ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 28

European flag  

Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

49o año
3 de febrero de 2006


Número de información

Sumario

Página

 

II   Actos jurídicos preparatorios

 

Comité Económico y Social Europeo

 

421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005

2006/C 028/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Libro Verde — Sucesiones y testamentos(COM(2005) 65 final)

1

2006/C 028/2

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Situación y perspectivas de las fuentes de energía tradicionales (carbón, petróleo y gas natural) en la futura combinación energética

5

2006/C 028/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la financiación plurianual de la actuación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima en el ámbito de la lucha contra la contaminación por los buques, y por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1406/2002COM(2005) 210 final — 2005/0098 (COD)

16

2006/C 028/4

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la gestión de riesgos y crisis en la agriculturaCOM(2005) 74 final

18

2006/C 028/5

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las disposiciones mínimas para la protección de los pollos destinados a la producción de carneCOM(2005) 221 final — 2005/0099 (CNS)

25

2006/C 028/6

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa Ciudadanos con Europa para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea activaCOM(2005) 116 final — 2005/0041 (COD)

29

2006/C 028/7

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a las políticas europeas en el ámbito de la juventud — Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa — Aplicación del Pacto europeo para la juventud y promoción de la ciudadanía activaCOM(2005) 206 final

35

2006/C 028/8

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre El período de reflexión: la estructura, los temas y el contexto para una evaluación del debate sobre la Unión Europea

42

2006/C 028/9

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre La movilidad de las personas en la Europa ampliada y su repercusión en los medios de transporte

47

2006/C 028/0

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la

52

2006/C 028/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Informe sobre la ejecución de la estrategia forestal de la UECOM(2005) 84 final

57

2006/C 028/2

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las semillasCOM(2005) 384 final — 2005/0164 (CNS)

66

2006/C 028/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) no 1493/1999 por el que se establece la organización común del mercado vitivinícolaCOM(2005) 395 final — 2005/0160 (CNS)

68

2006/C 028/4

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión EuropeaCOM(2005) 108 final — 2005/0033 (COD)

69

2006/C 028/5

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Comercio ético y sistemas de garantía para los consumidores

72

2006/C 028/6

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que establece la organización común de mercados en el sector del lúpuloCOM(2005) 386 final — 2005/0162 (CNS)

82

2006/C 028/7

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades EuropeasCOM(2005) 181 final — 2005/0090 (CNS)

83

2006/C 028/8

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones de aplicación relativas a la devolución del impuesto sobre el valor añadido, prevista en la Directiva 77/388/CE, a sujetos pasivos no establecidos en el interior del país, pero establecidos en otro Estado miembroCOM(2004) 728 final — 2005/0807 (CNS)

86

2006/C 028/9

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se deroga la Directiva 90/544/CEE del Consejo sobre las bandas de frecuencia designadas para la introducción coordinada de un sistema paneuropeo público terrestre de radiobúsqueda en la ComunidadCOM(2005) 361 final — 2005/0147 (COD)

88

2006/C 028/0

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Decisión no 2256/2003/CE con el fin de prorrogar el programa en 2006 para la difusión de las buenas prácticas y el seguimiento de la asimilación de las TICCOM(2005) 347 final — 2005/0144 (COD)

89

2006/C 028/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Preparación de la VI Conferencia Ministerial de la OMC: posición del CESE

90

2006/C 028/2

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Diálogo entre las sociedades civiles de la Unión Europea y de los países candidatosCOM(2005) 290 final

97

2006/C 028/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2000/14/CE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre emisiones sonoras en el entorno debidas a las máquinas de uso al aire libreCOM(2005) 370 final — 2005/0149 (COD)

104

ES

 


II Actos jurídicos preparatorios

Comité Económico y Social Europeo

421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005

3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/1


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verde — Sucesiones y testamentos»

(COM(2005) 65 final)

(2006/C 28/01)

El 1 de marzo de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Verde — Sucesiones y testamentos».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de septiembre de 2005 (ponente: Sr. RETUREAU).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 118 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Las propuestas de la Comisión

1.1

De conformidad con el Programa de La Haya (2001), la Comisión presenta un Libro Verde de consulta relativa a las sucesiones ab intestato o testamentarias que presentan aspectos internacionales. La consulta afecta al conjunto de la materia:

la ley aplicable;

la competencia de las jurisdicciones y el reconocimiento mutuo de los actos y resoluciones judiciales;

las disposiciones administrativas, los documentos notariales o administrativos y su reconocimiento mutuo;

los medios de una simplificación al nivel europeo: certificado de últimas voluntades, registro de los testamentos.

1.2

Para los causahabientes, una sucesión transnacional presenta dificultades y obstáculos particulares, porque tropieza con la diversidad de normas sustantivas, procesales y de conflicto de leyes en vigor en cada Estado miembro.

1.3

El Libro Verde, por consiguiente, propone que se prevea la posibilidad de la adopción, en la Unión, de normas sustantivas y normas relativas a la competencia judicial, derecho aplicable y reconocimiento, no sólo de las resoluciones judiciales, sino también de las decisiones y documentos administrativos relativos a las sucesiones y testamentos, incluido el caso en que el componente internacional de la sucesión afecta a un tercer país.

2.   Observaciones de carácter general del Comité

2.1

Al nivel internacional, la materia ha sido objeto de tres convenios de La Haya sobre las sucesiones y testamentos y un convenio relativo a las sustituciones fideicomisarias:

Convenio sobre los conflictos de leyes en cuanto a forma de las disposiciones testamentarias (concluido el 5 de octubre de 1961, entró en vigor el 5 de enero de 1964). Partes: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Luxemburgo. Este convenio también ha entrado en vigor en otros Estados miembros, en particular en los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia (ratificaciones); Irlanda y Polonia (adhesiones); y Eslovenia (sucesora de la antigua Yugoslavia).

Convenio sobre la administración internacional de las sucesiones (concluido el 2 de octubre de 1973, entró en vigor el 1 de julio de 1993) que ha entrado en vigor en algunos Estados miembros, concretamente en Portugal (ratificación), la República Eslovaca y la República Checa (sucesores de la antigua Checoslovaquia).

Convenio sobre la ley aplicable a las sucesiones debido a muerte (concluido el 1 de agosto de 1989), que aún no ha entrado en vigor, pero ya ha sido ratificado por un Estado miembro (los Países Bajos).

Convenio sobre la ley aplicable a la sustitución fideicomisaria y a su reconocimiento (concluido el 1 de julio de 1985, entró en vigor el 1 de enero de 1992). Partes: Italia, Luxemburgo. Este convenio también ha entrado en vigor en otros Estados miembros, concretamente en los Países Bajos, el Reino Unido (ratificaciones) y Malta (adhesión).

2.2

Un convenio (UNIDROIT) relativo a una ley uniforme sobre la forma de un testamento internacional se concluyó en Washington el 26 de octubre de 1973 y entró en vigor el 9 de febrero de 1978. Los países miembros que son partes contratantes de este convenio son: Bélgica, Chipre, (Checoslovaquia), Francia, (Santa Sede), Italia, Reino Unido, Eslovenia y varios terceros países, entre los cuales figuran Estados Unidos y la Federación de Rusia. Este convenio prevé un sistema internacional de registro y un formulario uniforme para efectuarlo.

2.2.1

Los países miembros partes contratantes del «Convenio relativo al establecimiento de un sistema de inscripción de testamentos», realizado en Basilea el 16 de Mayo de 1972 bajo los auspicios del Consejo de Europa, aunque abierto a la adhesión de terceros países, son Bélgica, Chipre, España, Estonia, Francia, Italia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal.

2.3

Los convenios de La Haya resuelven la competencia y la ley aplicable, los convenios UNIDROIT fijan el derecho sustantivo para las materias que presentan un componente internacional. Únicamente las disposiciones internacionales sobre la forma de los testamentos y sobre su inscripción en un registro internacional presentan en la actualidad un número suficientemente significativo de ratificaciones o adhesiones.

2.4

La materia tiene por objeto una forma particular de transmisión del derecho de propiedad, (derecho humano fundamental), por causa de fallecimiento. Una legislación comunitaria en materia de competencia, de ley aplicable y de reconocimiento mutuo para las sucesiones de carácter internacional debería adoptar la forma de un reglamento.

2.5

En atención a la complejidad de la materia, los objetivos y las propuestas de la Comisión son ambiciosos, pero presentan una pertinencia y una necesidad esenciales en el seno del mercado interior que afectan a numerosos particulares. Con el fin de reforzar la eficacia del reglamento y evitar cualquier antinomia entre dispositivos de reglamentación o decisiones discordantes entre Estados, sería conveniente incluir el mayor número posible de cuestiones en el objeto de las normas en materia de conflicto de leyes, subordinándolas siempre, en su función y su esencia, a la cuestión sucesoria (evitar añadir, por ejemplo, cuestiones que corresponden esencialmente al régimen jurídico de los derechos reales).

2.6

La importancia económica de una reglamentación comunitaria es innegable, especialmente en lo relativo a la transmisión de las PYME en Europa, con el fin de asegurar su continuidad tras el fallecimiento del empresario, asunto que tiene también importancia para el empleo y la competitividad en Europa.

2.7

Con miras a una mejor armonización del derecho material y para garantizar la permanencia de empresas o explotaciones agrarias –que en caso contrario correrían el riesgo de liquidación en el momento del reparto entre varios herederos–, convendría contemplar en determinados países la posibilidad de adaptar las normas que prohíben en dichos países la celebración de acuerdos sobre sucesiones futuras o la afectación de una parte del patrimonio a una finalidad particular, y fomentar tal adaptación al nivel comunitario.

2.8

El Comité, debido a las profundas diferencias entre las legislaciones nacionales actuales, a pesar de determinadas evoluciones recientes y en consideración al número limitado de ratificaciones de los convenios internacionales pertinentes, comparte la opinión de la Comisión en cuanto a la imposibilidad de concebir actualmente un derecho sustantivo uniforme válido en todos los Estados miembros de la Unión en materia de sucesiones y testamentos internacionales; el Comité estima oportunos los temas de trabajo y las prioridades propuestas, dado que un progreso en dichos ámbitos solucionaría ya numerosas dificultades prácticas para los causahabientes, los notarios, las administraciones, los jueces y los profesionales del Derecho afectados.

2.8.1

También pueden explorarse otras vías teniendo en cuenta el Derecho Internacional, cuya toma en consideración podría pedirse a los Estados miembros con miras a la ratificación de determinados convenios o a la adhesión a los mismos (forma de testamentos, ley aplicable, testamento internacional, registro nacional e internacional).

2.8.2

El Derecho de sucesiones y testamentos ha estado marcado durante mucho tiempo en países de Derecho romano–germánico por una concepción de la herencia que desde no pocos puntos de vista es ya muy obsoleta. Se suponía que el patrimonio del de cujus  (1) representaba una forma de continuación de su persona en la de sus herederos; el Derecho de sucesiones evoluciona cada vez más hacia la celebración de contratos; en Francia se lleva a cabo actualmente –después de Alemania o Suiza– una reforma del Derecho de sucesiones, algo que permitirá a la voluntad del de cujus y a la de sus herederos desempeñar un papel mucho más importante en la liquidación de las sucesiones, incluyendo el caso en que la voluntad se dirige a garantizar mejor la continuidad de las empresas.

2.8.3

Los regímenes de gran libertad que permiten al causante de la sucesión desheredar a algunos de sus descendientes sin justificación son, por su parte, cada vez más cuestionados, como se pone de manifiesto en el importante desarrollo de los litigios.

2.8.4

Sin suprimir determinadas particularidades históricas y sociológicas de los diversos sistemas jurídicos, es posible considerar que a largo plazo una mayor armonización o, al menos, determinadas convergencias que podrían acelerarse mediante la creación de un testamento europeo y de un instrumento suficientemente abierto y permisivo sobre la ley aplicable acabarán imponiéndose en Europa para facilitar la ejecución de los testamentos y la liquidación de las sucesiones que presenten aspectos internacionales. También podría estudiarse la hipótesis de disposiciones sustantivas comunitarias, en el contexto de una aceptación de la professio juris  (2), como alternativa a uno o varios de los derechos nacionales aplicables.

2.9

El Comité observa que el «Reglamento (CE) no 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1347/2000» representa una fuente de inspiración, y señala especialmente que los artículos 21.3 y 46 del Reglamento 2201/2003 constituyen fuentes pertinentes –y, como mínimo, precedentes en Derecho de familia– para determinar el contenido de algunas disposiciones legislativas previstas (3).

2.10

El Comité, por tanto, acoge con satisfacción el Libro Verde y considera fundamentales y urgentes las preguntas planteadas en él. El Comité, partiendo de los intereses y necesidades de los ciudadanos europeos y teniendo en cuenta su movilidad creciente, así como las importantes migraciones que ya se han producido en el pasado, intentará aportar respuestas a las preguntas planteadas.

2.11

Convendría comenzar por las cuestiones relativas a la forma de los testamentos, la competencia judicial internacional y la solución de los conflictos de leyes en lo relativo a la legislación aplicable, al registro de los testamentos, así como al reconocimiento mutuo de las resoluciones de las autoridades judiciales y de otras autoridades competentes, y a la apostilla, asuntos sobre los cuales existen precedentes en Derecho europeo e internacional.

2.12

El Comité considera que un sistema unitario (ley de sucesiones única y disciplina unitaria del patrimonio hereditario) es preferible a dispersar la reglamentación de la sucesión; no obstante, por razones de orden práctico, este principio debería contemplar excepciones en algunos casos, en particular para los inmuebles o determinados bienes muebles particulares (buques, aeronaves, fondos de comercio, etc.) situados en el extranjero.

2.13

Determinadas cuestiones, tales como los contratos de herencia o la sustitución fideicomisaria, siguen siendo competencia nacional (4); pero las relativas al reconocimiento sin exequátur de las resoluciones judiciales contenciosas o no en materia de sucesiones, la competencia residual, el reconocimiento de decisiones y actos de autoridades no judiciales públicas o privadas o la inscripción en los registros de la propiedad nacionales tomando como base el certificado europeo de heredero, deben formar parte de la legislación europea prevista.

3.   Observaciones relativas a cuestiones específicas planteadas en el Libro Verde

3.1

Un reglamento como el arriba citado, no 2201/2003, pero aplicable en materia de sucesiones, no bastaría para resolver los problemas planteados por una sucesión internacional. En efecto, las sucesiones no son en su mayoría de naturaleza contenciosa, y también es necesario resolver los problemas que se plantean sin proceso contencioso alguno; además, la intervención de un juez es a veces necesaria en determinados países, o en relación con cuestiones determinadas, sin que exista asunto contencioso que fallar.

3.2

El instrumento comunitario deberá solucionar indudablemente los problemas anteriormente planteados de determinación del fuero competente y de reconocimiento de las resoluciones judiciales, pero también tendrá que prever las posibilidades de resolver:

sucesiones testamentarias: condiciones de validez del testamento, (forma y contenido, capacidad para testar, limites de la autonomía de la voluntad), legítima, sucesiones anómalas, contratos de herencia (autorizados o prohibidos), sustitución fideicomisaria, acreditación de la condición de heredero;

sucesiones ab intestato y testamentarias: condición de heredero y partes de la herencia, normas relativas a la indivisión, liquidación y partición de la herencia, etc.);

además del reconocimiento de las resoluciones judiciales (y posibles excepciones de orden público), el reconocimiento de los documentos no judiciales vinculados a una solución no contenciosa de la sucesión: el testamento, los documentos notariales y otros documentos administrativos o la competencia internacional de los agentes públicos y profesionales del Derecho afectados;

en cuanto a los criterios de vinculación en materia de competencia judicial, cierta flexibilidad parece indispensable, para que tales criterios correspondan al Derecho que el de cujus entendía que se aplicasen o, en su caso, al Derecho que los herederos puedan esperar legítimamente que se aplique (nacionalidad del causante de la sucesión, lugar de su residencia habitual, de su fallecimiento, de la redacción y registro del testamento, lugar en el que se sitúa la mayor parte de los bienes, etc.).

3.3

El Comité suscribe el Programa comunitario de La Haya en cuanto prevé la creación de un «certificado europeo de heredero» y la creación de un sistema de registro de los testamentos. Los países miembros deberán determinar la autoridad competente para expedir tal certificado y crear, en caso de que no exista, un registro centralizado nacional; se debería crear un registro central comunitario (o europeo, en el sentido del Consejo de Europa, si se pidiese a los países miembros que aún no lo hayan hecho que ratificasen el Convenio de Basilea) y jueces, notarios y demás agentes competentes determinados por la ley nacional aplicable deberían tener acceso a la información contenida en tal registro central (al menos, saber a partir del nombre del de cujus y de su fecha de nacimiento en qué país miembro y –en su caso– en qué tercer país, en qué fecha y ante qué autoridad se ha registrado un testamento, con el fin de poder requerir copia de él ante dicha autoridad nacional).

3.3.1

El sistema europeo de registro debería en todo caso ser compatible con el sistema del Convenio de Basilea y con el del Convenio de Washington, teniendo en cuenta que varios Estados miembros son ya partes contratantes de dichos convenios y que el proyecto de legislación comunitaria atañerá también a las sucesiones que puedan afectar a un tercer país.

3.4

Una vez acreditada la condición de heredero y efectuadas la liquidación de la sucesión y la partición, los trámites administrativos deberían simplificarse en la máxima medida posible; el Comité se pronuncia a favor del reconocimiento mutuo de los actos y documentos de los agentes legalmente reconocidos por el Derecho local, y la inscripción directa en el registro de la propiedad (o ante las autoridades competentes para registrar los derechos en materia de inmuebles) del derecho de propiedad, así como, en su caso, de las servidumbres, hipotecas o desmembraciones que puedan gravar los bienes considerados, en función del Derecho nacional aplicable.

3.5

El Comité desea llamar la atención de la Comisión sobre los problemas fiscales que pueden plantearse a los herederos de un patrimonio localizado en dos o varios países; convendría evitar los posibles problemas de doble imposición –sobre la totalidad o una parte de cada parte de herencia– que pudiera resultar confiscatoria en determinadas sucesiones o pudiera crear desigualdades entre herederos en función de la naturaleza de los bienes atribuidos a cada uno de ellos. Convendría inventariar las disposiciones fiscales aplicables a las sucesiones internacionales en los Estados miembros para determinar aquellos que pretenden cobrarse mediante su fiscalidad bienes y valores no situados en su territorio, comparar los tipos y contemplar soluciones justas para someter a la consideración de los países afectados. Eventualmente, la Comisión podría contemplar la posibilidad de proponer, entre los países miembros, un convenio tipo contra la doble imposición en materia de sucesiones internacionales.

3.6

¿Es necesario contemplar un «testamento europeo», siguiendo el modelo del «testamento internacional» del Convenio de Washington, y prever, además de su registro europeo en la forma prevista por el Convenio de Basilea, un registro internacional? Esto podría incitar a una ratificación más amplia de los convenios de Washington y Basilea y ofrecer mejores garantías a los causahabientes de una sucesión testamentaria internacional que afecte no sólo a Estados miembros, sino también a terceros países. El Comité propone esta pista de trabajo a los servicios de la Comisión, porque dichos convenios ya son conocidos en los Estados miembros, bien porque los hayan ratificado, bien porque los agentes públicos y jueces ya hayan tenido que examinar testamentos y registros sometidos a tales regímenes jurídicos.

3.7

Si esta hipótesis se hiciera realidad, el testamento europeo sería admitido en su forma por todos los ordenamientos jurídicos nacionales; en efecto, la legislación comunitaria debe permitir impedir que simples cuestiones de forma puedan poner en peligro el principio universalmente reconocido del respeto de la voluntad del causante de la sucesión (favor testamenti) dentro de los límites permitidos por el derecho aplicable.

3.8

Es indispensable una reglamentación específica comunitaria para que esta legislación se aplique a todos los casos de sucesiones vinculables a dos o varios países miembros, e incluso terceros países, incluidos los que participan en convenios internacionales, para garantizar en todas las circunstancias la aplicación del Derecho comunitario (la «ley especial» comunitaria tendría entonces preferencia con respecto a la ley internacional).

4.   Otras cuestiones planteadas

4.1

El Libro Verde plantea 39 cuestiones principales, acompañadas de cuestiones subsidiarias. El Comité no puede responder a todas en esta fase preliminar, pero propone a la Comisión que consulte por separado a las organizaciones representativas de las profesiones jurídicas afectadas por cada uno de los asuntos considerados por el Libro Verde.

4.2

El Comité se limitará a sugerir algunas posibles respuestas a determinadas cuestiones que, a su juicio, revisten particular importancia; la orientación general elegida será en principio la de la compatibilidad con los convenios de La Haya, Basilea y Washington, con el fin de que las normas europeas se armonicen en la medida de lo posible con miras a un consenso jurídico ampliamente aceptable por el mayor número posible de países miembros y de terceros países.

4.3

Convendría adoptar al menos los criterios de vinculación previstos por el Convenio de La Haya de 1961 sobre los conflictos de leyes en cuanto a forma de las disposiciones testamentarias, ya que brindan una diversidad suficiente que permite justificar en la mayoría de los casos la aplicabilidad de la ley conforme a la cual se hizo el testamento.

4.4

Con arreglo a la lógica de determinadas reformas recientemente realizadas o en curso de realización en Europa continental, se debería conceder una protección particular a los intereses de los herederos incapaces (menores o mayores de edad) o con discapacidad grave si las posibilidades de extensión de la celebración de contratos de sucesión, o de elección por los herederos de la ley aplicable, llevasen a modificar el régimen de la legítima o a introducir desigualdades entre herederos; esta mayor flexibilidad para el de cujus o los causahabientes no debería llevar a poner en tela de juicio las disposiciones más protectoras existentes en una de las leyes aplicables en lo que se refiere a dichos herederos (véanse las cuestiones 5 y 10 del Libro Verde).

4.5

Los actos de administración de la sucesión por uno de los herederos o su mandatario, en los países en que no es obligatorio designar a un administrador, no deben entenderse como una aceptación implícita de la sucesión sin beneficio de inventario.

4.6

Debería preverse la opción de aceptación de la sucesión por los herederos dentro del límite de las deudas que graven el patrimonio, así como la de un pacto de herederos o un contrato de herencia que prevea un reparto desigual con fines legítimos (continuación de explotación o de empresa, ventajas en favor de un heredero incapaz o con discapacidad), así como aquellas que prevean un reparto por igual entre hijos de distintos progenitores o naturales si el Derecho aplicable no organizase esta igualdad, o la transmisión directa de su derecho por un heredero a sus propios descendientes, teniendo en cuenta el aumento de la esperanza de vida.

4.7

También sería conveniente permitir, de manera limitativa, la elección por el causante de la sucesión de la legislación aplicable a su sucesión, por ejemplo si esta legislación es la correspondiente a su nacionalidad (o a una de sus nacionalidades), o si es la legislación de su lugar de residencia habitual.

4.8

El Comité, por último, estima que convendría proseguir y desarrollar el excelente trabajo de comparación ya iniciado por los servicios de la Comisión y actualizarlo periódicamente en la página Web comunitaria, así como traducirlo a un número suficiente de lenguas para que sea útil en general a los profesionales del Derecho, agentes públicos, administradores y jueces que tienen que tratar sucesiones internacionales, y también concebido de manera tal que la presentación de síntesis por capítulos permita la comprensión de los principios generales por los ciudadanos europeos que se proponen redactar un testamento con dimensión internacional o por sus herederos.

4.9

El Comité espera con interés los resultados de las consultas ya iniciadas por la Comisión o las consultas futuras; espera que después puedan presentársele para consulta una orientación general y propuestas legislativas más concretas, y se propone examinarlas entonces detalladamente, puesto que considera que la cuestión de los testamentos y sucesiones es de sumo interés para los ciudadanos europeos; la simplificación de los trámites, así como la mayor seguridad jurídica y fiscal y la mayor rapidez en la resolución de las sucesiones internacionales que estos esperan de una iniciativa comunitaria no deben frustrarse, ya se trate de particulares o empresas, explotaciones agrarias y otras actividades económicas cuya continuidad deseen garantizar los empresarios o propietarios tras su fallecimiento.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Persona de la que se trata (la persona fallecida).

(2)  Elección por el causante de la sucesión del Derecho aplicable a su sucesión.

(3)  DO L 338 de 23.12.2003.

(4)  La sustitución fideicomisaria no está reconocida en numerosos países continentales; además, algunos de estos países consideran la reserva sucesoria o el aplazamiento de las donaciones como cuestiones de orden público. Esto fomenta, por otra parte, estrategias para eludir el Derecho de sucesiones, sobre todo en lo que se refiere a los inmuebles situados en el territorio de estos países.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/5


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Situación y perspectivas de las fuentes de energía “tradicionales” (carbón, petróleo y gas natural) en la futura combinación energética»

(2006/C 28/02)

El 10 de febrero de 2005, de conformidad con el artículo 29.2 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un Dictamen sobre: «Situación y perspectivas de las fuentes de energía '“adicionales” (carbón, petróleo y gas natural) en la futura combinación energética».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de septiembre de 2005 (ponente: Sr. WOLF).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 119 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

En los últimos años, el Comité ha aprobado una serie de dictámenes (1) sobre distintos aspectos del problema de la energía. Puesto que, hasta ahora, la mayor parte del suministro energético proviene de las fuentes de energía fósiles –carbón, petróleo y gas natural–, cuya utilización va ligada al problema de los recursos y a la emisión de gases causantes del efecto invernadero, el presente dictamen viene a ser una evaluación de esas fuentes de energía «tradicionales».

El objetivo estratégico de esta serie de dictámenes, que concluye con el presente dictamen y con otro dedicado a las fuentes renovables de energía, es proporcionar un fundamento sólido sobre el cual elaborar opciones realistas para la futura combinación energética.

Ulteriormente se elaborará un resumen con los resultados de la serie en el marco de un dictamen sobre «Aprovisionamiento energético de la UE: Estrategia para una combinación energética óptima».

Contenido

1.

Resumen y recomendaciones

2.

La cuestión energética

3.

Recursos, reservas y su duración

4.

Las reservas de energía en la UE: dependencia de las importaciones

5.

La evolución del consumo de energía en la UE

6.

El carbón, el petróleo y el gas natural en una combinación energética sostenible

7.

La protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático

8.

El desarrollo tecnológico

9.

Separación y secuestro del CO2.

1.   Resumen y recomendaciones

1.1

El modo de vida y la cultura actuales se basan en la energía utilizable. El camino hacia los niveles de vida actuales se inició precisamente en el momento en que se dispuso de suficiente energía. Un suministro de energía seguro, rentable, no perjudicial para el medio ambiente y sostenible es absolutamente indispensable para aplicar la Estrategia de Lisboa y las Conclusiones de los Consejos Europeos de Gotemburgo y Barcelona.

1.2

Los combustibles fósiles –carbón (2), petróleo y gas natural– son actualmente la espina dorsal del suministro energético europeo y mundial. Estos combustibles no perderán esa importancia en las próximas décadas y, por lo tanto, siguen siendo imprescindibles.

1.3

Su extracción y utilización, sin embargo, conllevan diversos daños ambientales, principalmente la emisión de gases de efecto invernadero, en particular de CO2 y metano. Se trata del consumo de recursos limitados.

1.4

Su utilización ha conducido a que Europa dependa en un grado muy elevado de las importaciones de esta materia prima fundamental, siendo previsible que dicha dependencia aumente en el futuro, en particular respecto al petróleo y, progresivamente, también respecto al gas natural.

1.5

Se estima que los recursos y reservas (3) mundiales de carbón, petróleo y gas natural dependen de diversos factores (crecimiento económico, exploración, desarrollo tecnológico). Todavía durarán varias décadas (en el caso del carbón, incluso puede ser que varios siglos), aunque en el caso particular del petróleo se podría producir ya antes de mediados de este siglo una reducción de las reservas y una escasez de la oferta. La evolución actual de los mercados del petróleo confirma que incluso a muy corto plazo pueden darse variaciones de precios difícilmente previsibles que tienen consecuencias significativas para las economías nacionales (4).

1.6

Por un lado, la política energética de la UE deberá adoptar todas las medidas necesarias para disminuir a largo plazo esta dependencia, en particular medidas de ahorro y una utilización más eficiente de todas las fuentes de energía, así como una mayor utilización de sistemas energéticos alternativos, como las energías renovables y la energía nuclear. En este contexto reviste especial importancia el perfeccionamiento de sistemas energéticos alternativos.

1.7

Por otro lado, la política energética de la UE tiene que hacer todo lo posible para garantizar el suministro y las vías de suministro de los combustibles fósiles: constituye un problema particular la cuestión de la estabilidad política de algunos de los principales proveedores. En este contexto reviste particular importancia la cooperación con la Federación de Rusia, los Estados de la CEI y los países de Oriente Próximo y Oriente Medio, así como las regiones vecinas de la UE (por ejemplo, Argelia y Libia).

1.8

Una utilización más intensa de los considerables yacimientos de carbón europeos puede reducir esta dependencia.

1.9

En un mercado único europeo operativo, y en el marco de medidas adecuadas de protección del clima, los combustibles fósiles hallarían los ámbitos que se adaptan a sus características específicas y a su nivel de precios y costes. Esto conduce automáticamente a una utilización económica y energética particularmente eficaz de estos combustibles.

1.10

Eso ha hecho que el carbón se utilice principalmente en la industria del acero y en centrales eléctricas, mientras que el petróleo y el gas se empleen primordialmente para la generación de calor y otras aplicaciones no energéticas. En el sector de los transportes predominan los productos derivados del petróleo.

1.11

Por lo tanto, en el ámbito de la combinación energética convendría reservar la utilización de las materias primas de mayor escasez y flexibilidad de uso, como el gas natural y el petróleo, para aplicaciones (como, por ejemplo, combustibles para el transporte, materias primas para la industria química) en las que la utilización del carbón suponga costes y consumo energético adicionales, así como un incremento de las emisiones de CO2.

1.12

Es preciso seguir reduciendo las emisiones de CO2 por unidad de producto (por ejemplo, kg CO2/kWh, t CO2/t acero, g CO2/automóvil-km) aprovechando el avance de la técnica. Para ello es necesario aumentar la eficacia energética en todos los ámbitos de la transformación y utilización de la energía.

1.13

La política energética y económica tiene que ofrecer además un marco seguro para inversiones que conduzcan a una mejora de la técnica en la industria, el comercio y las instalaciones privadas.

1.14

En las próximas décadas, Europa tendrá que aumentar sus capacidades de producción en unos 400 GWel (5) mediante nuevas centrales eléctricas. Con el fin de limitar o reducir las emisiones de CO2 y el consumo de combustible, será preciso equipar estas nuevas instalaciones con la mejor técnica disponible.

1.15

En el ámbito de los transportes es necesario hacer todo lo posible para reducir el consumo específico de combustible (consumo por vehículo-kilómetro) y evitar que siga aumentando el consumo global. Para ello es preciso lograr progresos técnicos en numerosos ámbitos del desarrollo de vehículos automóviles y carburantes y también adoptar medidas para prevenir los atascos (construcción de carreteras y túneles, sistemas de guía) y reducir el tráfico (6). Asimismo, una mayor utilización de vehículos de tracción eléctrica –como, por ejemplo, el ferrocarril– disminuirá la dependencia del petróleo, porque posibilita una mayor diversificación de las fuentes de energía primaria utilizadas (carbón, gas, fuentes energéticas renovables, energía nuclear).

