez Komisję dla działu 1 WRF wyniósł 1,5%. Wartość ta znajduje się w dolnym zakresie przedziału oszacowanego przez Trybunał poziomu błędu i poniżej progu istotności.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• W ramach oceny śródokresowej programu „Horyzont Europa” Komisja powinna przeprowadzić ocenę finansowania w formie płatności ryczałtowych, aby ocenić, czy poszczególne rodzaje projektów (w zależności od zakresu tematycznego, rozmiaru itp.) nie nadają się do objęcia finansowaniem w formie płatności ryczałtowych, a także powinna ocenić ryzyko wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć finansowych.
• Przed ogłoszeniem kolejnych zaproszeń do składania wniosków w ramach programu „Horyzont Europa” Komisja powinna ocenić, czy dotacje w formie płatności ryczałtowych są odpowiednie do wykorzystania w ramach projektów o dużych budżetach i czy należy ustalić maksymalną kwotę takich dotacji.
• W odniesieniu do dotacji w formie płatności ryczałtowych Komisja powinna zapewnić, aby eksperci dokonywali ocen wniosków o udzielenie dotacji, a w szczególności budżetów projektów zaproponowanych we wnioskach, z należytym uwzględnieniem odpowiednich poziomów odniesienia i aby oceny te były właściwie dokumentowane.
• W odniesieniu do dotacji w formie płatności ryczałtowych Komisja powinna doprecyzować wymogi dotyczące właściwej realizacji, w tym wskazać, które elementy poszczególnych pakietów prac muszą zostać ukończone w celu uruchomienia płatności, a także przedstawić szczegółowe wytyczne dla podmiotów zaangażowanych w ocenę realizacji projektów.
• Komisja powinna określić zakres kontroli ex post dotyczących dotacji w formie płatności ryczałtowych. W ramach takich kontroli należy zweryfikować obszary wysokiego ryzyka takie jak zgodność z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych, brak występowania konfliktu interesów oraz to, czy zasoby wskazane w umowie o udzielenie dotacji zostały wykorzystane.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa” można znaleźć w rozdziale 5 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Spójność, odporność i wartości

Łącznie: 79,1 mld euro (dział 2 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Wydatki w ramach tego działu mają na celu zmniejszanie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi państwami członkowskimi i regionami UE (poddział 2a) oraz wspieranie i ochronę wartości unijnych, a tym samym zwiększanie odporności Unii na obecne i przyszłe wyzwania (poddział 2b). Finansowanie w ramach poddziału 2a („Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”) zapewniane jest za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), a także instrumentu „Łącząc Europę”. W przypadku poddziału 2b („Odporność i wartości”) finansowanie zapewniane jest za pośrednictwem programów takich jak Erasmus+ oraz szeregu mniejszych programów i instrumentów szczególnych utworzonych w reakcji na pandemię COVID‑19.

Większość wydatków w tym dziale pochodzi z funduszy polityki spójności (EFRR, Fundusz Spójności i EFS), w ramach których Komisja i państwa członkowskie wspólnie zarządzają środkami. UE zapewnia współfinansowanie wieloletnich programów operacyjnych lub działań, w ramach których udostępnia się finansowanie na rzecz projektów. W obrębie Komisji za wdrażanie EFRR i Funduszu Spójności odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO), za wdrażanie EFS natomiast – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL). Unijne finansowanie na rzecz programów nieobjętych zarządzaniem dzielonym jest albo zarządzane bezpośrednio przez dyrekcje generalne Komisji, albo pośrednio przy wsparciu organizacji partnerskich lub innych organów.

Trybunał kontroluje wydatki po ich zatwierdzeniu przez Komisję. Na potrzeby sporządzenia sprawozdania rocznego za 2022 r. kontrolą Trybunału w tym obszarze objęto wydatki na kwotę 66,9 mld euro, z czego 63,5 mld euro to wydatki w ramach poddziału 2a, a 3,4 mld euro – wydatki w ramach poddziału 2b (w 2021 r. – 47,9 mld euro łącznie). Zgodnie z podejściem przyjętym przez Trybunał w kwocie tej uwzględniono wydatki z poprzednich okresów programowania o wartości 872 mln euro, które Komisja zatwierdziła bądź rozliczyła w 2022 r.

Ustalenia Trybunału

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał uznaje, że w dziale „Spójność, odporność i wartości” wystąpił istotny poziom błędu.

W odniesieniu do 2022 r. badaniem objęto 260 transakcji. W ramach ich kontroli Trybunał wykrył 50 błędów kwantyfikowalnych, a także oparł się na ustaleniach instytucji audytowych, które zgłosiły 58 takich błędów. Trybunał uwzględnił dodatkowo korekty o łącznej wartości 618 mln euro nałożone przez organy wdrażające programy. Trybunał szacuje, że poziom błędu w dziale 2 WRF wynosi 6,4%. W samym poddziale 2a szacowany poziom błędu wynosi 6,6%.

Największy udział w szacowanym poziomie błędu miały niekwalifikowalne koszty i projekty oraz przypadki naruszenia zasad rynku wewnętrznego (w szczególności nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa).

W tym roku zarówno szacowany poziom błędu, jak i liczba błędów wykrytych przez Trybunał są wyższe niż w poprzednich latach. Wzrost ten nie rozkłada się według wzorca geograficznego, kontrolerzy zaobserwowali jednak, że dotyczy konkretnych kategorii błędów takich jak koszty niekwalifikowalne i nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych. Trybunał zwraca także uwagę na fakt, że nadchodzi koniec okresu kwalifikowalności (31 grudnia 2023 r.), co zwiększa presję na absorpcję środków. Ponadto począwszy od 2020 r. państwom członkowskim pozostawiono znaczną elastyczność, jeśli chodzi o przeprogramowanie funduszy i zgłaszanie wydatków. Możliwe też, że w okresie pandemii COVID‑19 kontrole i weryfikacje przeprowadzane przez instytucje zarządzające i audytowe były mniej skuteczne.

Należyte zarządzanie finansami

Budżet UE powinien być wykonywany w sposób legalny i prawidłowy, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, obejmującą zasady oszczędności, efektywności i skuteczności. W toku prac Trybunał wykrył – w Niemczech, Chorwacji, we Włoszech, na Litwie i Węgrzech – 11 przypadków, w których nie były one przestrzegane. Przykładowo w ramach jednego z programów operacyjnych we Włoszech beneficjenci czterech operacji prawidłowo zadeklarowali koszty kwalifikowalne w oparciu o standardowe stawki jednostkowe określone przez instytucję zarządzającą na podstawie art. 67 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Niemniej kwoty zgłoszone Komisji przez instytucję zarządzającą obliczono w oparciu o inny model, z wykorzystaniem standardowych stawek jednostkowych określonych przez Komisję (na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EFS). W konsekwencji kwoty poświadczone Komisji i wypłacone z budżetu UE na rzecz poszczególnych operacji były o 16%–30% większe niż kwoty uzgodnione z beneficjentami i im wypłacone.

Ocena prac instytucji audytowych

Instytucje zarządzające znajdują się na pierwszej linii obrony – pełniona przez nie skuteczna kontrola jest niezbędna do zapewnienia zgodności operacji z ramami prawnymi i uzyskania oczekiwanych wyników. Rezultaty kontroli przeprowadzonych przez Trybunał na przestrzeni ostatnich sześciu lat wskazują na to, że te systemy kontroli nie kompensują jeszcze w dostatecznym stopniu wysokiego poziomu nieodłącznego ryzyka wystąpienia błędu w obszarze spójności. Drugą linię obrony przed nieprawidłowym wydatkowaniem stanowią instytucje audytowe. Weryfikują one, na podstawie próby transakcji, prawidłowość wydatków, które instytucje zarządzające zadeklarowały Komisji. Instytucje te muszą być funkcjonalnie niezależne od instytucji zarządzających.

