Presentación del informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las empresas comunes de la UE relativo a 2020

Siglas y acrónimos

En esta lista figuran las empresas comunes de la UE y otros organismos de la Unión examinados en el presente informe.

Siglas y acrónimos	Nombre completo
7PM	Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (2007‑2013)
ABAC	Sistema central de información financiera de la Comisión basado en el principio de contabilidad de ejercicio
AE	Agencia ejecutiva
AESA	Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea
ARES	Sistema central de gestión de documentos de la Comisión Europea
Artemis	Empresa Común Artemis para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados
BBI	Empresa Común para las Bioindustrias
BCP	Business Continuity Plan
COMPASS	Solución central de subvenciones en línea de la Comisión para la gestión de subvenciones
COSO	Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway
DG Investigación e Innovación	Dirección General de Investigación e Innovación
EIT	Instituto Europeo de Innovación y Tecnología
Empresa Común ECSEL	Empresa Común Componentes y Sistemas Electrónicos para un Liderazgo Europeo
Empresa Común EuroHPC	Empresa Común de Informática de Alto Rendimiento Europea
ENIAC	Consejo Asesor de Iniciativas Europeas en Nanoelectrónica
EUAN	Red de Agencias de la Unión Europea
Euratom	Comunidad Europea de la Energía Atómica
F4E	Empresa Común Fusion for Energy
GB	Governing Board
GVA	Gestión del valor adquirido
Horizonte 2020	Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014‑2020)
ICF	Marco de control interno de la Comisión 2017
IFAC	Federación Internacional de Contables
IKAA	Contribuciones en especie para actividades adicionales
IKOP	Contribuciones en especie para actividades operativas
IMI	Empresa Común para la Iniciativa sobre Medicamentos Innovadores
INTOSAI	Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
ISSAI	Normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores
ITER	Reactor termonuclear experimental internacional
ITER-IO	Organización Internacional de la Energía de Fusión ITER
MCE	Mecanismo «Conectar Europa»
MFP	Marco financiero plurianual
MUM	Muestreo de la unidad monetaria
NIA	Normas Internacionales de auditoría de la IFAC
OLAF	Oficina Europea de Lucha contra el Fraude
PMO	Oficina de Gestión y Liquidación de Derechos Individuales
Responsible Authorising Officer	Ordenador responsable
RTE-T	Programa de la Red transeuropea de transporte
S2R	Empresa Común Shift2Rail (iniciativa ferroviaria europea)
SESAR	Empresa común para la investigación sobre la gestión del tráfico aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo
SFC	Certificado de los estados contables
TFUE	Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
THA	Autoridad nacional de financiación
TIC	Tecnología de la Información y la Comunicación
UE	Unión Europea

Resumen

I En el contexto de este mandato, llevamos a cabo un examen de las cuentas anuales y las operaciones subyacentes de nueve empresas comunes de la UE (denominadas conjuntamente «empresas comunes»): las ocho empresas comunes activas actualmente en el marco de Horizonte 2020, el programa de investigación e innovación en el actual Marco Financiero Plurianual (MFP 2014‑2020) y la Empresa Común Fusion for Energy (F4E).

II En relación con el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2020, emitimos una opinión de auditoría sin reservas sobre la fiabilidad de las cuentas de las nueve empresas comunes. La Empresa Común F4E mejoró considerablemente la calidad de la información en las cuentas anuales de 2020 al presentar una estimación (en valores de ese mismo año) del coste total de completar sus obligaciones de entrega para el proyecto ITER, que valoró en 17 970 millones de euros. Nuestro apartado de «párrafo de énfasis» señala el hecho de que cualquier cambio en las hipótesis clave relativas a la estimación podría dar lugar a aumentos significativos de los costes o a nuevos retrasos en la ejecución del proyecto ITER.

III En cuanto a las nueve empresas comunes, también emitimos una opinión de auditoría sin reservas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos e ingresos subyacentes a las cuentas anuales de las nueve empresas comunes correspondientes al ejercicio 2020.

IV En líneas generales, nuestra auditoría sobre las cuentas anuales de las empresas comunes y de las operaciones subyacentes a las mismas confirma sus resultados positivos que hemos notificado en ejercicios precedentes. Sin embargo, observamos varias cuestiones que deberían mejorarse en los ámbitos de la gestión presupuestaria y financiera, las contribuciones en especie, el pago de subvenciones, los procedimientos de contratación pública, los recursos humanos y la buena gestión financiera.

V Al final de 2020, en el séptimo de sus diez años de vida, las empresas comunes ya habían comprometido aproximadamente el 77 % de su programa de investigación e innovación de Horizonte 2020, pero solo habían ejecutado en torno al 62 % de los objetivos de contribución de sus miembros (en lo referente también a las actividades adicionales). Las empresas comunes presentaban distinto grado de consecución de los objetivos de contribución establecidos en sus respectivos reglamentos de base para las actividades de Horizonte 2020. Estas variaciones pueden explicarse en parte por los distintos ámbitos de investigación en los que operan las empresas comunes, en particular por la duración de los proyectos por la naturaleza de su investigación y por el tamaño de los consorcios que las ejecutan. Además, existe el riesgo de que los recursos administrativos no sean suficientes, debido a un número creciente de proyectos de múltiples programas del MFP que se ejecutan simultáneamente.

VI Los controles internos de las empresas comunes fueron eficaces en general y en cuanto a los pagos de subvenciones, sobre la base de los resultados de la auditoría ex post, las empresas comunes notificaron porcentajes de error residual para 2020 por debajo del nivel de materialidad del 2 %. En consonancia con los resultados de la fiscalización ex post, nuestra auditoría interna señala que la principal fuente de error son los costes de personal y que, en particular, las pymes son más propensas a cometer errores que otros beneficiarios. Una mayor racionalización de las normas de Horizonte 2020 para la declaración de los costes de personal y la reducción de la inseguridad jurídica mediante un mayor uso de las opciones de costes simplificados es una condición previa para futuros programas marco de investigación a fin de estabilizar los porcentajes de error por debajo del nivel de materialidad.