1.16

Un requisito previo para avanzar en el ámbito de la eficiencia energética es reforzar la investigación y el desarrollo, en particular en el ámbito de las centrales eléctricas que utilicen combustibles fósiles, tanto por parte de la industria como en lo que concierne a medidas de subvención pública.

1.17

El Comité, por consiguiente, acoge con satisfacción que la «energía» sea un tema prioritario en el proyecto del séptimo Programa marco de I+D. Este programa debería contar con recursos suficientes y abarcar todas las posibilidades de técnicas energéticas. En particular, en él se deberían incluir igualmente medidas que aumenten la eficacia de los sistemas que utilizan combustibles fósiles, lo que reportará un notable ahorro global.

1.18

La generación de electricidad mediante fuentes de energía fósil permitirá reducir también a largo plazo y de manera significativa las emisiones de CO2 por unidad de energía consumida, en particular cuando se utilicen procedimientos de separación y secuestro del CO2 (Clean Coal Technology). Por eso concede el séptimo Programa marco de I+D una importancia particular al desarrollo y ensayo de tales procedimientos.

2.   La cuestión de la energía

2.1

El modo de vida y la cultura actuales se basan en la energía utilizable (7). El camino hacia los niveles de vida actuales se inició precisamente en el momento en que se dispuso de suficiente energía. La necesidad de contar con un suministro de energía seguro, económico, no perjudicial para el medio ambiente y sostenible ocupa un lugar central en los objetivos de Lisboa, Gotemburgo y Barcelona.

2.2

El Comité ha señalado en varias ocasiones que la producción y la utilización de energía van unidas a contaminación ambiental, y otros riesgos, así como a dependencias de terceros y factores imponderables. Ninguna de las opciones y técnicas que pueden contribuir al futuro abastecimiento energético es técnicamente perfecta, ni está absolutamente libre de perturbaciones para el medio ambiente, ni es suficiente para cubrir todas las necesidades, ni tampoco permite prever la evolución de su precio y su disponibilidad a un plazo suficientemente largo. A eso se añade la cuestión de la escasez de las reservas y de los recursos, con todo lo que ello entraña. Es de prever que el problema se agravará considerablemente con el crecimiento global de la población, la creciente demanda de energía de los países en desarrollo y, en particular, unas necesidades energéticas cada vez mayores por parte de los grandes países de industrialización más reciente, como China, India y Brasil.

2.3

Así pues, uno de los objetivos importantes de toda política energética comunitaria proactiva debe ser garantizar un suministro de energía a largo plazo que respete el medio ambiente y que sea competitivo. Por las razones ya mencionadas, dicha política no puede limitarse a la utilización de unas cuantas fuentes de energía. Al contrario, los problemas de la escasez de energía y demás riesgos es preciso encararlos mediante una combinación energética muy diversificada en la que se utilicen y desarrollen todas las técnicas y fuentes de energía disponibles, para someterse finalmente, en el marco de los requisitos medioambientales aceptados, a la competencia común, en condiciones cambiantes.

3.   Recursos, reservas y su duración

3.1

Actualmente, unas cuatro quintas partes del suministro energético mundial (y también del suministro de la UE-25) se basan en la utilización de las fuentes de energía fósiles: carbón, petróleo y gas natural.

3.2

En general, todos los pronósticos sobre las futuras evoluciones dependen (y, por ello, existen diferencias según el punto de vista adoptado y, a veces, también según los intereses en juego) de hipótesis sobre la futura evolución demográfica y económica, sobre el desarrollo de otras técnicas de exploración y explotación, así como sobre las correspondientes condiciones políticas dominantes en los distintos países. Esto es particularmente aplicable a la energía nuclear, así como a la importancia de las medidas de fomento para las fuentes de energía renovables.

3.2.1

Según los pronósticos de referencia (8) presentados en 2004 por la Agencia Internacional de la Energía (AIE) de París y por la Energy Information Administration (EIA) del Ministerio de la Energía estadounidense, las energías fósiles mencionadas seguirán cubriendo dentro de 25 años más del 80 % del consumo mundial de energía.

3.2.2

Es cierto que la cuota de las energías renovables aumentará, pero, conforme a las previsiones de la AIE y de la EIA, dicho aumento no será mayor que el del consumo total de energía; así pues, el porcentaje de las energías renovables permanecerá constante. Según la tendencia actual, para la energía nuclear se prevé también –en términos absolutos– un ligero aumento en su contribución al suministro, pero que seguirá estando por debajo de la evolución global del consumo, siempre y cuando las condiciones políticas no cambien claramente a escala europea. Como consecuencia, la AIE y la EIA prevén ya actualmente que la participación de la energía nuclear en el suministro mundial de energía irá en disminución.

3.2.3

El supuesto de base («baseline scenario») publicado en septiembre de 2004 por la Comisión Europea (9) para la UE-25 prevé –alejándose de la tendencia mundial dibujada por la AIE y la EIA– un aumento de la participación de las energías renovables en el consumo total de energía de la UE-25, desde el 6 % actual a un 9 % en el año 2030. Puesto que, por otro lado, según estas previsiones disminuirá el porcentaje de energía nuclear en la UE-25, el supuesto de base de la Comisión Europea llega igualmente a la conclusión de que las energías fósiles cubrirán en la UE-25, en 2030, más del 80 % del consumo total de energía.

3.3

Las energías fósiles son materias primas no renovables. Para estimar durante cuánto tiempo podrán el carbón, el petróleo y el gas natural seguir desempeñando su papel predominante es necesario examinar el potencial de las fuentes de energía fósil.

3.4

Para ello es necesario establecer una serie de definiciones y de medidas. Como definiciones se utilizarán los términos reservas, recursos y potenciales. Como medidas para las fuentes energéticas se suelen utilizar unidades (10) como la tonelada o el barril para el petróleo, la tonelada métrica o la tonelada de equivalente carbón para el carbón, y el metro cúbico o el pie cúbico para el gas natural. Para compararlos entre sí se utiliza su contenido energético expresado en julios o vatios-segundo (Ws).

3.5

El potencial total estimado (en inglés «Estimated Ultimate Recovery», EUR) incluye la cantidad total de reservas energéticas recuperables de la corteza terrestre, antes de que el hombre empezase a explotarlas. Se trata de una estimación sobre la que los expertos llegan a conclusiones divergentes. No obstante, cuanto más exactamente se conoce la corteza terrestre y más se afinan las técnicas de investigación, más convergen los pronósticos.

3.6

En el cálculo del potencial total estimado sólo entra la parte recuperable de las reservas. Pero esta parte depende de las técnicas disponibles y de su viabilidad económica, por lo que puede aumentar con el desarrollo de dichas técnicas. Si al potencial total se le restan las cantidades de recursos ya utilizados, obtendríamos el potencial remanente.

3.7

El potencial remanente está formado por las reservas y los recursos. Por reservas se entiende los depósitos de un combustible que están confirmados y cuya explotación es económicamente viable con los medios técnicos existentes. Por recursos se entiende la suma de los depósitos de una materia prima energética que están confirmados pero que, por razones económicas o técnicas, no pueden ser explotados por el momento, más los depósitos aún no confirmados pero cuya existencia se sospecha en base a indicios geológicos.

3.8

Los debates en este terreno se centran en las reservas, porque la duración de las fuentes de energía se calcula a partir de ellas. Si se establece la relación entre las reservas y la producción anual actual, se obtiene la llamada duración estática. Utilizando dicho método se llega a una duración estática de las reservas mundiales que es de unos 40 años en el caso del petróleo, de unos 60 años en el del gas natural y de 200 años en el del carbón.

3.9

Por otro lado, las reservas y su duración estática no son, en modo alguno, valores fijos. En efecto, cuando disminuye la duración estática de las reservas, se intensifican las actividades de exploración, lo cual, unido a los avances técnicos, hace que una parte de los recursos pasen a ser reservas. (Eso explica, por ejemplo, que en los años setenta del siglo pasado se estimase que la duración estática del petróleo era de unos 30 años).

3.10

En el caso del petróleo, los recursos probados son aproximadamente dos veces superiores a las reservas, y diez veces superiores en el caso del gas natural y del carbón.

3.11

Otro indicador de la futura disponibilidad de combustibles fósiles es el porcentaje ya utilizado del potencial total. Si dicho porcentaje supera el 50 % y, por lo tanto, se alcanza el punto de agotamiento de la mitad de los recursos («depletion midpoint»), se hace difícil seguir aumentando la producción o incluso mantenerla en el mismo nivel.

3.12

El petróleo: hasta la fecha se ha extraído más de un tercio del potencial total del petróleo «convencional», estimado en unos 380 mil millones de toneladas de equivalente petróleo. Si se mantiene el volumen actual de producción, se calcula que en unos diez años se habrá consumido la mitad del potencial convencional. Para seguir aumentando la producción sería por tanto necesario recurrir cada vez más a yacimientos no convencionales (aceite pesado, arenas asfálticas, esquistos bituminosos). De ese modo se puede retrasar el «depletion midpoint». En caso contrario se podría producir, antes ya de mediados de este siglo, un descenso de las reservas y una drástica escasez de la oferta (11).

3.13

El gas natural y el carbón: la situación es parecida en el caso del gas natural, en el sentido de que el potencial total remanente aumenta si se incluyen los yacimientos no convencionales, como por ejemplo los hidratos gaseosos. En el caso del carbón sólo se ha extraído hasta el momento cerca de un 3 % del potencial total, estimado en unos 3400 miles de millones de toneladas de equivalente petróleo.

3.14

No obstante, la exploración de hidratos gaseosos (hidratos de metano) y la tecnología para su extracción todavía se encuentran en fase de investigación, de manera que actualmente no existen datos fiables sobre la medida en que pueden contribuir al suministro de energía. Por un lado, existen estimaciones conforme a las cuales el contenido energético de las posibles existencias supera todas las reservas hasta ahora conocidas de fuentes de energía fósiles; por otro lado, el desconocimiento sobre sus posibilidades de extracción (básicamente, tecnología y costes) sigue siendo total. Además, se considera que su liberación (ya sea por influencia climática o por la acción humana) entraña un importante factor de inseguridad o un considerable riesgo, ya que podría originar en la atmósfera una concentración de metano extraordinariamente contaminante, gas muy agresivo con efecto de invernadero.

3.15

Los costes de extracción de los combustibles fósiles son muy variables. En el caso del petróleo, varían actualmente, dependiendo del yacimiento, entre 2 y 20 dólares estadounidenses por barril. Es cierto que cada vez es más necesario explotar yacimientos de menor tamaño en condiciones geológicas y geográficas más desfavorables. Pero el efecto encarecedor se puede compensar o incluso sobrecompensar con aumentos de productividad derivados generalmente de innovaciones tecnológicas. Los costes de extracción son también muy variables en el caso del gas natural. En el caso del carbón, los costes dependen en gran medida de la profundidad del yacimiento, del espesor de la veta y de que se pueda explotar a cielo abierto o sólo de manera subterránea. La horquilla de costes es muy ancha: desde algunos dólares por tonelada (por ejemplo, en la Powder River Basin, en EE.UU.) a unos 200 dólares por tonelada de hulla en algunas cuencas mineras europeas.

3.16

La distribución regional de las reservas fósiles es también bastante desigual, especialmente en el caso del petróleo. Un 65 % de las reservas de petróleo se encuentran en Oriente Próximo. La distribución del gas natural tampoco es mucho más uniforme, concentrándose principalmente en dos regiones: el 34 % en Oriente Próximo y el 39 % en los Estados pertenecientes a la antigua URSS. Las reservas de carbón están distribuidas de manera más equilibrada. Las principales reservas de carbón se encuentran en América del Norte, aunque también existen importantes reservas en China, India, Australia, Sudáfrica y Europa.

3.17

La concentración de combustibles fósiles estratégicamente importantes (sobre todo de petróleo, pero igualmente de gas natural) en regiones de Oriente Próximo y Oriente Medio de alto riesgo geopolítico plantea problemas específicos para la seguridad del suministro de energía.

4.   Las reservas de energía en la UE (12): dependencia de las importaciones

4.1

El consumo de energía primaria en la UE-25 ascendía en 2004 a 2,5 miles de millones de toneladas equivalentes de carbón, es decir, 75 exajulios (75x1018 julios), lo cual corresponde al 16 % del consumo mundial de energía, que asciende a 15,3 miles de millones de toneladas equivalentes de carbón (TEC). En la UE-25, el consumo de energía por habitante asciende a 5,5 TEC, es decir, más del doble del consumo medio mundial, aunque por otro lado equivale solo a la mitad de lo que se consume en América del Norte. En relación con el rendimiento económico logrado, el consumo de energía en Europa sólo representa la mitad más o menos de la media de todas las regiones no europeas, puesto que en Europa se utiliza la energía de manera mucho más eficiente que en muchas otras regiones del mundo.

4.2

Las principales fuentes de energía de la UE-25 en el año 2004 -tomando como referencia el consumo total de energía primaria- fueron el petróleo (39 %), el gas natural (24 %) y el carbón (17 %). Otras fuentes importantes del suministro de energía en la UE son la energía nuclear (14 %) y las energías renovables y demás tipos de energías (6 %). Los porcentajes que alcanzan en cada uno de los 25 Estados miembros los distintos combustibles fósiles son muy variables. Oscilan, en el caso del gas natural, entre el 1 % en Suecia y cerca del 50 % en los Países Bajos; en el caso del petróleo, entre menos del 30 % en Hungría y hasta dos tercios en Portugal; y en el caso del carbón, entre un 5 % en Francia y un 60 % en Polonia. El principal motivo de estas diferencias es la desigual distribución de las reservas de energías fósiles en los distintos Estados miembros.

4.3

Las reservas totales de energía de la UE-25 son relativamente escasas. Ascienden a cerca de 38 mil millones de TEC, lo cual representa un 3 % de las reservas mundiales, si se incluyen los hidrocarburos no convencionales. La parte principal la constituyen los yacimientos de carbón (el lignito y la hulla), con 31 mil millones de TEC, repartidos por igual entre el lignito y la hulla. Las reservas de gas natural son de unos 4 mil millones de TEC, mientras que las reservas de petróleo ascienden a 2 mil millones de TEC. A corto plazo, la UE-25 seguirá siendo el principal importador neto mundial de energía. Según estimaciones de la Comisión Europea, esta dependencia aumentará hasta 2030 en más de dos tercios.

4.4

Las reservas de energía fósil se encuentran repartidas de manera muy desigual entre los distintos Estados miembros de la UE-25. Las reservas de petróleo se concentran en particular en las costas británicas del Mar del Norte y también en las costas danesas. Estos yacimientos están prácticamente agotados, por lo que la producción disminuirá. Las principales reservas de gas natural se encuentran en los Países Bajos y el Reino Unido. Las reservas de carbón se reparten sobre todo entre Alemania, Polonia, la República Checa, Hungría, Grecia y Reino Unido. Además, las reservas noruegas de petróleo y gas desempeñan un importante papel, ya que aunque Noruega no sea Estado miembro de la UE, es miembro del Espacio Económico Europeo (EEE).

4.5

Ante la escasez de sus reservas totales de energías fósiles, la UE-25 tiene actualmente que cubrir la mitad de sus necesidades energéticas totales mediante importaciones. Según el Libro Verde de la Comisión Europea, este porcentaje aumentará hasta un 70 % en 2030. La dependencia de las importaciones es particularmente elevada en el caso del petróleo. Más de las tres cuartas partes de las necesidades de petróleo se cubren mediante importaciones de terceros países. En el caso del gas natural, la cuota de importación alcanza el 55 %, mientras que en el del carbón se trata de una tercera parte.

4.6

Esto ha conducido a que Europa tenga un elevado grado de dependencia de la importación de esa materia prima fundamental que es la «energía», la cual previsiblemente aumentará aún más en el futuro, en particular con respecto al petróleo y también, de manera creciente, con respecto al gas natural. La UE es incluso el mayor importador neto de energía de todo el planeta.

4.7

Por lo tanto, la política energética de la UE tendrá que encaminar todos sus esfuerzos, por un lado, a garantizar el suministro y las vías de suministro de los combustibles fósiles; a este respecto, la cuestión de la estabilidad política de algunos de los principales proveedores plantea un problema particular. En este contexto reviste particular importancia la cooperación con la Federación de Rusia, los Estados de la CEI y los países de Oriente Próximo y Oriente Medio, así como las regiones vecinas de la UE (por ejemplo: Argelia y Libia).

4.8

Por otro lado, la política energética de la UE tendrá que adoptar todas las medidas posibles para reducir a largo plazo dicha dependencia, en particular mediante un uso más eficiente de todas las fuentes de energía y una mayor utilización de sistemas energéticos alternativos, como las energías renovables (incluido su desarrollo y comercialización) y la energía nuclear. Así pues, el perfeccionamiento de sistemas energéticos alternativos reviste particular importancia.

4.9

En este contexto, una utilización más intensa de los considerables yacimientos de carbón europeos puede reducir esta dependencia, sobre todo porque en el sector de la minería de carbón ya se aplican actualmente en Europa normas medioambientales notablemente más estrictas que en otras regiones del mundo.

5.   La evolución del consumo de energía en la UE

5.1

La evolución del consumo de energía en la UE-25 probablemente siga el supuesto de base («baseline scenario») descrito en la publicación de la Comisión «European Energy and Transport Scenarios on Key Drivers» (13), basado en la continuidad de las tendencias y políticas actuales. El pronóstico es el siguiente.

5.2

El consumo de energía primaria aumentará de aquí a 2040 hasta 2,9 miles de millones de TEC, lo cual representa sólo un aumento del 0,6 % por año. Por el contrario, se espera que el PIB aumente por término medio un 2,4 % anual hasta el año 2030. La necesaria reducción de la intensidad energética (consumo de energía respecto al PIB) en más del 1,7 % por año (!) se prevé conseguirla mediante reformas estructurales, mejoras del rendimiento energético y tecnologías avanzadas.

5.3

La participación de las energías fósiles en la cobertura de las necesidades de energía primaria aumentará incluso en dos puntos porcentuales hasta el año 2030, pasando al 82 %.

5.4

Carbón: después de un retroceso inicial, a partir de 2015 más o menos se prevé un aumento del consumo de carbón (como consecuencia de una mejor posición competitiva de esta fuente de energía en la producción de electricidad). Dicha evolución se deberá principalmente al aumento del precio del gas natural y a la previsible operatividad para entonces de algunas tecnologías avanzadas de combustión del carbón. Conforme a esta previsión, el consumo de carbón alcanzará en 2030 nuevamente el nivel registrado en el año 2000. La participación del carbón en el consumo de energía primaria de la UE-25 será en ese momento de aproximadamente el 15 %, igual que en 2005. Puesto que, para el periodo entre 2005 y 2030, se prevé un retroceso de la producción de carbón en la UE de cerca del 40 %, con un aumento simultáneo de las importaciones de carbón del 125 %, el porcentaje de las importaciones en la cobertura del consumo de carbón de la UE-25 pasará de un tercio en el año 2005 a casi dos tercios en el año 2030.

5.5

Petróleo: puesto que las tasas de aumento serán previsiblemente del 0,2 % por año y, por consiguiente, inferiores a lo previsto, la participación del petróleo en el consumo de energía primaria disminuirá previsiblemente hasta el 34 % en 2030, es decir, 5 puntos porcentuales menos que actualmente.

5.6

Gas natural: hasta el año 2015 el consumo de gas arrojará un aumento exponencial del 2,7 % anual. Después disminuirá ese ritmo. Una de las causas será la menor competitividad del gas frente al carbón en la producción de electricidad. No obstante, el combustible fósil que se espera experimente un mayor incremento de consumo durante todo el periodo hasta 2030 es el gas natural. El porcentaje del gas natural en el consumo de energía primaria de la UE-25 aumentará, pasando del 26 % en el año 2005 al 32 % en el año 2030. El gas natural licuado (GNL) posibilita una diversificación del suministro de gas, ya que el abastecimiento se podrá realizar por mar. Actualmente, un 25 % del comercio mundial de gas natural corresponde al GNL. El principal país exportador de GNL es Indonesia, seguido por Argelia, Malasia y Qatar.

5.7

La extracción de fuentes de energía fósiles en la UE-25 disminuirá hasta 2030 en un 2 % anual aproximadamente. Esto significa que de aquí a 2030 la dependencia de las importaciones para todas las fuentes de energía fósil aumentará hasta más de dos tercios. Como queda dicho, la cuota de importación del carbón en 2030 será de casi dos tercios, la del gas superará el 80 % y la del petróleo casi alcanzará el 90 %. Un aspecto especialmente crítico es que las importaciones de gas dependen cada vez más de un número restringido de proveedores.

5.8

El consumo de electricidad aumentará hasta 2030 a una media anual de 1,4 %. Con dicho crecimiento será preciso incrementar en 400 GW la capacidad de las centrales eléctricas, que pasará de los 700 GW (potencia eléctrica máxima) actuales a unos 1100 GW en 2030. Además, es necesario sustituir las antiguas centrales eléctricas por instalaciones nuevas. La Comisión Europea estima, en su supuesto de base («baseline scenario»), que se producirá un incremento de las capacidades mediante un aumento de cerca de 300 GW de la potencia eléctrica en el sector de las energías fósiles y de unos 130 GW en el caso de la energía eólica, hidráulica y solar, mientras que en el caso de las centrales nucleares cabe esperar una disminución de la capacidad del orden de 30 GW para el periodo comprendido entre 2005 y 2030 si no se produce ningún cambio duradero en las condiciones políticas.

5.9

Por lo tanto, el suministro de energía en la UE afrontará grandes desafíos y problemas en los próximos 25 años, que sin embargo también podrían brindar oportunidades económicas: la seguridad del suministro, incluida la reducción de la dependencia de la importación, el cumplimiento de unas exigencias medioambientales cada vez más estrictas, la garantía de precios competitivos para la energía y la realización de las inversiones necesarias.

6.   El carbón, el petróleo y el gas natural en una combinación energética sostenible

6.1

El carbón, el petróleo y el gas natural son hidrocarburos naturales, procedentes de la transformación de sustancias biológicas, biomasa acumulada, a lo largo de millones de años; se trata, pues, de energía solar almacenada. Según sean las condiciones geológicas de su formación (por ejemplo, presión, temperatura, edad), los productos formados son distintos. Una característica distintiva fundamental es el contenido de hidrógeno del combustible. La proporción más alta de hidrógeno con respecto al carbono se da en el gas natural (4:1), mientras que en el caso del petróleo es de 1,8:1 y en el caso del carbón del 0,7:1; esta proporción determina de manera decisiva la utilización de estas materias primas fósiles en los distintos ámbitos de aplicación.

6.2

Hasta hoy, la utilización del carbón, del petróleo y del gas natural como fuentes de energía, como materia prima para la producción de muchos productos (desde medicamentos hasta productos sintéticos) y como agente reductor carbónico para la producción de hierro y acero es irremplazable. No obstante, sus características físicas y químicas específicas (por ejemplo, estado de agregación, contenido de hidrógeno, contenido de carbono y contenido de cenizas) hacen que sean particularmente buenas para algunas aplicaciones y menos buenas para otras. La elección del hidrocarburo se hace en función de criterios económicos, técnicos y medioambientales.

6.3

Cerca de un 7 % de las energías fósiles que se utilizan en la UE se destina al consumo no energético, es decir, principalmente a la fabricación de productos químicos. A principios del siglo pasado, los subproductos del carbón constituyeron la base de un sector de producción que empezó a desarrollarse por entonces. Dichos subproductos fueron luego prácticamente sustituidos por el gas natural y los derivados del petróleo. Mientras sea posible desde el punto de vista del abastecimiento, el gas natural y el petróleo continuarán dominando en el futuro dicho segmento del mercado. La duración de las reservas de petróleo y de gas natural necesarias para ello sería bastante mayor si se lograra reducir la utilización de estas fuentes de energía para la producción de energía y de calor.

6.4

El proceso establecido para la producción de acero al oxígeno es el de alto horno y convertidor basado en el carbono. El proceso de alto horno precisa el uso de coque de hulla como materia reductora para la producción de arrabio, que sirve al mismo tiempo de elemento estructural y de sistema de circulación de gases. En las instalaciones europeas modernas, el consumo medio de materia reductora está, con 475 kilos por tonelada de arrabio, cerca del mínimo técnicamente posible.

6.5

El sector del transporte registra aún tasas altas de crecimiento. Cerca del 25 % del consumo de energía se produce en dicho sector, y el transporte por carretera depende casi por entero de la producción de petróleo. Los combustibles líquidos tienen un elevado contenido energético por unidad de volumen o de masa, condición indispensable para una utilización económica y eficaz en el sector del transporte. Por esa razón, los combustibles líquidos y su infraestructura se han impuesto en el transporte por carretera. Una mayor utilización de vehículos de tracción eléctrica, como por ejemplo el ferrocarril, permite una mayor diversificación de las fuentes de energía primaria utilizadas (carbón, gas, fuentes energéticas renovables, energía nuclear), lo cual por tanto puede disminuir la dependencia del petróleo.

6.6

Como carburante, el gas natural y el gas natural licuado (GNL) compiten con los combustibles líquidos derivados del petróleo. Está por ver si esta línea de productos es capaz de conquistar mayores cuotas de mercado (14).

6.7

Los hogares y el pequeño consumidor consumen cerca del 30 % de la energía. La elección de la fuente de energía se hace en función de criterios económicos y depende cada vez más de consideraciones de confort y de protección del medio ambiente. En este sector compiten el gasoil, el gas natural, la electricidad y, en las regiones con gran densidad demográfica, la calefacción urbana con instalaciones de producción combinada de electricidad y calor.

6.8

El 40 % del consumo energético de la UE se transforma en centrales eléctricas en electricidad y calor. Técnicamente es posible transformar el carbón, el petróleo y el gas natural, lo mismo que la energía nuclear, en electricidad. En centrales de alto rendimiento técnico se alcanza, con gas natural, rendimientos de aproximadamente el 60 % (de energía primaria a energía eléctrica). Con la utilización de la hulla, el rendimiento de las instalaciones modernas oscila entre el 45 % y el 50 %, mientras que con el lignito es de 43 %.

6.9

Cerca del 40 % de las necesidades mundiales de electricidad se cubren con el carbón, siendo dicho porcentaje de cerca del 30 % en la UE. De la producción mundial de carbón se utiliza aproximadamente un 63 % para la producción de electricidad. En la generación de energía eléctrica el carbón es más interesante, desde el punto de vista de los costes, que el petróleo o el gas natural y, además, se encuentra en todas partes del mundo, en regiones de producción muy diversas.

6.10

Mediante una concentración de la utilización del carbón en la producción de acero y electricidad se puede aspirar a una combinación de energías fósiles que aúne ventajas económicas, protección del medio ambiente, seguridad del suministro y preservación de los recursos. Las reservas mundiales de carbón son mucho mayores que las de petróleo o gas natural.

6.11

Por lo tanto, las condiciones políticas deberían ofrecer incentivos para que la utilización de las materias primas de mayor escasez y flexibilidad de uso, como el gas natural y el petróleo, se reserve para aquellos usos (como por ejemplo, combustibles para el transporte, materias primas para la industria química) en los que la utilización del carbón (y de la energía nuclear y, parcialmente, también de la energía renovable) implique mayores costes en términos financieros, técnicos y energéticos (y también, por consiguiente, una mayor emisión de CO2). De esta manera se podría retrasar el agotamiento de estas reservas en beneficio de las próximas generaciones.

6.12

Esto implica que, simultáneamente, se tendrá que incentivar la utilización del carbón (así como la utilización de energías renovables y de energía nuclear) en las centrales eléctricas con fines de generación de electricidad, para no tener que utilizar en dichas centrales petróleo y gas natural (véase también el punto 8.12). Europa tiene en Europa Central y Europa Oriental importantes reservas de hulla y de lignito. La utilización de dichas reservas puede evitar que siga aumentando la dependencia de la UE de las importaciones de energía.

7.   La protección del medio ambiente y la lucha contra los cambios climáticos

7.1

Los análisis y comparaciones medioambientales de las fuentes de energía fósiles deben abarcar la totalidad de la cadena de producción y utilización: extracción y producción de las materias primas, transporte, transformación en energía y utilización de la energía final. Todas estas fases tienen repercusiones más o menos importantes sobre el medio ambiente y conllevan pérdidas energéticas más o menos grandes. En el caso de las fuentes de energía importadas es preciso tener igualmente en cuenta su impacto medioambiental fuera de las fronteras comunitarias.

7.2

En la extracción y la producción de carbón, petróleo y gas natural es preciso tener en cuenta diversas repercusiones medioambientales. En el caso de la extracción del carbón, es preciso limitar la degradación del paisaje y las emisiones de polvo. En la perforación y extracción del petróleo es necesario evitar las fugas de petróleo, de gas natural y de subproductos; lo mismo vale, por analogía, para la extracción de gas natural y para el transporte por gasoducto o por vía marítima. En el caso de la extracción submarina es preciso tomar precauciones especiales. En vez de quemar el metano resultante de la extracción del petróleo, convendría recuperarlo y destinarlo a un uso industrial. Lo mismo se puede decir del grisú que se desprende en las minas de carbón, que contiene un elevado porcentaje de metano.

7.3

La Directiva comunitaria sobre grandes instalaciones de combustión establece normas medioambientales estrictas para la construcción y el funcionamiento de centrales eléctricas de potencia igual o superior a 50 MWth. Las concentraciones de contaminantes en los gases residuales de las centrales de gas, de petróleo y de carbón deben limitarse de acuerdo con los niveles fijados en esa Directiva. Las instalaciones antiguas tienen que ser modernizadas. El objetivo es garantizar que las emisiones de polvo (incluidas las de partículas finas, véase el punto 7.6), dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y metales pesados particularmente nocivos, así como de sustancias orgánicas tóxicas o cancerígenas, se reduzcan hasta niveles tolerables para la naturaleza y el hombre. También es preciso reducir preventivamente las emisiones de ruido con el fin de evitar en lo posible toda molestia.

7.4

El carbón contiene sustancias no combustibles que, tras la combustión del carbón en la central, son separadas en forma de cenizas (en filtros eléctricos o textiles). El contenido de cenizas de la hulla suele ser de hasta un 10 % (en algunos casos alcanza incluso el 15 %). Según su composición, las cenizas se utilizan como áridos en la industria del cemento y en la construcción de carreteras, o como material de relleno de zanjas y desmontes.

7.5

El petróleo también contiene una cierta proporción, aunque pequeña, de cenizas. Durante el procesamiento del petróleo en las refinerías, la ceniza (que entre otras cosas contiene compuestos de níquel y de vanadio) deja un residuo sólido, el llamado coque de petróleo. El coque de petróleo se utiliza para el aprovechamiento residual de la energía en centrales eléctricas e instalaciones de combustión que disponen de las instalaciones de depuración necesarias para eliminar todas las sustancias contaminantes.

