CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. F. MANCINI

van 2 oktober 1986 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. 

Deze conclusie betreft een door de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Helleense Republiek ingesteld beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag. Deze Lid-Staat wordt verweten, de invoer van vers rundvlees alleen toe te staan indien het in stukken van een bepaalde vorm is gesneden, wat in strijd zou zijn met artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1968, L 148, biz. 24), hetwelk het in de artikelen 30 e. v. EEG-Verdrag neergelegde beginsel van het vrije verkeer van goederen voor deze sector bevestigt.

De feiten gaan terug tot 16 maart 1983, toen de Commissie de Griekse regering in kennis stelde van de bezorgdheid van bepaalde handelaren over de maatregelen die deze regering overwoog op het gebied van de invoer van rundvlees. De Griekse autoriteiten verzekerden haar op 29 maart daaraanvolgend, dat voor de betrokken sector geen voorschriften bestonden of in voorbereiding waren die de intracommunautaire handel konden beperken; niettemin werd op 9 december van dat jaar artikel 319, lid 9, van verordening nr. 72/77 bij artikel 1, lid 4, van verordening nr. 56/83 van de marktpolitie gewijzigd als volgt: „De invoer van vers rundvlees, de aan- en verkoop van binnenlands vers rundvlees door een producent en anderen (groothandelaar, detailhandelaar, enz.) alsmede de aan- en verkoop van ingevoerd of binnenlands vers rundvlees door een groothandelaar en anderen (detailhandelaar, hotelhouder, restauranthouder, enz.) mag uitsluitend betrekking hebben op grote, niet uitgebeende stukken in één van de hierna vermelde vormen, als voorzien bij presidentieel besluit nr. 186/81: a) hele dieren, halve dieren en zogenaamde ‚compensated quarters’; b) normale voorvoeten met tien ribben; c) normale achtervoeten met drie ribben”.

Op deze wijziging reageerde de Commissie aanvankelijk met een telexbericht (20 december 1983), waarop de Griekse regering op 2 februari 1984 antwoordde. Na letterlijk overstelpt te zijn met klachten van handelaren, leidde zij vervolgens met spoed de procedure van artikel 169 in (7 maart 1984). In de ingebrekestelling van 17 april 1984 verklaarde zij, de genoemde bepaling onverenigbaar te achten met de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees en met artikel 30 EEG-Verdrag.

Terzelfder tijd stelden de Griekse autoriteiten echter nieuwe voorschriften vast. Zo bepaalde de Griekse minister van Handel bij besluit nr. E6/1264 van 8 maart 1984, a) dat de invoer van vers rundvlees alleen maar was toegestaan in de vorm van hele of halve dieren en niet meer in de vorm van kwartieren, en b) dat de desbetreffende pro forma-facturen een gespecificeerde beschrijving van de kwaliteit van de ingevoerde dieren moesten bevatten alsmede de naam en het adres van de slachterij waarbij het vlees was gekocht. Acht dagen later keerde de minister echter gedeeltelijk op zijn schreden terug: Bij besluit nr. E6/1478 werd namelijk de invoer van vlees in de vorm van kwartieren weer toegestaan, doch alleen voor zover de stukken van hetzelfde dier afkomstig waren.

Op dezelfde dag dat het tweede besluit werd genomen, verzocht de Commissie de Griekse autoriteiten om uitleg. In hun antwoord van 11 mei 1984 ontkenden deze nogmaals, dat de Griekse wettelijke voorschriften de intracommunautaire handel in rundvlees belemmerden. Daarop besloot de Commissie een nieuwe, ook op de twee besluiten van 1984 betrekking hebbende procedure wegens niet-nakoming van verordening nr. 805/68 en van artikel 30 EEG-Verdrag in te leiden. De ingebrekestelling werd op 6 juli 1984 verzonden; hierop volgden het met redenen omkleed advies (30 oktober 1984), het antwoord van de Griekse regering (4 januari 1985), en ten slotte het beroep waarover het Hof zich moet uitspreken (30 april 1985).

2. 

Zoals gezegd, meent de Commissie dat de betrokken regeling (artikel 1, lid 4, van verordening nr. 56 van de marktpolitie en de ministeriële besluiten nrs. E6/1264 en E6/1478) de intracommunautaire handel in rundvlees rechtstreeks of zijdelings, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren en derhalve een bij artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68 verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking is; deze bepaling — het zij nogmaals gezegd — bevestigt het in artikel 30 EEG-Verdrag neergelegde beginsel, op grond waarvan de deelnemers aan het economisch verkeer vrij zijn de vorm te kiezen van de binnen de EEG in of uit te voeren stukken vlees.

De Commissie stelt meer in het bijzonder: a) dat besluit nr. E6/1264 (dat gold van 8 tot 16 maart 1984) neerkwam op een totale invoerstop van vers rundvlees; terwijl namelijk de gemiddelde lengte van hele en halve dieren 2,40 tot 2,50 meter bedraagt, zou de nuttige hoogte van de laadruimte van de vrachtwagens die het vlees transporteren, niet meer dan 2,10 meter zijn; b) dat het latere besluit nr. E6/1478 hierin geen wezenlijke verandering heeft gebracht.