Trybunał ocenił pracę 24 ze 116 instytucji audytowych w 18 państwach członkowskich i w Zjednoczonym Królestwie. W próbie Trybunału znalazły się 34 pakiety dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności i jeden pakiet zamknięcia. We wszystkich tych przypadkach oprócz trzech instytucje audytowe zgłosiły Komisji poziomy błędu rezydualnego w wysokości 2% lub niższe. Z prac Trybunału dotyczących tegorocznej próby wynika, że – po uwzględnieniu dodatkowych błędów wykrytych przez Komisję oraz ustaleń z kontroli przeprowadzonych przez Trybunał – poziom błędu rezydualnego przekroczył 2% w przypadku 16 spośród 34 skontrolowanych pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności.

Działania służące zwalczaniu i zgłaszaniu nadużyć finansowych na szkodę budżetu UE

Zgodnie z prawem unijnym Komisja i państwa członkowskie muszą chronić budżet UE przed nadużyciami finansowymi i występowaniem nieprawidłowości. W tym celu mają obowiązek wdrożyć skuteczne systemy kontroli.

Trybunał ustalił, że instytucje audytowe wyraźnie przeciwdziałały ryzyku wystąpienia nadużycia finansowego w 65% operacji objętych kontrolą w okresie 2014–‍2020 (145 z 222). Wynik ten wskazuje na poprawę w porównaniu z ubiegłym rokiem (38%), ale nadal jest niewystarczający.

Trybunał wykrył trzy przypadki toczących się dochodzeń, których nie zgłoszono w systemie zarządzania nieprawidłowościami (IMS) znajdującym się pod kontrolą OLAF. Organy wdrażające programy w państwach członkowskich albo nie wiedziały o postępowaniu prowadzonym przez odpowiedni organ dochodzeniowy lub organ ścigania, albo nie wywiązały się z zapisanego w przepisach obowiązku zgłoszenia takich przypadków.

Prace Komisji na rzecz uzyskania pewności i sprawozdawczość na temat poziomu błędu rezydualnego w publikowanych przez nią rocznych sprawozdaniach z działalności

Komisja podaje poziom błędu rezydualnego dla obszaru spójności w publikowanych przez nią rocznych sprawozdaniach z działalności. Poziom ten jest przez nią przedstawiany jako kluczowy wskaźnik efektywności w zakresie legalności i prawidłowości wydatków. DG REGIO podała, że kluczowy wskaźnik efektywności za rok obrachunkowy 2021/2022 wyniósł 1,9%, a maksymalny poziom błędu – 2,7%. Wartości podane przez DG EMPL wyniosły odpowiednio 1,9% dla kluczowego wskaźnika efektywności i 2,8% dla maksymalnego poziomu ryzyka. Wskaźniki obliczone przez Komisję po raz pierwszy nie leżały w przedziale oszacowanym przez Trybunał. Podobnie jest w przypadku wskaźników podanych przez Komisję w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE za 2022 r. – znajdują się one poza przedziałem błędu oszacowanym przez Trybunał.

Przeglądy, w ramach których Komisja ocenia prace przeprowadzone przez instytucje audytowe, cechują pewne nieodłączne ograniczenia, jeśli chodzi o potwierdzenie łącznego poziomu błędu rezydualnego. Świadczą o tym dodatkowe błędy wykryte przez Trybunał w trakcie kontroli.

Zamknięcie okresu programowania 2007–‍2013 jest nadal w toku

Do końca 2022 r. DG REGIO zamknęła 276 z 322 programów operacyjnych na okres 2007–‍2013. W przypadku kolejnych 44 programów operacyjnych DG REGIO dokonała płatności przed zamknięciem obejmującej jedynie kwoty bezsporne, natomiast kwestie sporne nadal pozostały nierozwiązane. DG EMPL zamknęła 101 ze 117 programów operacyjnych i wstępnie zamknęła 13 programów operacyjnych. Sześć programów nadal jest otwartych ze względu na kwestie pozostające do rozstrzygnięcia. Jako że w ramach prawnych nie wyznaczono ostatecznego terminu zamknięcia, nie da się przewidzieć, kiedy zamknięte zostaną wszystkie programy operacyjne na lata 2007–‍2013.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca między innymi, co następuje:

• Komisja powinna wzmocnić rozwiązania mające służyć wyeliminowaniu powtarzających się błędów, zwłaszcza błędów związanych z niekwalifikowalnymi kosztami i projektami, dopilnować, by prace audytowe Komisji obejmowały w wystarczającym stopniu wszystkie instytucje audytowe, a także upowszechniać rezultaty tych prac, tak by ograniczyć występowanie nieprawidłowych wydatków i osłabić ich wpływ.
• Komisja powinna sprawdzić przy zamykaniu programów na lata 2014–‍2020, czy wydatki związane z dużymi projektami zatwierdzano wyłącznie wówczas, gdy projekty te zostały wcześniej zgłoszone.
• Komisja powinna – w oparciu o własną ocenę ryzyka i w świetle stwierdzonych niedociągnięć – zaplanować i przeprowadzić ukierunkowane audyty tematyczne pod kątem konfliktów interesów w odniesieniu do programów na lata 2021–‍2027.
• Komisja powinna przeprowadzić ukierunkowane kontrole w ramach audytów końcowych za okres 2014–2020 w celu upewnienia się, czy państwa członkowskie zastosowały konieczne korekty finansowe odnoszące się do błędów wykrytych w danym roku obrachunkowym, które mają również wpływ na wydatki z innych okresów obrachunkowych.
• Komisja powinna dopilnować, by instytucje audytowe stosowały odpowiednie metody weryfikacji, czy złożone oświadczenia są ważne i wiarygodne, oraz by upowszechniały dobre praktyki.
• Komisja powinna zaplanować i przeprowadzić wśród pracowników instytucji zarządzających ukierunkowane audyty tematyczne dotyczące świadomości ryzyka oraz wykorzystania narzędzi do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka na potrzeby programów na okres 2021–‍2027. Powinna określić minimalne wymogi dla instytucji audytowych, jeśli chodzi o uwzględnianie ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w listach sprawdzających i pracach audytowych. Powinna również przypomnieć państwom członkowskim o obowiązkach związanych ze zgłaszaniem nadużyć finansowych.
• Komisja powinna przesunąć termin wdrożenia jednego zintegrowanego narzędzia informatycznego do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka z 2028 r. na 2025 r., czyli pierwszy rok, w którym ma zostać zgłoszona znaczna kwota wydatków za okres 2021–‍2027. Do czasu wdrożenia tego narzędzia Komisja powinna zapewnić, by OLAF, Prokuratura Europejska i Europejski Trybunał Obrachunkowy mieli dostęp do Arachne.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Spójność, odporność i wartości” można znaleźć w rozdziale 6 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Zasoby naturalne

Łącznie: 58,1 mld euro (dział 3 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Ten obszar wydatków obejmuje wspólną politykę rolną (WPR), wspólną politykę rybołówstwa, a także część wydatków UE przeznaczonych na środowisko naturalne i działania w dziedzinie klimatu.

97% wydatków w dziale „Zasoby naturalne i środowisko” przypada na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich. Są one realizowane za pośrednictwem WPR, której trzy ogólne cele to:

• rentowna produkcja żywności, z akcentem na dochód z działalności rolniczej, wydajność rolnictwa i stabilność cen;
• zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i działania na rzecz klimatu, z akcentem na emisję gazów cieplarnianych, różnorodność biologiczną, gleby i wodę;
• zrównoważony rozwój terytorialny.

Za WPR odpowiada ostatecznie Komisja (Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI)). Zarządzanie w tym obszarze polityki sprawuje ona wspólnie z agencjami płatniczymi w państwach członkowskich. Od 2015 r. niezależne jednostki certyfikujące w państwach członkowskich wydają co roku opinie na temat legalności i prawidłowości wydatków agencji płatniczych.

Ten dział WRF obejmuje też wydatki unijne na Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR), za który odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (DG MARE), oraz Program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE), za który odpowiedzialne są Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (DG ENV) i Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu (DG CLIMA). W WRF na lata 2021–‍2027 część programu LIFE jest po raz pierwszy realizowana także przez Dyrekcję Generalną ds. Energii (DG ENER).

Ustalenia Trybunału

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał uznaje, że w dziale 3 WRF wystąpił istotny poziom błędu.

Z ogólnej liczby 218 zbadanych transakcji błędy wystąpiły w 46 (21%). Na podstawie 32 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu w dziale 3 WRF wynosi 2,2%.