VII En 2020, las empresas comunes adoptaron medidas adecuadas para mantener la continuidad de las actividades durante la pandemia de COVID-19 y mitigar su posible impacto en la prestación de servicios. Gracias a su estrecha cooperación para la preparación y coordinación comunes de las acciones de mitigación, garantizaron unos mecanismos de gobernanza adecuados, así como el mantenimiento de un nivel normal de actividades durante la pandemia.

VIII Todas las empresas comunes adoptaron medidas correctoras con el objeto de atender nuestras observaciones formuladas en ejercicios anteriores. De las diecinueve observaciones de auditoría pendientes al final de 2019, dieciséis fueron completadas (84 %), mientras que tres (16 %) estaban en curso o aún no habían sido abordadas al final de 2020.

¿Qué auditamos?

Constitución y estructura jurídica de las empresas comunes

01 Las empresas comunes son asociaciones público-privadas entre la Comisión y la industria y, en algunos casos, también organizaciones de investigación o intergubernamentales, constituidas conforme al artículo 187 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en el caso de la Empresa Común Fusion for Energy (F4E), a los artículos 45 a 51 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom), con el fin de apoyar proyectos orientados al mercado en ámbitos estratégicos de investigación e innovación.

02 Al estar dotadas de personalidades jurídicas distintas, las empresas comunes aprueban su propio programa de investigación y conceden financiación, principalmente a través de convocatorias de propuestas. La Empresa Común F4E, responsable de aportar la contribución de la UE al proyecto del reactor termonuclear experimental internacional (ITER), y la Empresa Común de Informática de Alto Rendimiento Europea (Empresa Común EuroHPC), que se dedica principalmente a iniciar procedimientos de contratación para la adquisición y el mantenimiento de superordenadores europeos, constituyen una excepción.

03 En la ilustración 1 figuran las nueve empresas comunes con el ámbito específico de investigación e innovación en el que opera cada una de ellas.

Empresas comunes operativas en el marco de Horizonte 2020

04 La ilustración 2 presenta una visión general de la evolución de las empresas comunes en el marco de los programas del 7PM y de Horizonte 2020. En la actualidad, ocho empresas comunes ejecutan proyectos de Horizonte 2020 y está previsto que continúen en funcionamiento durante diez años hasta 2024, a excepción de la Empresa Común EuroHPC, que seguirá operativa durante ocho años hasta el final de 2026.

05 Sus acciones de investigación e innovación se centran en los ámbitos del transporte (Clean Sky, SESAR y S2R), la energía verde (FCH), la salud (IMI), la economía circular (BBI), la digitalización (ECSEL) y la supercomputación (EuroHPC). La Empresa Común EuroHPC pasó a ser autónoma el 23 de septiembre de 2020 y fue auditada por primera vez en el ejercicio 2020.

La Empresa Común F4E opera en el marco de Euratom para la creación del ITER

06 En el proyecto ITER participan siete socios de todo el mundo: la UE, representada por la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom)^[1], Estados Unidos, Rusia, Japón, China, Corea del Sur e India. La UE^[2] ha asumido el liderazgo con una cuota del 45 % de los costes de construcción. La cuota del resto de miembros del ITER es de aproximadamente el 9 % cada uno.

07 La Empresa Común Europea para el ITER y el Desarrollo de la Energía de Fusión (F4E) se creó en abril de 2007 por un período de 35 años como agencia propia responsable de la contribución europea al proyecto ITER. Sus principales tareas son gestionar la contribución de Euratom a ITER IO, que se ocupa de la ejecución del proyecto ITER. Coordina actividades y realiza las contrataciones necesarias para preparar la construcción de un reactor de fusión de demostración y de las instalaciones conexas.

08 La Empresa Común F4E está financiada principalmente por Euratom (alrededor del 80 %) y por el Estado miembro donde radica el ITER: Francia (alrededor del 20 %). La última estimación de la Comisión (2018) sobre el presupuesto total de Euratom necesario para la Empresa Común F4E para financiar la parte europea de la ejecución del proyecto ITER asciende a unos 15 000 millones de euros (en valores actuales), incluido el coste de funcionamiento de la operación nuclear de 2028 a 2035. El Estado miembro de acogida (Francia) y los Estados miembros de Euratom (incluidos los Estados asociados de Suiza y Reino Unido) deben aportar 3 300 millones de euros adicionales (en valores actuales). En febrero de 2021, el Consejo de la UE aprobó aproximadamente 5 600 millones de euros (en valores actuales) como contribución de Euratom a la Empresa Común F4E para el MFP 2021‑2027^[3].

09 El 31 de enero de 2020, el Reino Unido abandonó la UE y Euratom. El período de transición en el marco del Acuerdo de Retirada del Brexit para negociar un nuevo acuerdo de asociación con Euratom finalizó el 31 de diciembre de 2020. El Reino Unido pasará a ser un Estado asociado de Euratom, en condiciones equivalentes a las de los Estados miembros de pleno derecho, a la espera de la ratificación del Protocolo sobre la asociación del Reino Unido a los programas de la UE adjunto al Acuerdo de Comercio y Cooperación entre el Reino Unido y la UE.

Las empresas comunes están ubicadas en la Unión Europea

10 Están situadas en Bruselas siete empresas comunes (empresas comunes SESAR, Clean Sky, IMI, FCH, ECSEL, BBI y S2R). La Empresa Común EuroHPC se encuentra en Luxemburgo, y F4E en Barcelona, España, mientras que las principales instalaciones de fusión del ITER se construyen en Cadarache, Francia (véase la ilustración 3).

11 Para la ejecución de sus actividades de investigación e innovación, las empresas comunes reúnen a participantes en la industria y la investigación de todo el mundo. Alrededor del 88,5 % de sus fondos se utilizan para cofinanciar actividades de participantes de los Estados miembros de la UE y alrededor del 11,5 % para cofinanciar actividades de participantes de terceros países.