3. 

Tegen deze verwijten heeft de Griekse regering in de precontentieuze fase (antwoord op het met redenen omkleed advies) en in de loop van de onderhavige procedure de volgende argumenten ingebracht: a) de bestreden regeling belemmert de handel in rundvlees niet; b) zij betreft niet de invoer; c) zij wordt in elk geval gerechtvaardigd door de moeilijkheden die de Griekse autoriteiten ondervinden bij het volgen van de prijzen van de verschillende stukken vlees op de buitenlandse markten, en d) de noodzaak om deviezenzwendel bij de transacties te bestrijden.

Tot staving van het eerste argument stelt de Griekse regering, dat de binnenlandse behoefte aan vers rundvlees voor de helft wordt gedekt door importen, waarvan 90% afkomstig zijn uit de Gemeenschap; daar het onderhavige produkt een primair voedingsmiddel is, zou het volstrekt ondenkbaar zijn de invoer te beperken. Bovendien zouden de betrokken maatregelen de vleesimport rechtstreeks noch zijdelings hebben belemmerd. Integendeel: Sedert deze maatregelen van kracht zijn, zou de invoer van vlees uit de Gemeenschap juist zijn gestegen en niets zou erop wijzen, dat zonder die maatregelen de stijging groter was geweest.

Naar aanleiding van het tweede argument merkt de Griekse regering op, dat genoemde maatregelen voor al het in Griekenland verkochte verse rundvlees gelden, dus voor het binnenlandse niet minder als voor het geïmporteerde. Haar zouden derhalve onmogelijk discriminerende bedoelingen met betrekking tot ingevoerd vlees kunnen worden verweten.

Met het derde en het vierde argument verlaat de Griekse Republiek het terrein van artikel 30 om haar verweer te baseren op de afwijkingen van het beginsel van het vrije verkeer van goederen, die in artikel 36 EEG-Verdrag zijn voorzien of door het Hof bij de uitlegging van dit artikel zijn ontwikkeld. In het bijzonder stelt zij, dat de autoriteiten vanaf medio 1982 een aanvankelijk gering en later aanzienlijk verschil hadden vastgesteld tussen de werkelijke prijzen op de representatieve buitenlandse markten voor vers rundvlees en die welke vermeld waren op de pro forma-facturen ten behoeve van de vergunningaanvragen voor het verrichten van de noodzakelijke deviezentransacties in verband met de aankopen. De regering had daarop besloten dit verschijnsel te bestrijden door de prijzen op de internationale rundvleesmarkt te controleren; toen de importeurs dit merkten, zouden zij van methode zijn gewisseld: zij kochten geen vlees meer dat tot een en dezelfde tariefpost behoorde, maar alleen nog losse stukken van verschillende tariefposten, waarbij zij stukken van goede en van slechte kwaliteit met elkaar vermengden en het geheel als vlees van eerste kwaliteit factureerden. Door deze overfacturering werden de deviezenbepalingen stelselmatig ontdoken, wat tevens doorwerkte in de vleesprijs ten nadele van de consument.

Naar het oordeel van de Griekse autoriteiten waren de door de Commissie bestreden maatregelen absoluut noodzakelijk om aan deze praktijken een einde te kunnen maken, en zij zouden succesvol zijn gebleken. Aangezien zij moeten waarborgen, dat de deviezentransactie niet voor andere dan de toegestane doeleinden wordt gebruikt, zouden de genoemde voorschriften derhalve gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de controle op de kapitaaluitvoer en in overeenstemming zijn met de door het Hof in het arrest van 31 januari 1984 (gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jurispr. 1984, blz. 377) neergelegde beginselen.

4. 

Ik wil aanstonds zeggen, dat geen van deze argumenten mij overtuigt. Dit geldt vooral voor het onder a) genoemde argument. Griekenland betoogt met de statistieken in de hand, dat de bestreden voorschriften rechtstreeks tot een stijging van de invoer hebben geleid. Dit is echter nog niet voldoende om uit te sluiten dat het maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen zijn. Om een maatregel aldus te kunnen kwalificeren volstaat het, dat de handel tussen de Lid-Staten er potentieel door kan worden belemmerd, wat hier duidelijk het geval is. Iedereen begrijpt, dat wanneer het vlees in andere dan de toegestane stukken zou mogen worden ingevoerd, de handel eenvoudiger zou zijn en de invoer zou kunnen stijgen.