7.6

Desde hace algunos años se ha avivado el debate sobre las llamadas emisiones de partículas finas (15). Se trata de partículas respirables en suspensión, inferiores a 10 μm, que pueden provocar enfermedades de las vías respiratorias. Estas partículas también son emitidas por la combustión del petróleo y el carbón, porque en los filtros no es posible eliminar del todo las partículas más finas de las cenizas. Pero la principal fuente de emisión de partículas finas son los vehículos diésel si no disponen de filtros para partículas. En el caso de las centrales eléctricas de carbón y de petróleo, la Directiva comunitaria sobre grandes instalaciones de combustión restringe las emisiones de partículas a 20 mg/m3. En las grandes centrales eléctricas, las emisiones de partículas finas se reducen aún más mediante un proceso de desulfurización húmeda de los gases de combustión. Con el fin de reducir aún más la emisión de partículas finas y de mantener los valores límites de emisión en toda Europa, la UE ha establecido disposiciones más estrictas para los vehículos diesel, que exigen la instalación de filtros de partículas en los vehículos particulares a partir de 2008.

7.7

En algunos Estados miembros de la UE ya se estableció en los años 80 del siglo pasado la obligación de la desulfurización de los gases residuales en las grandes centrales eléctricas de carbón y en las instalaciones industriales de combustión. El objetivo era frenar la acidificación del suelo y del agua del mar que se había observado por entonces. La última versión de la Directiva comunitaria sobre grandes instalaciones de combustión establece para las instalaciones de más de 300 MW un valor límite de emisión de 200 mg/m3 para el SO2. La eliminación de compuestos de azufre por encima del 90 % es una técnica usual. Se han abierto nuevos mercados para los productos procedentes de la desulfurización, sobre todo el yeso, reduciéndose la utilización de recursos naturales.

7.8

Durante la combustión de los combustibles fósiles a altas temperaturas se forman óxidos de nitrógeno a partir del nitrógeno contenido en el propio combustible y en el aire y del oxígeno de combustión. Estos óxidos de nitrógeno, en altas concentraciones, pueden provocar enfermedades respiratorias y son al mismo tiempo precursores del ozono, tan nocivo para el medio ambiente. La Directiva comunitaria sobre grandes instalaciones de combustión exige que las emisiones de óxidos de nitrógeno de las centrales eléctricas de más de 300 MW no sean superiores a 200 mg por m3.

7.9

La ciencia considera que existe una relación causal entre la emisión de CO2 antropogénico y otros así llamados «gases de efecto invernadero», por un lado, y un aumento de la temperatura de la superficie terrestre (efecto invernadero), por otro. Respecto a la magnitud del efecto existe todavía incertidumbre. La combustión de carbón, petróleo y gas natural origina cada año alrededor de 20 mil millones de toneladas de emisiones de CO2; se trata de la principal fuente de emisión de CO2 antropogénico. Aparte del aumento del rendimiento y de las medidas de ahorro de energía, el factor que podría suponer un alivio decisivo a largo plazo sería el desarrollo de técnicas de separación del CO2 (véase más adelante).

7.10

La mejora del rendimiento en los procedimientos de transformación y utilización de la energía es condición previa para lograr resultados satisfactorios en la lucha contra el cambio climático. Las medidas necesarias a esos efectos deberían tomarse sin ninguna vacilación. Las estrategias de sustitución de combustibles son en cambio menos eficaces, porque se reducen simplemente a la utilización de determinadas fuentes de energía, por ejemplo el gas, y pondrían en peligro la rentabilidad y la seguridad del suministro de la UE. Además, el gas es una materia prima demasiado importante para la química y para el sector de los transportes como para utilizarla en la generación de electricidad.

7.11

Por unidad de energía, la combustión de gas natural produce, en comparación con la combustión de carbón, sólo un 50-60 % del CO2 nocivo para el clima, porque, además del carbono que contiene el gas natural, también se utiliza (se quema) con fines energéticos el hidrógeno contenido en él. Pero el metano (el principal componente del gas natural) es un gas de invernadero cuya repercusión sobre el cambio climático es mucho mayor que la del CO2 (aproximadamente por un factor de 30). Así pues, en la producción y utilización de fuentes de energía fósiles es preciso hacer todo lo posible para evitar las emisiones de metano. El metano liberado en la extracción de petróleo y de hulla es necesario capturarlo y destinarlo a algún uso. En cuanto al transporte del gas natural, es preciso también evitar a toda costa las fugas de metano. En efecto, incluso con pérdidas pequeñas en el transporte por gasoductos, el gas natural pierde ya su ventaja con respecto al carbón.

7.12

La experiencia demuestra que en la utilización del carbón, del petróleo y del gas se pueden lograr rápidos progresos en el terreno de la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente mediante la sustitución de las instalaciones y centrales eléctricas anticuadas por otras de tecnología avanzada y máximo rendimiento. Por lo tanto, las políticas que fomentan la inversión en nuevas tecnologías son particularmente adecuadas para lograr objetivos ambiciosos de protección del medio ambiente.

7.13

La legislación comunitaria ha armonizado en los 20 últimos años las normas medioambientales de los distintos Estados miembros de la UE. La Directiva comunitaria sobre grandes instalaciones de combustión y la Directiva sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente, al igual que las distintas políticas y medidas encaminadas a aumentar el rendimiento y reducir las emisiones de gas con efecto invernadero, han hecho grandes contribuciones en ese sentido.

8.   El desarrollo tecnológico  (16)

8.1

En la UE-25, el carbón, el petróleo y el gas natural representan más del 60 % de la potencia total instalada y constituyen por tanto la espina dorsal de la producción de electricidad en Europa. Debido a la necesidad de sustituir las centrales antiguas y de cubrir la mayor demanda de capacidad (véase el punto 5.8.), en los próximos 25 años habrá que construir buen número de nuevas centrales. Incluso con una mayor utilización de energías renovables y un desarrollo ulterior de la energía nuclear, las centrales eléctricas de gas y de carbón deberán cubrir una parte importante de dicha laguna. Cuanto mayor sea el rendimiento y la capacidad de eliminación de sustancias nocivas en dichas centrales eléctricas, más fácil será cumplir las disposiciones relativas a la prevención de los cambios climáticos y las exigencias en materia de medio ambiente.

8.2

Por ese motivo es necesario intensificar también los esfuerzos de I+D en el ámbito de las centrales eléctricas de combustibles fósiles. En los años 90 se descuidaron esos esfuerzos y se redujeron drásticamente en casi todos los Estados miembros los fondos públicos destinados a la investigación.

8.3

El Comité se felicita por el hecho de que se haya tenido en cuenta su recomendación de crear, dentro del 7o Programa marco de I+D, una prioridad temática de «energía». Por otro lado, deberían adaptarse de modo correspondiente los programas de investigación de los Estados miembros. De esa manera se podría iniciar un importante cambio de tendencia. Esto afecta igualmente al perfeccionamiento de la tecnología de las centrales eléctricas para la utilización de las energías fósiles, que a su vez mejoraría la competitividad del sector europeo de construcción de instalaciones en un mercado mundial que se halla en expansión.

8.4

Las centrales eléctricas de carbón alcanzan actualmente, en el caso de la hulla, un rendimiento de más del 45 %, mientras que para el lignito el rendimiento es del 43 %. Se conocen ya los desarrollos necesarios para lograr, antes del año 2020, rendimientos del 50 % en las centrales de carbón. Un objetivo a más largo plazo es aumentar la presión y la temperatura en el circuito de vapor de las centrales hasta 700°C y 350 bar, respectivamente, para lo cual es necesario desarrollar los materiales adecuados. Para una nueva generación de centrales térmicas de lignito se deben probar instalaciones previas de secado del lignito. Objetivos de desarrollo tan ambiciosos exigen una cooperación internacional, como la existente, por ejemplo, en los proyectos comunitarios AD 700 y Comtes 700 para el desarrollo de una central eléctrica de 700°C. La demostración de nuevos proyectos de centrales eléctricas exige inversiones de hasta mil millones de euros. Puesto que ninguna empresa podría soportar ella sola los costes y los riesgos, hay que buscar fórmulas de cooperación entre empresas europeas.

8.5

El desarrollo de turbinas de gas de alta potencia ha permitido mejorar considerablemente el rendimiento de las centrales eléctricas de gas en las últimas décadas. El rendimiento de las nuevas centrales eléctricas de gas asciende a casi el 60 %. No obstante, debido al drástico aumento de precios en el mercado del gas, existe incertidumbre acerca de la competitividad a largo plazo de las centrales eléctricas de gas natural y, por lo tanto, sobre la construcción de nuevas centrales eléctricas de gas natural.

8.6

Para aplicar los avances logrados en la tecnología de turbinas de gas a la transformación de carbón en electricidad es necesario transformar primero el carbón en gas. En los años 80 y 90, la UE, a través de sus de investigación, contribuyó decisivamente al desarrollo de la técnica de gasificación y respaldó la construcción de dos centrales eléctricas de demostración con gasificación integrada en ciclo combinado (GICC). Estas líneas de desarrollo merecen continuarse no sólo con vistas al aumento del rendimiento de las centrales eléctricas de carbón, sino que deberían ser la base técnica para el desarrollo ulterior de una central eléctrica de carbón libre de CO2.

8.7

El aumento del rendimiento y la reducción de las emisiones de CO2 no deberían restringirse al ámbito industrial y a la generación de electricidad. Las posibilidades de ahorro son hoy día especialmente grandes en el sector del consumo final doméstico y profesional, porque hasta ahora no existe en muchos casos aquí el incentivo del coste (ahorro en el consumo/costes de nuevas adquisiciones o reformas).

8.8

Un sector de la UE que sigue mostrando una demanda cada vez mayor de energía es el del transporte, debido también a la creciente movilidad que se ha producido después de la ampliación. El incremento de las emisiones de sustancias nocivas para la salud y de gases de efecto invernadero es preciso limitarlo primero, y reducirlo luego al mínimo, mediante el desarrollo de motores y vehículos más eficaces y menos contaminantes. Es necesario desarrollar continuamente las tecnologías de depuración de los gases de escape. Este objetivo probablemente solo se pueda lograr con un desarrollo adecuado y con la introducción generalizada de un paquete de tecnologías avanzadas. Entre ellas está la mejora de los motores de combustión interna, de la tecnología diesel, de la propulsión híbrida, de los carburantes, del rendimiento de los motores de los vehículos, el desarrollo de la pila de combustible y, quizá, también la tecnología del hidrógeno.

8.9

Las pilas de combustible pueden en principio aumentar hasta un 20 % el rendimiento de la producción combinada de electricidad y calor, tanto en los vehículos como en usos estacionarios en el hogar, el comercio o la industria. Para ello se necesita un combustible gaseoso (gas natural, gas de síntesis o hidrógeno puro) que, por ejemplo, puede ser obtenido del metano mediante un reformador instalado en la pila. No obstante, las pilas de combustible, aunque se conocen desde hace 150 años, todavía no han logrado irrumpir económica y tecnológicamente como fuerza motriz (competitiva) para vehículos o como generadores de electricidad y calor descentralizados. Por lo tanto, es necesario proseguir la investigación y el desarrollo en este terreno, incluso con financiación pública, con el fin de estudiar el potencial y, cuando sea posible, explotarlo.

8.10

Ninguna opción energética ha despertado en los últimos años tanta atención como la del «hidrógeno», e incluso se ha llegado a hablar en ocasiones de la futura sociedad del hidrógeno. A menudo se cree, erróneamente, que el hidrógeno es, como el petróleo o el carbón, una fuente de energía primaria. No es así: el hidrógeno hay que extraerlo de los hidrocarburos fósiles o del agua (mediante el uso de energía eléctrica); de la misma manera que el CO2 es carbono quemado, el agua (H2O) es hidrógeno quemado.

8.11

Además, el transporte del hidrógeno está en desventaja –en términos técnicos, energéticos y de costes– frente al transporte de electricidad o de hidrocarburos líquidos. Esto quiere decir que el hidrógeno sólo debería utilizarse allí donde no tenga sentido o no sea posible utilizar la energía eléctrica. Para centrar la investigación en objetivos realistas es necesario analizar sin prejuicios esta idea.

8.12

Debido a la fundamental importancia de los hidrocarburos (carburantes) fácilmente transportables para el sector del transporte, deberían protegerse al máximo sus reservas y recursos, es decir, no debería utilizarse el petróleo allí donde también se pueda utilizar con provecho el carbón, los combustibles nucleares o las energías renovables.

9.   La separación del CO2 y su secuestro

9.1

Para conseguir, antes de mediados de siglo, el objetivo que se ha fijado la UE –una reducción considerable y bastante más ambiciosa que la establecida en «Kioto» de las emisiones mundiales de gases con efecto invernadero–, es necesario que, en el plazo de algunas décadas, se consiga diseñar, construir y explotar las centrales eléctricas y otras grandes instalaciones industriales de manera que no emitan o apenas emitan CO2. La energía nuclear y las fuentes de energía renovables, incluso con un desarrollo intensivo, no serán capaces de asumir por sí mismas esa tarea y sustituir en pocas décadas a los combustibles fósiles.

9.2

Se han propuesto distintos procedimientos para explotar las centrales eléctricas de carbón sin emisiones de CO2. Estos procedimientos también se pueden utilizar (con modificaciones) en el caso de la combustión de petróleo y de gas. Fundamentalmente se están investigando tres vías: i) la eliminación del CO2 de los gases de humo de las centrales eléctricas tradicionales, ii) el desarrollo de técnicas de oxicombustión y iii) centrales eléctricas de gasificación integrada de ciclo combinado con separación del CO2 del gas de combustión; la investigación de esta última vía es la más avanzada.

9.3

Mediante la eliminación del CO2 del gas de combustión de la gasificación del carbón se produce hidrógeno puro, que se puede utilizar en turbinas de hidrógeno para la generación de electricidad. Como gas residual queda vapor de agua, que es inocuo. Si esta tecnología tiene éxito, existirá la posibilidad de sinergias con la tecnología del hidrógeno en otros ámbitos de aplicación.

9.4

Desde hace más de 20 años se vienen investigando y desarrollando intensamente diseños de centrales eléctricas de gasificación integrada del carbón (GICC) (en inglés: Integrated Gasification Combined Cycle, IGCC). Las fases de elaboración del gas están bien estudiadas, pero es necesario adaptarlas a la tecnología del carbón. Ahora bien, con un diseño de este tipo se podrían casi duplicar los costes de generación de electricidad frente a los costes de las centrales eléctricas tradicionales sin eliminación del CO2, y el consumo de recursos aumentaría en un tercio. No obstante, esta tecnología será, en la mayor parte de los lugares, menos costosa que otras tecnologías de generación de electricidad libres de CO2, como por ejemplo la energía eólica, la energía solar o la generación de electricidad a partir de biomasa.

9.5

En los años 80 se desarrollaron en Europa distintos proyectos GICC (todavía sin eliminación del CO2, como es lógico), en parte con el respaldo de la UE. En España y en los Países Bajos se construyeron y se pusieron en funcionamiento instalaciones de demostración de 300 MW con hulla. Para la utilización del lignito se desarrolló, se construyó y se puso en funcionamiento una instalación de demostración (también con fondos comunitarios) para la producción de gas de síntesis y subsiguiente síntesis de metanol. Así pues, Europa dispone de condiciones tecnológicas excepcionales para desarrollar centrales eléctricas de carbón libres de CO2 y probarlas en instalaciones de demostración.

9.6

Las posibilidades de eliminar el CO2 deberían investigarse no sólo en el caso de las centrales eléctricas, sino también en otros procesos industriales en los que se produce CO2 en grandes cantidades, como por ejemplo la producción de H2, distintos procesos químicos y de transformación del petróleo, así como la producción de cemento y acero. En algunos de dichos procesos es posible que la eliminación sea menos costosa y más sencilla en términos técnicos que en el caso de las centrales eléctricas.

9.7

Es necesario un gran esfuerzo de investigación para encontrar métodos de almacenamiento del CO2 que sean seguros, compatibles con el medio ambiente e interesantes desde el punto de vista de los costes. Se está estudiando el almacenamiento en yacimientos agotados de petróleo y gas, en acuíferos geológicos, en capas de carbón y también en el océano. A pesar de que el almacenamiento en yacimientos ya agotados de gas y de petróleo (siempre que exista esa posibilidad) es la alternativa menos costosa, tratándose de cantidades grandes se prefiere el almacenamiento en acuíferos geológicos, entre otras razones porque éstos existen en todas las partes del mundo. Queda por demostrar que tales depósitos son capaces de guardar el CO2 de manera segura, a largo plazo y sin repercusiones negativas para el medio ambiente. La UE apoya una serie de proyectos de investigación que van en esa dirección. Los resultados logrados hasta el momento son alentadores, aunque en el caso del almacenamiento en el océano, por ejemplo, queda la incertidumbre de si un posible aumento de la temperatura del agua marina no podría volver a liberar el CO2 (véase también el punto 3.14.).

9.8

Si se piensa en una utilización a gran escala, la tecnología de eliminación y almacenamiento del CO2 no podrá estar lista antes del año 2020, y ello sólo a condición de que se realicen oportunamente los trabajos necesarios en materia de I+D y que se obtengan buenos resultados. Los costes de separación, transporte y almacenamiento del CO2, se estiman en 30-60 € por tonelada, es decir, más interesantes que para la mayoría de los procedimientos de generación de electricidad con energías renovables.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  «Medios de acción e instrumentos financieros para promover las energías renovables» (DO C 108 de 30.4.2004), «Los desafíos de la energía nuclear en la producción de electricidad» (DO C 112 de 30.4.2004), «La energía de fusión» (DO C 302 de 7.12.2004) y «Utilización de la energía geotérmica: el calor del interior de la Tierra» (DO C 110 de 30.4.2004).

(2)  Lignito y hulla.

(3)  Véase el punto 3.

(4)  Según un estudio publicado en abril de 2005 por el banco de inversiones Goldman Sachs, los precios del petróleo podrían hallarse al comienzo de una fase de fuerte alza, que el banco establece en 105$ por barril. Para el año 2005 se esperaba un precio de 50$, y de 55$ para 2006; sin embargo, el 29.8.2005 el precio estaba ya a más de 70 $.

(5)  Las centrales eléctricas modernas pueden generar normalmente una potencia eléctrica por bloque de hasta 1 GW (GWel). Un GW (gigavatio) equivale a 1000 megavatios (MW), es decir, 1 millón de kilovatios (KW) o mil millones de vatios (W). Un vatio-segundo (WS) es igual a un julio (J), es decir, que un kilovatio-hora (kWh) equivale a 3,6 millones de julios (es decir, 3,6 megajulios (MJ)). Así pues, un megajulio (MJ) es igual a 0,28 kilovatio-hora (kWh).

(6)  Sobre la reducción y la evitación del tráfico, véase también CESE 93/2004.

(7)  La energía no se consume, únicamente se transforma, y al transformarse se puede utilizar. La energía se transforma mediante procedimientos adecuados, como por ejemplo la combustión de carbón, la transformación de la energía eólica en electricidad o la fisión nuclear (conservación de la energía; E = mc2). En ese contexto se habla también de «suministro de energía», «producción de energía» o «consumo de energía».

(8)  (AIE) World Energy Outlook 2004, p. 57: «Fossil fuels will continue to dominate global energy use. Their share in total demand will increase slightly, from 80 % in 2002 to 82 % in 2030».

(EIA) International Energy Outlook, de abril de 2004, [http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/]: The IEO2004 reference case projects increased consumption of all primary energy sources over the 24-year forecast horizon (Figure 14 and Appendix A, Table A2).

(9)  Comisión Europea, [http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/figures/scenarios/doc/chapter_1.pdf], EU-25 energy and transport reference case to 2030 (baseline): page 9, table 1-8.

(10)  1 kilo de petróleo equivale a 42,7 MJ; 1 kilo de SKE equivale a 29,3 MJ; 1 m3 de gas natural Hu: 31,7 MJ (sobre los julios (J) y megajulios (MJ) véase el pie de página no 3).

(11)  La actual crisis del petróleo y su persistencia crónica hacen incluso pensar en una fecha mucho más temprana.

(12)  World Energy Council, Energía para Alemania: hechos, perspectivas y posiciones en el contexto mundial 2004 – Tema central: «El dinamismo de los mercados del petróleo y del gas».

(13)  Documento de la Dirección General de Energía y Transportes de la Comisión Europea, septiembre de 2004.

(14)  Lo mismo es aplicable a la producción de combustibles líquidos a partir de la biomasa, que por el momento sólo se pueden comercializar gracias a elevadas subvenciones.

(15)  Directiva 96/62/CE del Consejo de 27 de septiembre de 1996 sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente.

(16)  Véase también al respecto el Dictamen del Comité sobre «Necesidades de la investigación con vistas a un abastecimiento energético seguro y sostenible»,


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/16


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la financiación plurianual de la actuación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima en el ámbito de la lucha contra la contaminación por los buques, y por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1406/2002»

COM(2005) 210 final — 2005/0098 (COD)

(2006/C 28/03)

El 7 de junio de 2005, de conformidad con el artículo 71 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de octubre de 2005 (ponente: Sr. CHAGAS).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 124 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

Con la adopción del Reglamento (CE) no 724/2004, de 31 de marzo, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1406/2002 por el que se crea la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), se asignaron a la Agencia nuevas tareas en el campo de la lucha contra la contaminación por hidrocarburos.

1.2

La actual propuesta establece los procedimientos para la financiación por parte de la Comunidad de las nuevas tareas de la Agencia sobre la base de un compromiso plurianual a lo largo de siete años, de 2007 a 2013. La Comisión propone un importe de 154 millones de euros para cubrir la financiación necesaria para este período de siete años.

1.3

Tras la asignación de las nuevas tareas, el Consejo de Administración de la Agencia adoptó en octubre de 2004 un plan de acción en el ámbito de la preparación y la lucha contra la contaminación por hidrocarburos, que determina las actividades que la Agencia tiene intención de realizar en el contexto del Reglamento, tanto en lo que se refiere a la respuesta en caso de vertido de hidrocarburos, utilizando buques especializados para luchar contra la contaminación, como a la preparación para organizar operaciones de respuesta eficaces.

1.4

La AESM ha identificado cuatro regiones prioritarias de acción: el Mar Báltico, los accesos occidentales al Canal de la Mancha, la costa atlántica y el Mar Mediterráneo (en especial la zona a lo largo de la ruta comercial de los petroleros desde el Mar Negro). En esas regiones, la Agencia tiene intención de emplazar buques anticontaminación listos para actuar cuando así lo soliciten uno o más Estados miembros. Cabe señalar que la función de la AESM en este ámbito será complementar (y no sustituir) los mecanismos nacionales de respuesta contra la contaminación. El plan de acción incluye además una capacidad de respuesta adicional frente a incidentes con sustancias nocivas y peligrosas (SNP).

1.5

El Reglamento modificado en 2004 exige a la AESM que facilite a la Comisión y a los Estados miembros asistencia técnica y científica en el ámbito de la lucha contra la contaminación, que puede dividirse en tres categorías: información, cooperación y coordinación y asistencia operativa.

1.6

La asistencia operativa es la que exigirá una mayor inversión financiera, ya que el plan de acción prevé el establecimiento de un sistema de buques de apoyo para la recuperación de hidrocarburos, así como de un centro de servicios de imágenes por satélite. Los contratos que deberá celebrar la AESM para garantizar la asistencia en la recuperación de hidrocarburos cubrirán todas las actuaciones y sus consecuencias financieras hasta el inicio de la intervención tras un vertido. Los costes de la intervención de un buque para la recuperación de hidrocarburos correrán a cargo del Estado miembro solicitante.

1.7

Como estas nuevas responsabilidades son a largo plazo, la Comisión propone un presupuesto plurianual que pueda prever las inversiones necesarias a largo plazo y garantizar a la vez la seguridad financiera adecuada, reduciendo el gasto en la negociación de contratos a largo plazo.

2.   Observaciones generales

2.1

En su Dictamen sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1406/2002 por el que se crea la Agencia Europea de Seguridad Marítima» (1), el CESE acogió favorablemente la propuesta de la Comisión y destacó el papel esencial de la AESM para mejorar la seguridad marítima en los Estados miembros. Lamentó, sin embargo, que algunos Estados miembros no estuviesen todavía preparados adecuadamente para responder a accidentes importantes del tipo de los desastres del Erika y del Prestige.

2.2

A pesar de los progresos realizados, la situación actual sigue dejando que desear en algunos casos. Junto con el plan de acción, la Agencia presentó una visión de conjunto de las capacidades de respuesta de los Estados miembros para luchar contra la contaminación de hidrocarburos, donde se señalaba que la capacidad de respuesta debía reforzarse en algunas regiones con buques y equipos de recuperación adicionales.

2.3

No puede esperarse que todos los Estados costeros estén permanentemente equipados con todos los recursos necesarios para hacer frente por sí solos a accidentes marítimos importantes, en particular vertidos de hidrocarburos a gran escala. No obstante, la actual falta de recursos ha tenido como resultado un daño medioambiental que tendrá consecuencias a largo plazo.

2.4

El CESE apoya, por lo tanto, la propuesta destinada a proporcionar a la AESM los recursos necesarios para complementar los mecanismos de prevención y respuesta de los Estados miembros contra la contaminación, si estos así lo solicitan. No obstante, el CESE señala que estos recursos sólo pueden servir como complemento. En ningún caso deberían utilizarse los recursos financieros antes mencionados para sustituir medidas de prevención de la contaminación que correspondería establecer a los Estados miembros.

2.5

En particular, el CESE hace hincapié en la necesidad de un programa de financiación plurianual para estos mecanismos. Esta es la única manera de garantizar una programación coherente de las actividades de la AESM en este ámbito y optimizar la utilización de los recursos mediante la celebración de contratos de una duración mínima de tres años para proporcionar buques de respuesta rápida (2).

2.6

El CESE reitera el comentario realizado en el Dictamen al que se hace referencia en el punto 2.1, sobre la necesidad de que, cuando se fleten buques para llevar a cabo estas tareas, se garantice que el armador, o eventualmente los armadores, respeta la legislación comunitaria e internacional, en especial en relación con la seguridad del buque y las condiciones de vida y trabajo de los miembros de la tripulación.

2.7

Como el plan de acción aprobado por la Agencia identifica prioridades tomando como base el carácter limitado de la financiación disponible, el CESE muestra su preocupación por que, habida cuenta de las actuales dificultades para alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto comunitario, la financiación que al final se conceda pueda ser inferior a la establecida en el presupuesto propuesto. Esto implicaría la selección de determinadas medidas frente a otras o realizar progresos en algunos ámbitos a costa de otros. El CESE no puede apoyar este planteamiento, ya que la decisión de los Estados miembros de otorgar a la Agencia competencias adicionales conlleva la necesidad de garantizar la financiación necesaria para permitirle alcanzar sus objetivos en materia de prevención de la contaminación marina. Es fundamental que se otorgue la importancia necesaria a la prevención y respuesta a la contaminación marina, también a nivel comunitario, y que no se consideren desde una perspectiva meramente económica.

2.8

El CESE muestra su preocupación por los retrasos sufridos en algunos Estados miembros en la aplicación de determinadas medidas ya adoptadas en materia de prevención y respuesta a la contaminación marina, en particular a la hora de designar refugios y zonas protegidas, proporcionar instalaciones de recepción o potenciar sus recursos para un control eficaz por los Estados titulares de los puertos. Estos retrasos siembran dudas sobre la autenticidad del compromiso de estos países para prevenir y dar respuesta a la contaminación marina, a pesar de las buenas intenciones manifestadas habitualmente, en particular cada vez que se produce un nuevo accidente marítimo importante.

2.9

También es necesario invertir en medios de vigilancia aérea y equipos de detección y lucha contra la contaminación e impedir que se cometan infracciones a la normativa.

2.10

Además, pueden utilizarse imágenes obtenidas por satélite como complemento de las actividades de vigilancia y control. El CESE apoya el plan de la Comisión para la creación de un centro de servicios de imágenes por satélite encargado de ayudar a los Estados miembros a detectar, vigilar y gestionar los vertidos ilícitos y accidentales de hidrocarburos.

2.11

Habida cuenta de los altos costes (3) de un servicio de imágenes por satélite, el CESE considera que debe optimizarse la utilización de los recursos y, en particular, que debe coordinarse el uso de las imágenes entre los Estados miembros, pudiéndose realizar así importantes ahorros. Al mismo tiempo, existen razones para invertir en la mejora de la recogida de imágenes en todas las zonas marítimas europeas, puesto que la actual cobertura no es del todo completa, sobre todo en la zona del Mediterráneo.

2.12

El CESE considera asimismo que las actividades de información, cooperación y coordinación previstas son muy importantes. De este modo se garantizará una utilización más racional de los recursos existentes, correspondiendo a la Agencia desempeñar un papel fundamental en este ámbito.

3.   Conclusiones

3.1

El CESE apoya la propuesta de proporcionar a la AESM los recursos necesarios para complementar los mecanismos de los Estados miembros para prevenir y dar respuesta a la contaminación, si así se le solicita.

3.2

El Comité lamenta, no obstante, que una serie de Estados miembros aún no hayan asignado los recursos adecuados ni hayan establecido mecanismos propios, y pide a la Comisión que les inste a acelerar dicho proceso.

3.3

El CESE manifiesta su preocupación por que, dadas las dificultades actuales para alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto comunitario, la financiación concedida en último término pudiese ser inferior a la establecida en el presupuesto propuesto. La decisión de los Estados miembros de dar a la Agencia competencias adicionales implica la necesidad de garantizar la financiación necesaria para permitirle lograr sus objetivos en materia de prevención de la contaminación marina. Es fundamental que también se dé importancia a nivel comunitario a la prevención y respuesta a la contaminación marina, y que éstas no se consideren exclusivamente desde una perspectiva económica.

3.4

El papel de la Agencia en el fomento de la cooperación y la coordinación de los recursos y las actividades de los Estados miembros es fundamental para establecer una estrategia racional y con una buena relación coste-eficacia.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  DO C 108 de 30.4.2004, ponente: Sr. Chagas.

(2)  Rápida en este contexto significa que el buque designado pueda intervenir en un plazo de 24 horas. Por lo general, la transformación, incluida la instalación a bordo de los equipos necesarios, lleva entre 4 y 8 horas, y se requiere un período adicional de 4 a 8 horas para que el buque llegue al lugar del accidente.

(3)  El coste por imagen que cubre un territorio de 500 km2 se sitúa entre los 800 y los 1 000 euros, en función de varios factores (como, por ejemplo, la demora de la transmisión solicitada, o la antelación con la que se celebra el contrato). Según una estimación prudente facilitada por la AESM, son necesarias unas 1000 imágenes al año.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/18


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura»

COM(2005) 74 final

(2006/C 28/04)

El 20 de abril de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 2005 (ponente: Sr. BROS).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 122 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La Comunicación de la Comisión Europea es continuación de numerosos trabajos realizados al nivel europeo: Informe de la Comisión sobre los instrumentos de gestión de riesgos en enero de 2001, debate del Consejo durante la Presidencia sueca en la primavera de 2001 –Memorando de la Presidencia española y Conferencia internacional en Madrid a principios de 2002 sobre «Los seguros agrarios y la garantía de rentas» — Memorando de la Presidencia griega y seminario sobre las catástrofes naturales en Tesalónica en 2003 — Conferencia organizada por la Presidencia neerlandesa, en diciembre de 2004, sobre los «Costes materiales e inmateriales de la erradicación de las enfermedades de los animales».