Modelos de gobernanza de las empresas comunes

12 La mayoría de las empresas comunes sigue un modelo bipartito: la Comisión y los socios privados de la industria (en algunos casos también la investigación) están representados en el consejo de administración y contribuyen a las actividades de la empresa común (Clean Sky, IMI, FCH, BBI y S2R). Las demás siguen un modelo tripartito, en el que los Estados u organizaciones intergubernamentales participantes, la Comisión y, en la mayoría de los casos, socios privados participan en el consejo de administración y contribuyen a las actividades de la empresa común (ECSEL, SESAR y EuroHPC).

Las actividades de investigación e innovación de las empresas comunes en el marco del 7PM y de Horizonte 2020 son financiadas conjuntamente por todos los miembros

13 En las empresas comunes que ejecutan proyectos del 7PM y de Horizonte 2020, tanto la UE como sus socios contribuyen a la financiación de sus actividades de investigación e innovación:

•  La UE (representada por la Comisión) proporciona fondos en efectivo, principalmente de los programas del 7PM y Horizonte 2020 para cofinanciar los proyectos de investigación e innovación de las empresas comunes^[4].
•  Los socios privados de la industria y la investigación aportan contribuciones en especie mediante la realización de las actividades de investigación e innovación de las empresas comunes en las que invierten sus propios recursos financieros, recursos humanos, activos y tecnologías.
•  En algunos casos, los Estados participantes o las organizaciones intergubernamentales también contribuyen financieramente a las actividades de la empresa común.
•  Tanto la UE como sus socios financian a partes iguales los costes administrativos de las empresas comunes.

14 En cuanto al anterior MFP 2007‑2013, las empresas comunes ejecutan alrededor de 3 600 millones de euros, es decir, alrededor del 7 % del presupuesto total del 7PM. Como el valor de las contribuciones en especie de los socios privados tiene que ser al menos igual al importe de la cofinanciación de la UE, la financiación de la UE de 3 600 millones de euros atrae aproximadamente 8 700 millones de euros de proyectos de investigación e innovación del 7PM.

15 En el actual marco financiero plurianual 2014‑2020, las empresas comunes gestionan aproximadamente 7 700 millones de euros, es decir, el 10 % del presupuesto global de Horizonte 2020. No obstante, como se muestra en la ilustración 4, está previsto que esta financiación de la UE atraiga aproximadamente 19 700 millones de euros de proyectos de investigación e innovación en los ámbitos de Horizonte 2020 asignados a las empresas comunes, incluidas las contribuciones directas de los Estados participantes a las empresas comunes ECSEL y EuroHPC.

16 Para el 7PM, las empresas comunes tuvieron que garantizar que el total de las contribuciones de los miembros privados y de otros socios coincidiera al menos con la contribución de la UE. En cuanto a Horizonte 2020, los respectivos reglamentos de base de las empresas comunes definen el importe máximo de las contribuciones en efectivo de la UE, así como el importe mínimo de las contribuciones en especie^[5] o en efectivo de los miembros privados u otros socios a la agenda de investigación e innovación de las empresas comunes (véase la ilustración 5).

17 En el marco de Horizonte 2020, las contribuciones en especie de los miembros privados pueden ser de dos tipos:

•  En todas las empresas comunes, los miembros privados deben contribuir con un importe mínimo del coste total de su programa de investigación e innovación, es decir, las llamadas «contribuciones en especie a actividades operativas».
•  En cuatro empresas comunes (Clean Sky, FCH, BBI y S2R), los miembros privados también tienen que aportar una cantidad mínima de contribuciones en especie para financiar actividades realizadas fuera de los planes de trabajo de las empresas comunes pero que entren en el ámbito de sus objetivos, es decir, las llamadas «contribuciones en especie a actividades adicionales».

18 En 2020, el presupuesto total de los pagos para todas las empresas comunes ascendió a 2 300 millones de euros (en 2019, 1 900 millones de euros). El presupuesto de pagos de 2020 de las ocho empresas comunes que llevan a cabo actividades de investigación e innovación fue de 1 500 millones de euros (en 2019, 1 200 millones de euros) y el de la Empresa Común F4E, de 800 millones de euros (en 2019, 700 millones de euros).

19 Al final de 2020, las empresas comunes que operan en el marco de Horizonte 2020 contaban con 241 efectivos (agentes temporales y contractuales) y 9 expertos nacionales en comisión de servicio (en 2019, 229 efectivos y 8 expertos nacionales en comisión de servicios). La Empresa Común F4E contaba con 433 efectivos (funcionarios, agentes temporales y contractuales) y 2 expertos nacionales en comisión de servicio (en 2019, 437 efectivos y 2 expertos nacionales en comisión de servicio).

Procedimiento de aprobación de la gestión

20 En la ilustración 6 se presenta una cronología del procedimiento anual de aprobación de la gestión.

Nuestra auditoría

Nuestro mandato y el uso del trabajo de terceros

21 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 del TFUE, auditamos las cuentas de nueve empresas comunes (SESAR, Clean Sky, IMI, FCH, ECSEL, BBI, S2R, EuroHPC y F4E) correspondientes al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2020 y la legalidad y regularidad (conformidad) de las operaciones subyacentes a dichas cuentas.

22 En la auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas de las empresas comunes y con arreglo a los artículos 70, apartado 6, y 71 del Reglamento Financiero de la UE, basamos nuestra opinión en los informes finales de auditoría del auditor externo independiente contratado por la empresa común. Examinamos en cada empresa común la calidad del trabajo de los auditores externos en los ámbitos más expuestos al riesgo.

23 Para la auditoría de la conformidad de los pagos subyacentes, tuvimos en cuenta los resultados del trabajo ex post realizado por el Servicio Común de Auditoría (CAS) de la Comisión y sus empresas de auditoría externa contratadas para los pagos de subvenciones del 7PM y Horizonte 2020. Además, tuvimos en cuenta los resultados de las auditorías que el Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión llevó a cabo en 2020 sobre procesos específicos de las empresas comunes.