Wyniki prac Trybunału wskazują na to, że poziom błędu nie był istotny w przypadku płatności bezpośrednich, które stanowią 66% wydatków w tym dziale WRF, natomiast był po raz kolejny istotny w pozostałych obszarach wydatków (rozwój obszarów wiejskich, środki rynkowe, polityka morska, rybołówstwo, środowisko naturalne i działania w dziedzinie klimatu), na które przypada 34% wydatków. Ponadto Trybunał odnotowuje, że zarówno w przypadku płatności bezpośrednich, jak i działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, zwiększyła się liczba przypadków drobnego zawyżenia deklarowanej powierzchni gruntów – w 2021 r. wystąpiły cztery takie błędy, a w 2022 r. – 16. Zmiana ta może wskazywać na konkretne uchybienia w zarządzaniu systemem identyfikacji działek rolnych przez niektóre państwa członkowskie.

Większość wykrytych i skwantyfikowanych przez Trybunał błędów dotyczyła transakcji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (21 transakcji). Trybunał wykrył też siedem błędów kwantyfikowalnych w płatnościach bezpośrednich, dwa błędy odnoszące się do środków rynkowych i dwa błędy w wydatkach niezwiązanych z WPR. Głównym źródłem szacowanego poziomu błędu były przypadki przekazywania niepoprawnych informacji na temat powierzchni gruntów lub liczby zwierząt.

W odniesieniu do 49 transakcji wchodzących w skład próby Trybunału organy państw członkowskich i Komisja zastosowały środki naprawcze. Środki te były istotne z perspektywy obliczeń Trybunału, ponieważ w ich wyniku szacowany poziom błędu dla niniejszego rozdziału obniżył się o 0,9 punktu procentowego. W przypadku 19 błędów kwantyfikowalnych organy państw członkowskich i Komisja dysponowały wystarczającymi informacjami, aby im zapobiec lub aby je wykryć i skorygować przed zatwierdzeniem wydatków. Gdyby organy państw członkowskich i Komisja w odpowiedni sposób wykorzystały wszystkie dostępne informacje, szacowany poziom błędu w ramach tego rozdziału byłby o 1,3 punktu procentowego niższy.

Płatności bezpośrednie

W 88 zbadanych transakcjach dotyczących płatności bezpośrednich Trybunał wykrył sześć drobnych błędów kwantyfikowalnych, które wynikały z zawyżenia przez rolników powierzchni gruntów rolnych kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Trybunał wykrył także jeden poważny błąd kwantyfikowalny polegający na tym, że zgłoszona działalność rolnicza nie miała miejsca.

Rozwój obszarów wiejskich, środki rynkowe i inne rodzaje płatności

Trybunał przeanalizował:

• 56 płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich dokonanych w oparciu o powierzchnię gruntów rolnych lub liczbę zwierząt zadeklarowanych przez rolników. Do grupy tej należały płatności z tytułu wypełniania szczególnych zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, płatności kompensacyjne dotyczące rolnictwa ekologicznego i płatności dla rolników z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi. W próbie tej Trybunał wykrył 15 błędów, w tym dziewięć błędów kwantyfikowalnych dotyczących zawyżenia powierzchni gruntów zadeklarowanej jako kwalifikowalna;
• 52 płatności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na rzecz projektów inwestycyjnych, takich jak inwestycje w aktywa rzeczowe, rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej i zarządzanie ryzykiem. W przypadku ośmiu płatności Trybunał skwantyfikował błędy, wynikające głównie z zadeklarowania przez beneficjentów wydatków lub działań, które nie spełniały warunków kwalifikowalności;
• 14 transakcji w ramach środków rynkowych i wykrył dwa przypadki, w których agencje płatnicze dokonały zwrotu kosztów niekwalifikowalnych;
• osiem transakcji w obszarach polityki morskiej, rybołówstwa, środowiska naturalnego i działań w dziedzinie klimatu i wykrył dwa błędy kwantyfikowalne w transakcjach objętych zarządzaniem bezpośrednim.

Kontrole spójności dotyczące statystyk kontroli i danych na temat płatności przesyłanych przez państwa członkowskie

Każdego roku państwa członkowskie przesyłają Komisji dane na temat kontroli płatności w ramach pomocy (tzw. statystyki kontroli), a także dane dotyczące płatności na rzecz beneficjentów. Wspomniane dane stanowią podstawę do przekazywania przez Komisję środków UE państwom członkowskim. W odniesieniu do roku budżetowego 2022 Trybunał zbadał jakość i spójność statystyk kontroli i danych dotyczących płatności przesłanych przez sześć agencji płatniczych ujętych w dobranej przez Trybunał próbie płatności bezpośrednich. Mimo odnotowanych niespójności Trybunał stwierdził, że systemy wybranych agencji płatniczych umożliwiły wiarygodne obliczenie płatności w ramach pomocy i że prawidłowo uwzględniono w nich dostosowania wynikające z danych z kontroli.

Roczne sprawozdania z działalności i inne mechanizmy zarządzania

Wziąwszy pod uwagę wyniki prac przeprowadzonych przez jednostki certyfikujące i własnych audytów, DG AGRI obliczyła, że szacunkowa kwota obarczona ryzykiem w momencie dokonywania płatności wyniosła 996 mln euro, tj. około 1,8% ogółu wydatków WPR w 2022 r., przy czym zgodnie z szacunkami tej DG ryzyko w momencie dokonywania płatności (skorygowany poziom błędu) kształtowało się na poziomie około 1,3% w przypadku płatności bezpośrednich, 2,7% w przypadku rozwoju obszarów wiejskich oraz 2,9% w przypadku środków rynkowych.

Trybunał przeprowadził ponadto ograniczony przegląd informacji na temat prawidłowości wydatków zawartych w rocznym sprawozdaniu z działalności DG MARE. W jego wyniku stwierdził, że zastosowana przez DG AGRI i DG MARE metodyka obliczenia ostatecznego ryzyka w momencie dokonywania płatności (lub w momencie zamknięcia) była zgodna z wytycznymi Komisji.

Jak wynika ze sprawozdania rocznego z zarządzania i wykonania dotyczącego budżetu UE, ryzyko w momencie dokonywania płatności w przypadku działu „Zasoby naturalne i środowisko” zostało oszacowane przez Komisję na 1,8%, a więc znalazło się w przedziale błędu oszacowanym przez Trybunał.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, aby Komisja – mając na uwadze, że w ramach WPR na lata 2023–‍2027 wskaźniki wykonania będą obliczane w oparciu o powierzchnię użytków rolnych – nadal monitorowała, czy państwa członkowskie poprawnie oceniają w systemie identyfikacji działek rolnych, jaka powierzchnia gruntów jest kwalifikowalna.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Zasoby naturalne i środowisko” można znaleźć w rozdziale 7 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Migracja i zarządzanie granicami, Bezpieczeństwo i obrona

Łącznie: 4,6 mld euro (działy 4 i 5 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Ze względu na wzrost znaczenia migracji i zarządzania granicami w ostatnich latach Unia Europejska wprowadziła w WRF na lata 2021–‍2027 odrębny dział 4 dotyczący tych właśnie obszarów polityki.

Znaczna część wydatków poniesionych w 2022 r. w tym obszarze nadal dotyczyła dokończenia projektów i programów rozpoczętych w WRF na lata 2014–‍2020.

Celem Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI) na lata 2014–‍2020 było wspieranie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi oraz wypracowanie wspólnego unijnego podejścia do kwestii azylu i imigracji, natomiast celem Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy – przyczynianie się do zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa w UE przy jednoczesnym ułatwieniu legalnego podróżowania dzięki jednolitej kontroli granic zewnętrznych pozostającej na wysokim poziomie oraz dzięki skutecznemu rozpatrywaniu wniosków wizowych Schengen.

Wymienione wyżej fundusze z lat 2014–‍2020 zostały zastąpione w nowych WRF na lata 2021–‍2027 przez, odpowiednio, nowy FAMI oraz Instrument Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (IZGW) w ramach Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami (FZZG). Dział 4 WRF obejmuje również finansowanie na rzecz trzech agencji zdecentralizowanych, a mianowicie na rzecz Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej – Frontex, Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu – AUEA oraz Agencji Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości – eu-LISA.