1.2

Más concretamente, la Comunicación responde a un compromiso de la Comisión contraído en el marco de la reforma de la PAC en junio de 2003, en Luxemburgo, en forma de declaración:

«La Comisión estudiará medidas específicas para hacer frente a los riesgos, crisis y desastres naturales [a escala nacional] que se producen en la agricultura. Antes del término de 2004 se presentará al Consejo un informe junto con las propuestas adecuadas. La Comisión analizará en particular la financiación de dichas medidas mediante el único punto porcentual de modulación directamente redistribuido a los Estados miembros, así como la inclusión en cada organización común de mercados de un artículo que faculte a la Comisión para actuar, en caso de producirse una crisis a escala de la Comunidad, con arreglo a los procedimientos establecidos en tales casos en la organización común de mercados de la carne de vacuno.»

1.3

La Comisión responde así a las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2003 en las que le pide que prosiga el debate y haga un inventario de los instrumentos disponibles de gestión de riesgos; estudie las distintas opciones de gestión de riesgos y posibles nuevos instrumentos (organizaciones comunes de mercado, compromisos financieros, normas sobre competencia) y, por último, evalúe y adapte las directrices comunitarias sobre las ayudas otorgadas por los Estados en el sector agrario.

1.4

La PAC ofrecía en el pasado una protección a través de las políticas de apoyo a los mercados y a los precios. Pero tras la última reforma, los agricultores se enfrentan de modo más directo a toda una serie de riesgos. Por ello, la Comisión desea experimentar nuevos instrumentos en el marco de la PAC con el objetivo de ayudar a los agricultores a mejorar su capacidad de gestión de riesgos y crisis.

1.5

En sus documentos de trabajo, la Comisión ha elaborado un inventario de los riesgos existentes en agricultura: riesgo humano o personal; riesgo relativo al capital (a las construcciones, etc.); riesgo financiero; riesgo en materia de responsabilidad (biotecnología, etc.); riesgo en la producción (condiciones climáticas); riesgo inherente al precio. La Comisión ha hecho también un inventario de los instrumentos de gestión de riesgo existentes: endeudamiento e inversión (ahorro libre de cargas fiscales); adaptación de las técnicas de producción; diversificación; técnica de comercialización (contrato, integración); mercado de futuros; mutualidades y seguros.

1.6

Estas reflexiones, muy amplias, deben profundizarse para responder del mejor modo posible a las expectativas y limitar los impactos negativos de las crisis en el sector de la agricultura.

2.   La propuesta de la Comisión

2.1

En las tres primeras páginas de la Comunicación, la Comisión vuelve a situar en su contexto los problemas que plantea la gestión de riesgos y crisis. En los documentos de trabajo adjuntos a la Comunicación se examinan numerosas ideas. La Comisión responde luego en sus propuestas a las peticiones explícitamente indicadas del Consejo, a saber: la generalización de las disposiciones de protección, la financiación de las medidas de gestión de riesgos y crisis mediante la modulación por medio de tres opciones: los seguros contra catástrofes naturales, el apoyo a las mutualidades y la prestación de una cobertura básica contra las crisis de ingresos.

2.2

La utilización de fondos procedentes de la modulación implica instrumentos basados en medidas de desarrollo rural. En consecuencia, las nuevas medidas deberían mejorar la competitividad de las explotaciones (eje prioritario 1), respetar la anualidad presupuestaria, respetar las normas sobre ayudas otorgadas por los Estados y ser compatibles con la caja verde de la OMC.

2.3

La primera opción afecta a los seguros contra catástrofes naturales. Para la Comisión, ello puede ayudar a reducir los pagos ad hoc efectuados por los Estados miembros. La prima pagada por el agricultor podrá subvencionarse hasta el 50 %. Se efectuará un pago cuando las pérdidas sean superiores al 30 % de la producción agraria media de los tres años anteriores o de una producción media de los últimos cinco años (se suprimirán del cálculo los ingresos más altos y más bajos de los últimos cinco años). La compensación no podrá superar el 100 % de las pérdidas. La compensación no deberá especificar el tipo de producción futura ni su cantidad. Podría considerarse el fomento de los regímenes de reaseguro como alternativa a las ayudas a las primas de seguro.

2.4

La segunda opción se refiere a las mutualidades. Se trata de fomentar entre los agricultores el reparto del riesgo. Se podrán conceder ayudas temporales y decrecientes para el funcionamiento administrativo. La ayuda se calculará en función del número de agricultores que participen. El fondo deberá gozar del reconocimiento del Estado miembro. La compatibilidad con la caja verde de la OMC deberá analizarse caso por caso.

2.5

La tercera opción es una cobertura básica de los ingresos. Se inspira en el modelo canadiense y en las especificaciones de la caja verde. Se trata de aumentar la tesorería en caso de crisis (ayuda a los ingresos). El sistema deberá ser accesible a todos los agricultores. La compensación se activará cuando las pérdidas sean superiores al 30 % del período de referencia (ídem opción 1). Se tendrá que determinar un indicador de ingresos. El importe de los pagos será inferior al 70 % de la pérdida de ingresos y no deberá referirse al tipo ni al volumen de la producción futura.

3.   Observaciones generales

3.1

El Comité se congratula de la propuesta de la Comisión, que abre el debate sobre un asunto primordial para el futuro de la agricultura. La Comisión elaboró su Comunicación en respuesta a solicitudes concretas en un marco impuesto. El Comité estima que la reflexión está en sus inicios y será necesario profundizarla para responder a los riesgos y crisis descritos en la introducción.

3.2

En el capítulo 1 (Introducción) y el capítulo 2 (Antecedentes) de su Comunicación, la Comisión expone brevemente las nuevas condiciones en vigor desde la reforma de la PAC de 2003 (introducción del régimen de pago único) y da cuenta de las diferentes medidas adoptadas y de las misiones asignadas por el Consejo en materia de gestión de riesgos y crisis en la agricultura. Ni la Comunicación de la Comisión ni el documento de trabajo de la DG de Agricultura abordan de manera explícita los cambios que se han producido en lo que se refiere a los riesgos a que está expuesta la agricultura.

3.3

El Comité observa que la reforma de junio de 2003 conduce a un fuerte aumento de la volatilidad de los precios agrarios, que viene a añadirse a la volatilidad de los insumos, y –por consiguiente– a un aumento de la probabilidad de crisis económicas, perjudiciales para las explotaciones agrarias. Además, los fenómenos climáticos son también, según numerosos científicos, cada vez más aleatorios. En caso de crisis, los agricultores son siempre los eslabones más débiles en los diferentes subsectores. Por ello, necesitan instrumentos eficaces para afrontar los riesgos y las crisis. El Comité, por tanto, desea pronunciarse sobre numerosos puntos esbozados por la Comisión.

3.4

La Comisión Europea tiene el mérito de proponer tres opciones. Las tres son en principio facultativas al nivel de los Estados miembros, y son complementarias. Son interesantes en sí mismas y ninguna de ellas es rechazable a priori. Por el contrario: conviene profundizar los análisis sobre cada una de ellas.

3.5

En lo que se refiere a la financiación de tales opciones, la Comisión ha examinado la utilización de un punto porcentual de modulación. La Comisión tendría que haber realizado previamente una evaluación de las necesidades financieras de las medidas propuestas. El Comité subraya que la propuesta de la Comisión es neutra desde el punto de vista presupuestario, pero se pregunta si los fondos previstos son suficientes en relación con las necesidades.

3.6

Los fondos del primer pilar tienen un papel de estabilización de los mercados y de los ingresos, garantizada a los agricultores hasta 2013. Son indispensables para la supervivencia de numerosas explotaciones: por ello, es preciso poner atención en no aumentar la modulación de las ayudas directas.

3.7

Los fondos procedentes de la modulación son muy variables entre los Estados miembros, e incluso nulos para los nuevos Estados miembros. El Comité, por tanto, propone una alternativa a dicho punto porcentual de modulación: cada Estado miembro podría atribuir a la gestión de riesgos y crisis una parte de su dotación nacional correspondiente al FEADER hasta un límite máximo de 0,1 % del Producto Agrario Nacional.

3.8

La Comisión ha trabajado en el marco del desarrollo rural en atención a la utilización de los fondos de la modulación. El Comité considera que se necesita un enfoque más amplio y contemplar otras modalidades de acción, especialmente al nivel de las organizaciones comunes de mercado (OCM), política de competencia, intercambios comerciales, etc.

3.9

Conviene sin duda examinar una serie de riesgos y crisis, pero su gestión no corresponde siempre a la Política Agrícola Común. Los riesgos inherentes a las catástrofes naturales no previsibles –y, por consiguiente, no asegurables–, las epidemias, como la de la fiebre aftosa, no pueden ser objeto de la PAC. Se debe tener la posibilidad de utilizar los demás instrumentos existentes, como el Fondo Veterinario o el Fondo de Solidaridad, para responder a tales situaciones específicas. Por otra parte, actualmente se procede al estudio de un sistema de catástrofe natural al nivel europeo (1) que deberá cubrir estos riesgos para la agricultura.

3.10

El Comité insiste en que todos estos dispositivos no podrán funcionar más que como complemento de los mecanismos actuales de gestión de mercados en el seno de las OCM, en las cuales se integran los instrumentos más eficaces adaptados a los diferentes sectores. Además, al nivel comercial es absolutamente necesario que, en el marco de la ronda de negociaciones de Doha, la UE salvaguarde la preferencia comunitaria.

3.11   Observaciones sobre la propuesta de la Comisión en el marco del desarrollo rural

3.11.1   Los seguros agrarios

3.11.1.1

El Comité se remite a su Dictamen sobre el «Régimen comunitario de Seguro Agrícola» (2). Varias de las peticiones expresadas en dicho dictamen siguen siendo de actualidad. Los seguros agrarios son instrumentos pertinentes para cubrir una serie de riesgos determinados. Los entes públicos no pueden ser sustituidos por tales instrumentos en la gestión de los riesgos excepcionales.

3.11.1.2

Actualmente, con arreglo a las directrices sobre ayudas otorgadas por los Estados en el sector agrario, se autorizan ayudas hasta un 80 % del coste de las primas de seguro destinadas a cubrir las pérdidas imputables a calamidades naturales, tales como terremotos y demás acontecimientos extraordinarios. Las pérdidas resultantes de malas condiciones climáticas o de enfermedades animales y vegetales son asimilables a calamidades naturales únicamente si el daño alcanza un umbral determinado, fijado en 20 % de la producción normal en las regiones desfavorecidas y 30 % en las demás regiones.

3.11.1.3

Los seguros que, además de las calamidades naturales, cubren también las pérdidas resultantes de malas condiciones climáticas o de enfermedades animales y vegetales inferiores a dichos umbrales pueden beneficiarse de ayudas de Estado hasta un 50 % del coste de las primas.

3.11.1.4

Por consiguiente, las propuestas de la Comisión en la materia son de un nivel inferior al de los dispositivos ya autorizados en el marco de las ayudas otorgadas por los Estados. Para que funcionen realmente como un factor incitativo que favorezca el recurso a tales instrumentos por parte del mayor número posible de agricultores, es necesario prever un dispositivo más interesante para el beneficiario.

3.11.1.5

En algunos Estados miembros existen mecanismos de probada eficacia en determinados sectores de la prevención de riesgos (por ejemplo, en forma de seguros multirriesgo). El CESE suscribe el enfoque de la Comisión de creación de un nuevo instrumento complementario de seguro agrario. En efecto, la introducción de nuevas disposiciones al nivel de la UE no debe poner en tela de juicio los regímenes existentes que ya hayan demostrado su eficacia al nivel nacional.

3.11.1.6

Aunque de carácter horizontal en el desarrollo rural, el dispositivo de los seguros agrarios debe permitir una aplicación sectorial para adaptarse a las necesidades de las diferentes regiones de la Unión Europea.

3.11.1.7

Las posibilidades de reaseguro han sido objeto de numerosos trabajos, no publicados. Se podría establecer una solidaridad entre las mutualidades y los seguros privados creando a tal fin un fondo de reaseguro. La creación de un reaseguro al nivel europeo podría aportar un valor añadido comunitario real.

3.11.2   Las mutualidades

3.11.2.1

El apoyo previsto por la Comisión no es bastante incitativo. Es necesario prever como mínimo una dotación en capital en el momento de creación de las mutualidades para garantizar su funcionamiento inicial. Para ser operativa, esta opción debería basarse en organizaciones de productores.

3.11.2.2

La ausencia de acuerdo en el Consejo con ocasión de los trabajos sobre la creación de un fondo en el sector de la carne de porcino muestra las dificultades de tal ejercicio. En caso de crisis importante de un sector, las cotizaciones de los profesionales no bastan para hacer frente a las necesidades. En numerosos casos, sin embargo, las mutualidades permiten con ocasión de una crisis la supervivencia de explotaciones económicamente viables.

3.11.2.3

Una incitación fuerte con vistas a la reagrupación de los productores y de todos los agentes de los diferentes subsectores sería la gestión directa de mutualidades destinadas a acciones en los mercados, como la promoción, transformación, almacenamiento o venta en terceros países. Esto responsabilizaría a los agentes de dichos subsectores, los cuales desempeñarían un papel más importante en los mercados, algo que estaría en consonancia con la orientación de la reforma de 2003. Con frecuencia, además, una aplicación próxima a los operadores económicos se adapta mejor a un buen funcionamiento de los instrumentos que el nivel de aplicación de los entes públicos.

3.11.2.4

En caso de que, con anterioridad, se hayan puesto en marcha mutualidades, no deberán sufrir la competencia de este nuevo dispositivo, sino beneficiarse de él.

3.11.3   La cobertura básica contra las crisis de ingresos

3.11.3.1

Esta opción está aún por experimentar y es necesario proseguir los trabajos sobre el asunto. En la Unión Europea, la política de apoyo a los ingresos se asegura en numerosos sectores con ayudas directas. Actualmente, por tanto, el dispositivo propuesto no puede sustituir de ningún modo a los pagos directos a los agricultores. Pero esto no debe impedir a la Comisión explorar otras vías para el largo plazo.

El análisis de la aplicación de un sistema de tales características en Canadá (3) muestra que podría tratarse de un mecanismo interesante para una aplicación a medio y largo plazo en la Unión Europea. En efecto, se trata de un instrumento importante para algunos de nuestros interlocutores comerciales, como Estados Unidos o Canadá. Con todo, este mecanismo, tal como se aplica en Canadá, es uno de los instrumentos principales de su política de apoyo a los ingresos agrarios y necesita un importante presupuesto público del que no se dispone por el momento en la UE.

3.11.4   La información sobre las medidas actuales de gestión de riesgos y crisis

3.11.4.1

El Comité comparte la opinión de la Comisión sobre la necesidad de promover el desarrollo de los instrumentos de gestión de riesgos basados en el mercado (seguro, mercado de futuros, agricultura de contrato).

3.11.4.2

El Comité se remite a su Dictamen sobre el desarrollo rural (4) y pide que se adopten acciones de formación e información con cargo al Fondo Social Europeo, y no con cargo al desarrollo rural, que persigue otros objetivos.

3.11.5   Dispositivos armonizados

3.11.5.1

El desarrollo rural se aplica al nivel de los Estados miembros con arreglo al principio de la subsidiariedad. Por ello, únicamente las medidas agroambientales son obligatorias. El Comité reconoce el interés de este tipo de enfoque para adaptar la política a las necesidades reales de las regiones de la UE. No obstante, la probabilidad de los riesgos y crisis ha aumentado en toda la Unión Europea. Por tanto, se requiere una determinada armonización para que los agricultores de toda la Unión Europea se beneficien de igualdad de trato y tengan acceso a dispositivos de gestión de riesgos y crisis.

3.12   Propuestas en el marco de las Organizaciones Comunes de Mercado

Además de las tres opciones presentadas por la Comisión, el CESE desea hacer otras propuestas. En aras de una mayor eficacia y de una financiación menos costosa, la Comunidad debe contemplar costes de intervención precoces, a un nivel adaptado, como la promoción, el almacenamiento privado, la reducción de producción, etc., para intervenir rápidamente en caso de crisis.

Los instrumentos de conocimiento de los mercados permiten actualmente en numerosos sectores anticipar la aparición de una crisis coyuntural. Tal tipo de crisis tiene a menudo por origen un desequilibrio momentáneo entre la oferta y la demanda a un nivel regional. Una acción rápida y, en su caso, regionalizada permitiría evitar que la crisis se instalase y se desarrollara a un nivel geográfico más amplio.

3.12.1   Promover los productos agrarios

3.12.1.1

Al nivel de la UE, las acciones de promoción pueden financiarse por medio de diferentes instrumentos: desarrollo rural, mercado interior o mercado de terceros países. Tal como ya se ha dicho arriba, una acción de promoción precoz es un medio muy eficaz para evitar la agravación de una crisis. En los diferentes reglamentos, la Comisión debería simplificar la aplicación de tales acciones para permitir una intervención rápida.

3.12.2   Ayudar al almacenamiento de los productos

3.12.2.1

En caso de crisis sectorial, las medidas de ayuda al almacenamiento han demostrado su eficacia en un determinado número de OCM. En efecto, permiten evitar las crisis coyunturales de exceso de producción modulando la venta de los productos a lo largo de un período más amplio. La Unión Europea debería autorizar a las organizaciones de productores a aplicar tal instrumento en el marco de las mutualidades. Además, se trata de un recurso interesante para favorecer la organización de productores.

3.12.3   Generalización de las disposiciones de protección en caso de crisis del mercado

3.12.3.1

En caso de crisis comunitarias importantes en la OCM de la carne de vacuno, la Comisión puede intervenir basándose en el fundamento jurídico del artículo 38 del Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (5), que establece que «[s]e podrán adoptar las medidas necesarias cuando se registre un alza o una caída notable de los precios en el mercado de la Comunidad y dicha situación pueda persistir con la consiguiente perturbación o riesgo de perturbación del mercado».

3.12.3.2

El CESE lamenta que la Comisión haya estimado que su generalización no era oportuna porque ninguna otra OCM se beneficia de dicha disposición. El Consejo de Ministros ha seguido el parecer de la Comisión en este planteamiento.

3.12.3.3

El Comité recuerda que la situación ha evolucionado desde la reforma de 2003. Además, determinadas OCM no tienen disposiciones de protección. Una crisis de confianza de los consumidores en el sector de la carne de porcino o en el de las aves de corral cuyo efecto fuese una brusca caída del consumo conduciría a la quiebra de numerosas explotaciones.

3.12.3.4

Al objeto de que todos los sectores se beneficien de igualdad de trato y sabiendo que el problema radica únicamente en dar un fundamento jurídico a la Comisión para que ésta actúe si lo estima oportuno, el Comité pide la generalización de las disposiciones de protección a todas las OCM y, en consecuencia, pide a la Comisión y al Consejo que reexaminen su posición.

3.12.4   Ayudar a la transformación

3.12.4.1

En los sectores en que los productos pueden consumirse frescos o transformados, disponer de medidas de ayuda a la transformación permite evitar una crisis de productos frescos, autorizando a tal fin momentáneamente un excedente de producción al nivel de la transformación, cuyo mercado es menos volátil y, por consiguiente, menos sensible a las variaciones de volumen de producción. Estas acciones podrían ser aplicadas por los Estados miembros o por las organizaciones de productores.

3.12.5   Apoyar la reducción voluntaria de producción

3.12.5.1

Las medidas de reducción de la producción figuran entre las medidas más eficaces que existen. Si las perspectivas de mercado permiten entrever un exceso de oferta con respecto a la demanda, la adopción de acciones voluntarias u obligatorias de reducción de la producción antes de la cosecha permite evitar una crisis. Tales acciones podrían ser llevadas a cabo por los Estados miembros o las organizaciones de productores.

4.   Observaciones particulares

4.1   Es necesario definir las crisis agrarias

4.1.1

La Comisión define las crisis como «una situación imprevista que ponga en peligro la viabilidad de las explotaciones agrarias, localmente o en todo un sector productivo» (6) o a una escala geográfica mayor. El Comité estima que es preciso distinguir con claridad las crisis económicas de las demás crisis, y definir las crisis económicas con criterios objetivos y transparentes.

4.1.2

Para el concepto de crisis económicas, la Comisión debe definir con precisión la situación de «crisis regionales», «crisis nacionales» y «crisis comunitarias». Tal definición debería apoyarse en un buen conocimiento de los mercados para determinar el precio medio de los últimos tres años o el precio medio de los últimos cinco años, excluyendo el mejor y el peor año. En caso de caída de los precios de una producción de X % durante un período de Y días, el mercado sería declarado en crisis. X e Y deben definirse según los sectores, según los Estados miembros, e incluso según las zonas de producción. Se podrían definir así por los poderes públicos fechas de comienzos de crisis y de fin de crisis.

4.1.3

Para las demás crisis, cada Estado miembro se ha dotado de definiciones suficientes con vistas a gestionar las situaciones existentes en su contexto particular.

4.2   Es necesario adaptar las normas de competencia en caso de crisis

4.2.1

Durante las crisis, la baja del precio pagado al productor no se repercute siempre en el consumidor (7), lo que impide el funcionamiento óptimo del mercado. El Consejo debe revisar el Reglamento de 1962 sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas (8), con el fin de ampliar las misiones de la DG de Competencia, al objeto de obligarla a asegurar un buen funcionamiento del mercado en caso de crisis permitiendo la inaplicación de los principios habituales.

4.2.2

Se pueden establecer a tal fin instrumentos específicos, especialmente para las frutas y hortalizas. Tal intervención de los entes públicos en el funcionamiento del mercado debe ser aceptada por la Comisión en el marco de los reglamentos de excepción que existen para determinados sectores, como los seguros. Esta excepción a las normas de competencia sería temporal y estaría controlada por los poderes públicos durante la crisis.

4.2.3

Podría tratarse de acuerdos interprofesionales sobre precios, como pueden hacerlo las empresas que han integrado todo el subsector o los distribuidores a través de los grupos compradores centrales.

4.2.4

Podría tratarse de limitación de la diferencia entre el precio de compra al productor y el precio de venta al consumidor para productos no transformados.

4.3   Es necesario gestionar mejor los flujos comerciales

4.3.1

En el contexto del acuerdo marco de 2004, sobre la liberalización de los intercambios comerciales agrarios en la OMC, se acordó la supresión total de las restricciones a la exportación, con la condición de paralelismo con los demás instrumentos existentes. Queda por definir la fecha y el ritmo de su supresión.

4.3.2

No obstante, cuanto más abierto sea el mercado de la Unión Europea más expuestos estarán los productores a riesgos de crisis. Por tanto, durante las actuales negociaciones es necesario preservar la preferencia comunitaria. Las normas sociales, arancelarias y medioambientales de la UE no deberán ponerse en peligro por un dumping social y ecológico de productos baratos importados. Será preciso tener en cuenta los criterios de soberanía alimentaria. Por ello, convendrá establecer y perfeccionar un sistema de proteccionismo condicional o, en su caso, de acceso condicional al mercado.

4.3.3

En período de crisis, la Unión Europea debería limitar las importaciones y utilizar todos los márgenes de maniobra disponibles durante el período de aplicación de los futuros acuerdos de la OMC para favorecer las exportaciones.

4.3.4

La Comisión podría contemplar la posibilidad de conservar una parte de los derechos notificados a Ginebra, con el fin de crear un nuevo instrumento de gestión de los flujos comerciales.

4.3.5

Tal derecho, mantenido en la OMC, no se utilizaría para restituciones sectoriales, sino, por ejemplo, como mecanismo concertado con los terceros países (como el que existe con Egipto), que se aplicaría en caso de crisis comunitarias, para facilitar el abastecimiento de los mercados exteriores, sin por ello exportar la crisis.

4.3.6

La concertación, en efecto, con las autoridades competentes de los terceros países permitiría fijar un precio para el país beneficiario que no perturbaría su propio mercado. La ayuda europea podría servir para los costes de transporte, los costes administrativos o el coste de la mercancía (caso de la ayuda alimentaria).

4.4   Es necesario abandonar la anualidad presupuestaria

4.4.1

En el marco del presupuesto vigente, basado en los recursos propios de la Unión Europea y en gastos anuales, es imposible actualmente rechazar tal principio. Sin embargo, sus consecuencias son de amplio alcance y debería ser objeto de revisión a largo plazo para mejorar el funcionamiento de la UE.

4.4.2

A más corto plazo, es posible sustraerse a este marco obligatorio. Una solución podría consistir en considerar gastos las sumas invertidas en fondos de estabilización. Tales fondos sólo se utilizarían en caso de crisis el año que resultase necesario.

4.5   Es necesario apoyarse en las organizaciones de productores

4.5.1

La posibilidad de organizar a los productores para permitirles disponer de un verdadero peso en una negociación comercial es un buen instrumento de gestión del riesgo comercial. La Comisión Europea debe seguir trabajando en tal dirección y promover por medio de instrumentos incitativos la organización económica de los productores.

4.5.2

En materia de gestión de crisis, el Comité desea que las organizaciones de productores y los agentes de cada subsector se reagrupen a un nivel pertinente en atención a las misiones que se le podrían encomendar.

5.   Conclusiones

5.1

Las propuestas de la Comisión son un primer paso en la buena dirección para responder a los problemas de la gestión de riesgos y crisis. Pero sólo son un primer paso.

5.2

Las propuestas no son más que complementos de la gestión de los mercados agrarios, realizada al nivel europeo por las OCM y la regulación de los intercambios comerciales. No se han de cuestionar en ningún caso tales dispositivos, de eficacia demostrada.

5.3

Es necesario garantizar la coordinación de los actuales instrumentos, que son pertinentes para responder a determinados riesgos o determinadas crisis. Así, por ejemplo, el Fondo Veterinario y el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea deben mantenerse y mejorarse para responder a los riesgos y a las crisis del sector agrario como complemento a las propuestas descritas en el presente Dictamen.

5.4

La reforma de la PAC de 2003 y la aleatoriedad creciente de los fenómenos climáticos tendrán consecuencias importantes en la gestión de las explotaciones agrarias, cuya sensibilidad a los riesgos y crisis aumentará. En consecuencia, es indispensable que la liberalización de los intercambios, objeto de examen en la ronda de negociaciones de Doha, salvaguarde la preferencia comunitaria.

5.5

Las tres opciones propuestas por la Comisión deben profundizarse y aplicarse a corto o medio plazo. No obstante, tales propuestas son insuficientes para hacer frente a la situación previsible de los próximos años. Por tanto, es necesario proseguir los trabajos sobre este asunto al nivel sectorial con ocasión de las próximas reformas de las OCM, e igualmente en términos de reglamento horizontal.

5.6

En lo relativo a la financiación, es sin duda positivo fijar 1 punto porcentual de modulación, pero es preciso cerciorarse de que existe igualdad de trato para todos los agricultores de la UE, por ejemplo con 0,1 % del producto agrario nacional. Para el futuro será necesario encontrar otras fuentes de financiación.

5.7

El CESE pide encarecidamente que se realicen estudios de evaluación ex ante y ex post para, por una parte, evaluar los nuevos niveles de riesgo en agricultura y las necesidades presupuestarias necesarias derivadas en particular de la reforma de la PAC, de la aleatoriedad creciente de los fenómenos climáticos y de las negociaciones de la OMC, y, por otra parte, analizar la pertinencia de las soluciones propuestas para responder a tales situaciones.

5.8

La organización de los productores y de los subsectores es una perspectiva de futuro para la agricultura europea. La Comisión debe amplificar sus acciones para promover tal organización.

5.9

La Comisión Europea tiene el mérito de haber propuesto tres opciones. No se trata de hacer una elección definitiva entre ellas, sino de mantenerlas abiertas para el futuro y profundizarlas.

5.10

El asunto relativo a la gestión de riesgos y crisis es fundamental para el CESE. Apoyándose en trabajos realizados en la gestión de riesgos y crisis, conviene que en un futuro próximo la Comisión haga operativas las diferentes disposiciones en una propuesta legislativa sobre la cual el CESE desea ser consultado.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Véase el Dictamen del CESE sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejora del mecanismo comunitario de protección civil» (ponente: María Candelas SÁNCHEZ MIGUEL), en curso de elaboración.

(2)  DO C 313 de 30.11.1992, p. 25.

(3)  Se puede obtener información adicional en la siguiente dirección de Internet: http://www.agr.gc.ca/pcsra/main.html.

(4)  DO C 221 de 8.9.2005, p. 40.

(5)  Reglamento (CE) no 1254/1999 del Consejo (DO L 160 de 26.6.1999, p. 21).

(6)  COM(2005) 74 final.

(7)  DO C 255 de 14.10.2005, p. 44.

(8)  Reglamento no 26/1962, DO no B 30 de 20.4.1962, p. 993 (Edición especial en español: Capítulo 08, Tomo 1, p. 0029).


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/25


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las disposiciones mínimas para la protección de los pollos destinados a la producción de carne»

COM(2005) 221 final — 2005/0099 (CNS)

(2006/C 28/05)

El 13 de junio de 2005, de conformidad con el artículo 37 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 2005 (ponente: Sr. NIELSEN).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 123 votos a favor, 3 votos en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La crianza intensiva de pollos destinados a la producción de carne plantea problemas de bienestar y salud de los animales. El informe del Comité científico llega a la conclusión de que la mayor parte de los problemas de bienestar detectados en los pollos están directamente vinculados a la selección para obtener tasas de crecimiento más altas y un mejor índice de conversión alimenticia. Mediante la selección genética, se ha alterado una amplia gama de características metabólicas y de comportamiento de los animales. La existencia de alteraciones metabólicas da lugar a problemas en las patas, ascitis, el síndrome de muerte súbita y otros trastornos de la salud. El Comité científico señala también que los efectos negativos de una alta densidad de población se reducen en establecimientos en los que pueden mantenerse buenas condiciones ambientales internas (1).

1.2

La UE hasta ahora sólo ha establecido requisitos generales en lo que respecta a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas (2). Algunos Estados miembros, no obstante, han adoptado disposiciones a nivel nacional para la protección de los pollos destinados a la producción de carne, y existen sistemas facultativos de garantía de calidad que incluyen también aspectos de bienestar. En opinión de la Comisión, la adopción de normas mínimas comunes puede solucionar estos problemas de bienestar, garantizar condiciones de competencia más equitativas y un mejor funcionamiento del mercado interior. Por otra parte, esta postura responde al reconocimiento creciente por parte de la sociedad civil de la necesidad de normas adecuadas de protección de los animales y se inscribe en el plan de acción de la Comisión relativo al bienestar de los animales.

1.3

La Comisión propone fijar la densidad máxima de pollos por metro cuadrado de zona utilizable (en lo sucesivo, «la densidad de población») en 30 kilogramos de peso vivo. Los Estados miembros, no obstante, podrán autorizar la crianza de pollos con una densidad de población no superior a 38 kilogramos de peso vivo en establecimientos o unidades de establecimiento, siempre y cuando el propietario o criador cumpla una serie de requisitos relativos a las inspecciones, el control y el seguimiento por parte de las autoridades competentes del Estado miembro. La propuesta contiene también una serie de requisitos mínimos detallados que se aplican a todos los establecimientos: inspecciones, controles, bebederos, alimentación, camas, ruido, iluminación, limpieza, desinfección, notificación y documentación, intervenciones quirúrgicas, formación y orientación. Los establecimientos con una densidad de población máxima superior deben cumplir unos requisitos complementarios relativos a la notificación y la documentación, la concentración de NH3 y de CO2, la temperatura y la humedad, la instalación y la inspección de sistemas de ventilación, refrigeración y calefacción, así como la evaluación de los indicadores de bienestar animal en las inspecciones post mortem y los procedimientos en caso de incumplimiento de los requisitos. La Comisión propone también establecer un procedimiento reglamentario para garantizar la aplicación uniforme y la adaptación permanente de las disposiciones que figuran en los anexos, con la colaboración del Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal.