Nuestro enfoque de auditoría con respecto a los pagos de subvenciones

24 En 2018 y 2019, examinamos una muestra de las auditorías ex post llevadas a cabo por el Servicio Común de Auditoría y sus auditores externos contratados. Estas revisiones mostraron insuficiencias persistentes en la calidad de las auditorías y diferencias metodológicas^[6]. Por lo tanto, para la auditoría de los pagos de subvenciones por las empresas comunes complementamos la garantía solicitada de las auditorías ex post con una auditoría detallada de los beneficiarios (pruebas directas de confirmación) en una muestra de operaciones de pago de subvenciones de las empresas comunes. Estas operaciones se seleccionaron aleatoriamente (muestra MUM) a partir de una población de todos los pagos intermedios y finales de subvenciones efectuados en 2020 por las siete empresas comunes que ejecutaron proyectos del 7PM y de Horizonte 2020^[7].

Nuestras constataciones

Opinión sin reservas para todas las empresas comunes…

… sobre las cuentas anuales

25 Emitimos opiniones de auditoría sin reservas sobre las cuentas anuales de todas las empresas comunes. En nuestra opinión, estas cuentas presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las empresas comunes a 31 de diciembre de 2020, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería del ejercicio finalizado a dicha fecha con arreglo a las disposiciones de los reglamentos financieros y a las normas contables aplicables adoptadas por el contable de la Comisión.

… acompañadas, sin embargo, de un párrafo de énfasis sobre la Empresa Común F4E en relación con la contribución de la UE al ITER

26 La Empresa Común F4E mejoró considerablemente la calidad de la información en las cuentas anuales de 2020 al presentar una estimación (en valores de ese mismo año) del coste total en euros de completar sus obligaciones de entrega para el proyecto ITER, en lugar de créditos del ITER, que valoró en 17 970 millones de euros. En nuestro apartado de «párrafo de énfasis» se señala el hecho de que cualquier cambio en las hipótesis clave relativas a la estimación de los costes totales de finalización y la exposición al riesgo^[8] podría dar lugar a aumentos significativos de los costes o a nuevos retrasos en la ejecución del proyecto ITER^[9].

… sobre los ingresos subyacentes a las cuentas de las empresas comunes

27 Emitimos para todas las empresas comunes opiniones de auditoría sin reservas sobre la legalidad y la regularidad de los ingresos subyacentes a las cuentas anuales correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2020. En opinión del Tribunal, las operaciones eran legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

… sobre los pagos subyacentes a las cuentas de las empresas comunes

28 Emitimos para todas las empresas comunes opiniones de auditoría sin reservas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas anuales correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2020. En nuestra opinión, las operaciones eran legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

… pero nuestras observaciones se refieren a varios aspectos que pueden mejorarse

29 Sin cuestionar nuestras opiniones, también observamos varias cuestiones que precisaban mejorar en los ámbitos de gestión presupuestaria y financiera, contribuciones en especie, el marco de control interno y supervisión en el pago de subvenciones, los procedimientos de contratación pública, los recursos humanos y la buena gestión financiera.

Insuficiencias recurrentes en la planificación anual de pagos

30 En la Empresa Común EuroHPC se efectuaron bastantes menos pagos de prefinanciación de lo previsto para contratos relacionados con la adquisición de superordenadores y acuerdos de subvención, lo que dio lugar a un bajo porcentaje de ejecución de alrededor del 23 % en el presupuesto de pagos operativos. La Empresa Común ECSEL reactivó 57,2 millones de euros en concepto de créditos de pago no utilizados en el presupuesto operativo para las actividades de Horizonte 2020, de los cuales solo podía utilizar el 70 % antes de recurrir a los créditos del ejercicio. De manera similar, la Empresa Común Clean Sky no utilizó el presupuesto de pagos operativos reactivado para proyectos de Horizonte 2020 de aproximadamente 13 millones de euros antes de utilizar los créditos de pago del ejercicio.

Las empresas comunes ejecutaron casi totalmente sus actividades del 7PM y de la RTE-T, pero tienen problemas para ejecutar las actividades de Horizonte 2020

31 Al final de 2020, el séptimo año de su período de vigencia de diez años, las empresas comunes muestran diversos grados de realización en relación con los objetivos de contribución establecidos por sus respectivos reglamentos de base para las actividades de Horizonte 2020 (MFP 2014‑2020). Estas diferencias pueden explicarse en parte por los distintos ámbitos de investigación en los que operan las empresas comunes. Por ejemplo, en la Empresa Común IMI duración de los proyectos es larga debido a la naturaleza de su investigación y a la gran escala de los consorcios mundiales que los ejecutan. Por otro lado, existe el riesgo de que el nivel de recursos administrativos necesarios para gestionar estos fondos a su debido tiempo no sea suficiente, debido al creciente número de proyectos de múltiples programas del MFP que se ejecutan simultáneamente. La Empresa Común EuroHPC, que en 2020 cumplía dos años de funcionamiento, todavía carecía de procedimientos fiables para validar y certificar las contribuciones en especie declaradas por sus miembros privados y Estados participantes.

32 En el cuadro 1 se ofrece una síntesis de las contribuciones de los miembros a las actividades de Horizonte 2020 de estas empresas comunes al final de 2020. Por entonces, estas empresas comunes habían ejecutado por término medio el 62 % de los objetivos de contribución de sus miembros (si se incluyen las contribuciones en especie para otras actividades), y el 54 %, si se excluyen dichas contribuciones.

Los miembros privados contribuyen mucho más a actividades adicionales ajenas a los planes de trabajo de las empresas comunes

33 Los miembros privados tienen que proporcionar diferentes tipos de contribuciones en especie para las empresas comunes que ejecutan actividades de Horizonte 2020 (véase el apartado 17).