Dział 5 WRF na lata 2021–‍2027 dotyczy bezpieczeństwa i obrony. Część działu dotycząca bezpieczeństwa obejmuje Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (FBW), wsparcie finansowe na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i w Słowacji oraz środki na rzecz trzech unijnych agencji zdecentralizowanych działających w obszarze bezpieczeństwa (Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii – EMCDDA, Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania – Europol, oraz Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania – CEPOL). Część działu odnosząca się do obrony obejmuje natomiast Europejski Fundusz Obronny, w ramach którego wspierane są wspólne projekty w dziedzinie obronności na wszystkich etapach procesu badawczo-rozwojowego.

Zarządzanie większością środków w ramach funduszy FAMI i FBW na okres 2014–‍2020, jak również większością środków w ramach funduszy FAMI i FBW oraz IZGW na okres 2021–‍2027, odbywa się w trybie dzielonym z udziałem państw członkowskich (lub państw stowarzyszonych w ramach Schengen) i Dyrekcji Generalnej ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych (DG HOME) Komisji. W trybie tym państwa członkowskie wdrażają wieloletnie programy krajowe, które zostały zatwierdzone przez Komisję.

Ustalenia Trybunału

Prawidłowość transakcji

Przeprowadzone przez Trybunał badanie transakcji wykazało, że błędy w zakresie wydatkowania w ramach działów 4 i 5 WRF dotyczą kwalifikowalności oraz przebiegu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Trybunał nie skontrolował wprawdzie wystarczającej liczby transakcji, aby oszacować poziom błędu dla tych działów WRF, ale wyniki przeprowadzonych kontroli wskazują, że ten obszar wydatków jest obarczony wysokim ryzykiem. Wyniki badania transakcji stanowią wkład w wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności.

Błędy wystąpiły w 11 (48%) spośród 23 zbadanych transakcji. Trybunał skwantyfikował dziewięć błędów, które miały wpływ na kwoty wydatkowane z budżetu UE. Błędy te dotyczyły wydatków niekwalifikowalnych (np. niektórych kosztów personelu lub wyposażenia, podatku od wartości dodanej (VAT)) oraz kwestii dotyczących przebiegu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

Badanie elementów systemów kontroli wewnętrznej

W zakresie FAMI IZGW i FBW na okres 2021–‍2027 Trybunał ocenił pracę instytucji audytowych sześciu państw członkowskich (Niemiec, Hiszpanii i Rumunii w ramach FAMI, Łotwy w ramach IZGW, Czech i Chorwacji w ramach FBW). Te instytucje audytowe miały już jasny obraz głównych zmian, jakie należało wprowadzić w strategii audytu dla audytów systemu oraz audytów operacji w porównaniu z okresem programowania 2014–‍2020. Do czasu przeprowadzenia wizyt kontrolnych Trybunału żadna z tych instytucji audytowych nie sfinalizowała jednak opisu swojego systemu zarządzania i kontroli, w związku z czym nie były one wciąż w stanie zatwierdzić swoich strategii audytu. Trybunał stwierdził, że sześć objętych kontrolą instytucji audytowych czyniło postępy w przygotowaniach do kontroli w zakresie FAMI, IZGW i FBW na okres 2021–‍2027, mimo że ich strategie audytu nie zostały jeszcze przyjęte.

Roczne sprawozdania z działalności i inne mechanizmy zarządzania

W odniesieniu do roku budżetowego 2022 Trybunał dokonał przeglądu rocznego sprawozdania z działalności DG HOME. Przeprowadzona przez Trybunał analiza dotyczyła przede wszystkim tego, czy w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności DG HOME przedstawiła informacje na temat prawidłowości wydatków zgodnie z instrukcjami Komisji oraz czy informacje te były spójne z wiedzą zdobytą przez Trybunał w toku kontroli. Trybunał nie znalazł żadnych informacji, które mogłyby zaprzeczać jego ustaleniom. Stwierdził, że oszacowane przez DG HOME kwoty obarczone ryzykiem w momencie dokonywania płatności i w momencie zamknięcia zostały obliczone zgodnie z wewnętrzną metodyką i odpowiednio ujęte w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania dotyczącym budżetu UE.

Zalecenia Trybunału

Komisja powinna lepiej ukierunkować kontrole ex ante dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach działań unijnych, zwracając szczególną uwagę na ewentualne ryzyko związane przykładowo z określonym rodzajem wydatków (np. koszty personelu, koszty wyposażenia, zamówienia publiczne) lub rodzajem beneficjenta. Przygotowując ocenę ryzyka, Komisja powinna wziąć pod uwagę fakt, że świadectwa audytu wykorzystywane do poświadczenia wniosków o płatność składanych przez beneficjentów mają pewne ograniczenia.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w działach „Migracja i zarządzanie granicami” oraz „Bezpieczeństwo i obrona” można znaleźć w rozdziale 8 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Sąsiedztwo i świat

Łącznie: 14,5 mld euro (dział 6 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Ten obszar wydatków obejmuje szereg instrumentów finansowania, w tym w szczególności Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – Globalny Wymiar Europy (ISWMR – Globalny Wymiar Europy) oraz Instrument Pomocy Przedakcesyjnej. W skład działu wchodzi również pula środków budżetowych na pomoc humanitarną.

Ogólnym celem ISWMR – Globalny Wymiar Europy jest umacnianie i propagowanie wartości, zasad i podstawowych interesów UE na całym świecie, a także przyczynianie się do wspierania multilateralizmu i silniejszych partnerstw z państwami trzecimi. W porównaniu z WRF na lata 2014–‍2020 wprowadzono dwie istotne zmiany w sposobie finansowania przez UE działań zewnętrznych (polityki zagranicznej):

• współpraca z państwami partnerskimi Afryki, regionu Karaibów i Pacyfiku, wcześniej finansowana w ramach Europejskich Funduszy Rozwoju, została włączona do budżetu ogólnego UE;
• współpraca ta jest obecnie finansowana w ramach tego samego instrumentu co unijna polityka sąsiedztwa, choć te dwa rodzaje wsparcia zachowały swoje odrębne cechy.

Ogólnym celem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej jest wspieranie państw beneficjentów w przyjmowaniu i realizowaniu reform koniecznych do dostosowania do unijnych wartości, z myślą o przyszłym członkostwie w Unii, a tym samym przyczynianie się do stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu tych państw.

W 2022 r. płatności w dziale „Sąsiedztwo i świat” wyniosły 14,5 mld euro (uwzględniając płatności zaliczkowe, okresowe i końcowe) i zostały zrealizowane z wykorzystaniem różnych instrumentów i metod realizacji, takich jak zamówienia na roboty budowlane / realizację dostaw / świadczenie usług, dotacje, specjalne pożyczki, gwarancje kredytowe i pomoc finansowa, wsparcie budżetowe i inne ukierunkowane formy pomocy budżetowej w krajach spoza UE.

Dyrekcje generalne i służby zaangażowane w wykonanie budżetu w zakresie działań zewnętrznych UE to przede wszystkim: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR), Dyrekcja Generalna ds. Partnerstw Międzynarodowych (DG INTPA), Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej (DG ECHO) oraz Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI).

Ustalenia Trybunału

Przeprowadzone przez Trybunał badanie transakcji i systemów wykazało, że istnieją cztery obszary, w których możliwa jest poprawa. Trybunał nie skontrolował wprawdzie wystarczającej liczby transakcji, aby oszacować poziom błędu dla tego działu WRF, ale wyniki kontroli Trybunału wskazują, że ten obszar wydatków jest obarczony wysokim ryzykiem. Wyniki badania transakcji stanowią wkład w wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności.

Błędy wystąpiły w 34 (47%) spośród 72 transakcji zbadanych przez Trybunał. Trybunał skwantyfikował 25 błędów, które miały wpływ finansowy na kwoty wydatkowane z budżetu UE. Błędy te dotyczyły kosztów niekwalifikowalnych, braku dokumentów poświadczających, nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych oraz nieponiesionych kosztów.