1.4

El punto de partida para este «enfoque integrado» para los establecimientos y las unidades de un establecimiento que tienen una densidad máxima elevada consiste en un flujo más intenso de información entre el productor, las autoridades competentes y los mataderos, basado en las inspecciones post mortem. En opinión de la Comisión, la recopilación de información sobre los parámetros de producción con fines comerciales y para supervisar el cumplimiento de la legislación alimentaria y los requisitos de higiene (3) también debe poder utilizarse para mejorar las normas sobre el bienestar de los animales. Este enfoque integrado, además, es la base de la nueva legislación sobre higiene alimentaria y los controles veterinarios (4).

1.5

La Comisión desea presentar, a más tardar dos años después de la aprobación de la Directiva y a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de este tipo de sistemas facultativos de etiquetado, un informe sobre la posible introducción de un régimen de etiquetado específico armonizado y obligatorio en la Comunidad en relación con la carne, los productos cárnicos y los preparados de pollo, basado en el cumplimiento de las normas de bienestar de los animales, y que incluya su compatibilidad con las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio. La Comisión desea presentar también un informe, basado en un dictamen científico, y acompañado cuando proceda de las oportunas propuestas legislativas, sobre la influencia de los parámetros genéticos en las deficiencias detectadas que ocasionan un bienestar insuficiente de los pollos.

2.   Observaciones generales

2.1

Tal como destaca la Comisión, la opinión pública en la Unión Europea siente una preocupación creciente por el bienestar animal en los sistemas de crianza intensiva. Esto se refleja, en particular, en una investigación de 2005 efectuada por Eurobarómetro (5). Por lo tanto, el bienestar de los animales, así como otros factores, debería incluirse como un elemento del «modelo social europeo» con el fin de atenuar las consecuencias negativas de la liberalización del comercio y de la intensificación de la competencia, tanto en la UE como en el resto del mundo.

2.2

No es posible atribuir la responsabilidad de todos los problemas de bienestar de los animales a uno de los diversos eslabones de la cadena de producción y comercialización de los pollos destinados a la producción de carne en la UE. Hay que tener en cuenta también la selección genética en centros ganaderos concentrados a nivel internacional, la producción de animales reproductores, de nidos, el nivel de la producción como tal, los mataderos, la comercialización y los consumidores. Además, en cada categoría se dan divergencias en cuanto a los problemas vinculados al bienestar de los animales, los aspectos económicos y de la competencia. El CESE, como representante de la sociedad civil y dada la diversidad de su composición, tiene sin duda la responsabilidad de colaborar en la elaboración, en un nivel justificable y aceptable, de normas mínimas para el bienestar de los animales en la UE.

2.3

El CESE valora positivamente los minuciosos trabajos preparatorios realizados por la Comisión y suscribe el enfoque propuesto. Las disposiciones generales que se aplican a todas las manadas son requisitos basados en un mayor control de los establecimientos y en general no plantean problema. El CESE también aprueba a grandes rasgos los requisitos que figuran en el enfoque integrado para las manadas con densidades de población superiores, que toman el sistema de control propuesto para las lesiones plantares, la mortalidad y otros posibles signos de malas condiciones de higiene como base para una intervención y una revisión de las condiciones del establecimiento en cuestión.

2.4

La cuestión central es la de la densidad de población; las normas sobre este tema deben tomar como punto de partida los mejores datos científicos disponibles y deben basarse en un equilibrio entre los distintos indicadores relativos a la fisiología, el comportamiento y la salud. El CESE, sobre la base del informe del Comité científico, considera justificado y aceptable instaurar un límite máximo de 30 kg/m2 para las manadas en general y de 38 kg/m2 para las manadas en caso de que los efectos negativos sean atenuados por requisitos específicos relativos a las condiciones ambientales en los edificios.

2.5

Al mismo tiempo, hay que reconocer que la densidad de población es un factor decisivo que influyen en los costes de producción y la competitividad. Según un estudio efectuado en los Países Bajos en marzo de 2005, la densidad de población máxima propuesta afectará prácticamente a todos los establecimientos del país. En este país, con la crianza de pollos destinados a la producción de carne se obtiene un beneficio medio, después de deducir los costes variables y fijos, de 1,89 céntimos de euro por pollo (6), lo que muestra el escaso margen de beneficios de este tipo de producción. Sobre la base de estas estimaciones, para conservar el mismo margen de beneficio con densidades de población respectivas de 30 y 38 kg/m2, el precio de un pollo destinado a carne debería aumentar respectivamente en aproximadamente 8,0 y 2,5 céntimos, lo que parece mínimo desde el punto de vista del consumidor. No obstante, a nivel europeo, la industria del sector sostiene que una densidad máxima inferior a 42 kg/m2 implicará inevitablemente una marginación progresiva de las ventas de la UE tanto en el mercado comunitario como en los mercados de los terceros países, como consecuencia de la competencia de los principales países exportadores fuera de la UE.

2.6

Por esta razón, el requisito de reducir las densidades de población en la UE debe ir acompañado de una adaptación de las normas del comercio internacional a fin de que se apliquen también requisitos idénticos o equivalentes a las importaciones procedentes de terceros países. El CESE reconoce que no es posible abordar esto en la ronda de negociaciones actualmente en curso en la Organización Mundial del Comercio. No obstante, si la UE decide adoptar normas de nivel razonable y justificado en materia de bienestar de los animales en este y en otros ámbitos, en tanto que uno de los principales socios del comercio mundial debe también poder imponer a la comunidad internacional la instauración de una cláusula que permita mantener este nivel (7).

2.7

Los terceros países que disponen de ventajas comparativas y condiciones aceptables en materia de bienestar de los animales tienen potencialmente la posibilidad de aumentar sus cuotas de mercado en la UE y por tanto cabe suponer que apoyarán la instauración de normas internacionales. No obstante, sería paradójico e inaceptable que los países no comunitarios que aplican normas menos estrictas desplazaran progresivamente la producción europea (debido a sus normas más estrictas) y dominaran las ventas tanto en el mercado europeo como en el de los terceros países, o que la UE, por causa de las deficiencias de algunos de sus principales socios comerciales o por el peligro de reducir su producción en estos países, no hiciera nada para proteger las condiciones de bienestar de los animales.

2.8

Por esta razón, es necesario que en las importaciones la UE, con o sin aceptación previa a nivel internacional, exija a todos los terceros países que cumplan unos requisitos equivalentes. En caso de que no se llegara a un acuerdo a nivel internacional, podría ser necesario adoptar este proceder poco diplomático para llamar la atención sobre la necesidad de modificar la legislación y fomentar su aceptación. En cualquier caso, la Comisión debería elaborar un análisis de la situación de la competencia desde el punto de vista económico dos años después de la entrada en vigor de la Directiva en los Estados miembros, con el fin de describir la evolución de la situación.

2.9

La Oficina Internacional de Epizootias (OIE) adoptó recientemente recomendaciones relativas a otros aspectos del bienestar de los animales, lo que demuestra que hay una toma de conciencia creciente, a nivel internacional, de la necesidad de adoptar normas mínimas. Las recomendaciones de la OIE se basan en una conferencia celebrada en 2004, que fue un foro de diálogo constructivo entre instituciones, científicos, grupos de intereses y ONG de todo el mundo, incluidos numerosos países en desarrollo. La conferencia destacó la necesidad de adoptar una base científica para elaborar las normas internacionales relativas al bienestar animal. En opinión del CESE, la OMC debe asumir esta tarea en este ámbito, de modo que las normas mínimas decididas bajo los auspicios del OIE puedan ser aplicables también en el marco de la OMC.

2.10

Habida cuenta de las experiencias negativas que se han producido –por ejemplo, la deficiente aplicación de normas o la introducción, a nivel nacional, de requisitos más severos que se traducen en una distorsión de la competencia–, la industria del sector en la UE considera que deberían establecerse normas en el marco de un reglamento. El CESE reconoce las ventajas de un reglamento, pero señala que los Estados miembros prefieren las directivas, que permiten aplicar las disposiciones teniendo en cuenta las características nacionales. La directiva, por otro lado, parece más conveniente para el enfoque integrado propuesto; asimismo, una normativa común sobre los detalles técnicos relativos a los métodos de crianza no tendrá la flexibilidad necesaria con respecto a los sistemas en uso y obstaculizará los avances técnicos designados para garantizar métodos de crianza más eficaces y más orientados hacia el bienestar. Conviene no obstante hacer valer con fuerza ante la Comisión que no podrá tolerarse la no aplicación, o la aplicación deficiente de la normativa adoptada.

2.11

No obstante, es paradójico que la Comisión justifique su propuesta, así como la necesidad de normas comunes, basándose en el falseamiento de la competencia, por la heterogeneidad de las reglamentaciones nacionales, mientras que, al mismo tiempo, la propuesta abre la vía a normas nacionales más estrictas en los Estados miembros. La existencia de normas comunes en la UE constituye un punto de partida esencial para la acción de la UE destinada a llegar a normas comunes a nivel internacional. En lo que respecta a la no aplicación o a la aplicación deficiente de las directivas en los Estados miembros, en el futuro la Comisión debe asumir seriamente la tarea que le atribuye el Tratado y velar por la buena aplicación de las normas en los plazos fijados por los propios Estados miembros.

2.12

El CESE apoya plenamente la ampliación de los sistemas facultativos en forma de «código de conducta» y apoyaría que fueran sustituidos por un sistema común a nivel europeo en consonancia con la legislación sobre los productos ecológicos. Los consumidores tendrían así la posibilidad de elegir, y el mercado podría demostrar en qué medida existe un interés por mejorar el nivel de bienestar de los animales más allá de los requisitos mínimos actualmente en vigor. Por otra parte, siempre que sea compatible con las normas de la OMC, el CESE es favorable a un sistema obligatorio de etiquetado para los productos de la UE. Dicho esto, es obvio que es preciso respetar la legislación comunitaria, independientemente de la necesidad de especificarlo en el etiquetado. Asimismo, en el caso de los pollos preparados y listos para el consumo, debe examinarse la conveniencia de indicar –a semejanza de lo que se hace en los envases de huevos– el sistema por el que se han producido.

2.13

La Comisión debería, tal como anunció, presentar un informe basado en las pruebas científicas más recientes, teniendo en cuenta las nuevas investigaciones y las experiencias prácticas con el fin de continuar mejorando el bienestar de los pollos destinados a la producción de carne. El informe debería también tratar de la influencia de los parámetros genéticos en las deficiencias detectadas. No obstante, la propuesta debe tener en cuenta desde ahora las consecuencias de la selección genética y, del mismo modo, regular el bienestar de los animales reproductores. Los trabajos deben comenzar cuanto antes y, si fuese necesario, revisarse a la luz de los datos relativos a las inspecciones post mortem. En caso contrario, los trabajos de la Comisión en este ámbito no podrían comenzar hasta que estén disponibles dichos datos, cinco años después de la aprobación de la Directiva.

2.14

El CESE reconoce que la investigación es un proceso a largo plazo y que las normas vigentes deben adaptarse en función de los nuevos conocimientos y la evolución de la técnica. Al mismo tiempo, hay que intensificar la investigación en este y en otros ámbitos, con el fin de aumentar y diversificar nuestros conocimientos en zonas en que existan lagunas, especialmente en lo que respecta a la relación entre la densidad de población y las condiciones climáticas y medioambientales (8). Por último, también cabe hacer más hincapié en la seguridad biológica –entre otras cosas en relación con la influenza o gripe aviar– teniendo en cuenta la estrecha interacción entre la salud animal, el bienestar de los animales y el medio ambiente (9).

3.   Observaciones particulares

3.1

Independientemente de los sistemas de producción, de la densidad de población, del equipamiento técnico, etc., la gestión de las manadas («stockmanship») y las buenas prácticas agrícolas tienen una influencia decisiva para el bienestar y el estado de salud de los animales. Estas condiciones y su importancia en el contacto diario con los animales –y los cuidados que se les prodigan– es algo que, por su propia naturaleza, no puede ser garantizado por la legislación y los controles. En este contexto, son fundamentales las disposiciones de la propuesta de Directiva relativas a las instrucciones y orientación, los cursos de formación y las inspecciones al menos dos veces al día. El CESE, no obstante, considera problemática la ausencia de requisitos para establecer las cualificaciones y el hecho de que la experiencia pueda sustituir a la formación, independientemente de la naturaleza de dicha experiencia.

3.2

Conviene garantizar la independencia de la evaluación del bienestar de los animales y velar por que esta evaluación la lleven a cabo inspectores suficientemente formados y experimentados en este tipo de evaluación. Asimismo deberían elaborarse por escrito informes uniformes en los Estados miembros.

3.3

Para mayor transparencia, cabe señalar que los establecimientos donde la densidad es poco elevada sólo se inspeccionarán en el marco de la legislación en materia de higiene. También cabe exigir a todas las explotaciones que sobrepasen un determinado tamaño proyectos de formación reconocidos así como periodos de formación documentados.

3.4

Los requisitos relativos a la concentración máxima de NH3 y CO2 deben formularse de modo que no se superen los límites en condiciones normales. En condiciones climáticas atípicas, por tanto, será imposible que la mayoría de los sistemas de producción supere estos límites máximos en condiciones óptimas.

3.5

La propuesta de Directiva prevé que «todos los edificios deberán disponer de una iluminación con una intensidad mínima de 20 lux durante los periodos de luz natural, medida a la altura de los ojos de las aves», y que «la iluminación deberá seguir un ritmo de 24 horas e incluir periodos de oscuridad de duración mínima de ocho horas en total, con un periodo de oscuridad ininterrumpida mínimo de cuatro horas». Esta disposición se ajusta a la recomendación del Consejo de Europa (10). Sin embargo, la industria del sector considera suficiente, sobre la base de informes científicos y experiencias prácticas, un mínimo de 15 lux durante los 14 primeros días, seguido de 5 lux mínimos después de este período, con un período ininterrumpido de oscuridad de cuatro horas como mínimo. Alega que las tentativas de alumbrado con una luminosidad más intensiva y períodos de oscuridad más larga provocaron un aumento de las lesiones plantares y rechazos de animales a causa de lesiones cutáneas. El CESE considera que conviene encontrar un justo punto medio y que la elaboración de una política en este ámbito debe basarse en los descubrimientos científicos y la experiencia practica. En caso de incertidumbre o insuficiente documentación, conviene efectuar investigaciones suplementarias, de modo que las disposiciones vigentes puedan ajustarse y reflejen en todo momento los mejores conocimientos en este ámbito.

3.6

La propuesta de Directiva prevé la posibilidad de intervenir en los establecimientos con densidades de población superiores en caso de que se rebase la tasa de mortalidad en el 1 % más 0,06 % multiplicados por la edad de sacrificio de la manada en días, lo que representa aproximadamente el 3,5 %. La industria del sector considera justificado un límite máximo del 0,12 % de mortalidad por día y piensa que aunque no existe ningún vínculo entre el bienestar y la mortalidad durante los siete primeros días, podría fijarse un límite adecuado, si fuere necesario, en el 1,5 %. En opinión del CESE, en este y en otros ámbitos es conveniente fijar el límite en un nivel que refleje las posibilidades prácticas de una crianza que funcione adecuadamente. En las manadas en las que se hayan constatado deficiencias graves, por ejemplo, debería considerarse la posibilidad de sustituir el registro de la tasa de mortalidad y de pododermatitis por el registro de la debilidad de las patas y de ascitis en la manada.

3.7

La Comisión debería establecer descripciones detalladas por escrito, junto con fotografías de lesiones plantares en los diferentes grupos, a fin de normalizar las clasificaciones.

4.   Conclusión

4.1

El CESE, sin perjuicio de las observaciones anteriormente mencionadas, aprueba a grandes rasgos el enfoque de la Comisión y las disposiciones detalladas de la propuesta de Directiva. La fijación de límites máximos diferentes para la intensidad del alumbrado, la concentración máxima de NH3 y de CO2, la tasa de mortalidad y lesiones plantares, etc. debe hacerse de modo que refleje las posibilidades prácticas de un establecimiento en condiciones normales de funcionamiento.

4.2

En caso de reducir la densidad de población en relación con las prácticas en vigor debe adoptarse necesariamente una cláusula de protección animal en las normas relativas a los intercambios comerciales internacionales, que permita a la UE elaborar requisitos equivalentes a los aplicables a las importaciones procedentes de los terceros países, de modo que las deficiencias detectadas en los principales países de exportación fuera de la UE no obstaculicen el nivel de protección de la UE, que es adecuado y bien fundamentado. A falta de un reconocimiento internacional de dicho nivel, la UE podría verse obligada a actuar de forma unilateral para llamar la atención sobre la necesidad de modificar la legislación, y fomentar la aceptación de dicha legislación. De lo contrario es de prever que la producción de desplace a otros países en que rigen condiciones menos severas. Asimismo, la Comisión deberá efectuar un análisis económico detallado de la evolución de la situación dos años después de la entrada en vigor de la Directiva en los Estados miembros.

4.3

La investigación deberá ser necesariamente un proceso de larga duración, y las normas deberán adaptarse en función de los nuevos conocimientos y la evolución técnica. Al mismo tiempo, la investigación debe intensificarse con el fin de proporcionar datos más completos en los ámbitos donde se registran deficiencias.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Véase el informe del Comité científico de la salud y el bienestar de los animales titulado «El bienestar de los pollos criados para la producción de carne (pollos broiler)», de 21.3.2000.

(2)  Directiva 98/58/CE, DO L 221 de 8.8.1998, pág. 23 (La Directiva se elaboró sobre la base del Convenio europeo de protección de los animales en las ganaderías. Contiene una referencia a la crianza de pollos, junto con disposiciones complementarias sobre las aves destinadas a la producción de carne).

(3)  Reglamento 882/2004, DO L 165 de 30.4.2004, pág. 1; corrección de errores al DO L 191 de 28.5.2004, pág. 1.

(4)  Reglamento 882/2004 de 29.4.2004«Paquete sobre higiene», DO L 165 de 30.4.2004.

(5)  Eurobarómetro, junio de 2005: actitudes de los consumidores hacia el bienestar de los animales de crianza.

(6)  «Economic consequences of reduction of stocking density of broilers», P. Van Horne, LEI (Agricultural Economics Research Institute), Universidad y Centro de Investigación de Wageningen, marzo de 2005.

(7)  Con respecto a esta cuestión se remite a la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la legislación en materia de bienestar de los animales de explotación en los terceros países y sus repercusiones en la UE (COM(2002) 626 final de 18.11.2002).

(8)  Entre las recientes publicaciones científicas cabe mencionar el artículo titulado «Chicken welfare is influenced more by housing conditions than by stocking density» NATURE, vol. 427, 22.1.2004 www.nature.com.

(9)  Véase el documento COM(2005) 171 final de 28.4.2005 y el Dictamen del Comité de 28.9.2005 sobre la lucha contra la influenza aviar.

(10)  Artículo 14 de la Recomendación del Consejo de Europa de 1995, de conformidad con el Convenio, aprobada por unanimidad por unos 40 Estados miembros.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/29


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa “Ciudadanos con Europa” para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea activa»

COM(2005) 116 final — 2005/0041 (COD)

(2006/C 28/06)

El 11 de mayo de 2005, de conformidad con los artículos 151, 305 y 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de octubre de 2005 (ponente: Sr. LE SCORNET).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 125 votos a favor y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El programa sometido a examen tiene por objeto potenciar la cooperación entre los ciudadanos y sus organizaciones de distintos países para reunirse, actuar conjuntamente y desarrollar sus propias ideas en un entorno europeo, más allá de una visión puramente nacional y en el respeto de su diversidad. La comprensión mutua, la solidaridad y el sentido de pertenencia a Europa son los pilares para la participación ciudadana.

1.2

El programa propuesto garantiza la continuidad del programa actual sobre participación cívica y abre la puerta a nuevas actividades, aportando un cierto grado de flexibilidad para poder adaptarse a evoluciones futuras.

1.3

El objetivo general del programa propuesto es, retomando los términos de la propuesta, contribuir a:

brindar a los ciudadanos la oportunidad de interactuar y participar en la construcción de una Europa cada vez más cercana, unida y enriquecida por su diversidad cultural;

forjar una identidad europea, basada en valores, historia y cultura comunes y reconocidos;

mejorar la comprensión mutua entre los ciudadanos europeos en el respeto y la apreciación de la diversidad cultural, a la par que se contribuye al diálogo intercultural.

1.4

Considerando la situación actual y las necesidades que se han determinado, a continuación se citan los objetivos específicos más adecuados, que deberán aplicarse a escala transnacional:

reunir a personas de municipios de toda Europa para compartir e intercambiar experiencias, opiniones y valores, aprender de la historia y construir el futuro;

promover la acción, el debate y la reflexión relacionados con la ciudadanía europea mediante la cooperación entre las organizaciones de la sociedad civil en Europa;

hacer la idea de Europa más tangible para sus ciudadanos promoviendo y preconizando los valores y los logros europeos sin dejar de preservar la memoria de su pasado;

favorecer la integración equilibrada de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil de todos los Estados miembros, contribuyendo al diálogo intercultural y haciendo hincapié en la diversidad y la unidad europeas, así como prestando especial atención a las actividades con los Estados miembros que han ingresado recientemente en la Unión Europea.

1.5

Se han previsto tres tipos de acción para realizar estos objetivos: Acción 1: Ciudadanos activos por Europa (hermanamiento de ciudades, proyectos de ciudadanos y medidas de apoyo); Acción 2: Una sociedad civil activa en Europa (apoyo estructural a los organismos europeos de investigación sobre política pública europea, apoyo estructural a las organizaciones europeas de la sociedad civil, apoyo a proyectos acometidos por organizaciones de la sociedad civil); Acción 3: Juntos con Europa (actos de gran visibilidad, estudios, herramientas de información y difusión).

2.   Contexto

2.1

La Comisión propone hacer del desarrollo de la ciudadanía europea una prioridad esencial de la acción de la Unión (1). En opinión del CESE, esta «prioridad esencial» no es sólo apropiada sino urgente e incluso decisiva para seguir llevando a cabo la construcción europea. El débil índice de participación en las últimas elecciones al Parlamento Europeo, que subraya la exposición de motivos del programa, no es el único indicador de esta urgencia. Las vicisitudes de la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa demuestran que la falta de implicación y participación de los ciudadanos europeos en el proceso de construcción de la Unión tiene como consecuencia la desconfianza frente a sus instituciones, e incluso puede llevar a actitudes de rechazo.

2.2

En grados ciertamente diferentes, esta situación es común a todos los Estados miembros y afecta o afectará a los países candidatos. Desde este punto de vista, resulta positivo que el programa se dirija por igual al conjunto de estos países.

2.3

En efecto, parece que esta situación de débil concienciación de una realidad europea que se encuentra «ya ahí», se da, en diversos grados, en todos los países miembros, a pesar de que, debido sobre todo a la diversidad de las modalidades de ratificación elegidas en cada uno de los países, no se exprese de manera idéntica y de que no pueda observarse con la misma intensidad en todos los Estados miembros.

2.4

A pesar de que existe debate europeo –a veces muy intenso e inédito, sobre todo en los países que han deseado o podido utilizar la vía del referéndum para ratificar el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa–, este debate gira más en torno a la identidad y ciudadanía nacionales (y su preservación de una manera a menudo defensiva, e incluso «nacionalista») que a la realidad del acervo y los progresos propuestos por el Tratado Constitucional. Esto es especialmente cierto en lo que se refiere a las políticas sociales (cuestión percibida con razón como un indicador fundamental de ciudadanía) y a las políticas democráticas (temas «lastrados» por un prejuicio casi general y, sin embargo, en gran medida injusto de una Europa poco democrática y muy tecnocrática que casi voluntariamente aleja al ciudadano de la participación en el proceso decisorio).

2.5

Aunque abarca los años 2007-2013 y se sitúa, por tanto, más allá del periodo en que todos los Estados miembros habrán completado, de una forma u otra, la ratificación o no del TCE, el programa propuesto, su debate y aprobación en el contexto actual no pueden dejar de tener repercusión inmediata en la cuestión central de la ciudadanía europea tal y como se halla, dramáticamente en juego, «aquí y ahora». Ahora bien, el programa para el periodo 2007-2013 sigue siendo demasiado mimético con respecto a la decisión del Consejo de 2004 (2). Está dotado de pocos recursos y los métodos que valora, si bien se han mostrado eficaces, no son suficientemente innovadores con respecto a los retos que se presentan aún más claramente en la actualidad. No obstante, es el momento presente el que plantea problemas, y los niños que nacen ahora tendrán ocho años en 2013 y sus esquemas mentales de ciudadanos futuros ya se habrán formado en parte.

2.6

El CESE está convencido de que el contexto actual y el debate en este contexto sobre un nuevo programa «Ciudadanos activos por Europa» para el periodo 2007-2013 son, de manera paradójica, extremadamente favorables para plantear finalmente con amplitud la cuestión de la ciudadanía europea. Esto puede contribuir a salir de un discurso hasta cierto punto oficializado sobre la unidad en la diversidad en el que, de hecho, si no se tiene cuidado, se corre el riesgo de destacar sólo la diversidad e incluso la heterogeneidad. Por consiguiente, aprueba la propuesta de prolongar el programa 2004-2006 sin esperar el informe de evaluación externa previsto para antes de que finalice 2006 (evaluación que debe mantenerse). Desea, en su calidad de CESE, ser un actor de peso que sintetice la importancia concedida a este programa. Asimismo, reconoce que un programa de esas características debe garantizar la continuidad del actual programa de participación cívica, pero comparte en gran medida las duras críticas vertidas por el Parlamento y ciertas organizaciones de la sociedad civil a la falta de ambición del programa actual de participación cívica. Por consiguiente, sus propuestas tienen como objetivo que el programa 2007-2013 no sea sólo un acomodo del programa en curso.

2.7

Es obvio que, dada su extrema modestia financiera, el programa propuesto no cubre el conjunto de la problemática de la ciudadanía europea, contrariamente a lo que podría dar a pensar la multiplicidad de los objetivos y acciones que abarca. No obstante, constituye un eslabón esencial, es decir, una «ciudadanía europea activa», que se define como la capacidad de los ciudadanos para organizarse de modo autónomo a la hora de ejercer poderes y responsabilidades en las políticas públicas con el fin de garantizar la defensa y desarrollo de los bienes comunes (3). En consecuencia, el CESE pide con insistencia que se garantice el presupuesto asignado (235 millones de euros en siete años), al margen de las conclusiones finales del debate sobre las perspectivas financieras de la Unión Europea.

2.8

El contexto reclama, y permite, un salto cualitativo. Desde este punto de vista, el CESE desearía que se elabore con rapidez un estudio de contexto relativo al sentimiento de pertenencia actual del ciudadano a la Unión Europea o, al menos, un cotejo de los estudios ya disponibles que permita emitir un diagnóstico lo suficientemente preciso.

2.9

En efecto, el CESE estima que el distanciamiento de las instituciones europeas y las dificultades para identificarse con el proceso de «integración europea» (4) es el fruto paradójico –al margen del desconocimiento e incomprensión real de la «mecánica» comunitaria y de su propia lógica, independientemente de los innegables repliegues nacionalistas y proteccionistas ligados a los diferentes riesgos y miedos, objetivos y subjetivos, generados por los procesos de mundialización– de la falta de reconocimiento de la ciudadanía europea tal y como ya existe y, en particular, de sus formas más activas y organizadas.

2.10

Desde ese punto de vista, se podría alegar que la notable sincronía y movilidad de todo orden (incluso si quedan muy por debajo de las posibilidades brindadas por la integración europea), la desaparición física y material de las fronteras, la moneda común y el mercado único no se han mencionado de manera suficiente: «la identidad común de los europeos no es percibida porque no es nombrada» (5). Ahora bien, esta idea se hace especialmente manifiesta cuando se mira a Europa desde fuera, cuando se viaja o se vive fuera de Europa: por todas partes se define, y resulta atractivo, un verdadero «european way of life».

2.11

Por consiguiente, las actuales crispaciones identitarias nacionales no deben ocultar el nivel ya alto de coherencia y calidad del modo de vida europeo, de sus formas democráticas y participativas. Un programa de «ciudadanía europea activa» más ambicioso puede reducir, calmar y transformar dichas crispaciones.

2.12

En todo caso, y al margen de cuáles sean las dificultades, e incluso los momentáneos callejones sin salida que pueden nacer de los actuales debates en torno a la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, y el periodo necesariamente agitado que seguirá para la construcción europea, el CESE estima que el contexto es extremadamente favorable para la problemática de la ciudadanía europea activa. Asimismo, el programa 2007-2013 debe considerarse –y, si es posible, profundizarse– favorable a un contexto en el que los ciudadanos se interesan nuevamente –al margen de su posición– por Europa y por su capacidad de intervenir directamente y por medio de sus organizaciones voluntariamente organizadas en las decisiones europeas.

2.13

El CESE propone, en consecuencia, celebrar un simposio abierto que permitiría abordar en su globalidad la problemática de la ciudadanía europea en este nuevo contexto, considerar realmente la profundidad del concepto y no sólo diversificar las respuestas en una multitud de programas distintos insuficientemente comprensibles y operativos. El CESE podría ser el organizador de un simposio de esta naturaleza, y se congratula de que la Comisión mire con buenos ojos una iniciativa semejante (6).

3.   Observaciones generales

3.1

Como institución europea de la sociedad civil organizada, mencionada específicamente en los Tratados junto con las demás instituciones europeas, el CESE, a pesar de apreciar que se someta a su dictamen un programa de esta naturaleza –lo que formalmente no era obligatorio–, considera que la propuesta presentada al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo hubiera sido más útil si se le hubiera presentado en una fase anterior. Ciertamente, este programa ha sido objeto de una importante consulta en línea entre diciembre de 2004 y febrero de 2005 (con un millar de respuestas) y un foro consultivo (que ha reunido a 350 participantes) los días 3 y 4 de febrero de 2005. Sin embargo, apostar por un papel consultivo más fuerte, en primera instancia y no sólo «para dictamen posterior» del Comité Económico y Social Europeo sería una de las maneras de luchar contra las múltiples causas de que los ciudadanos europeos no sientan como propia su capacidad concreta, individual y organizada para influir realmente en las decisiones de la Unión.

3.2

El CESE lamenta que el programa, en el que se hace referencia a la definición, por parte de la Comisión, de tres tipos de respuestas al problema de la actitud distante de los ciudadanos frente a las instituciones europeas, no permita resituarse en el conjunto de la problemática global. Si bien desea ver concretarse las respuestas con arreglo a los distintos temas, el CESE sugiere que estos tres tipos de respuestas se reúnan en un programa global que permita examinar el conjunto de los elementos de la problemática y trabajar sobre sus objetivos comunes, su coherencia y sus complementariedades.