34 En la ilustración 7 se presenta el desarrollo del promedio de las contribuciones en especie de los miembros privados para el período 2017‑2020. Pese al considerable aumento e importancia de las contribuciones en especie para actividades adicionales, no existe ninguna obligación de comunicar las correspondientes contribuciones en las cuentas anuales y, por tanto, no tenemos el mandato de auditarlas^[10]. Por consiguiente, existe un riesgo de que las contribuciones en especie para actividades adicionales no se ajusten plenamente a los objetivos de la Empresa Común. Sin embargo, este riesgo se reduce con los procesos de certificación de las empresas comunes para las contribuciones en especie para actividades adicionales.

Las empresas comunes encuentran graves obstáculos para obtener contribuciones en efectivo de los miembros privados para sus gastos de funcionamiento

35 Sin embargo, por lo que se refiere a la Empresa Común BBI, las contribuciones en especie totales de los miembros de la industria para actividades adicionales, según las estimaciones del final de 2020, solo alcanzaron alrededor de la mitad del importe objetivo mínimo establecido en su reglamento de base. Además, aunque su reglamento de base se modificó expresamente en 2018 para que los miembros de la industria pudieran rendir cuentas de sus contribuciones en efectivo a los proyectos con un importe mínimo de 182,5 millones de euros, los miembros de la industria no realizaron ninguna contribución en efectivo a los gastos de funcionamiento de la Empresa Común en 2020. Esto indica que la Empresa Común se enfrenta a obstáculos significativos para obtener estas contribuciones de los miembros privados y que el objetivo mínimo no se alcanzará al final del programa Horizonte 2020. Por esta razón, la Comisión (DG Investigación e Innovación) redujo sus contribuciones en efectivo a la Empresa Común en 140 millones de euros. Esta significativa reducción en las contribuciones de los miembros suponía un riesgo considerable para la consecución de los objetivos de la agenda de investigación e innovación de la Empresa Común para el programa Horizonte 2020.

Aproximadamente el 77 % de la agenda de investigación e innovación de Horizonte 2020 de las empresas comunes ya está comprometida para su aplicación

36 Como se muestra en el cuadro 2, al final de 2020, las empresas comunes ya habían otorgado o firmado proyectos de subvención que suponen (de media) el 88 % de la contribución máxima en efectivo disponible para la cofinanciación de sus actividades de Horizonte 2020. Paralelamente, otros miembros se comprometieron a realizar contribuciones en especie a estos proyectos por el 68 % (de media) de sus contribuciones en especie para actividades operativas y objetivos de contribución operativa en efectivo fijados en el respectivo reglamento de base de la empresa común. Esto dio lugar a un porcentaje de ejecución medio estimado del 77 % de la agenda de investigación e innovación de Horizonte 2020 de las empresas comunes al final de 2020.

En general, los controles internos de los pagos de subvenciones fueron eficaces

37 Las empresas comunes han establecido procedimientos fiables de control ex ante basados en comprobaciones documentales financieras y operativas. En 2020, todas las empresas comunes, salvo EuroHPC, aplicaron plenamente el marco de control interno de la Comisión, que se basa en 17 principios de control interno. Estas empresas comunes elaboraron indicadores pertinentes para todos los principios de control interno, realizaron autoevaluaciones anuales y mejoraron el seguimiento de la eficacia de sus actividades de control. Sin embargo, el marco de control interno es un proceso que está en curso y cuya calidad depende de la mejora continua de los indicadores clave de control de las empresas comunes y de la calidad de la autoevaluación anual.

38 En 2020, solo tres empresas comunes (IMI, FCH y ECSEL) efectuaban todavía pagos finales de subvenciones correspondientes al 7PM. Las empresas comunes IMI y FCH notificaron porcentajes de error residual inferiores al umbral de materialidad del 2 % basándose en los resultados de las auditorías ex post al final de 2020. En la Empresa Común ECSEL, las diferencias significativas en las metodologías y los procedimientos aplicados por las distintas autoridades nacionales de financiación de los Estados participantes no permiten calcular un porcentaje único de error residual para los pagos del 7PM. Como consecuencia, aplicamos el porcentaje de error residual establecido por la DG Investigación e Innovación a esos pagos en todo el programa del 7PM (el 3,51 % al final de 2020). Dado el bajo porcentaje de pagos del 7PM en 2020 (alrededor del 8,6 %), se considera que el porcentaje de error residual de los pagos operativos totales de la Empresa Común ECSEL efectuados en 2020 es inferior al umbral de materialidad.

39 En cuanto al pago de subvenciones de Horizonte 2020, todas las empresas comunes que ejecutan proyectos en el marco de este programa notificaron un porcentaje de error residual inferior al umbral de materialidad del 2 % basándose en los resultados de las auditorías ex post del Servicio Común de Auditoría al final de 2020.

Nuestra auditoría de los pagos de subvenciones de 2020 en favor de los beneficiarios reveló errores sistémicos persistentes en los costes declarados de personal

40 En cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones de pago de subvenciones subyacentes de las empresas comunes, nuestros resultados de auditoría indican que la principal fuente de error son los costes de personal y que, en particular, las pymes son más propensas a cometer errores que otros beneficiarios. Una mayor racionalización de las normas de Horizonte 2020 para la declaración de los costes de personal y la reducción de la inseguridad jurídica mediante un mayor uso de las opciones de costes simplificados es una condición previa para futuros programas marco de investigación a fin de estabilizar los porcentajes de error por debajo del nivel de materialidad.

41 En los pagos de subvenciones de 2020, las principales fuentes de error detectadas fueron las siguientes:

•  utilización de un método incorrecto para el cálculo de los costes declarados de personal;
•  uso de tarifas horarias que no estaban basadas en un ejercicio completo;
•  incumplimiento de los límites máximos de horas trabajadas en el proyecto;
•  corrección injustificada de costes de personal ya declarados y aceptados en el siguiente período de referencia;
•  costes no directamente atribuibles al proyecto declarados como otros costes directos;
•  compras a otro beneficiario del consorcio declaradas como otros costes directos;
•  aplicación de un tipo de cambio incorrecto para convertir a euros los costes declarados.