Trybunał wykrył także 17 przypadków niezgodności z przepisami prawa i przepisami finansowymi, które nie miały wpływu finansowego na budżet UE. Dotyczyły one np. nieprzestrzegania obowiązkowych procedur, niewystarczających dowodów, niejasnej alokacji kosztów oraz braku ścieżki audytu.

Badanie elementów systemów kontroli wewnętrznej

Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wizyty kontrolne w czterech delegaturach UE w krajach spoza Unii (w Bośni i Hercegowinie, Macedonii Północnej, Rwandzie oraz Serbii) i zbadali pewne elementy stosowanych przez nie systemów kontroli wewnętrznej. Kontrolerzy ocenili również, czy nastąpił wzrost poziomu wiedzy pracowników delegatur w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym, etyki i uczciwości. Trybunał wykrył pewne niedociągnięcia w zbadanym systemie kontroli wewnętrznej. Dotyczyły one weryfikacji wydatków, szkoleń z zakresu zapobiegania nadużyciom finansowym oraz systemu informacyjnego Komisji – OPSYS.

Roczne sprawozdania z działalności i inne mechanizmy zarządzania

Trybunał dokonał przeglądu rocznego sprawozdania z działalności DG NEAR za rok budżetowy 2022. Przeprowadzona przez Trybunał analiza dotyczyła przede wszystkim tego, czy w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności DG NEAR przedstawiła informacje na temat prawidłowości wydatków zgodnie z instrukcjami Komisji oraz czy w sposób spójny stosowała metodykę szacowania przyszłych korekt i środków do odzyskania. Opracowując najważniejsze dane liczbowe publikowane w rocznym sprawozdaniu z działalności, DG NEAR korzysta z tzw. badania poziomu błędu rezydualnego, jakie zleca wykonawcy zewnętrznemu. W sprawozdaniach rocznych z ubiegłych lat Trybunał wskazał, że w badaniu tym występują pewne ograniczenia. Trybunał ustalił również, że DG NEAR przeszacowała podany poziom zdolności naprawczej w 2022 r. z powodu niewykrytych błędów, tj. ujęcia w obliczeniach nakazów odzyskania środków w odniesieniu do kwot niedokonanych płatności zaliczkowych.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• W ramach procedury udzielania dotacji na podstawie zaproszenia do składania wniosków Komisja powinna usprawnić mechanizmy kontroli w celu zapobiegania występowaniu nieprawidłowych zmian we wnioskach na etapie zawierania umów.
• Komisja powinna przeprowadzać oceny ryzyka zgodnie z podręcznikiem procedur w celu zapewnienia, że płatności zaliczkowych w wysokości od 60 000 do 300 000 euro dokonać można bez gwarancji bankowej tylko wówczas, gdy ryzyko uznane zostanie za niskie.
• Komisja powinna określić odpowiednie ramy czasowe, zgodnie z którymi sprawozdania z weryfikacji wydatków sporządzone przez zewnętrznych wykonawców w ramach procedury udzielania dotacji są dostępne do wglądu przed dokonaniem płatności lub rozliczeniem wydatków.
• Komisja powinna usprawnić systemy kontroli w celu skuteczniejszego wyłączania z obliczeń poziomu zdolności naprawczej DG NEAR nakazów odzyskania środków w odniesieniu do kwot niedokonanych płatności zaliczkowych.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Sąsiedztwo i świat” można znaleźć w rozdziale 9 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Europejska administracja publiczna

Łącznie: 11,6 mld euro (dział 7 WRF)

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła wydatki administracyjne instytucji i organów UE: Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Europejskiego Inspektora Ochrony Danych.

W 2022 r. łączna kwota wydatków administracyjnych poniesionych przez instytucje i organy wyniosła 11,6 mld euro. Kwota ta obejmowała wydatki na zasoby kadrowe oraz renty i emerytury (około 70% wszystkich wydatków), a także wydatki na budynki, wyposażenie, energię, telekomunikację i informatykę.

Sprawozdania finansowe samego Trybunału Obrachunkowego są badane przez zewnętrznego biegłego rewidenta. Każdego roku odnośna opinia pokontrolna i sprawozdanie z tej kontroli publikowane są w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz na stronie internetowej Trybunału.

Ustalenia Trybunału

Kontrola Trybunału objęła 60 transakcji dotyczących wszystkich instytucji. Podobnie jak w poprzednich latach Trybunał oszacował, że poziom błędu znajduje się poniżej progu istotności.

Nie stwierdził żadnych konkretnych problemów w przypadku Rady Unii Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ani Europejskiego Inspektora Ochrony Danych. Niezależny biegły rewident Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie zgłosił żadnych konkretnych problemów na podstawie przeprowadzonych przez siebie prac.

W 2022 r. Trybunał zbadał wybrane systemy nadzoru i kontroli stosowane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i nie stwierdził w nich żadnych istotnych problemów.

Parlament Europejski

Trybunał stwierdził trzy błędy kwantyfikowalne w płatnościach dokonanych przez Parlament Europejski na rzecz europejskich grup politycznych i jednej europejskiej fundacji politycznej. Wewnętrzne przepisy Parlamentu Europejskiego, jakich muszą przestrzegać grupy polityczne, są niezgodne z rozporządzeniem finansowym, ponieważ ograniczają konkurencję w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto grupy polityczne nie przestrzegały w pełni tych wewnętrznych przepisów, ponieważ nie we wszystkich przypadkach znalazły wystarczającą liczbę oferentów. Trybunał wykrył także inne przypadki nieprzestrzegania procedur udzielania zamówień.

Komisja Europejska

Trybunał nie wykrył żadnych błędów kwantyfikowalnych w płatnościach dokonanych przez Komisję. Stwierdził jednak, że w przypadku dwóch z ośmiu skontrolowanych wypłat świadczeń emerytalnych w dokumentacji emerytalnej brakowało aktualnego poświadczenia pozostawania przy życiu.

Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Trybunał wykrył dwa błędy kwantyfikowalne w płatnościach dokonanych przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Jeden z nich polegał na braku ważnej umowy, na podstawie której delegatura UE dokonała zakupu usług dotyczących ochrony. Drugi dotyczył świadczeń na dziecko pobieranych przez pracownika z innych źródeł, ale nie potrąconych z jego wynagrodzenia.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zalecił, by służby administracji Parlamentu Europejskiego udoskonaliły wytyczne dotyczące wykorzystywania środków budżetowych przez europejskie grupy polityczne oraz zaproponowały Prezydium działania polegające na zobowiązaniu grup politycznych do skutecznego stosowania przepisów wewnętrznych i zapewnieniu przestrzegania procedur udzielania zamówień.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Europejska administracja publiczna” można znaleźć w rozdziale 10 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Łącznie: 53,7 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Ze środków udostępnianych w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) państwa członkowskie mogą finansować reformy i inwestycje przeprowadzane w okresie od początku pandemii COVID‑19 w lutym 2020 r. aż do 31 grudnia 2026 r. W ramach Instrumentu zapewniono 723,8 mld euro: 385,8 mld euro na potrzeby udzielenia pożyczek i 338 mld euro na potrzeby bezzwrotnego wsparcia finansowego („dotacji”). RRF utworzono głównie po to, by złagodzić gospodarcze i społeczne skutki pandemii COVID‑19, a jednocześnie sprawić, by gospodarki państw członkowskich stały się bardziej odporne i lepiej przygotowane na przyszłe wyzwania, w tym by przyspieszyć proces zielonej i cyfrowej transformacji tych gospodarek.

RRF jest realizowany w trybie zarządzania bezpośredniego przez Komisję, co oznacza, że Komisja jest bezpośrednio odpowiedzialna za wdrażanie programów.

Państwa członkowskie były zobowiązane do sporządzenia krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności (RRP) oraz opracowania odpowiednich systemów zarządzania i kontroli. W planach tych należało przedstawić spójny pakiet inwestycji publicznych i reform pogrupowanych w komponenty oraz określić odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe.

Płatności w ramach RRF są uzależnione od tego, czy dane państwo członkowskie osiągnie w zadowalający sposób te kamienie milowe i wartości docelowe. Nie może wystąpić regres w odniesieniu do kamieni milowych i wartości docelowych, które uprzednio zostały osiągnięte w zadowalający sposób, nie można dopuścić do zaistnienia przypadków podwójnego finansowania, a ponadto spełnione muszą być odnośne warunki kwalifikowalności.