3.3

La información de los ciudadanos sobre las instituciones europeas, la comunicación relativa a las cuestiones europeas, la conciencia de los derechos conferidos por la ciudadanía europea y el sentimiento de pertenencia, esto es, la identidad europea, forman un todo. Ahora bien, si bien el programa presentado por la Comisión habla de complementariedad con otros programas e instrumentos de la Comunidad, no aporta claridad a esta cuestión fundamental y no dice nada de las modalidades que permitirían garantizar la coherencia de los objetivos y las acciones. Un planteamiento que no abarque de manera suficientemente unitaria estos tres capítulos tendrá dificultades para cambiar la pésima situación actual en lo que a sentimiento de pertenencia e identidad europea se refiere.

3.4

El CESE quisiera tener la certeza de que, incluso en el programa específico propuesto, se suprima de manera paralela un impulso vigoroso en términos de información y comunicación sobre las instituciones y los derechos de los ciudadanos europeos. Este impulso debe incluir la información sobre la existencia y el papel del propio CESE, demasiado poco valorado por las demás instituciones europeas en el ámbito de la comunicación europea. Esto es así incluso si también corresponde al CESE volver a replantear radicalmente su función de comunicación, demasiado por debajo del papel que pretende desempeñar en la emergencia de una ciudadanía europea activa, en tanto que institución privilegiada de ésta.

3.5

Aunque, aparentemente, el programa presentado toma en consideración el distanciamiento del ciudadano respecto de las instituciones europeas y su dificultad para situarse en el proceso de integración europea, el programa presentado no parece extraer todas las consecuencias. Esto ya se refleja en las palabras y fórmulas que emplea, si bien se sabe que la manera misma de denominar esta crisis de identificación y participación puede desempeñar un papel importante en la capacidad de superarla. De este modo, dados los elementos en juego, parece poco creíble presentar un programa financieramente tan modesto como el vector que permitirá «reservar un sitio central a los ciudadanos en la construcción europea». ¿Quién puede creer en ello? Asimismo, y en vista, otra vez, de la ambición del programa (puesta de relieve en su exposición de motivos), se hace difícil percibir, más allá de los elementos innovadores nada despreciables (proyectos plurianuales, experiencias compartidas, ampliación a nuevos socios, reducción de las obligaciones que contraríen a los beneficiarios, apoyo a manifestaciones de gran amplitud, sobre todo en el contexto del diálogo intercultural), las innovaciones de peso que puedan contribuir a cambiar realmente la situación actual.

3.6

La impresión global es la de una continuidad demasiado evidente con el programa 2004-2006. El apoyo estructural concedido de nuevo a un cierto número de organizaciones definidas específicamente por el programa y según el cual persiguen a priori un objetivo de interés general europeo debería eliminarse y reemplazarse por un procedimiento abierto de acceso a los fondos, establecido sobre la base de criterios claros y transparentes. La noción misma de «interés general europeo» debería precisarse para hacerse operativa.

3.7

El CESE es plenamente consciente de que este programa está más específicamente abierto a las asociaciones y a las ONG que, contrariamente a otras organizaciones de la sociedad civil, en especial los interlocutores sociales, no se benefician del acceso a otros programas y modalidades que les permiten contribuir considerablemente al desarrollo de una ciudadanía europea activa.

No obstante, a fin de definir con exactitud la voluntad expresa de los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, mutualidades y cooperativas, y de participar específica y visiblemente en este desarrollo, el programa también debe ser abierto desde un punto de vista formal y práctico, sin perjuicio de que, a su vez, en otras partidas presupuestarias, los interlocutores sociales velen por una colaboración más estrecha con las asociaciones y las ONG.

3.8

El CESE insiste de nuevo, como ya lo ha hecho en reiteradas ocasiones, en la necesidad urgente de definir una ciudadanía europea abierta, dotada de derechos propios y accesible a todas las personas que residan de manera estable y regular o desde hace tiempo en la Unión Europea (7). La incorporación en el Tratado Constitucional de la Carta de los Derechos Fundamentales, así como la adhesión de la Unión Europea al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales suponen el reconocimiento de una ciudadanía «cívica» hasta cierto punto independiente de la ciudadanía europea que actualmente sólo confiere la ciudadanía nacional de los Estados miembros. Este primer paso hacia una ciudadanía participativa para todas las personas que residen de manera estable en el territorio de la Unión Europea debería «legalizarse» si realmente se quiere llegar a una identidad y una ciudadanía europea propia, si se desea que esta ciudadanía no sea sólo la superposición de una ciudadanía europea abstracta a la ciudadanía nacional de los Estados miembros.

3.9

En opinión del CESE, es y será difícil avanzar realmente en este ámbito esencial si no se da la maduración progresiva de un soporte material concreto de la ciudadanía europea, no reductible a las ciudadanías nacionales, sin que una serie de deberes se vinculen a los derechos conferidos por esta ciudadanía europea única y agrupadora. Por ello, la falta de utilización de un instrumento legislativo que fomente la participación de los ciudadanos, si bien puede comprenderse en ausencia de soportes materiales específicos de la ciudadanía europea, es discutible en la medida en que nos orientamos, aunque sea de manera progresiva, a la creación de derechos y deberes ligados concretamente a esta ciudadanía. El CESE estima que habrá que avanzar en estos ámbitos, independientemente de los soportes materiales y simbólicos elegidos: por ejemplo, además de la creación de un servicio civil europeo para la juventud ya propuesto por la Comisión, la movilización, aunque sea a escala mínima, de los recursos europeos, incluso si se trata de un tema difícil de tratar, y la elección, el mismo día, en todos los países, de los representantes de los pueblos, así como los escrutinios en los que participan todos los países de la Unión.

4.   Observaciones específicas sobre las acciones del programa

4.1   Acción 1: Ciudadanos activos por Europa

Ciertamente, el CESE presta toda su atención y es favorable al fomento del hermanamiento de las ciudades en la medida en que contribuye al mutuo conocimiento y a la movilidad de los ciudadanos en Europa, una movilidad cuyo alcance, demasiado reducido, conviene no obstante constatar. Favorecer las experiencias originales de participación a nivel local y su intercambio en el marco de los hermanamientos debería ser una de las prioridades de este tipo de acción. En cuanto a los proyectos de ciudadanos, el carácter extremadamente impreciso del texto sobre este punto hace difícil la comprensión de sus posibilidades. Por último, se pueden plantear objeciones al hecho de que el 40 % de un presupuesto ya muy limitado se dedique a las acciones del tipo 1 y, sobre todo, al hermanamiento de las ciudades, a pesar de que este instrumento no parece ser el más apropiado para alcanzar los objetivos del programa. Esto es especialmente así en la medida en que este programa apenas favorece las innovaciones en curso en este ámbito, en especial los hermanamientos denominados «de tres pies» en los que dos entes territoriales europeos acuerdan forjar relaciones duraderas con otros entes del planeta. No obstante, estas innovaciones representan una apertura al mundo que puede considerarse como una de las características de la ciudadanía europea, sobre todo para y a través de la juventud. En todo caso, y al margen del tipo de hermanamiento, parece importante que los ciudadanos sean conscientes del apoyo directo de la Unión Europea a este tipo de promoción de la ciudadanía activa, ayuda que los interesados desconocen.

4.2   Acción 2: Una sociedad civil activa en Europa

4.2.1

Para el CESE, esta parte del programa podría valorarse de manera clara. Encontrarse y actuar juntos a nivel transnacional es el fundamento mismo de la ciudadanía europea. Por ello, el CESE opina que, aunque no dependa de este programa específico, la posibilidad de regular definitivamente la cuestión de los estatutos de la asociación europea, de la mutualidad europea y de las fundaciones europeas, debería formar parte de dicho programa al objeto de valorar la solidaridad y acción mutua, sobre todo en un marco de voluntariado.

4.2.2

Para lograr este objetivo, el refuerzo de las redes europeas constituye, a juicio del CESE, un elemento decisivo y se ajusta al programa. Sin embargo, el CESE insiste de nuevo en que todas las redes europeas deben disponer de las mismas posibilidades de acceso a estas ayudas estructurales, y que a priori no se deben financiar determinadas organizaciones, incluso si la Comisión vela por que no se trate de «algo automático», sino de proyectos evaluables. Por lo demás, la financiación de proyectos, aunque sean de poca entidad, es fundamental, ya que permite a las organizaciones nacionales o locales, en contacto directo con los ciudadanos, adquirir una dimensión europea y contribuir a salvar la distancia entre los ciudadanos y las instituciones europeas. Además, el CESE se congratula de que, al subvencionar proyectos pequeños, el programa favorece, a partir de redes nacionales, el surgimiento de iniciativas transnacionales incluso si éstas no abarcan el conjunto de los Estados miembros.

4.2.3

El CESE manifiesta su fuerte inquietud por toda propuesta de la Comisión que, como la de la DG de Justicia, Libertad y Seguridad (8), llevaría, en nombre de la seguridad y de la lucha contra el terrorismo, a recelar de manera general de las ONG y las asociaciones, en la medida en que podría estar sometida por naturaleza a las tensiones divisorias de estas corrientes. De este modo, en razón de disposiciones burocráticas complicadas, serían las asociaciones las que tendrían la carga de la prueba en este ámbito. Tal enfoque, si se materializara, se situaría conceptual y materialmente en el exacto opuesto del actual programa.

4.2.4

De acuerdo con el dictamen del Parlamento Europeo, el CESE considera que al Comité de las Regiones y a él mismo se les debería confiar expresamente la responsabilidad de coordinar la consulta a las organizaciones sociales y a los entes locales, de sintetizar sus dictámenes y asegurar su consolidación ante las demás instituciones comunitarias, y de velar por una difusión adecuada de la información además de la que éstas proporcionan. Conviene abogar por que el Parlamento Europeo consulte de manera periódica y formal al CESE y al CDR a este respecto.

4.2.5

El objetivo de una cooperación formal (9), y no puntual, basada en la igualdad dentro de la diversidad de las funciones, entre el Parlamento y la sociedad civil organizada, estructurada por sus instituciones europeas, resulta decisiva a pesar de que, por el momento, se halla lejos de realizarse e incluso de considerarse. El programa para la ciudadanía europea activa debería consagrarse a hacer desaparecer las huellas de una visión jerarquizada de las instancias europeas, dado que la cultura europea es también una cultura del reparto de poderes y funciones.

4.3   Acción 3: Juntos con Europa

4.3.1

Para el CESE, la focalización sobre el diálogo intercultural intraeuropeo debería constituir el objetivo principal de este programa. El actual debate sobre el TCE demuestra que se ha subestimado el desconocimiento de las diferencias culturales intraeuropeas, la inercia considerable de los estereotipos, el carácter a veces antitético de las fuentes más importantes, sobre todo de derecho y constitucionales, que determinan el imaginario de cada Estado miembro. Asimismo, se subestiman las convergencias de las formas de vida, de valores, de representación del mundo, la seguridad de que un «homo europeus» se distingue claramente en términos de ciudadano europeo de los demás ciudadanos del planeta. Este «homo europeus» es el resultado de la aplicación concreta del patrimonio espiritual y moral de la Unión, basado en los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, así como en el principio de la democracia y del Estado de Derecho. Sitúa a la persona en el centro de su acción instituyendo la ciudadanía de la Unión y creando un espacio de libertad, seguridad y justicia. Los actos de gran visibilidad, las herramientas de información y difusión, los estudios en los que se tienen en cuenta no sólo las diferencias reales (y no las diferencias estereotipadas), sino también, y sobre todo, este «european way of life», deben, por tanto, efectivamente, promoverse con intensidad. La cultura europea no se funda solamente en los valores heredados, sino que también se deriva de la construcción de la Unión Europea, su mercado único, su moneda común y la reunificación de Europa con ella misma (ampliación a los países de Europa oriental). No obstante, a fin de que estos actos de gran visibilidad favorezcan el sentimiento de pertenencia y refuercen de manera efectiva la identidad europea, es fundamental que los ciudadanos y sus organizaciones participen muy estrechamente en su concepción y realización o, de preferencia, que se hallen en el origen, ya que son los mejor situados para definir los elementos esenciales y los símbolos de una identidad que ya viven de manera cotidiana.

4.3.2

Por su parte, y en función de sus competencias propias, el CESE considera que su contribución para fomentar la dimensión social de la cultura, a fin de organizar en este ámbito una cooperación con el Parlamento Europeo duradera y bien dotada, constituye una condición esencial para la definición y formación continua de una identidad cultural común del ciudadano europeo. Esta identidad cultural no puede obtenerse solamente con la preservación de un patrimonio cultural a menudo menos común de lo que se quiere afirmar. La ciudadanía europea común posee una fuerte dimensión contemporánea, y se forja por la decisión de unir cada vez más los Estados de Europa, de toda Europa, mediante el trabajo difícil, pero fundamental, de compartir las soberanías. En efecto, como afirma Claude Lévi Strauss, «he conocido una época en la que la identidad nacional era el único principio concebible de las relaciones entre los Estados. Todos sabemos qué desastres resultan de ello». Una cultura de soberanías compartidas –y no de abandono de soberanía– es la cultura e identidad del ciudadano europeo de hoy, y más aún de mañana.

5.   Conclusiones y propuestas

5.1

La ciudadanía europea se sitúa en el centro de la crisis que acaba de originarse como consecuencia del rechazo por parte de determinados países del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Por consiguiente, la aproximación de los ciudadanos y las instituciones de la Unión debe ser, más que nunca, un elemento prioritario de las preocupaciones y la política de la Comisión, y ello gracias, en particular, al fomento de la ciudadanía europea activa. De este modo, es necesario organizar un proceso de reflexión en profundidad sobre este tema haciendo participar a todos los actores del sector antes de que se apruebe el nuevo programa para el periodo 2007-2013.

Este proceso podría organizarse en el marco de un simposio definido en el punto 2.11 de este dictamen, cuya preparación podría confiarse al CESE.

5.2

En este simposio se debería deliberar de manera abierta sobre la ciudadanía europea activa, y definir los derechos y responsabilidades de los ciudadanos europeos, que son diferentes de los que confiere la ciudadanía a cada uno de los Estados miembros.

La definición y experimentación de derechos económicos, sociales, políticos, etc. y medioambientales propios de la ciudadanía europea activa, sobre todo en materia de solidaridad y seguridad (esto hace pensar de manera inmediata en la seguridad civil), debería poder examinarse y someterse a un único escrutinio europeo con sufragio universal.

5.3

El CESE considera que, a pesar de las dificultades reales para llegar a ello, la materialización en esta fase de un estatuto europeo de la asociación constituye una obligación seria, si se quiere dotar a la ciudadanía europea activa de un marco adecuado que vaya más allá de un mero –y discutible– código de conducta «securitario».

5.4

En todo caso, e independientemente del resultado de las negociaciones sobre el presupuesto europeo, el CESE pide que se garantice el presupuesto del presente programa en la medida en que constituye una dotación mínima a favor de un elemento clave del desarrollo de la ciudadanía europea que la Comisión eleva con razón al rango de «prioridad esencial» de la acción de la Unión. Además, el CESE propone no atenerse al presupuesto anunciado de 0,55 euros por habitante y seis años, sino cultivar todas las sinergias entre las diferentes Direcciones Generales de la Comisión para poner en común objetivos y recursos sobre este asunto que afecta a todas las instituciones europeas en razón de su carácter central e importancia para el futuro. A este respecto, la política de la Unión Europea sobre la ciudadanía activa debería elaborarse en el seno de una célula interinstitucional permanente, que agruparía a todas las Direcciones Generales de la Comisión interesadas por esta cuestión y a los representantes de las demás instituciones de la Unión.

5.5

El CESE sugiere que los ciclos de educación primaria, y no sólo los programas relacionados con la formación a lo largo de toda la vida, constituyan momentos y lugares de la construcción de una ciudadanía europea que se pueda enseñar por sí misma y no se limite sólo a acciones superficiales (colores, pegatinas, gorras, fiestas, etc.). La ciudadanía no afecta solamente a las franjas de población activa.

En este orden de cosas, la Comisión podría proponer a los Estados miembros que incorporen en sus programas escolares un método y contenidos de conocimientos de la Unión y cuestiones propias de la ciudadanía europea. Más allá de los procesos de intercambios lingüísticos tradicionales, debería contemplarse la posibilidad de un «Erasmus» en el ciclo primario adaptado a esta franja de edad.

Se debe hacer uso de todas estas posibilidades de las nuevas TIC, y explotar en especial su carácter lúdico, interactivo y participativo (tal vez con la creación para cada nuevo apoyo al ciudadano de una unidad psicológica de evaluación), dejando atrás el carácter estático y poco atractivo de los actuales «sitios» europeos. Esta sugerencia y estas propuestas son coherentes con el programa Comenius, cuyos objetivos son:

1)

desarrollar, entre los jóvenes y el personal educativo, la comprensión de la diversidad de las culturas europeas y del valor de esa diversidad;

2)

ayudar a la juventud a adquirir las aptitudes básicas para la vida y las competencias necesarias para su desarrollo personal, su futuro laboral y la ciudadanía europea activa.

5.6

Por lo que se refiere a las acciones específicas, todos los niveles deben fomentarse de manera conjunta, sin que los microproyectos en los que los ciudadanos son los protagonistas –y que participan en la promoción de la identidad europea a nivel local y nacional– se eliminen a favor del apoyo concedido a las redes europeas. Los fondos atribuidos a los diferentes tipos de acción deben repartirse únicamente con arreglo al criterio de su impacto en la ciudadanía europea activa y la participación de los ciudadanos en el proceso de construcción de la Unión Europea y en la elaboración y aplicación de sus políticas.

5.7

El CESE desea apoyar plenamente las propuestas de la Comisión encaminadas, desde el punto de vista técnico, a llegar a una simplificación muy clara de los procedimientos en un ámbito (la participación directa y activa del ciudadano mismo) que corre un riesgo menor que otros de hacer frente a obstáculos burocráticos.

5.8

El CESE está convencido de que la «invención» de atributos propios de la ciudadanía europea, irreductibles a la mera suma de las ciudadanías nacionales (independientemente de que estos atributos sean simbólicos, económicos, sociopolíticos, culturales o jurídicos), constituirá en adelante una prioridad absoluta de la Unión Europea, y de que el fomento de la ciudadanía activa puede contribuir a ello de manera significativa. Por ello, está dispuesto a participar en esta «invención» coordinando la consulta a las organizaciones de la sociedad civil organizada y favoreciendo que las demás instituciones comunitarias conozcan y tengan en cuenta sus puntos de vista.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Comunicación «Construir nuestro futuro común – Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)» (COM(2004) 101 de 10.2.2004).

(2)  DO L 30 de 2.2.2004, p. 6.

(3)  Manuale di Cittadinanza Attiva, Givanni Moro, Crocci Editore, 1998.

(4)  Introducción del COM(2005) 116 final.

(5)  Encuesta TNS-Sofres de diez países representativos del 85 % de la población de los 25 sobre los valores comunes de los europeos (2005).

(6)  Declaración del Comisario Jan Figel en la reunión de la Sección SOC del CESE del 21 de junio de 2005.

(7)  Dictamen del CESE sobre el tema «Incorporación a la ciudadanía de la Unión Europea» (DO C 208 de 3.9.2003, ponente: Sr. PARIZA CASTAÑOS) y sobre «Inmigración, integración y empleo» (DO C 80 de 30.9.2004, ponente: Sr. PARIZA CASTAÑOS).

(8)  Proyecto de recomendaciones a los Estados miembros sobre un código de conducta para las organizaciones no lucrativas a fin de fomentar la transparencia y las mejores prácticas de responsabilidad de 22 de julio de 2005.

(9)  El propio Parlamento Europeo había propuesto este tipo de asociación en un informe sobre la participación de los ciudadanos y los actores sociales en el sistema institucional de la Unión Europea — 1996 (ponente: Philippe Herzog).


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/35


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a las políticas europeas en el ámbito de la juventud — Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa — Aplicación del Pacto europeo para la juventud y promoción de la ciudadanía activa»

COM(2005) 206 final

(2006/C 28/07)

El 30 de mayo de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 5 de octubre de 2005 (ponente: Sra. VAN TURNHOUT).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor, ninguno voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El Comité Económico y Social Europeo acoge con satisfacción el Pacto europeo para la juventud y su elaboración, tal como aparece recogida en esta Comunicación de la Comisión relativa a las políticas europeas en el ámbito de la juventud. La Comunicación ofrece un marco que puede servir de base para futuros progresos políticos en áreas que afectan a los jóvenes de la Unión Europea.

1.2

El destino de Europa depende cada vez más de su capacidad para promover sociedades que favorezcan el bienestar de los niños y los jóvenes. La adopción del Pacto europeo para la juventud en el Consejo Europeo de primavera de 2005, como parte de la revisión de la Estrategia de Lisboa centrada en el crecimiento y el empleo, constituye el reconocimiento de que integrar a los jóvenes en la sociedad y en la vida laboral y aprovechar mejor su potencial es esencial para garantizar la vuelta a un crecimiento sostenido y sostenible en Europa.

1.3

Puesto que reconoce la infinidad de retos que afrontan los jóvenes en la sociedad actual, durante más de una década el CESE ha aportado contribuciones periódicas al desarrollo de la política comunitaria de juventud (1). Asimismo, ha entablado importantes debates sobre cuestiones clave, como empleo juvenil, integración social, educación, movilidad, participación y el papel de las ONG. No obstante, el CESE es igualmente consciente de los retos que afronta actualmente la Unión Europea y de la necesidad de recuperar la confianza.

1.4

El CESE recomienda situar a los jóvenes en el centro de este marco, animarles y darles espacio para que participen activamente en el desarrollo de las políticas. Contribuir al cambio es una gran motivación para lograr la participación de los jóvenes. Los Estados miembros y las instituciones han de facilitar los recursos, ayudas y mecanismos necesarios para que, en todos los ámbitos, los jóvenes puedan participar en las decisiones y acciones que influyen en su vida. Sólo una influencia real conducirá a una responsabilidad real.

1.5

Ahora más que nunca, Europa necesita el compromiso constante de los jóvenes para contribuir al desarrollo de una Europa integrada, competitiva, segura y caracterizada por la inclusión. Para que la Unión Europea tenga significado para los jóvenes, debe guardar relación con su vida y ocuparse explícitamente de sus necesidades y darles respuesta de manera visible y creativa. Del mismo modo, el éxito de esta iniciativa depende de la participación de todas las partes interesadas, principalmente de las organizaciones juveniles, las autoridades regionales y locales y los interlocutores sociales. El CESE hace suya la idea que surge del informe del Grupo de alto nivel sobre el futuro de la política social en una Unión Europea ampliada «de un nuevo pacto entre las generaciones» para pasar «de un pacto centrado en las personas mayores y fundado en el temor (...) a un nuevo pacto centrado en los jóvenes y fundado en la confianza (...) para transformar todos estos temores en un proceso donde todos ganen a partir de una percepción positiva del futuro y en un nuevo equilibrio intergeneracional».

1.6

En consecuencia, el CESE confía en que esta Comunicación siente las bases, tanto europeas como nacionales, para una asociación más estrecha entre los responsables de las decisiones y los jóvenes. La participación real y continuada de los jóvenes y de las organizaciones juveniles en el desarrollo y la aplicación de las políticas garantizará la atención a las verdaderas necesidades de los jóvenes y que éstos se sientan partícipes del proceso de Lisboa.

2.   Contexto

2.1

En el Consejo Europeo de primavera de los días 22 y 23 de marzo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE adoptaron un «Pacto europeo para la juventud» (2). Al proponer este Pacto, los Jefes de Estado y de Gobierno de Francia, Alemania, España y Suecia señalaron cuatro cuestiones principales: la vulnerabilidad de los jóvenes; la necesidad de fomentar la solidaridad intergeneracional en el contexto del envejecimiento de la sociedad; la necesidad de preparar a los jóvenes a través de su educación y formación; y la necesidad de reforzar la coherencia en todos los ámbitos políticos que afectan a los jóvenes.

2.2

La Comunicación se ocupa de una serie de cuestiones y ámbitos políticos que preocupan mucho a la juventud de Europa y que fueron señalados en el Libro Blanco de la Comisión «Un nuevo impulso para la juventud europea» y en la posterior Resolución del Consejo de 27 de junio de 2002, en la que se establecía el marco para la política europea de la juventud.

2.3

En respuesta a las conclusiones del Consejo de primavera, la Comisión Europea adoptó unas directrices integradas el día 12 de abril (3). Esta serie de directrices, que incluyen una recomendación para las orientaciones generales de política económica y una propuesta de Decisión del Consejo, ya refrendada, sobre las Directrices para el empleo, deberían servir de base para los programas de reforma nacionales de los próximos tres años que han de elaborar los Estados miembros.

2.4

En la introducción a las directrices se subraya la importancia de que participen en la Estrategia de Lisboa los principales interesados y se afirma que tanto los Estados miembros como la UE deben aprovechar cualquier oportunidad para lograr la presencia de los gobiernos locales y regionales, los interlocutores sociales y la sociedad civil en la aplicación de las directrices integradas.

2.5

Aunque las orientaciones generales de política económica se centran en la contribución de las políticas económicas para conseguir los objetivos de Lisboa, las Directrices para el empleo se ocupan particularmente de la Estrategia Europea de Empleo y pretenden coordinar las políticas de empleo de los Estados miembros. Las Directrices para el empleo son las que, con una referencia específica al Pacto europeo para la juventud, incorporan ciertas líneas de actuación de este Pacto en las directrices integradas. Hay dos directrices concretas que reflejan el contenido del Pacto europeo para la juventud: la número 18 se refiere a la creación de vías de empleo para los jóvenes y la reducción del desempleo juvenil, así como a la mejora de la conciliación de la vida laboral y privada y de los centros de atención infantil. La directriz número 23 se ocupa de la reducción del abandono prematuro de los estudios y del aumento del acceso a la formación profesional, secundaria y superior, incluidas las prácticas y la formación empresarial. Asimismo, la directriz número 24 menciona el incremento de la oferta de instrumentos de educación y formación, el desarrollo de marcos que favorezcan la transparencia de las titulaciones, su reconocimiento efectivo y la validación del aprendizaje no formal e informal. Al final de las Directrices para el empleo se repite que los Estados miembros deben establecer una amplia asociación para el cambio en la que han de participar las instancias parlamentarias y las partes interesadas, incluidas las de los ámbitos local y regional.

2.6

Esta iniciativa pone de relieve los aspectos relacionados con la juventud en áreas fundamentales de la asociación de Lisboa para el crecimiento y el empleo, en particular a través de las estrategias europeas para el empleo y la inclusión social y del programa de trabajo «Educación y Formación 2010», y preconiza la coherencia de las iniciativas en estos ámbitos.

2.7

La adopción del Pacto coincide con la conclusión del primer ciclo de aplicación del Libro Blanco «Nuevo impulso para la juventud europea» publicado en 2001, en el que se basa la Resolución del Consejo de junio de 2002. El Libro Blanco establece el marco de la cooperación europea en el ámbito de la juventud para intensificar la ciudadanía activa entre los jóvenes mediante un método abierto de coordinación (MAC) y la inclusión de la dimensión «juventud» en otras políticas.

2.8

La versión del Pacto europeo para la juventud que finalmente se aprobó en la reunión de primavera del Consejo Europeo subraya la necesidad de que los jóvenes europeos se beneficien de un conjunto de políticas y medidas plenamente integradas en la Estrategia de Lisboa y pretende mejorar la educación, formación, movilidad, integración profesional e inclusión social de los jóvenes, así como facilitar la conciliación de la vida laboral y la vida familiar. El Pacto europeo para la juventud incluye también el deseo de garantizar la coherencia general de las iniciativas que deben tomarse en estos ámbitos y servir de punto de arranque a una movilización fuerte y continua en favor de los jóvenes. Asimismo, señala que el éxito del Pacto europeo para la juventud depende de la participación de todos los interesados, fundamentalmente las organizaciones juveniles nacionales, regionales y locales, así como de los entes europeos locales y regionales y los interlocutores sociales. Se proponen a los Estados miembros unas líneas de actuación en tres ámbitos: 1) empleo, integración y promoción social; 2) educación, formación y movilidad; 3) conciliación de la vida profesional y la vida familiar.

3.   Participación de los jóvenes

3.1

Durante la preparación de este dictamen el CESE organizó, el 6 de septiembre de 2005, una consulta con representantes de organizaciones que trabajan con los jóvenes, cuyos resultados se incluyen en el presente documento.

3.2

La participación de los jóvenes ha de ser el punto de partida de toda actuación. Toda política dirigida a la juventud debe caracterizarse por el principio fundamental de la participación de los jóvenes, principio presente una y otra vez en el ámbito europeo y el internacional (4). Si bien el CESE acoge con satisfacción las medidas para la consulta a los jóvenes a escala europea, en particular a través de la organización de los «Estados Generales» en 2005, lamenta que la Comunicación no detalle suficientemente, con recomendaciones concretas, cómo se verificará la presencia de los jóvenes y de las organizaciones juveniles ni cómo participarán en los Estados miembros. El CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros que utilicen métodos más creativos para llegar a los jóvenes y lograr su compromiso.

3.3

El CESE insiste en la importancia de la participación activa y de la autonomía de los jóvenes, no sólo en el mercado laboral, sino en la sociedad en conjunto. La participación activa de los jóvenes en la sociedad y su autonomía deberían ser a un tiempo un objetivo y un método que contribuya al desarrollo personal de los jóvenes, a fomentar su iniciativa, su integración social y la cohesión social en general.

3.4

El CESE lamenta observar que en la Comunicación no se exponen claramente los mecanismos para lograr una auténtica participación de los jóvenes y de sus organizaciones. En su audiencia del 6 de septiembre de 2005, mencionada en el punto 3.1, las organizaciones de estudiantes señalaron, entre otras cosas, cómo el hecho de ver a la juventud gestionar por delegación instituciones de interés general –en el caso que nos ocupa, el régimen obligatorio de protección social de los estudiantes– permite a la juventud en su conjunto –y no sólo a la juventud organizada– responsabilizarse y representarse como tal. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que desarrollen y apliquen sus políticas en colaboración con los jóvenes y las organizaciones juveniles y que sigan contando con ellos en todas las etapas. Es necesario consultar a los jóvenes, a las organizaciones juveniles y a los interlocutores sociales acerca de las medidas de esta iniciativa, que deben incluirse en los programas nacionales de reforma de la Estrategia de Lisboa, y también acerca de las acciones de seguimiento.

3.5

El CESE espera con interés el informe de recapitulación (5) de la Comisión sobre el trabajo realizado hasta la fecha por los Estados miembros en cuanto a la participación de los jóvenes como parte del proceso MAC (6). Se espera que este informe de recapitulación aporte ejemplos de buenas prácticas que puedan reproducirse en otros Estados miembros.

3.6

El CESE desea que se defina mejor el papel de las organizaciones de la sociedad civil, en concreto las organizaciones juveniles, en el ciclo del método abierto de coordinación. Cabe recordar que en el apartado 38 de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa se describe el papel de las ONG en el método abierto de coordinación (7). El Comité, gracias a sus competencias específicas y a su experiencia, puede desempeñar un papel activo en este ámbito y contribuir a construir e instituir en su ámbito de actuación un mecanismo en favor de la participación de los jóvenes y de las organizaciones juveniles.