Insuficiencias en la aplicación informática local de la Empresa Común F4E para la gestión de contratos

42 En marzo de 2020, en respuesta a la pandemia de COVID-19, se amplió el uso de la aplicación informática local de la Empresa Común F4E para la gestión de contratos (DACC), que anteriormente se limitaba a la gestión de las modificaciones de contratos, para gestionar también nuevos contratos. Aunque esta medida permitió a la Empresa Común F4E mantener la continuidad de las actividades, esta no adaptó plenamente sus aplicaciones informáticas locales a los procesos internos de las delegaciones. Aunque la Empresa Común ha adoptado medidas atenuantes para hacer frente a la situación, siguen sin resolverse insuficiencias significativas, como la correcta utilización de las cuentas con identidad virtual y de los derechos de acceso y delegaciones para autorizar compromisos jurídicos. Por último, desde la aplicación del sistema DACC, no se ha llevado a cabo ninguna validación de su sistema contable.

Personal estatutario insuficiente en las empresas comunes

43 El insuficiente número de miembros del personal estatutario en las empresas comunes da lugar a un mayor recurso a personal interino y a la subcontratación de trabajadores. Esto presenta riesgos particulares que podrían afectar negativamente al rendimiento general de la empresa común, como la retención de competencias clave, la falta de claridad en los canales de rendición de cuentas y la menor eficiencia del personal. Por ejemplo, en la Empresa Común Clean Sky, la proporción de personal interino aumentó significativamente con respecto al de personal estatutario, pasando del 8 % en 2017 al 24 % en 2020 en tareas de carácter permanente (por ejemplo, asistente del servicio jurídico, apoyo de secretaría, asistente de comunicación y asistente de jefe de proyecto). Cuando existe un elevado nivel de personal contractual, la tasa de rotación del personal de la Empresa Común tiende a aumentar significativamente y desestabiliza más aún la situación del personal.

44 En su primer año de funcionamiento, la Empresa Común EuroHPC se concentró principalmente en los procesos y tareas operativos. Dado que aún no se ha abordado la necesidad de personal administrativo clave, existen el riesgo de que se produzcan insuficiencias en la gestión financiera, presupuestaria y de personal, así como en los procesos de control interno de los pagos operativos y las contribuciones en especie. Además, la elevada proporción de personal contractual (74 %) puede dar lugar a un nivel significativo de rotación del personal en un futuro próximo, lo que incrementa los riesgos para los sistemas de gestión.

Recurso al procedimiento de contratación pública en una situación de ventaja de conocimientos

45 En una situación de ventaja en materia de conocimientos, se anima a las empresas comunes a que lleven a cabo estudios de mercado preliminares sobre precios y que realicen consultas previas a otras empresas que operen en el mercado, a fin de permitir una mejor estimación del precio y la mejor relación calidad-precio. Por ejemplo, en 2020, la Empresa Común FCH inició un procedimiento abierto de licitación para un contrato marco con el fin de ejecutar la tercera fase del proyecto para establecer un programa de certificación de H2. El consorcio que ya había ejecutado las dos primeras fases del proyecto y que, por tanto, se encontraba en una situación aventajada en cuanto a conocimientos, fue el único candidato que presentó una oferta económica cercana al valor máximo estimado del contrato que se fijó en el pliego de condiciones.

Las empresas comunes no utilizan plenamente la solución de contratación electrónica de la Comisión y la Empresa Común F4E desarrolló su propio portal

46 El Reglamento Financiero de la UE establece que todas las instituciones y órganos de la UE, incluidas las empresas comunes, elaborarán y aplicarán soluciones para la presentación, la conservación y el tratamiento de los datos transmitidos en procedimientos de adjudicación y, a tal efecto, establecerán un «espacio de intercambio de datos electrónicos» único destinado a los participantes. Por este motivo, la Comisión está desarrollando la solución de contratación electrónica con el portal integrado de financiación y licitaciones y la plataforma de licitación electrónica de TED, donde todas las licitaciones publicadas son de acceso público. La solución de la contratación electrónica ya da soporte a procedimientos abiertos y restringidos (incluidos los acelerados), procedimientos de valor medio y bajo, y procedimientos negociados excepcionales para las instituciones y órganos de la UE, incluidas las empresas comunes.

47 Las empresas comunes Clean Sky, FCH y S2R emplearon la solución de contratación electrónica en sus procedimientos de contratación abiertos en 2020, e IMI y SESAR comenzaron a utilizarla al principio de 2021. Las empresas comunes BBI y ECSEL, sin embargo, no tienen previsto utilizar todos los módulos de la plataforma debido a su reducido número de procedimientos de contratación de gran valor. La Empresa Común F4E utiliza su propia herramienta de contratación electrónica, que no está sincronizada con la solución de contratación electrónica de la Comisión. Las futuras mejoras de la herramienta de contratación pública electrónica de la Empresa Común F4E podrían solaparse con los esfuerzos de desarrollo y las inversiones de la Comisión.

Las empresas comunes aprovecharon las sinergias para superar la crisis del COVID-19 en 2020

48 En 2020 analizamos las medidas adoptadas por las empresas comunes para mantener la continuidad de las actividades durante la pandemia de COVID-19 y su posible impacto en la prestación de servicios.

Las empresas comunes cooperaron estrechamente para garantizar la continuidad de las actividades en el contexto de la pandemia de COVID-19

49 Las empresas comunes con sede en Bruselas (SESAR, Clean Sky, IMI, FCH, ECSEL, BBI y S2R) superaron en gran medida el impacto de la pandemia de COVID-19, a pesar de su pequeño tamaño y sus limitados recursos, debido a su estrecha cooperación para prepararse conjuntamente al inicio de la pandemia en marzo de 2020.