Przed dokonaniem płatności Komisja sprawdza, czy kamienie milowe i wartości docelowe powiązane z danym wnioskiem o płatność zostały osiągnięte w zadowalający sposób. Jeśli Komisja stwierdzi, że jakiś kamień milowy lub wartość docelowa nie zostały osiągnięte w zadowalający sposób, płatność całości lub części wkładu finansowego zostaje zawieszona na maksymalnie sześć miesięcy.

Po dokonaniu płatności Komisja przeprowadza audyty ex post dotyczące kamieni milowych i wartości docelowych. Przeprowadza również powiązane audyty systemów, a także audyty ukierunkowane na kwestię ochrony interesów finansowych UE.

Państwa członkowskie mogą zwrócić się o płatności zaliczkowe, które są następnie rozliczane proporcjonalnie przy kolejnych płatnościach. Do końca 2022 r. wszystkie 27 RRP poszczególnych państw członkowskich zostało zatwierdzonych przez Radę, a 21 państw otrzymało płatności zaliczkowe. Państwa członkowskie złożyły do Komisji 27 wniosków o płatność, a Komisja dokonała 14 płatności (jednej w 2021 r. i 13 w 2022 r.). W sumie te 13 płatności w ramach dotacji i rozliczeń płatności zaliczkowych dokonanych przez Komisję dotyczyło osiągnięcia 274 kamieni milowych i 37 wartości docelowych przez 11 państw członkowskich.

Populacja objęta kontrolą Trybunału za 2022 r. miała łączną wartość 53,7 mld euro. Obejmowała wszystkie 13 płatności w ramach dotacji o wartości 46,9 mld euro i rozliczenie stosownych płatności zaliczkowych na kwotę 6,8 mld euro. Komponent pożyczkowy RRF znalazł się poza zakresem kontroli Trybunału. Trybunał zbadał, czy w sposób zadowalający osiągnięto 244 kamienie milowe i wszystkie 37 wartości docelowych, w tym objął kontrolą oceny wstępne przeprowadzone przez Komisję. Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonych w pięciu państwach członkowskich Trybunał skontrolował 20 wartości docelowych.

Ustalenia Trybunału

Ogólne dowody kontroli uzyskane przez Trybunał w toku prac wskazują, że:

1. w przypadku 15 z ogólnej liczby 281 kamieni milowych i wartości docelowych wystąpiły problemy w zakresie prawidłowości. Ze względu na model wydatkowania środków z RRF oraz metodykę zawieszania płatności stosowaną przez Komisję (która wymaga dokonania wielu osądów, co może prowadzić do interpretowania stanu faktycznego na różne sposoby) Trybunał nie podaje w tym przypadku informacji na temat poziomu błędu, tak jak robi to w innych unijnych obszarach wydatków. Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia, Trybunał szacuje, że minimalny wpływ finansowy dokonanych ustaleń jest zbliżony do progu istotności przyjętego przez Trybunał. Ustalenia te dotyczyły w szczególności: kamieni milowych i wartości docelowych, które nie zostały osiągnięte w zadowalający sposób, finansowania powtarzających się krajowych wydatków budżetowych, rozpoczęcia realizacji działań przed początkiem okresu kwalifikowalności, podwójnego finansowania i cofnięcia działania;
2. wystąpiły przypadki nieprawidłowego opracowania koncepcji działań i powiązanych z nimi kamieni milowych lub wartości docelowych. W razie niejasnego zdefiniowania kamieni milowych i wartości docelowych trudno jest ocenić, czy zostały osiągnięte, co może prowadzić do tego, że zamierzone cele nie zostaną zrealizowane;
3. wystąpiły problemy dotyczące wiarygodności informacji, które państwa członkowskie zamieściły w swoich deklaracjach zarządczych;
4. w zakresie ocen wstępnych i audytów ex post przeprowadzanych przez Komisję nie uwzględnia się w sposób systematyczny kluczowych warunków dokonania płatności dotyczących, m.in. przestrzegania okresu kwalifikowalności oraz niezastępowania krajowych wydatków budżetowych o powtarzającym się charakterze. Ponadto w ramach procedur audytów ex post nie przewiduje się kontroli mających na celu sprawdzenie, czy po dokonaniu płatności nie doszło do cofnięcia działań związanych z uprzednio osiągniętymi wartościami docelowymi;
5. wprowadzenie kamieni milowych dotyczących kontroli oznacza, że stosowne systemy państwa członkowskiego nie były jeszcze w pełni funkcjonalne w momencie rozpoczęcia realizacji RRP, co stwarza ryzyko dla prawidłowości wydatków z RRF i ochrony interesów finansowych UE. Trybunał stwierdził ponadto, że kamienie milowe dotyczące kontroli różnią się istotnie pod względem poziomu szczegółowości i wymogów, choć brak ku temu odpowiedniego uzasadnienia;
6. w systemach sprawozdawczości i kontroli państw członkowskich utrzymują się uchybienia. Ponadto Trybunał wykrył problem przekrojowy związany z ograniczoną dostępnością danych na temat beneficjentów rzeczywistych przedsiębiorstw zagranicznych. Problem ten wynika z braku scentralizowanej unijnej bazy, która zawierałaby kompletne dane na temat wszystkich beneficjentów rzeczywistych przedsiębiorstw zarejestrowanych w UE.

Trybunał zbadał również sprawozdawczość na temat prawidłowości wydatków z RRF dokonanych w 2022 r. zawartą w rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN) oraz sposób, w jaki informacje te zostały przedstawione w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania. Ustalenia i wnioski Trybunału nie są zgodne z treścią poświadczenia złożonego przez urzędnika zatwierdzającego DG ECFIN.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna udoskonalić oceny wstępne i audyty ex post, a w szczególności:
  • objąć zakresem ocen wstępnych i audytów ex post kwestię zgodności z okresem kwalifikowalności i zasadą niezastępowania krajowych wydatków budżetowych o powtarzającym się charakterze;
  • dokonać przeglądu procedur audytów ex post, tak aby uwzględnić w nich kontrole mające na celu sprawdzenie, czy nie doszło do cofnięcia działań związanych z uprzednio osiągniętymi wartościami docelowymi;
• opierając się na doświadczeniach zdobytych w toku wdrażania RRF, Komisja powinna sprawdzić, czy w zmienionych RRP jasno zdefiniowano wszystkie kamienie milowe i wartości docelowe, a wszystkie kluczowe elementy danego działania są objęte takimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności można znaleźć w rozdziale 11 sprawozdania rocznego za 2022 r.

Europejskie Fundusze Rozwoju

Łącznie: 2,4 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) zostały uruchomione w 1959 r. Stanowiły one – aż do końca 2020 r. – główne instrumenty pomocy znajdujące się poza budżetem ogólnym UE, za pomocą których UE finansowała współpracę na rzecz rozwoju z krajami i regionami Afryki (Subsaharyjskiej), Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajami i terytoriami zamorskimi. Jedenasty EFR obejmował WRF na lata 2014–2020. Umową ramową regulującą relacje między UE a państwami AKP oraz krajami i terytoriami zamorskimi była umowa o partnerstwie podpisana w Kotonu 23 czerwca 2000 r. na okres 20 lat. Okres jej obowiązywania został przedłużony do 30 czerwca 2023 r. Podstawowym celem EFR jest zmniejszanie, a docelowo wyeliminowanie ubóstwa, co stanowi też główny cel współpracy na rzecz rozwoju określony w art. 208 TFUE. W WRF na lata 2021–‍2027 współpracę na rzecz rozwoju z państwami i regionami AKP objęto Instrumentem Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – Globalny Wymiar Europy (ISWMR – Globalny Wymiar Europy), zaś współpracę na rzecz rozwoju krajów i terytoriów zamorskich objęto decyzją w sprawie stowarzyszenia zamorskiego, łącznie z Grenlandią. Dziewiąty, dziesiąty i jedenasty EFR nie zostały natomiast włączone do budżetu ogólnego UE, lecz są nadal samodzielnie wdrażane i pozostaną przedmiotem odrębnych sprawozdań aż do momentu zamknięcia.