4.   La juventud en la asociación de Lisboa para el crecimiento y el empleo

4.1

El CESE acoge con agrado la particular atención que el Pacto presta a la cuestión del empleo juvenil. Sin embargo, el Pacto europeo para la juventud debe desarrollarse y aplicarse desde una perspectiva que lo interprete como objetivo importante en sí mismo, no como un simple elemento de la Estrategia de Lisboa. Por otra parte, aunque el éxito de la Estrategia de Lisboa es importante para los jóvenes, éstos también son importantes para el éxito de la Estrategia de Lisboa. Invertir en la juventud es esencial para conseguir unas tasas superiores de crecimiento y empleo, una innovación continua y un espíritu emprendedor más sólido. Su participación en la Estrategia, la sensación de que también es algo suyo y el compromiso con sus objetivos son elementos necesarios para que la Estrategia de Lisboa funcione.

4.2

Del mismo modo, el problema del empleo es un asunto primordial entre las inquietudes de los ciudadanos europeos: debe hacerse cuanto sea posible para luchar contra el desempleo, cuyos inaceptables niveles suponen una amenaza real para la cohesión de nuestra sociedad (8). La tasa de desempleo juvenil en Europa sigue siendo más del doble que el promedio del paro general. Muchos jóvenes se encuentran ante la posibilidad real de no tener ocupación o de luchar por vivir con unos ingresos reducidos. Los jóvenes procedentes de entornos desfavorecidos, las minorías étnicas, los inmigrantes, las personas con discapacidad y las mujeres tienen mucho más riesgo de quedar excluidos de la sociedad. De manera más global, es el conjunto de la juventud el que se ve afectado por los fenómenos de precarización, pauperización y dependencia, lo que constituye a la vez un drama histórico sin precedentes y una posibilidad nueva de solidarización de todos los jóvenes y de la sociedad para salir de esta situación inédita en Europa.

4.3

Los jóvenes tienen un mayor riesgo de sufrir desempleo y, si consiguen un trabajo, de que su sueldo sea bajo (9). La Estrategia de Lisboa pretende no sólo crear más puestos de trabajo, sino que sean también mejores. Para que todos los jóvenes tengan posibilidades reales de acceder al mercado laboral, es necesario prestar más atención a una formación profesional adecuada y a una enseñanza, aprendizaje y oportunidades adaptadas a ellos, para realizarse personal y profesionalmente y ganarse la vida. Es importante, además, que la formación recibida durante el período de instrucción les permita gestionar adecuadamente su vida laboral y utilizar con buen tino los mecanismos de formación a lo largo de la vida activa.

4.4

El CESE desea hacer hincapié en el reconocimiento del cambio demográfico en Europa y en los vínculos con el Libro Verde de la Comisión «Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad entre generaciones» (10). Así, por ejemplo, el número de menores de 14 años se reducirá un 11 % entre 2000 y 2015 y continuará reduciéndose a un ritmo del 6 % hasta 2030. En línea con esta tendencia, el CESE recuerda los cambios sociales, culturales y políticos en Europa. El cambio demográfico no es una mera cuestión de estadísticas y cifras: es imperativa una perspectiva más amplia a la hora de estudiar las políticas y acciones apropiadas. Como señala el Grupo de alto nivel sobre el futuro de la política social en una Unión Europea ampliada, esta situación demográfica, que verá reducirse considerablemente el peso relativo del grupo de los jóvenes hasta, por lo menos, el horizonte de 2025 constituye, si se aprovecha, una oportunidad, ya que implica «una demanda reducida de recursos sociales» y la posibilidad de introducir mejoras importantes en estos ámbitos sin aumentar los costes.

4.5

Así pues, el CESE cree que un Pacto europeo para la juventud y con la juventud podría mejorar significativamente las condiciones de vida y las perspectivas de los jóvenes europeos y, al mismo tiempo, reforzar la aplicación eficaz de la Estrategia de Lisboa.

5.   El Pacto europeo para la juventud

5.1

El CESE acoge con agrado las conclusiones del Consejo Europeo en el sentido de que los jóvenes europeos han de poder beneficiarse de un conjunto de políticas y medidas plenamente integradas en la Estrategia de Lisboa revisada.

5.2

En la Comunicación se señala que los siguientes aspectos de las directrices integradas son pertinentes para potenciar al máximo la repercusión del Pacto para la juventud:

(i)

Medidas para el empleo, la integración y la promoción social de los jóvenes. Las directrices integradas se centran en la contribución de las políticas de empleo a la creación de más y mejores puestos de trabajo.

(ii)

Medidas para educación, formación y movilidad. Las directrices integradas subrayan la necesidad de que Europa aumente y mejore sus inversiones en capital humano y de que adapte sus sistemas de educación y formación. Además, se invita a los Estados miembros a aumentar las oportunidades de movilidad, incluido el aumento de las oportunidades para que los jóvenes estudien y trabajen en el extranjero.

(iv)

Medidas para conciliar la vida familiar y la vida laboral. Las directrices integradas recogen la necesidad de lograr una vida laboral más equilibrada. En este sentido menciona aspectos como la atención infantil, unas condiciones de trabajo que tengan en cuenta la vida familiar y la igualdad.

5.3

El CESE lamenta comprobar que, pese a que se han intensificado las acciones correspondientes a cada una de estas medidas, la Comunicación no marca a los Estados miembros ni a la Comisión unos objetivos explícitos y mensurables. En un momento en el que los ciudadanos cuestionan el valor de la Unión Europea, es esencial que perciban que Europa actúa efectivamente. Para conseguirlo es fundamental que los objetivos sean inequívocos y estén claramente orientados a los resultados.

5.4

Debe animarse a los gobiernos nacionales a cuantificar los objetivos y a fijar metas claras en sus programas nacionales de reforma. Tales objetivos y metas no sólo han de responder a los retos que afrontan los jóvenes en los ámbitos señalados, sino que también deben ocuparse de cuestiones que tienen una influencia significativa -aunque sea indirecta- en la realización de tales objetivos. Entre estas cuestiones destacan la vivienda y la necesidad de una política familiar con respecto a los padres jóvenes. Además, es de gran importancia contar con mecanismos de coordinación eficaces, tanto a escala europea como nacional, para conseguir un enfoque coherente en todos los ámbitos.

5.5

El CESE pide que se estudie la inclusión de los siguientes objetivos en los programas nacionales de reforma de los Estados miembros respecto de la Estrategia de Lisboa:

Establecer objetivos para que todos los Estados miembros reduzcan el número de jóvenes desempleados al menos un 50 % en el período 2006-2010 (en la actualidad la Unión Europea tiene un desempleo del 17,9 % entre menores de 25 años) (11).

Desarrollar sistemas de protección social que permitan a los jóvenes tomar decisiones respecto de su propio futuro.

Poner en marcha medidas para promover la inclusión social de los jóvenes, en particular para luchar contra el problema de los jóvenes que no tienen acceso a la educación, la formación y el empleo, o que están desempleados.

Fijar objetivos de reducción de las desigualdades de género en el acceso a la formación profesional y tecnológica, y reducir las disparidades salariales en la contratación.

Reducir a la mitad el abandono prematuro de los estudios en el período 2006-2010 y fomentar los períodos de prácticas en las empresas.

Demostrar la importancia de conocer otros idiomas como medio de mejorar la educación y las oportunidades de empleo de los jóvenes, además de su movilidad.

Fomentar el espíritu empresarial entre los jóvenes, ofreciendo asistencia financiera y técnica y reduciendo al mínimo la burocracia para traspasar, transmitir y crear una empresa.

Apoyar un sistema de educación y atención infantil universal regulado, sometido a inspecciones y conforme a las normas acordadas.

Facilitar ayuda complementaria a las familias que sufran desventajas.

5.6

El CESE anima a la Comisión a continuar trabajando en el reconocimiento del trabajo juvenil, y espera con interés la introducción de distintas iniciativas, como la incorporación de un «Youthpass». No obstante, el CESE considera que el «Youthpass» no es por sí solo suficiente para apuntalar el reconocimiento del trabajo juvenil. Por ello, recomienda a la Comisión que trabaje con las organizaciones empresariales, las organizaciones de trabajadores, los representantes del sistema educativo oficial y las ONG más adecuadas para idear una metodología versátil que logre sensibilizar sobre la contribución del trabajo juvenil al desarrollo de los jóvenes y a las competencias, valores y actitudes que éstos adquieren mediante la participación activa en las organizaciones juveniles y en las actividades laborales para jóvenes. El CESE está en condiciones de facilitar este proceso.

5.7

Todos los países europeos que ocupan los primeros lugares en la clasificación de competitividad elaborada por el Foro Económico Mundial presentan un alto nivel de inversión en política y protección sociales, tasas de empleo elevadas y poca pobreza tras las transferencias sociales (12). Unos sistemas de seguridad social sostenibles, basados en el principio de solidaridad y diseñados para ofrecer protección contra los grandes riesgos de la vida del individuo son la base del éxito.

5.8

El CESE pide mayor consideración para la situación de los jóvenes de zonas rurales y zonas urbanas pobres. Es frecuente que los jóvenes se vean desfavorecidos por el lugar en que viven. En muchas zonas rurales y en zonas urbanas pobres, los jóvenes no tienen acceso a una educación y una formación de calidad, a la movilidad, los servicios sanitarios, centros de ocio y oportunidades de empleo ni tienen ocasión de participar en la sociedad civil. Deben introducirse medidas específicas para garantizar que los jóvenes de ciertas zonas geográficas puedan beneficiarse plenamente de las oportunidades y tomar decisiones para su propia vida. El carácter remoto de muchas zonas rurales hace que los jóvenes se vean privados de un acceso apropiado a la información, sobre todo la relativa a las oportunidades.

5.9

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de realizar en 2005 un estudio sobre la integración social de los jóvenes más desfavorecidos. Sin embargo, es preciso que los Estados miembros acepten el reto de erradicar la pobreza infantil y que fijen unos objetivos inmediatos. Para responder a este reto será necesario un programa de acción completo, continuado, con todos los recursos precisos y adaptado a la naturaleza multidimensional de la pobreza infantil. La pobreza infantil afecta a los niños en cuestiones tan distintas como la salud, la educación e incluso sus futuras «oportunidades de vida» de llegar a salir de la trampa de la pobreza. Los Estados miembros han de poner en marcha inmediatamente políticas que se ocupen de la totalidad de estos problemas.

5.10

La Comisión se ha comprometido a situar la discapacidad en el centro de sus actividades, como se confirma expresamente en el Plan de acción europeo referente a la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad a partir de 2003 (13). Así pues, tiene el deber de luchar contra la discriminación en todas las acciones que emprenda. Es necesario centrarse en los problemas derivados de la discapacidad para garantizar una participación plena e igualitaria y la inclusión en la sociedad de las personas con discapacidad. Para que los jóvenes con discapacidad estén totalmente incluidos en la política de juventud, el CESE recuerda que es preciso incluir lo siguiente en la Comunicación: participación igualitaria en las actividades del Programa Juventud, igualdad de acceso a la información sobre la política de juventud y los proyectos para la juventud y medidas de sensibilización.

5.11

Los jóvenes no constituyen una categoría homogénea. Por ello, el CESE recomienda que las políticas de los Estados miembros se determinen de manera suficientemente diferenciada y tengan en cuenta tanto las necesidades del mercado laboral como las de las personas. A la vez, el Comité recomienda a la Comisión Europea que realice un análisis de la situación y de las necesidades de los jóvenes en Europa.

6.   Ciudadanía activa de los jóvenes

6.1

El CESE elogia a la Comisión por incluir la ciudadanía activa de los jóvenes en esta iniciativa, pese a que estaba excluida del Pacto europeo para la juventud. El CESE está de acuerdo con la propuesta de la Comisión de mantener y consolidar los cuatro objetivos actuales de participación, información, actividades de voluntariado y conocimiento de las cuestiones relativas a la juventud. Sin embargo, el CESE subraya la importancia de garantizar que el método abierto de coordinación se centre a partir de ahora en conseguir resultados tangibles. Así pues, es necesario identificar y resolver las deficiencias de sistema y proceso del MAC.

6.2

El CESE admite que los Estados miembros informen sobre los objetivos comunes de participación e información antes de finales de 2005 y que en 2006 presenten informes sobre las actividades de voluntariado y la mejora del conocimiento de las cuestiones relativas a la juventud. Sin embargo, pide una mayor colaboración y recuerda el valor de incluir a todas las partes interesadas, muy especialmente los jóvenes y las organizaciones juveniles, en la elaboración de los informes nacionales de situación. En aras de la transparencia, también es importante que estos informes se elaboren públicamente o, al menos, que se den a conocer al público cuando sean presentados. Además, las ONG deben recibir ánimo y ayuda financiera para la realización de su propia evaluación del proceso MAC.

6.3

Las organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores sociales forman parte integrante de toda democracia plural. En este contexto, las organizaciones juveniles desempeñan un valioso papel en la promoción de la ciudadanía activa y la participación, trabajando directamente con los jóvenes y logrando que adquieran confianza y capacidad personal, de tal forma que puedan hacer realidad su potencial y alcanzar una calidad de vida óptima. Son organizaciones de proximidad, que afrontan los problemas locales con el respaldo de las personas y los grupos de su propio entorno. Además, trabajan para promover y crear entre los jóvenes la capacidad de luchar por ellos mismos. Las ONG juveniles han de contar con la ayuda financiera adecuada y recibir el reconocimiento necesario para poder participar, como verdaderos agentes, en el proceso decisorio y en todas las facetas de la sociedad.

6.4

En sus debates sobre la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil europea en el diálogo civil, el CESE ya ha subrayado en distintas ocasiones (14) que sólo una representatividad claramente establecida puede otorgar a los agentes de la sociedad civil el derecho a participar eficazmente en el proceso de elaborar y preparar las decisiones comunitarias, como ocurre con los interlocutores sociales en el marco del diálogo social europeo.

6.5

El CESE observa con desaliento que la Comisión destaca como principal contribución de los voluntarios a la sociedad su papel en los desastres naturales. Aunque es ciertamente un papel digno, el CESE considera que la Comisión y los Estados miembros deberían reconocer y subrayar la presencia continua de los voluntarios en una gran diversidad de ONG locales, regionales, nacionales y europeas. En particular, el Comité pide a los Estados miembros que faciliten las actividades de voluntariado a través de políticas fiscales adecuadas, a sabiendas de que dichas actividades voluntarias no sólo satisfacen exigencias psicológicas y éticas de los jóvenes, sino que permiten, además, llevar a cabo numerosos servicios sociales y asistenciales o reducir su coste.

6.6

El CESE lamenta que las acciones propuestas sean mínimas y que no tengan metas ni objetivos claros: se ha perdido una oportunidad de progresar en este componente esencial.

6.7

Los programas europeos aportan una importante contribución a los objetivos del método abierto de coordinación y el Pacto europeo para la juventud, al tiempo que refuerzan la participación de los jóvenes en otras políticas que les afectan. El CESE respalda la idea de la Comisión de que han de desarrollarse a escala local, regional, nacional y europea, en el marco de los distintos programas europeos, proyectos que animen a los jóvenes a convertirse en ciudadanos activos y comprometidos y que busquen ayudarles a desarrollar sus capacidades. No obstante, aunque ciertamente muchos programas podrían orientarse a este fin, es necesario promover su uso entre los jóvenes y las organizaciones juveniles y hacerlos en general más próximos a la juventud. El uso de distintos programas, en particular el Fondo Social Europeo y los Fondos Estructurales, representa una excelente oportunidad para que la política de juventud pase de la retórica a la acción. Existen proyectos concebidos para mejorar las condiciones de vida o de trabajo de los jóvenes que, con frecuencia, resultan excesivamente pequeños para recibir ayuda de estos fondos. Así pues, la Comisión y los Estados miembros deben comprometerse con las organizaciones juveniles a facilitar el uso de la financiación de los programas comunitarios en favor de los jóvenes europeos.

6.8

El CESE cree que el programa con más posibilidades de mejorar el desarrollo personal y social de los jóvenes y promover su ciudadanía activa es el programa europeo Juventud. Por ello acoge con satisfacción la iniciativa de un nuevo programa «La juventud en acción» para el período 2007-2013 y continuará participando activamente en el proceso de preparación. A la vista de la ampliación del programa y del creciente deseo de los jóvenes de beneficiarse de él, el CESE recomienda encarecidamente al Consejo que respalde la propuesta de incrementar moderadamente la financiación de este programa, hasta los 1 200 millones de euros. Asimismo, el CESE considera que es preciso consultar regularmente a los jóvenes, las organizaciones juveniles europeas y el Foro Europeo de la Juventud sobre la aplicación del programa. El CESE pide a los consejos económicos y sociales nacionales que se comprometan en experiencias innovadoras para facilitar la participación de los jóvenes en los procedimientos de consulta nacionales y que intercambien sus buenas prácticas con respecto a la cuestión del lugar que ocupan los jóvenes en sus órganos.

7.   Integración de la dimensión de la juventud en otras políticas

7.1

El CESE respalda la propuesta de la Comisión de centrarse primordialmente en los ámbitos políticos incluidos en el Pacto europeo para la juventud. No obstante, insiste en la importancia de una política para la juventud integrada e intersectorial a la hora de desarrollar políticas dirigidas a los jóvenes.

7.2

Un enfoque horizontal en el desarrollo de la política garantizará una estrategia más coordinada y eficaz. Los Estados miembros consultan regularmente a las organizaciones empresariales y sindicales cuando desarrollan ciertas políticas, como las directrices para el empleo. También deben consultar a los jóvenes y sus organizaciones cuando se trate de políticas que les afectan.

7.3

En su Dictamen de iniciativa sobre el tema «La obesidad en Europa: papel y responsabilidad de los interlocutores de la sociedad civil» (15), el CESE señala que en Europa hay más de catorce millones de niños con sobrepeso, de los que tres millones son obesos. Más preocupante es que a esta cifra se añadan anualmente 400 000 niños. El CESE pide una participación general, incluidos los jóvenes.

7.4

El Comité comparte el interés prioritario de la Comisión en acciones relativas a la salud de los niños y de los jóvenes y, en particular, a estilos de vida que promuevan una buena salud. Considera que tales acciones deben llevarse a cabo con urgencia y tener una resonancia particular en la ciudadanía, por lo que pide que la iniciativa que respalda este tipo de acciones, prevista para el año 2006, se adelante a 2005, habida cuenta también de las consultas e iniciativas ya puestas en marcha.

7.5

El CESE pide que, en el marco del Séptimo programa marco de investigación, se lleve a cabo un estudio para conocer mejor el impacto de la participación de los jóvenes en la democracia representativa y en las actividades de voluntariado. Este informe podría dar una idea del impacto de la participación.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Libro Blanco sobre política en favor de los jóvenes (DO C 116 de 20.4.2001, ponentes: Sras. HASSETT y VAN TURNHOUT).

Libro Blanco de la Comisión Europea - Un nuevo impulso para la juventud europea (DO C 149 de 21.6.2002, ponentes: Sras. HASSETT y VAN TURNHOUT).

Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Año europeo de la educación por el deporte 2004 (DO C 149 de 21.6.2002, ponente: Sr. KORYFIDIS).

Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa de acción comunitario para la promoción de organismos activos a escala europea en el ámbito de la juventud (DO C 10 de 14.1.2004, ponentes: Sras. HASSETT y VAN TURNHOUT).

SOC/174, Relaciones entre generaciones (DO C 157 de 28.6.2005, ponente Sr. BLOCH-LAINÉ).

SOC/177, Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa «La juventud en acción» para el periodo 2007-2013 (DO C 234 de 22.9.2005, ponente: Sr. RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO).

(2)  http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/84335.pdf.

(3)  SOC/206, Directrices para el empleo (2005-2008) (DO C 286 de 17.11.2005, ponente: Sr. MALOSSE).

(4)  Libro Blanco sobre política en favor de los jóvenes, DO C 116 de 20.4.2001; Declaración de las Naciones Unidas sobre el Año Internacional de la Juventud 1985, «Participación, desarrollo, paz»; Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, 1989; Carta Europea sobre la participación de los jóvenes en la vida local y regional del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa, 1992; Resolución de la reunión del Consejo de Ministros responsables de juventud con el Consejo, de 8 de febrero de 1999 (DO 1999/C 42/01).

(5)  Su publicación está prevista para finales de 2005.

(6)  Método abierto de coordinación.

(7)  El apartado 38 de las conclusiones de Lisboa señala que la Comisión Europea desarrollará un método para la evaluación comparativa de las mejores prácticas y la gestión del cambio, en colaboración con diversos proveedores y usuarios, como los interlocutores sociales, las empresas y las ONG.

(8)  Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, Luxemburgo 1997.

(9)  Informe del grupo de expertos sobre el futuro de la política social en la Unión Europea ampliada.

(10)  COM(2005) 94. - Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad entre generaciones.

(11)  Comunicación de la Comisión, p. 3.

(12)  Informe del grupo de expertos sobre el futuro de la política social en la Unión Europea ampliada, mayo de 2004.

(13)  COM(2003) 650 final de 30.10.2003.

(14)  Véase, por ejemplo, la documentación relativa a la «Primera convención de la sociedad civil organizada a escala europea», 15 y 16 de octubre de 1999 y la Conferencia sobre «El papel de la sociedad civil organizada en la gobernanza europea», 8 y 9 de noviembre de 2001, así como los dictámenes sobre «El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea» de 23 de septiembre de 1999 (DO C 329 de 17 de noviembre de 1999), «La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración», 13 de julio de 2000 (DO C 268 de 19 de septiembre de 2000), «La sociedad civil organizada y la gobernanza europea - Contribución del Comité a la elaboración del Libro Blanco», 26 de abril de 2001 (DO C 193 de 10 de julio de 2001) y «La gobernanza europea - Un Libro Blanco», 21 de marzo de 2002 (DO C 125 de 27 de mayo de 2002).

(15)  SOC/201 (2005) — «La obesidad en Europa: papel y responsabilidad de los interlocutores de la sociedad civil».


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/42


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El período de reflexión: la estructura, los temas y el contexto para una evaluación del debate sobre la Unión Europea»

(2006/C 28/08)

El 6 de septiembre de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Parlamento Europeo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre «El período de reflexión: la estructura, los temas y el contexto para una evaluación del debate sobre la Unión Europea».

De conformidad con el apartado 1 del artículo 19 de su Reglamento Interno, el Comité decidió crear un subcomité encargado de preparar los trabajos en este asunto.

El Subcomité «Reflexión: debate sobre la Unión Europea», encargado de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su Dictamen el 13 de octubre de 2005 (ponente: Sra. van Turnhout).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social ha aprobado por 130 votos a favor, 3 votos en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   La lógica y los análisis subyacentes siguen siendo los mismos

1.1

La lógica y los análisis que llevaron al CESE a aprobar con una mayoría muy amplia su dictamen favorable al Tratado Constitucional (28 de octubre de 2004) no han cambiado, como tampoco han variado los argumentos y recomendaciones que se presentaron. De hecho, en opinión del Comité, la incertidumbre del proceso de ratificación del Tratado Constitucional confirma la validez de sus posiciones.

1.2

Por ejemplo, el resultado de los referendos en Francia y los Países Bajos, además de demostrar el fracaso de los Estados miembros y de las instituciones europeas a la hora de comunicar Europa tal y como es y la manera en que ésta alcanza sus acuerdos, evidencia la distancia que separa a los ciudadanos del proyecto europeo. Esta distancia no es, por supuesto, específica de esos dos países, ni es exclusivamente resultado de una mala comunicación o de la situación económica actual, pero cuestiona la propia naturaleza del acuerdo y, por lo tanto, la forma en que se llegó a él.

1.3

Merece la pena recordar los «mensajes claros» que el Comité, en el dictamen aprobado el 28 de octubre de 2004, consideraba que debían transmitirse a la sociedad civil:

la utilización del método de la Convención, «un paso hacia la democratización de la construcción europea»;

el establecimiento de una Constitución como paso «revolucionario» en la historia de la construcción europea;

la creación de una Unión más democrática que reconozca que los intereses de la gente son primordiales en la construcción europea;

la creación de una Unión que proteja mejor los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos;

la creación de una Unión que sea capaz de responder a las aspiraciones de sus ciudadanos a través del método comunitario y las políticas comunitarias.

1.4

Pese a una serie de deficiencias del Tratado Constitucional, señaladas también por el CESE, el Comité defendía firmemente la necesidad de que la sociedad civil europea apoyara los logros del Tratado Constitucional para superar aquéllas.

1.5

Entre las deficiencias señaladas por el Comité figuran las siguientes:

la falta de disposiciones operativas adecuadas para llevar a la práctica el principio de la democracia participativa;

la falta de disposiciones que reconozcan el papel de la sociedad civil organizada en la aplicación del principio de subsidiariedad;

la debilidad de la gobernanza de la UE en lo relativo a la política económica y de empleo y la falta de normas que contemplen la consulta del Parlamento Europeo y del CESE en estos ámbitos, que conciernen fundamentalmente a los agentes de la sociedad civil.

1.6

En opinión del Comité, todas estas observaciones conservan su pertinencia y validez. En su dictamen de octubre de 2004 el Comité no sólo se manifestaba claramente a favor de la ratificación del Tratado Constitucional, sino que también subrayaba la necesidad de que los ciudadanos de la UE conocieran el avance democrático que representaba el proyecto de Constitución y las ventajas que suponía.

1.7

Los debates que se mantuvieron sobre el proceso de ratificación demostraron una vez más que uno de los grandes retos que afronta la Unión Europea es la cuestión de cómo mantener y garantizar el crecimiento, el empleo y la prosperidad a las generaciones actuales y futuras. Tal como muestra la última encuesta del Eurobarómetro (Eurobarómetro 63, septiembre de 2005), esta cuestión ocupa un lugar central entre las preocupaciones de los ciudadanos europeos.

1.8

Un elemento vital de la respuesta a este reto hay que buscarlo en los objetivos establecidos en la Estrategia de Lisboa por los Jefes de Estado y de Gobierno en 2000, una estrategia que ofrece una visión concreta del futuro de la sociedad europea.

1.9

Es necesario reconocer, no obstante, que pese a cinco años de intenso debate y actividad a escala europea, los resultados hasta el momento son desalentadores y que la aplicación de la Estrategia de Lisboa ha sido insuficiente.

1.10

Como señaló el Consejo Europeo en marzo de 2005, «junto a progresos innegables, hay lagunas y retrasos evidentes». Es posible que sean muchas las razones de estas lagunas y de estos retrasos, pero en general se aceptan las dos observaciones siguientes:

la Estrategia es demasiado abstracta. No se han producido repercusiones visibles para los ciudadanos ni para las empresas. La opinión pública no distingue entre los efectos de la globalización, la política de la UE y la política nacional en lo que afecta a sus condiciones de vida y de trabajo;

la Estrategia sigue siendo un proceso de arriba abajo. La sociedad civil organizada ha participado poco. En algunos Estados miembros la Estrategia es prácticamente desconocida para muchos de los interesados. No parece haberse producido una consulta genuina: destaca la falta de consultas en relación con el método abierto de coordinación en materia de investigación y educación.

1.11

Así, el Consejo Europeo de marzo de 2005 subrayó especialmente la necesidad de que la sociedad civil hiciera suyos los objetivos de la Estrategia de Lisboa y participara activamente para hacerlos realidad.

1.12

En este contexto queda especialmente claro que el futuro del modelo europeo de sociedad, incluido el modelo social como parte fundamental de la identidad colectiva de los ciudadanos europeos y con el que se identifican plenamente, dependerá de la consecución de los objetivos de la Estrategia de Lisboa. Así pues, el desafío no es tanto el futuro del Tratado Constitucional, pese a su importancia, como crear las condiciones que permitan a los ciudadanos europeos recuperar el proyecto europeo basado en una idea compartida del tipo de sociedad que desean.

1.13

Por esta razón, en su dictamen de octubre de 2004 el Comité establecía igualmente un vínculo entre el Tratado Constitucional y la Estrategia de Lisboa, y lo justificaba así:

«Dicha estrategia debería estar presente en los debates, porque aporta una visión de futuro para cada ciudadano europeo: la competitividad, el pleno empleo, el acceso al conocimiento, la inversión en capital humano, el crecimiento, e igualmente la preservación del marco y de la calidad de vida mediante un desarrollo sostenible …»

2.   Volver a encarrilar el proceso: una visión compartida a través de la democracia participativa

2.1

Para superar los retos a que se enfrenta la Unión Europea, el proceso de integración europea debe recobrar una legitimidad basada en una nueva concepción de la acción democrática que otorgue un papel decisivo a la sociedad civil y a sus instituciones representativas.

2.2

A tal fin, la participación de la sociedad civil en el proceso decisorio público se convierte en instrumento esencial para reforzar la legitimidad democrática de las instituciones europeas y de la acción europea. Aún más esencial resulta para alentar la aparición de una visión compartida del propósito y la dirección de «Europa» y, en consecuencia, de un nuevo consenso a partir del cual sea posible continuar el proceso de integración europea y definir y llevar a cabo un proyecto para la Europa del mañana que responda mejor a las expectativas de sus ciudadanos.

2.3

Las instituciones de la Unión Europea y los gobiernos de los Estados miembros deben fomentar una genuina cultura de la subsidiariedad que englobe no sólo los diferentes niveles de autoridad sino también los diferentes elementos componentes de la sociedad, de modo que se demuestre al ciudadano europeo que la UE actuará sólo allí donde haya un claro valor añadido y respetando siempre el principio de «legislar mejor».

2.4

Según las conclusiones del último Eurobarómetro, el 53 % de los encuestados cree que su voz no cuenta en la Unión Europea, y sólo el 38 % opina lo contrario.

2.5

Estos datos demuestran que es necesario crear y utilizar instrumentos que permitan a los ciudadanos europeos participar realmente en el proceso de definir un proyecto para la Europa ampliada, un proyecto con contenido real que les anime a respaldar el proceso de integración europea y a identificarse con él.

2.6

En este contexto cabe recordar que la legitimidad democrática de la Unión Europea no se basa sólo en una definición clara de las competencias y responsabilidades de sus instituciones. Implica también que:

dichas instituciones gocen de la confianza de los ciudadanos y puedan contar con el firme compromiso de la ciudadanía en favor del proyecto europeo,

la participación activa de todos los ciudadanos en la vida democrática de la Unión quede plenamente garantizada, y

se busquen atributos específicos de la ciudadanía europea que no sean la simple suma de las ciudadanías nacionales (1).

2.7

En opinión del Comité, el proceso de ratificación del Tratado Constitucional –de momento suspendido o pospuesto– encierra una ironía fundamental: la ausencia de la Constitución y, en particular, de las disposiciones del Título IV sobre la vida democrática de la Unión Europea, acentúa aún más la necesidad de la Constitución. Así pues, la Unión se enfrenta al reto fundamental de transmitir este mensaje básico.

2.8

En opinión del Comité, la lógica que subyace a las disposiciones de la Constitución relativas a la democracia participativa y al diálogo social sigue siendo plenamente válida. Por lo tanto, las instituciones europeas deben volcarse en la lógica del Tratado Constitucional y establecer una auténtica democracia participativa.

2.9

La necesidad de fomentar la participación es tanto más urgente por cuanto los ciudadanos de la Unión Europea, a pesar de todo lo ocurrido recientemente, esperan mucho de ella. La encuesta del Eurobarómetro citada anteriormente indicaba que alrededor del 60 % de los ciudadanos de la Unión Europea están a favor de una mayor integración en la Unión (otras encuestas de opinión mostraban resultados similares). Los resultados señalan asimismo que, ante retos urgentes, como la lucha contra el desempleo, la pobreza y la exclusión social, los ciudadanos europeos desean que se refuerce el papel de la Unión.