De betrokken bepalingen belemmeren derhalve de handel en zijn in strijd zowel met artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68 als met de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, die volgens 's Hofs vaste rechtspraak „als een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke ordening der (landbouw)markten zijn te beschouwen”. Zoals bekend, zijn deze gemeenschappelijke marktordeningen „gebaseerd op het beginsel van een open markt waartoe elke producent vrije toegang heeft en waarvan de werking uitsluitend door de in deze ordening voorziene instrumenten wordt geregeld”. „Derhalve [zijn] met de beginselen van deze marktordening onverenigbaar... alle nationale bepalingen of praktijken die de invoer- of uitvoerstromen zouden kunnen wijzigen of de prijsvorming op de markt zouden kunnen beïnvloeden door de producenten te verhinderen om in de staat waarin zij zijn gevestigd, of in een andere Lid-Staat, vrij te kopen en te verkopen op de door de gemeenschapsregeling vastgestelde voorwaarden...” Hieruit volgt „dat, afgezien van interventies welke door de gemeenschapsverordening uitdrukkelijk zijn voorzien, elke ingreep van een Lid-Staat... de werking van de gemeenschappelijke marktordening dreigt te belemmeren en ongerechtvaardigde voordelen kan scheppen voor bepaalde groepen producenten of consumenten, ten nadele van de economie van andere Lid-Staten of van andere economische groeperingen binnen de Gemeenschap” (arrest van 29 november 1978, zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347, r. o. 55, 57, 58 en 60).

Terwijl het eerste argument dus niet steekhoudend is, gaat het tweede, waarmee het discriminerende karakter van de gewraakte regeling wordt bestreden, kennelijk voorbij aan de werkelijkheid. Verordening nr. 56/83 geldt weliswaar naar alle schijn ook voor de binnenlandse handel; dit is echter anders voor de bij de besluiten nrs. 1264 en 1478 ingevoerde maatregelen, die uitdrukkelijk betrekking hebben op ingevoerd vlees en derhalve leiden tot discriminatie op grond van de herkomst van de produkten.

5. 

Ik kom nu tot de laatste twee argumenten, waarmee de Griekse regering haar beste kaarten meent te spelen. De bestreden regeling zou om twee redenen noodzakelijk zijn, te weten de prijscontrole en het vermijden van deviezenzwendel. Zij zouden derhalve gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 36 EEG-Verdrag.

Het eerste argument berust op een erkenning van onvermogen: de structuur van het Griekse douanestelsel, zo wordt betoogd, zou het de autoriteiten onmogelijk maken om gegevens over de prijsvorming te verzamelen en de verschillende stukken vlees te controleren. Deze erkenning is echter zonder gewicht gezien de vaste rechtspraak, dat administratieve moeilijkheden de schending van grondregels van de communautaire rechtsorde niet kunnen rechtvaardigen. Ik wil erop wijzen dat Griekenland ingevolge artikel 65 van de Toetredingsakte verplicht was om op het moment van zijn toetreding tot de Gemeenschap alle invoerbeperkingen af te schaffen. Deze normen gelden voor Griekenland dus vanaf 1 januari 1981.

Wat het tweede argument — de bestrijding van kapitaalvlucht en de verdediging van de nationale valuta — betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat het beroep op het arrest Luisi en Carbone niet opgaat. Het Hof besliste daar, dat volgens artikel 106 EEG-Verdrag a) transfers van deviezen voor toeristische doeleinden, zakenreizen, studie en medische behandeling betalingen zijn en geen kapitaalverkeer, ook wanneer zij plaatsvinden door materiële uitvoer van bankbiljetten; b) de beperkingen op die betalingen sedert het einde van de overgangsperiode zijn opgeheven; c) de Lid-Staten de bevoegdheid behouden om te controleren of deviezentransfers die beweerdelijk voor de sub a) genoemde doeleinden zijn bestemd, in werkelijkheid niet voor niet-toegestaan kapitaalverkeer worden gebruikt. Deze beginselen hebben naar het mij voorkomt met de onderhavige zaak niets van doen. Hier gaat het immers om betalingen in buitenlandse valuta die, evenals de transacties waarop zij betrekking hebben, sedert Griekenlands toetreding tot de Gemeenschap zijn geliberaliseerd.

Hiervan uitgaande valt niet in te zien, wat de Griekse regering zou kunnen beletten om deviezenzwendel te bestrijden door steekproefsgewijze controle van de identiteit van de stukken vlees en van de juistheid van de in de desbetreffende facturen en deviezendocumenten vermelde gegevens. Aangezien in andere Lid-Staten met deze controles, in combinatie met passende administratieve en/of strafrechtelijke sancties, goede resultaten zijn geboekt, acht ik de betrokken maatregelen in ieder geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel; zij staan immers in geen verhouding tot het beoogde doel.

6. 

Gelet op het vorenoverwogene geef ik het Hof in overweging, het op 30 april 1985 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Helleense Republiek ingestelde beroep toe te wijzen en vast te stellen dat deze staat, door de invoer van rundvlees slechts toe te staan in stukken van bepaalde vorm, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees alsmede krachtens artikel 30 EEG-Verdrag.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de Helleense Republiek als in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure worden verwezen.


( *1 ) Vertaald uil het Italiaans.