EFR są niemal w całości zarządzane przez DG INTPA, należącą do struktur Komisji, z wyjątkiem niewielkiego odsetka płatności (5%), którym w 2022 r. zarządzała DG ECHO.

W odniesieniu do 2022 r. łączne wydatki objęte kontrolą Trybunału w tym obszarze wyniosły 3,0 mld euro i dotyczyły dziewiątego, dziesiątego i jedenastego EFR. Były realizowane w 78 krajach z zastosowaniem różnorodnych metod wydatkowania takich jak zamówienia na roboty budowlane, dostawy lub usługi, dotacje, wsparcie budżetowe, prognozy programów oraz umowy o delegowaniu zadań i o przyznanie wkładu.

Ustalenia Trybunału

Trybunał stwierdził, że w sprawozdaniu finansowym UE nie wystąpiły istotne zniekształcenia.

W transakcjach związanych z dochodami nie wystąpił istotny poziom błędu.

W odniesieniu do wydatków za rok budżetowy 2022 Trybunał wydaje opinię negatywną.

W celu skontrolowania prawidłowości transakcji Trybunał zbadał próbę obejmującą 140 transakcji (wszystkich płatności dokonano za pośrednictwem DG INTPA), dobraną tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów wydatków z EFR. Składała się ona z 27 transakcji powiązanych z kryzysowym funduszem powierniczym UE dla Afryki, 98 transakcji zatwierdzonych przez 20 delegatur UE i 15 transakcji zatwierdzonych przez centralę Komisji. W przypadku gdy w transakcjach wykryte zostały błędy, dokonano analizy ich przyczyn, by zidentyfikować potencjalne uchybienia.

Z ogólnej liczby 140 zbadanych transakcji błędy wystąpiły w 57 (40,7%). Na podstawie 48 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 7,1%. Trzy najczęściej występujące rodzaje błędów to wydatki nieponiesione (51%), wydatki niekwalifikowalne (24%) i poważne naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych (16%).

Tak jak w przeszłości Komisja i jej partnerzy wdrażający popełnili więcej błędów w transakcjach dotyczących prognoz programów, dotacji oraz umów o przyznanie wkładu i umów o delegowaniu zadań zawieranych z państwami będącymi beneficjentami, organizacjami międzynarodowymi i agencjami państw członkowskich niż w przypadku innych form wsparcia (takich jak zamówienia na roboty budowlane, realizacja dostaw czy świadczenie usług). Spośród 99 transakcji tego rodzaju zbadanych przez Trybunał w 46 wykryto błędy kwantyfikowalne, które łącznie złożyły się na 86% szacowanego poziomu błędu.

Podobnie jak w poprzednich latach, wystąpiły opóźnienia, jeśli chodzi o otrzymywanie przez Trybunał wymaganej dokumentacji ze strony niektórych organizacji międzynarodowych, co z kolei wydłużało realizację prac kontrolnych. Organizacje te zapewniły Trybunałowi jedynie ograniczony dostęp do dokumentów (udostępniając je przykładowo w formacie wyłącznie do odczytu), co utrudniło Trybunałowi planowanie i realizację kontroli oraz wpłynęło na ich jakość. Problemy te nadal występowały, mimo dążeń Komisji, by rozwiązać je poprzez bieżącą komunikację z przedmiotowymi organizacjami międzynarodowymi.

Badanie poziomu błędu rezydualnego przeprowadzone przez DG INTPA

W 2022 r. zewnętrzny wykonawca przeprowadził jedenaste badanie poziomu błędu rezydualnego na zlecenie DG INTPA. Celem badania jest oszacowanie poziomu błędów, których nie udało się wykryć w trakcie kontroli zarządczych DG INTPA mających zapobiec błędom lub je wykryć i skorygować w całym obszarze odpowiedzialności dyrekcji, tak aby można było sformułować wnioski co do skuteczności tych kontroli zarządczych.

Na potrzeby badania poziomu błędu rezydualnego za 2022 r. DG INTPA wykorzystała, podobnie jak w latach poprzednich, próbę 480 transakcji (niektóre z transakcji dobranych do próby miały wartość większą niż interwał próbkowania, w związku z czym ostatecznie w skład próby weszło 407 transakcji). Oszacowany w badaniu łączny poziom błędu rezydualnego wynosił 1,15% i przez siódmy rok z rzędu nie przekraczał ustalonego przez Komisję progu istotności wynoszącego 2%.

Badanie poziomu błędu rezydualnego nie ma charakteru usługi atestacyjnej ani audytu – prowadzone jest w oparciu o odnośną metodykę i wytyczne z podręcznika udostępnionego przez DG INTPA. Już w swoich wcześniejszych sprawozdaniach rocznych dotyczących EFR Trybunał wskazywał na ograniczenia w tych badaniach, które mogły doprowadzić do niedoszacowania poziomu błędu rezydualnego.

Trybunał dokonał przeglądu metody obliczania wykorzystanej w badaniu poziomu błędu rezydualnego za 2022 r. i stwierdził, że metodyka ekstrapolacji w przypadku pozycji o dużej wartości nie była wystarczająco jasna. W rezultacie wykonawca zewnętrzny dokonał niepoprawnie ekstrapolacji w przypadku pozycji o dużej wartości (tj. pozycji o wartości większej niż interwał próbkowania) z próby. Zdaniem Trybunału poziom błędu rezydualnego został niedoszacowany. Według obliczeń Trybunału poziom ten wyniósł 1,35%.

Przegląd rocznego sprawozdania z działalności za 2022 r.

W oświadczeniu dyrektora generalnego zawierającym poświadczenie wiarygodności i ujętym w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2022 r. nie sformułowano żadnych zastrzeżeń. Trybunał jest zdania, że brak zastrzeżeń w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2022 r. jest nieuzasadniony i wynika po części z ograniczeń w badaniu poziomu błędu rezydualnego.

Ze względu na niepoprawną ekstrapolację w przypadku pozycji o dużej wartości poziom błędu w zakresie wydatków objętych zarządzaniem pośrednim z udziałem organizacji zewnętrznych przekroczył próg istotności wynoszący 2%. Komisja powinna była w związku z tym sformułować zastrzeżenie dla tej kategorii wydatków, która odpowiada 42,7% stosownych wydatków DG INTPA.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna sprawdzić, czy salda księgowe w ramach zamkniętych EFR zostały rozliczone i czy informacje na ten temat są terminowo aktualizowane w rocznym sprawozdaniu finansowym.
• Komisja powinna sprawdzić, czy płatności zaliczkowe i faktury zostały terminowo rozliczone.
• Komisja powinna podjąć stosowne działania w celu usprawnienia systemów kontroli w delegaturach UE, tak aby kwoty, które nie zostały jeszcze wydane, lecz zostały zadeklarowane jako koszty poniesione, były identyfikowane przed dokonaniem płatności lub rozliczeniem wydatków.
• Komisja powinna przypomnieć beneficjentom projektów UE, że muszą stosować się do warunków umownych dotyczących kwalifikowalności podatku VAT, i przeprowadzać niezbędne kontrole w celu zapewnienia, by podlegający zwrotowi podatek VAT nie był uwzględniany w kosztach projektów.
• Komisja powinna brać pod uwagę wszystkie dostępne informacje o charakterze technicznym i finansowym, aby zapobiec powstawaniu błędów lub je wykryć i skorygować przed zaakceptowaniem wydatków.
• Komisja powinna ulepszyć metodykę stosowaną w badaniu poziomu błędu rezydualnego, tak aby zapewnić poprawną ekstrapolację w przypadku pozycji o dużej wartości, a także weryfikować, czy wykonawca, któremu zlecono to badanie, poprawnie ją stosuje.

Pełne informacje na temat kontroli Trybunału dotyczącej Europejskich Funduszy Rozwoju można znaleźć w sprawozdaniu rocznym za 2022 r. dotyczącym działań finansowanych z dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju.