50 Como Clean Sky, IMI, FCH, ECSEL, BBI y S2R tienen su sede en el mismo edificio, adoptaron un plan común de continuidad de las actividades en enero de 2019, además de un plan común de recuperación en caso de catástrofe informática, que se sometió a pruebas en enero y se actualizó en febrero de 2020. Las empresas comunes SESAR y la Empresa Común F4E aprobaron sus propios documentos de gestión de la continuidad de las actividades en 2016 y 2017, respectivamente, y los actualizaron en 2019.

51 Las pruebas del plan común de recuperación en caso de catástrofe informática se centraron en los siguientes aspectos:

•  la disponibilidad de la ubicación y el acceso a una oficina de apoyo,
•  la disponibilidad de la infraestructura informática (hardware y software),
•  la funcionalidad de las cuentas en EU Login y el acceso a distancia a las aplicaciones.

Se analizaron los resultados de las pruebas y se prepararon soluciones para los casos detectados de mal funcionamiento.

52 La Empresa Común F4E realizó pruebas similares en marzo de 2020, y el teletrabajo ha sido la norma general en todos sus emplazamientos (Barcelona, Cadarache y Garching) desde el inicio de la pandemia. Por consiguiente, antes del brote de la pandemia de COVID-19, todas las empresas comunes contaban con un plan de continuidad de las actividades actualizado y aprobado formalmente.

Las empresas comunes coordinaron sus acciones de mitigación y garantizaron la gobernanza

53 Los directores de las empresas comunes con sede en Bruselas celebraron reuniones semanales para debatir las consecuencias de la pandemia, los riesgos para las operaciones y un enfoque común para su mitigación. Los jefes de administración y los de las estructuras de auditoría interna celebraron reuniones similares. En mayo de 2020, para garantizar la seguridad de su personal cuando debía trabajar en la oficina, las empresas comunes pusieron en marcha una adquisición conjunta de materiales de protección liderada por la Empresa Común IMI.

54 Por último, los consejos de administración de las empresas comunes se adaptaron rápidamente a la pandemia de COVID-19 mediante la celebración de reuniones a distancia, y mantuvieron en 2020 un ritmo de adopción de decisiones similar al de 2019. El número de reuniones del consejo de administración se mantuvo estable: 27 en 2020 (en 2019, 25) y 110 decisiones del consejo de administración en 2020 (en 2019, 108).

Las empresas comunes cumplieron su deber de diligencia con respecto al personal…

55 Con el fin de proporcionar al personal un apoyo adecuado para afrontar de la mejor manera los nuevos retos planteados por la pandemia de COVID-19, las empresas comunes con sede en Bruselas pusieron en marcha un programa de formación en materia de bienestar y resiliencia. En octubre de 2020, el personal de todas las empresas comunes con sede en Bruselas participó en el curso «Coping in a time of COVID», a iniciativa de la Empresa Común SESAR e impartido por un formador profesional certificado. La formación incluía sesiones en pequeños grupos para permitir a los participantes intercambiar opiniones acerca de sus condiciones de trabajo. Asimismo, los directores de las empresas comunes organizaron reuniones periódicas en línea, en las que se dedicó tiempo a las preguntas del personal. La frecuencia de las reuniones en línea variaba según las empresas comunes y la intensidad de la pandemia, y oscilaba entre una vez a la semana y una vez al mes.

56 Para recabar información del personal sobre las condiciones de trabajo durante la pandemia de COVID-19, cinco empresas comunes (SESAR, Clean Sky, IMI, ECSEL y BBI) llevaron a cabo encuestas de personal entre abril y noviembre de 2020. Las encuestas se centraban principalmente en dos aspectos: las condiciones laborales, como la disponibilidad y el funcionamiento del equipo informático y el apoyo ofrecido por la dirección, y experiencias personales debidas al confinamiento (por ejemplo, nivel de interacción con los colegas, niveles de estrés debidos a un cambio en la carga de trabajo, etc.). Los resultados de la encuesta indicaron que la mayoría del personal de las empresas comunes estaba satisfecho con el liderazgo y el apoyo ofrecido por la dirección, no tenía problemas informáticos importantes y consideraba que la eficacia de la continuidad de las actividades era elevada.

…lo que contribuyó a mantener la estabilidad del personal durante la crisis

57 La pandemia de COVID-19 no tuvo un impacto cuantificable en el número de trabajadores ni en las tasas de vacantes de empleo de las empresas comunes. Las empresas comunes con sede en Bruselas siguen actualmente el plan de acción de la Comisión para el retorno gradual a la oficina.

A pesar de la pandemia de COVID-19, las empresas comunes garantizaron la concesión de subvenciones…

58 A pesar de la difícil situación, los compromisos presupuestarios de las empresas comunes de Horizonte 2020 con respecto a los acuerdos de subvención se mantuvieron estables en 889,2 millones de euros en 2020 (en 2019, 855,6 millones de euros). En el caso de la Empresa Común F4E, las actividades de contratación operativa se mantuvieron a un ritmo similar, y sus compromisos presupuestarios con respecto a contratos operativos pasaron de 670,5 millones de euros en 2019 a 826,1 millones de euros en 2020.

59 La Empresa Común IMI realizó una importante contribución a la respuesta europea común a la pandemia de COVID-19, coordinada por la Comisión. La Empresa Común reasignó 45 millones de euros de su presupuesto de 2020 a una convocatoria de propuestas por vía rápida lanzada en marzo de 2020, centrada en el desarrollo de terapias y diagnósticos para luchar contra las infecciones por coronavirus. Los fondos adicionales de Horizonte 2020 procedentes de la Comisión aumentaron el importe de la convocatoria a 72 millones de euros. Se evaluaron a distancia y en tiempo récord más de 140 propuestas recibidas, después de realizar modificaciones significativas en el proceso habitual de evaluación de la convocatoria de la Empresa Común. Se seleccionaron ocho proyectos (tres sobre tratamientos y cinco sobre diagnósticos) que movilizaron más de 115 millones de euros para acuerdos de subvención, y su ejecución comenzó antes del verano de 2020.

60 Además, en el caso de las empresas comunes que ejecutan acciones de Horizonte 2020, el plazo medio de concesión de las subvenciones, que es el período comprendido entre la fecha límite para la presentación de propuestas y la firma de los acuerdos de subvención, se mantuvo estable, con una media de 220 días en 2020 (en 2019, 221 días)^[11], muy por debajo del período máximo admisible de ocho meses o de alrededor de 240 días especificado en las normas de participación en el programa Horizonte 2020. Este rendimiento se explica principalmente por los considerables esfuerzos de las empresas comunes por aplicar a tiempo los procedimientos adecuados para la evaluación a distancia de las propuestas por parte de expertos externos.

…y los pagos a sus beneficiarios

61 En 2020, las empresas comunes de Horizonte 2020 y la Empresa Común F4E mantuvieron la dinámica de los últimos cuatro años en el nivel de los pagos para sus actividades operativas. En el caso de las empresas comunes de Horizonte 2020, los pagos totales para actividades operativas solo disminuyeron ligeramente, pasando de 847,1 millones de euros en 2019 a 827,8 millones de euros en 2020. En la Empresa Común F4E, los pagos operativos para contratos pasaron de 681,3 millones de euros en 2019 a 741,1 millones de euros en 2020.

62 A pesar de las dificultades para mantener procesos de control interno en condiciones de teletrabajo, en particular para los pagos de subvenciones operativas intermedios y finales y los pagos de contratos complejos, el promedio de número de retrasos en los pagos pasó del 8 % en 2019 al 6 % en 2020.

Las actividades de la Empresa Común F4E para el proyecto ITER se retrasaron

63 La Empresa Común F4E informó de que muchos de sus proveedores se vieron afectados por la pandemia de COVID-19 y las restricciones conexas, y estimó que, al final de 2020, la pandemia había causado retrasos de hasta cuatro meses en algunas entregas, con el consiguiente incremento aproximado de 57 millones de euros (en valores de 2008) en los costes de las realizaciones de la Empresa Común F4E para el proyecto ITER.

64 La Comisión llevó a cabo una encuesta en línea en octubre de 2020 para comprender las repercusiones de la pandemia de COVID-19 en las empresas implicadas en el proyecto ITER. Para dos tercios de los encuestados, la pandemia tuvo un impacto negativo, como retrasos (70 %), y redujo la demanda, con consecuencias financieras negativas (50 %). Por otra parte, el 31 % de los encuestados coincidieron en que su participación en el proyecto ITER fortaleció la resiliencia de su empresa frente a las consecuencias de la crisis.

Seguimiento de las constataciones de auditoría de ejercicios anteriores

65 En la mayoría de casos, las empresas comunes han adoptado medidas correctoras para realizar un seguimiento de las observaciones y comentarios de nuestros informes anuales específicos de años anteriores. Como puede apreciarse en la ilustración 8, con respecto a las 19 observaciones a las que aún no se había atendido al final de 2019, se aplicaron medidas correctoras en 2020 que permitieron dar respuesta a 16 de ellas (84 %), mientras que tres observaciones (16 %) seguían en curso o no habían sido abordadas al final de 2020^[12].

Otras auditorías y análisis relacionados con las empresas comunes

66 Además del informe anual de auditoría relativo a las cuentas anuales de las empresas comunes, en 2020 también publicamos informes especiales de auditoría y análisis en los que se hacía referencia a las empresas comunes (véase la ilustración 9).

Notas finales

^[1] Los miembros de Euratom son los Estados miembros de la UE y los Estados asociados de Suiza y el Reino Unido.

^[2] Los Estados miembros de la UE y sus Estados asociados Suiza y el Reino Unido.

^[3] Decisión (Euratom) 2021/281 del Consejo que modifica la Decisión 2007/198/Euratom por la que se establece la Empresa Común Europea para el ITER y el Desarrollo de la Energía de Fusión y por la que se le confieren ventajas.

^[4] La Empresa Común SESAR también recibió financiación del programa de la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) en el contexto del anterior marco financiero plurianual (MFP 2007‑2013) y en el actual MFP 2014‑2020, las empresas comunes SESAR y EuroHPC reciben financiación suplementaria con cargo al Mecanismo «Conectar Europa» (MCE).

^[5] En el caso de la Empresa Común SESAR, las contribuciones de los socios privados y de Eurocontrol se definen en acuerdos separados.

^[6] Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2018, capítulo 5 (apartados 5.31 a 5.34), el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2019, capítulo 4 (apartados 4.28 y 4.29), y el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2020, capítulo 4 (apartados 4.23 a 4.30).

^[7] La Empresa Común EuroHPC quedó excluida, ya que en 2020 solo efectuó pagos de prefinanciación para sus acuerdos de subvención.

^[8] La exposición al riesgo es el valor del impacto estimado del riesgo multiplicado por la probabilidad del riesgo asociado a una determinada actividad.

^[9] El párrafo de énfasis tiene por objeto llamar la atención sobre aquellos aspectos que, aunque no representen una inexactitud significativa en las cuentas, resultan fundamentales para la comprensión de las mismas.

^[10] Artículo 4, apartado 4, de los respectivos reglamentos de base de las empresas comunes.

^[11] Los datos se refieren a todas las convocatorias de propuestas de las empresas comunes de Horizonte 2020 publicadas en el año N-1 con sus respectivos acuerdos de subvención firmados en el año N.

^[12] Nota: En el caso de las empresas comunes SESAR, Clean Sky, IMI, FCH, ECSEL y S2R, todas las observaciones de ejercicios anteriores se aplicaron por las medidas correctoras adoptadas por las empresas comunes durante la auditoría de 2020, mientras que para la Empresa Común EuroHPC, 2020 fue el primer año de auditoría.

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