Informacje ogólne

Europejski Trybunał Obrachunkowy i jego działalność

Europejski Trybunał Obrachunkowy jest niezależnym zewnętrznym kontrolerem UE z siedzibą w Luksemburgu. Zatrudnia około 900 osób ze wszystkich krajów UE. Misją Trybunału jest przyczynianie się do sprawniejszego administrowania UE i zarządzania finansami Unii, promowanie rozliczalności i przejrzystości, a także działanie w charakterze niezależnego strażnika interesów finansowych obywateli UE. Sprawozdania z kontroli i opinie sporządzane przez Trybunał stanowią zasadnicze ogniwo w łańcuchu rozliczalności UE. Są one wykorzystywane w celu rozliczania podmiotów odpowiedzialnych za realizację polityki i programów UE, tj. Komisji, innych instytucji i organów UE oraz organów administracji w państwach członkowskich. Trybunał ostrzega przed zagrożeniami, poświadcza wiarygodność, wskazuje uchybienia i dobre praktyki oraz formułuje wskazówki dla decydentów i prawodawców UE na temat tego, jak poprawić zarządzanie polityką i programami unijnymi. Wykonując swoje zadania, zapewnia on obywatelom Europy informacje o tym, jak wydawane są ich pieniądze.

Poświadczenie wiarygodności – podejście kontrolne w skrócie

Opinie wyrażane przez Trybunał w poświadczeniu wiarygodności opierają się na obiektywnych dowodach uzyskanych z badań kontrolnych przeprowadzonych zgodnie z międzynarodowymi standardami rewizji finansowej.

Jak stwierdzono w strategii Trybunału na lata 2021–‍2025, w odniesieniu do WRF na lata 2021–‍2027 Trybunał będzie nadal rozwijał swoje podejście kontrolne i wykorzystywał dostępne dane i informacje, dzięki czemu będzie w stanie w dalszym ciągu zapewniać wysoki poziom pewności zgodnie ze swoimi uprawnieniami wynikającymi z Traktatu i w pełnej zgodności z międzynarodowymi standardami kontroli w sektorze publicznym.

Wiarygodność rozliczeń

Czy roczne sprawozdanie finansowe UE zawiera kompletne i poprawne informacje?

• Trybunał dokonuje oceny systemu księgowego, aby sprawdzić, czy stanowi on właściwą podstawę do uzyskania rzetelnych danych.
• Przeprowadza ocenę kluczowych procedur księgowych, aby sprawdzić, czy funkcjonują prawidłowo.
• Odpowiada za analityczną kontrolę danych księgowych w celu zbadania, czy są one przedstawione spójnie i wydają się racjonalne.
• Bezpośrednio weryfikuje próbę zapisów księgowych, by upewnić się, czy transakcje leżące u ich podstaw miały miejsce i są poprawnie zarejestrowane.
• Przeprowadza kontrolę sprawozdań finansowych, aby upewnić się, czy rzetelnie przedstawiają sytuację finansową.

Prawidłowość transakcji

Czy transakcje po stronie dochodów i płatności za zrealizowane wydatki leżące u podstaw rozliczeń UE są zgodne z przepisami?

• Trybunał ocenia systemy w zakresie dochodów i wydatków, aby ustalić, na ile skutecznie przyczyniają się do zapewnienia prawidłowości transakcji.
• Trybunał dobiera statystyczne próby transakcji, które stanowią podstawę do przeprowadzenia szczegółowych badań przez kontrolerów. Badają oni szczegółowo transakcje w próbie, m.in. w siedzibach ostatecznych odbiorców środków (którymi są np. rolnicy, instytuty naukowe bądź przedsiębiorstwa wykonujące roboty lub usługi, na które udzielono zamówienia publicznego), aby uzyskać dowody na to, że zdarzenie będące podstawą transakcji faktycznie zaszło, jest poprawnie zarejestrowane i zgodne z przepisami dotyczącymi dokonywania płatności.
• Trybunał analizuje błędy i klasyfikuje je jako kwantyfikowalne lub niekwantyfikowalne. W transakcjach występuje błąd kwantyfikowalny, jeśli z przepisów wynika, że dana płatność nie powinna była zostać zatwierdzona. Trybunał dokonuje ekstrapolacji błędów kwantyfikowalnych, aby uzyskać szacowany poziom błędu dla każdego obszaru, dla którego wydaje ocenę szczegółową. Następnie porównuje oszacowany poziom błędu z progiem istotności wynoszącym 2% i ocenia, czy błędy miały rozległy charakter.
• W swoich opiniach Trybunał bierze pod uwagę powyższe oceny i inne istotne informacje, zawarte np. w rocznych sprawozdaniach z działalności i sprawozdaniach opracowanych przez audytorów zewnętrznych.
• Trybunał omawia wszystkie swoje ustalenia z organami państw członkowskich i z Komisją w celu potwierdzenia faktów.

Jakie podejście kontrolne i jaką metodykę kontroli przyjął Trybunał na potrzeby poświadczenia wiarygodności odnoszącego się do prawidłowości wydatków z RRF?

• W ramach poświadczenia wiarygodności dotyczącego budżetu UE Trybunał wydaje odrębną opinię dotyczącą prawidłowości wydatków z RRF. Trybunał przyjął takie rozwiązanie, biorąc pod uwagę odmienny model realizacji zastosowany w przypadku RRF i fakt, że jest to instrument tymczasowy. Wspomniana odrębna opinia ma zapewnić wystarczającą pewność w odniesieniu do płatności. Opierając się na opinii, Trybunał przedstawia stosowne szczegółowe informacje w poświadczeniu wiarygodności (zob. rys. 17).
• Trybunał uzyskuje pewność głównie na podstawie badania bezpośredniego i oceny systemów nadzoru i kontroli. Poświadczenie wiarygodności przedstawiane przez Trybunał stanowi uzupełnienie rocznych sprawozdań z działalności, sprawozdania rocznego z zarządzania i wykonania oraz sprawozdań Służby Audytu Wewnętrznego
• Prace Trybunału spełniają międzynarodowe standardy rewizji finansowej i dają gwarancję, że opinie kontrolne Trybunału opierają się na wystarczających i odpowiednich dowodach kontroli.

Wszystkie publikacje Trybunału są dostępne na stronie internetowej www.eca.europa.eu. Więcej informacji na temat procesu kontroli i poświadczenia wiarygodności można znaleźć w załączniku 1.1 do sprawozdania rocznego za 2022 r.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2023

PRINT	ISBN 978-92-849-0869-1	doi:10.2865/057668	QJ-09-23-357-PL-C
PDF	ISBN 978-92-849-0863-9	doi:10.2865/334966	QJ-09-23-357-PL-N
HTML	ISBN 978-92-849-0880-6	doi:10.2865/920914	QJ-09-23-357-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2023.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6-2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W przypadku następujących zdjęć ponowne wykorzystanie jest dozwolone pod warunkiem wskazania właściciela praw autorskich, źródła i nazwiska fotografa, jeżeli dane te zostały podane:

*, *: © Unia Europejska, 2023; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do podmiotów praw autorskich:

*: rys. 2 opracowano z wykorzystaniem ikon pobranych ze strony Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

*: tabelę 1 opracowano z wykorzystaniem ikon pobranych ze strony Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

*: © Getty Images, 2017 / Miorag Gajic.

*: © stock.adobe.com / Bits and Splits.

*: zdjęcie jest własnością i zostało zmodyfikowane przez AGEA – © CGR SpA (Compagnia Generale Ripreseaeree), wszelkie prawa zastrzeżone.

*: © stock.adobe.com / BillionPhotos.com.

*: © depositphotos.com.

*: © stock.adobe.com / bluedesign.

*: © stock.adobe.com / RioPatuca Images.

*: © stock.adobe.com / Andrii Yalanskyi.

*: rys. 17 opracowano z wykorzystaniem ikon pobranych ze strony Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone, co dotyczy również ikony przedstawiającej koła zębate zmodyfikowanej przez Trybunał, © stock.adobe.com / Ramziia.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są linki do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie:european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl.

Telefonicznie lub pisemnie
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• za pomocą formularza: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa (european-union.europa.eu).

Publikacje UE
Publikacje UE można obejrzeć lub zamówić na stronie: op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum dokumentacji europejskiej (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Otwarte dane UE
Portal data.europa.eu zapewnia dostęp do otwartych zbiorów danych pochodzących z instytucji, organów i agencji UE. Dane te można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Portal umożliwia również dostęp do wielu zbiorów danych z krajów europejskich.