2.10

Ya en octubre de 2004 el Comité señalaba que, para superar las deficiencias del Tratado y garantizar su ratificación a través del apoyo de la sociedad civil, podían darse una serie de pasos para aprovechar el marco institucional propuesto y mejorarlo mediante medidas operativas. En particular, el Comité afirmaba que:

las disposiciones sobre la democracia participativa deberían ser objeto de distintas comunicaciones en las que se definieran los procesos de consulta y el papel del CESE;

debería consultarse a la sociedad civil sobre el contenido de la legislación europea que define los procedimientos para ejercer el derecho de iniciativa de los ciudadanos. Podría pedirse al CESE que emitiera un dictamen exploratorio sobre este tema;

el principio de la democracia participativa debe aplicarse a las estrategias clave de la UE para promover el crecimiento, el empleo y el desarrollo sostenible.

2.11

El Comité ha intentado de este modo convencer a los gobiernos e instituciones de la UE de la necesidad vital de agrupar a la sociedad civil y sus organizaciones en apoyo de la letra y el espíritu de la Constitución.

2.12

El Comité recuerda que el «amplio debate» previsto por los Jefes de Estado y de Gobierno en su declaración de junio no se está llevando a cabo. El Comité cree que tal debate debería reanudarse lo antes posible, aunque también considera que sería contraproducente si previamente no se tranquiliza de algún modo a la opinión pública respecto de la naturaleza del proceso de integración europea y, en particular, de sus aspectos democráticos.

2.13

El período de reflexión que decidieron los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en junio debe emplearse, lógicamente, para buscar formas de resolver la situación política e institucional derivada del resultado de los referendos de Francia y los Países Bajos.

2.14

Sin embargo, el Comité opina que el período de reflexión debería aprovecharse, sobre todo, para sentar las bases de una visión del futuro de Europa compartida por la población y de un nuevo contrato social entre Europa y sus ciudadanos, un nuevo consenso que también definiría el marco en el que se situarían las políticas necesarias para garantizar el crecimiento, el empleo y la prosperidad. En este contexto, los gobiernos de los Estados miembros deberían «llevar la UE a casa».

2.15

Es vital demostrar que «democracia participativa» y «diálogo civil» no son conceptos vacíos, sino principios esenciales de los que depende el éxito de las políticas de la Unión Europea y, en consecuencia, su futuro.

2.16

Por tanto, es indispensable que la sociedad civil tenga la máxima presencia en los ámbitos nacional, regional y local, en todos los futuros debates y conversaciones, a fin de animar a los ciudadanos de la Unión a manifestar sus expectativas concretas y, para ello, poner en marcha una verdadera estrategia de escucha y diálogo sobre las políticas de la Unión y sobre su modo de ver el futuro compartido.

2.17

En este contexto el Comité va a examinar atentamente el «Plan D» de la Comisión Europea, tanto más cuanto que está convencido de que, hasta ahora, no habido ningún debate real y de que en cada país miembro, pero también a nivel intracomunitario, el método, el calendario y los medios que van a utilizarse para impulsar el debate serán determinantes. El CESE ha apoyado la idea manifestada en repetidas ocasiones por Margot Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea, de que la comunicación es un proceso bidireccional y de que Europa debe escuchar más. En opinión del Comité, «escuchar» no significa necesariamente «obedecer», pero sí «implicar», y también debería significar «comprender».

3.   «Comunicar Europa al ciudadano»

3.1

En un sentido más general, el Comité también ha recibido con satisfacción el nuevo concepto de que la Unión Europea debe dotarse de una verdadera estrategia de comunicación y renovar y mejorar sus instrumentos de comunicación. El Comité acogió positivamente el informe del Parlamento Europeo de 26 de abril de 2005 sobre la aplicación de la estrategia de información y comunicación de la Unión Europea y la aprobación por la Comisión Europea, el 20 de julio de 2005, de un plan de acción para mejorar la forma de comunicar Europa al ciudadano.

3.2

El propio Comité ha aprobado y revisado periódicamente un plan estratégico de comunicación. Además, su Mesa aprobó en diciembre de 2004 un enfoque estratégico general para el reto de «Comunicar Europa al ciudadano». En ambas ocasiones el Comité pretendía reforzar la función de puente que desempeñan sus miembros y las organizaciones que representan. Así, en 2004 participó activamente en la denominada «Iniciativa de Wicklow», en particular con la presentación de un documento estratégico: «Colmar el vacío: cómo acercar Europa a los ciudadanos» en la reunión ministerial informal de Amsterdam, recalcando cómo la sociedad civil organizada en general y el Comité en particular deberían participar más intensamente en el proceso de comunicación.

3.3

El Comité se felicitó por la petición que el Consejo Europeo dirigió en noviembre de 2004 a la Comisión Europea para que elaborara una estrategia de comunicación coherente para la Unión. El Comité, en estrecha colaboración con la Comisión Europea, está organizando un foro de partes interesadas sobre el reto de la comunicación. La idea es que las organizaciones de la sociedad civil puedan incorporar sus puntos de vista al proceso de reflexión que está en marcha, para que la Comisión Europea pueda tenerlas en cuenta al elaborar su esperado Libro Blanco consultivo sobre el reto de la comunicación.

3.4

El Comité, que en abril de 2005 organizó un foro similar para tratar la vertiente política del desarrollo sostenible, manifiesta su disposición y voluntad de organizar actos de este tipo, de carácter consultivo y centrados en la escucha, para así dar más voz a la sociedad civil organizada y ayudar a «Bruselas» a escuchar mejor.

3.5

En este contexto, el Comité insiste en el papel primordial que espera que el Parlamento Europeo siga desempeñado como primer y fundamental elemento del proceso de acercamiento democrático. El Comité está dispuesto a actuar como colaborador del Parlamento Europeo, como ya hizo durante el proceso de la Convención, organizando audiencias y foros por propia iniciativa sobre aquellas cuestiones que el Parlamento desee especialmente consultar a la sociedad civil organizada.

3.6

Estas consideraciones llevan al Comité a insistir en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, si bien el Comité acoge con agrado la creciente importancia que se concede a las estrategias e instrumentos para la comunicación, considera necesario recordar que ningún sistema puede ser mejor que el mensaje que contiene. Así pues, la comunicación constituye un mecanismo complementario, no un fin en sí mismo. En segundo lugar, aunque el Comité mantiene un compromiso absoluto con el doble proceso de establecer una estrategia de comunicación a escala europea y mejorar los instrumentos de comunicación, la actividad en el ámbito de la Unión debe entenderse como complementaria de los procesos de comunicación que se desarrollen en el seno de los Estados miembros. En consecuencia, la estrategia a escala europea resulta vitalmente necesaria, pero está lejos de ser suficiente.

3.7

En este contexto debe insistirse en el papel de las instituciones representativas y consultivas de los Estados miembros –entre los cuales destacan los parlamentos nacionales y los consejos económicos y sociales–, así como en los ámbitos local y regional.

4.   Recomendaciones

Empecemos hoy a hacer realidad la democracia participativa

4.1

Las razones y la lógica por las que el Comité votó a favor del Tratado Constitucional por tan amplia mayoría –en particular, las disposiciones sobre la vida democrática de la Unión– siguen siendo las mismas. El Comité continúa creyendo firmemente que la mejor forma de garantizar la vida democrática de la Unión es afianzar dichas disposiciones en un marco constitucional fijo. Por otro lado, el actual período de incertidumbre no puede impedir que todos los agentes de la Unión Europea tomen desde este momento medidas para empezar a hacer realidad la democracia participativa. Por tanto, todas las instituciones de la Unión deben reflexionar cuidadosamente sobre cómo pueden:

dar a los ciudadanos y a las asociaciones representativas la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión;

mantener un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil;

mantener amplias consultas con las partes interesadas con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión.

Asimismo, la Comisión Europea debería estudiar la posibilidad de adelantarse a las disposiciones del apartado 4 del artículo I-47 del Tratado Constitucional consultando a la sociedad civil sobre el contenido de la legislación europea que define los procedimientos para ejercer el derecho de iniciativa de los ciudadanos (podría pedir al CESE que emitiera un dictamen exploratorio sobre este tema).

4.2

Por su parte, el Comité Económico y Social Europeo reitera su determinación de cumplir un papel importante, aunque complementario, en el fomento del diálogo civil, no sólo a través de los mecanismos de consulta tradicionales, sino también en su función como puente entre Europa y la sociedad civil organizada. El Comité llama la atención hacia la necesidad de buscar nuevas formas de interactuar con la sociedad civil organizada. El Comité tiene la disposición, la voluntad y la capacidad para actuar como colaborador pleno en todas las actividades que se destinen a fomentar el diálogo civil.

Captar la imaginación de los ciudadanos y cumplir la Estrategia de Lisboa

4.3

Las condiciones económicas de Europa son un factor clave que determina la actitud pública ante el proceso de integración europea. El Comité Económico y Social Europeo reitera su apoyo a la Estrategia de Lisboa, pero insiste en que es preciso que la Unión y sus Estados miembros demuestren que cumplen sus compromisos. El Comité está convencido de que la Estrategia de Lisboa es la mejor garantía posible de la futura prosperidad económica de la Unión y de su bienestar social, medioambiental y cultural, pese a haber fracasado estrepitosamente en el empeño de atraer la atención de los ciudadanos como lo hiciera, por ejemplo, la campaña «1992» para crear el mercado único. Los Estados miembros deben aceptar sus responsabilidades al respecto y cumplir lo prometido. Es preciso conseguir que la Estrategia sea menos abstracta y que sus objetivos (e incluso su nombre) se introduzcan en el lenguaje político nacional. Hay que asociar a la sociedad civil organizada y a sus organizaciones a este proceso.

4.4

Por su parte, el Comité Económico y Social Europeo seguirá trabajando en el marco del mandato que le otorgó el Consejo Europeo de los días 22 y 23 de marzo, en el que le pedía que estableciera «con los comités económicos y sociales de los Estados miembros y con otras organizaciones asociadas una red interactiva de iniciativas de la sociedad civil destinada a promover la puesta en práctica de la estrategia» (Doc. del Consejo 7619/1/05/ rev. 1, punto 9).

Acortar las distancias y mejorar la comunicación

4.5

El Comité ha defendido de forma consecuente la necesidad de mejorar la comunicación entre la Unión Europea y los ciudadanos, por quienes pretende trabajar. El Comité reconoce que en los últimos tiempos ha habido un trabajo intenso en las instituciones de la UE, tanto individual como colectivamente. Por citar tan sólo dos ejemplos recientes, la reestructuración completa de la página de Internet del Parlamento Europeo y el servicio Europe Direct de la Comisión Europea. El Comité apoya la cooperación interinstitucional estrecha en el ámbito de la comunicación. Recuerda el «Plan D» de la Comisión y también su intención de elaborar un Libro Blanco en breve. Asimismo, tiene la firme voluntad de desempeñar siempre que pueda un papel de apoyo para acortar las distancias entre Europa y el ciudadano, como demuestra el foro de partes interesadas organizado los días 7 y 8 de noviembre sobre este tema.

4.6

No obstante, el Comité cree que el máximo valor de la comunicación es el valor del mensaje que contiene. Volviendo sobre sus ideas respecto de la Estrategia de Lisboa, opina que las instituciones europeas y sobre todo los Estados miembros deben reflexionar más a fondo sobre su forma de comunicar Europa al ciudadano. Muchas veces se ha dicho que hay que dejar de echarse la culpa unos a otros, pero es obvio que con demasiada frecuencia se percibe que Europa es algo negativo, que está a la defensiva, y que no se ha hecho lo suficiente para convencer de los aspectos positivos del proceso de integración.

4.7

En la línea de la mejora de la coordinación, el Comité pide que se reactive la denominada «Iniciativa de Wicklow» (reuniones informales de los Ministros de Asuntos Europeos) y que se le confiera el mandato específico y permanente de buscar formas para comunicar mejor Europa y ofrecer a los Estados miembros un contexto informal en el que puedan hacer balance de la opinión pública e intercambiar mejores prácticas. En el ámbito interinstitucional el Comité pide que el Grupo Interinstitucional reciba igualmente el mandato de reunirse regularmente y con más frecuencia para debatir sobre cuestiones relativas a la comunicación. Estos mecanismos resultan de especial importancia dada la gran velocidad del desarrollo tecnológico (teléfonos móviles, banda ancha, etc.) y el rápido avance de nuevas técnicas de comunicación para su explotación.

4.8

El Comité subraya su convencimiento de que la comunicación ha de ser una preocupación constante y no sólo objeto de una campaña ocasional sobre un asunto determinado.

Reconocer a quién corresponde la responsabilidad principal

4.9

Las instituciones de la Unión Europea deben estar precavidas contra la idea falsa, aunque sin duda bienintencionada, de que la «desconexión» actual puede resolverse desde Bruselas, de forma centralizada. En realidad, lo que las instituciones europeas hacen en el ámbito de la comunicación sólo puede ser un complemento. No son ellas las que tienen la responsabilidad principal. El resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y los resultados de los referendos de Francia y los Países Bajos sobre el Tratado Constitucional demuestran claramente que muchos ciudadanos europeos ven Europa con escepticismo, sobre todo en lo que se refiere a los efectos de la legislación europea en sus condiciones de vida y de trabajo. Corresponde a los Estados miembros explicar a sus ciudadanos el significado de la UE y la necesidad de una legislación europea específica y comunicar los efectos resultantes a cada ámbito nacional respectivo.

4.10

La opinión pública, incluida la sociedad civil, sólo creerá en la legitimidad y el futuro común de la Unión Europea si se transmite credibilidad, confianza, un proceso legislativo transparente y un Estado de derecho que funcione debidamente. En primer lugar, estos valores han de ser salvaguardados por los gobiernos de los Estados miembros, que deben actuar como verdaderos copartícipes de la Unión, evitando el modelo «nosotros-ellos» y esa continua ambigüedad que tal modelo supone.

4.11

Como ha demostrado el trabajo del Foro Nacional Irlandés sobre Europa, la contribución de las organizaciones de la sociedad civil puede ser decisiva en ocasiones. Es esencial fomentar la comunicación en los ámbitos pertinentes (local, profesional, etc.) y dar a conocer los éxitos de la política y el proceso legislativo europeos en términos apropiados y comprensibles para cada uno de esos ámbitos. Las organizaciones de la sociedad civil gozan de una posición adecuada para ello. Así pues, el CESE está decidido a ayudar y alentar a las organizaciones de la sociedad civil de los Estados miembros, en particular recurriendo a la función de puente de sus miembros. Por otra parte, si verdaderamente se inicia un amplio debate sobre el proyecto europeo y sobre las políticas europeas, deberá comenzar en el peldaño más bajo de la sociedad civil de los Estados miembros. Un foro europeo sólo tendrá sentido si permite que los puntos de vista se manifiesten y se transmitan hacia arriba y hacia abajo. De hecho, lo que se necesita no es tanto un planteamiento de arriba abajo o viceversa, sino un sistema que se extienda por la base.

4.12

Este dictamen ha obviado deliberadamente buena parte del debate sobre el futuro del Tratado Constitucional y las opciones que se ofrecen a la Unión Europea. Está claro que entre esas opciones no se encuentra la vuelta permanente a la situación anterior al Tratado de Niza. Tal vez ese ambicioso debate previsto por los Jefes de Estado y de Gobierno pueda ayudar a descubrir el mejor camino para avanzar. Sin embargo, el Comité observa con cierta alarma que este debate no existe en la mayoría de los Estados miembros. Sin él es difícil saber de qué modo conseguir un auténtico avance.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Dictamen del CESE SOC/203 «Programa de acción ciudadanía activa».


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/47


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La movilidad de las personas en la Europa ampliada y su repercusión en los medios de transporte»

(2006/C 28/09)

El 10 de febrero de 2005, el Comité Económico y Social Europeo, de conformidad con el artículo 29.2 de su Reglamento Interno, decidió elaborar un Dictamen sobre «La movilidad de las personas en la Europa ampliada y su repercusión en los medios de transporte».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de octubre de 2005 (ponente: Sr. LEVAUX).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 74 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Objeto del dictamen de iniciativa

1.1

Entre los años 2020 y 2030, la Unión Europea –integrada actualmente por 25 Estados miembros– será ya sin duda una Unión ampliada con la adhesión de nuevos Estados, empezando por Rumanía, Turquía, Bulgaria, Croacia, etc. Al margen de otras posibles adhesiones, es probable que, en términos de cooperación e intercambios, los límites de influencia inmediata de la UE se extiendan a países periféricos como Ucrania, Georgia y Rusia.

1.2

En este vasto espacio territorial con dimensiones de continente, que se inscribirá en un rectángulo de 6 000 km de Este a Oeste y 4 000 km de Norte a Sur, surgirán nuevas necesidades en el ámbito del transporte de personas para garantizar la libre circulación en aplicación del principio de libertad, desarrollar una forma de democracia europea basada en los intercambios culturales y favorecer el desarrollo económico.

1.3

El desarrollo de los medios de transporte en función de las necesidades probables de movilidad durante los dos o tres próximos decenios deberá preverse en atención al objetivo establecido en el Consejo Europeo de Lisboa en el año 2000:

«La UE deberá convertirse de aquí al año 2010 en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social.»

1.4

Por consiguiente, el conjunto de las propuestas destinadas a desarrollar los medios de transporte de personas (colectivos e individuales) deberá tener en cuenta:

los estudios prospectivos más recientes sobre las necesidades cuantitativas y cualitativas de desplazamiento de las personas de aquí a 2020-2030;

el comportamiento más receptivo de los ciudadanos europeos, estimulados por los objetivos de competitividad preconizados por la Unión Europea a principios del siglo XXI;

el cambio de comportamiento de los ciudadanos europeos, más respetuosos con el medio ambiente;

las necesidades de intercambio en materia de cultura, patrimonio (artístico, arquitectural, etc.), educación y conocimiento científico;

el carácter más cosmopolita de la población europea, en un territorio cuya superficie como mínimo se habrá duplicado;

la aparición y la extensión de nuevas tecnologías, que permitirán prever nuevos medios de desplazamiento (con la condición de que se establezcan rápidamente las normativas, los créditos destinados a la investigación y los modos de financiación de las inversiones necesarios para su emergencia y su realización);

el aumento de los intercambios y del turismo procedente del exterior de Europa, en particular del Sudeste asiático, China y la India.

1.5

En aras de la inclusión e igualdad de oportunidades, cualquier reflexión o medida relativa al desarrollo de los medios de transporte de personas deberá tener en cuenta a los pasajeros de movilidad reducida (PMR), tales como las personas discapacitadas, las de edad avanzada y los niños muy pequeños. Para asegurar a las PMR una movilidad independiente y sin barreras, es preciso adoptar disposiciones reglamentarias que garanticen su acceso a los futuros medios de transporte e infraestructuras conexas, tal como en el ámbito del transporte aéreo para el que la Comisión propone un Reglamento en el que especifica los derechos de las PMR (1).

1.6

El Comité observa que, desde hace varias décadas, la Unión Europea se ha comprometido de forma activa en el transporte de mercancías y ha multiplicado las iniciativas encaminadas a aumentar las capacidades de transporte de mercancías, a fin de favorecer los intercambios comerciales europeos y, por consiguiente, el desarrollo económico. Así, por ejemplo, la realización de infraestructuras de transporte se ha multiplicado principalmente en el ámbito de las infraestructuras viarias, en menor medida en el ámbito ferroviario y de forma excepcional en el ámbito fluvial.

1.7

A finales de 2005 la Comisión tiene previsto presentar una comunicación sobre los resultados obtenidos a medio plazo en relación con determinadas propuestas contenidas en el Libro Blanco titulado «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad». En ese momento será posible comprobar la evolución del lugar que ocupan los usuarios en la política de transportes y se podrá examinar si la integración del desarrollo sostenible ha tenido por resultado una transferencia real del aumento del transporte de mercancías hacia otros modos de transporte alternativos de la carretera (ferrocarril, vías navegables y marítimas, etc.). A partir de tal balance y en el momento oportuno el Comité presentará, conforme al procedimiento habitual, un dictamen apropiado que no conviene anticipar aquí.

1.8

Entretanto, el Comité observa que –aunque existen proyecciones de la Unión Internacional de Ferrocarriles para el periodo 2010-2020 (2) en cuanto a número total de pasajeros por kilómetro en Europa occidental– falta una reflexión global sobre el transporte de personas. Desde hace varios decenios parece admitirse que si se satisfacen las exigencias y las necesidades que plantea el transporte de mercancías se aportarán suficientes soluciones al transporte de personas. Este razonamiento resulta evidente en lo que se refiere al desarrollo de las infraestructuras viarias que se utilizan indistintamente para el transporte de mercancías y los desplazamientos individuales o colectivos de personas (automóvil, autobús). Las carreteras siempre han tenido esta doble finalidad. Actualmente, el desarrollo del tráfico dificulta, o hace peligrosa, la coexistencia del transporte de mercancías y los desplazamientos de personas en numerosos ejes de carreteras. Al considerar la necesidad en materia de transporte de mercancías como única prioritaria, se han privilegiado las infraestructuras utilizables tanto para las mercancías como para las personas, en detrimento de los demás medios de transporte.

1.9

El Comité considera que esta situación:

se aleja de la prioridad establecida en el Libro Blanco, que sitúa a los usuarios en el núcleo de la política de transportes;

es difícilmente compatible con la voluntad reafirmada de integración de los principios del desarrollo sostenible;

resulta poco favorable para la necesaria búsqueda de cohesión europea, que requiere facilitar los intercambios de todo tipo y, por tanto, la movilidad de las personas;

no tiene en cuenta el beneficio que la Unión Europea puede obtener del desarrollo del turismo internacional procedente de China e India, que de aquí a 2030 alcanzarán probablemente un nivel de vida suficiente para permitir a varios centenares de millones de habitantes suyos viajar todos los años por el mundo.

1.10

En estas circunstancias, el Comité –cuya misión no es acometer estudios– pide que la Comisión inicie rápidamente una reflexión global para:

evaluar de aquí a 2020-2030 la importancia de los desplazamientos de personas en la UE y en su zona de influencia inmediata;

estimar de aquí a 2020-2030 la importancia de los movimientos de los europeos que salgan fuera del espacio europeo hacia destinos internacionales y la importancia de los extranjeros que entren y circulen en el espacio europeo por negocios, turismo u otras razones;

comprobar a partir de estas evaluaciones prospectivas si las capacidades existentes o actualmente previstas en los distintos programas pueden satisfacer las necesidades identificadas en materia de transporte de personas de aquí a 2020-2030;

proponer –en un nuevo Libro Blanco de 2010 dedicado a la política de transportes– que «el desplazamiento de personas en la Europa ampliada y su repercusión en los medios de transporte de aquí a 2020-2030» , ocupe un lugar más importante– junto con un programa de acción coherente con las ambiciones y los intereses de la UE y sus ciudadanos.

2.   Orientaciones y campo de investigación de una reflexión global dedicada al desplazamiento o la movilidad de las personas

2.1   Las nuevas dimensiones del espacio europeo: distancia y tiempo

2.1.1

El Comité manifiesta su deseo de que la Comisión intervenga con el fin de que los responsables de la toma de decisiones y los ciudadanos europeos sean conscientes de las dimensiones geográficas del espacio europeo, tal como es actualmente y tal como será en un futuro cercano. En efecto, en el plazo de una generación, de aquí a 2020-2030, la UE (actualmente integrada por 25 Estados miembros) habrá acogido sin duda a nuevos Estados y habrá ampliado su zona de influencia por razones de proximidad (o de cooperación con los países vecinos) para abarcar a todo el continente europeo, en el que los problemas de transporte de personas y de mercancías deberán considerarse a escala diferente.

2.1.2

Hoy en día muy pocos europeos son conscientes de que la UE –y su zona de influencia– ocupará un territorio que se extenderá de Oeste a Este, del Océano Atlántico al corazón de Rusia por el Mar Negro y el Volga o por el Mar Báltico, y de Norte a Sur hasta el borde del Mediterráneo y, por tanto, del continente africano.

2.1.3

En este nuevo espacio, las distancias y el tiempo necesarios para los desplazamientos no podrán considerarse ya como una prolongación o una simple continuidad de la situación anteriormente conocida, habida cuenta de los límites tecnológicos y de las velocidades previsibles a medio plazo.

2.1.4

Del mismo modo, la globalización y la mejora –perseguida y probable– de los niveles de vida de algunos países con una gran población favorecerán la aparición de necesidades cuantitativas de desplazamiento de centenares de millones de personas que residan fuera de la UE y que, cada año, quieran o necesiten entrar en el espacio europeo para circular con motivo de sucesivos desplazamientos de duración relativamente corta. El Comité, por consiguiente, considera que las nuevas dimensiones de Europa deben considerarse tanto por lo que respecta a las distancias (en el interior del propio espacio europeo, su zona de influencia inmediata y sus relaciones internacionales), como al tiempo (duración de los desplazamientos, velocidad de los medios de transporte, optimización del tiempo dedicado a los desplazamientos según los deseos y necesidades de los usuarios).

2.2   Posibles ámbitos de una reflexión global dedicada a la movilidad de las personas

2.2.1

Principales razones que justifican las necesidades de desplazamiento de las personas:

 

La libre circulación de personas y bienes es un principio fundamental que reside en el núcleo mismo de la construcción europea. El Comité considera que se debe comprobar en todo momento que dicho principio se aplica de manera adecuada, en particular actualmente con el doble efecto de la ampliación y la globalización. El respeto de este principio constituye un desafío fundamental para la democracia y la cohesión europea.

 

La libre circulación de personas requiere el establecimiento de normas (jurídicas, judiciales, de protección contra el terrorismo, sobre el transporte de personas de movilidad reducida, etc.). No es tal el objeto del presente Dictamen de iniciativa, dedicado a los medios y equipamientos adecuados para cumplir el principio de libre circulación de personas y, por tanto, de su movilidad.

 

Un requisito indispensable es determinar las razones por las que las personas desean o deben desplazarse, pues los medios que deberán ponerse a disposición variarán en función de tales razones y de su respectiva importancia cualitativa y cuantitativa.

2.2.2

El Comité sugiere que, sin pretensiones de exhaustividad, se examinen las siguientes razones:

desplazamientos por negocios (intercambios comerciales, profesionales, etc.);

desplazamientos relacionados con la formación y los intercambios de conocimientos (estudiantes, coloquios, cooperación en materia de investigación, etc.);

desplazamientos por motivos profesionales (empleo con un destino provisional, ejercicio de una profesión, etc.);

desplazamientos por intercambios y descubrimiento de nuevos lugares (turismo, cultura, patrimonio, etc.);

etc.

2.2.3

El Comité sugiere que la reflexión global que pide se limite a desplazamientos que generen flujos repetitivos o continuos de cierta amplitud.

2.2.4   Dos formas de desplazarse

Convendrá tener en cuenta las formas en que las personas desean desplazarse, pues determinan en parte los medios que se utilizarán.

Se pueden distinguir dos grandes categorías:

el desplazamiento individual o en grupos muy reducidos (algunas personas, una pareja, etc.).

Nota: para la dimensión de grupo pequeño se podría considerar, por ejemplo, el número de pasajeros autorizados por los códigos de circulación en un vehículo conducido por un particular;

el desplazamiento en grupos de distinta importancia (profesionales, turistas, jubilados, etc.).

2.2.5   Distancias recorridas

El Comité desea limitar el ámbito de reflexión global precisando que dicha limitación exige una reflexión particular. En efecto, es evidente a priori que, en función de las distancias que se deben recorrer, los medios que pueden utilizarse serán múltiples, diferentes, complementarios y coordinados. Asimismo, el tiempo que los usuarios deseen dedicar a los desplazamientos depende de las distancias que se deben recorrer, los medios utilizados o las razones por las que se desplazan. Además, para definir los medios que deben proporcionarse se deberán tener en cuenta las estructuras responsables de dichos medios (Estado, entes locales, municipios, etc.).

2.2.6

Esta es la razón por la que el Comité propone hacer una distinción entre las distancias siguientes:

de 0 a 100 km: distancias excluidas del ámbito de la reflexión global al tratarse de desplazamientos urbanos o periurbanos, que dependen de la organización de las ciudades o agrupaciones de municipios. Se trata, por tanto, de un tema particular que debe examinarse por separado. Las dificultades que se plantean en toda Europa para desarrollar en términos de transporte urbano ofertas de servicios adaptadas y coherentes (seguridad, comodidad, respeto del medio ambiente, contaminación, calidad y continuidad del servicio, etc.) exigen una puesta en común de las experiencias a fin de sacar el mejor partido para los usuarios;

de 100 a 250 km: con desplazamientos de ida y vuelta en el día, cada vez más frecuentes, incluidos los habitantes de zonas fronterizas. Por ejemplo, para trayectos «domicilio-lugar de trabajo» realizados mediante medios de transporte rápidos y poco costosos que permitan a quienes residen lejos de los grandes centros urbanos trasladarse diariamente a su lugar de trabajo;

de 250 a 750 km: distancias para las que conviene examinar las condiciones en las que puede haber competencia entre la carretera (vehículos privados o autobuses) y el ferrocarril (tradicional o de alta velocidad);

de 750 a 1 500 km: distancias para las que conviene examinar las condiciones en las que puede haber competencia entre el ferrocarril (de alta velocidad) y el avión;

superiores a 1 500 km: distancias a escala del continente europeo para las que, en mayor medida que en las distancias inferiores, el factor tiempo es prioritario y hace indispensable el recurso al transporte aéreo.

2.2.7

Por último, en este capítulo dedicado a las distancias será oportuno integrar los desplazamientos internacionales o transcontinentales para tener en cuenta los flujos entrantes y salientes del espacio europeo.

2.2.8

Evidentemente, el Comité desea que la reflexión global solicitada se refiera a los medios de transporte y las infraestructuras que se puedan utilizar para los desplazamientos de personas. En este ámbito se debe no sólo determinar, evaluar y optimizar los medios existentes y ya ampliamente conocidos, sino también explorar sin ideas preconcebidas nuevas vías capaces de integrar rápidamente las técnicas y tecnologías que aparecerán en este ámbito durante los próximos decenios. Ello supone a la vez que la Comisión presente propuestas destinadas a favorecer, organizar y coordinar programas de investigación sobre la evolución de los medios de transporte y anticipar las necesidades del futuro, permitiendo simultáneamente la integración de las oportunidades.

2.2.9

En el marco de esta reflexión global, los actuales medios de transporte para las personas podrían clasificarse del modo siguiente:

el transporte por carretera: los desplazamientos se realizan en vehículos privados y autobuses. Actualmente, nada permite anticipar un cuestionamiento de estos medios de transporte (muy por el contrario), que deberán beneficiarse de los avances tecnológicos en materia de motores y carburantes menos contaminantes. Se pueden adoptar dos actitudes:

no actuar, esperar y tomar nota de las evoluciones, esperando poder corregir los efectos más nefastos;

definir los ejes de una política voluntarista, por ejemplo preparando las redes de mantenimiento y alimentación de los futuros vehículos que utilicen nuevos carburantes, creando y manteniendo infraestructuras destinadas únicamente a determinados vehículos y usuarios de las carreteras, así como reanudando las investigaciones sobre las autopistas inteligentes, así como sobre los dispositivos de asistencia y control de la conducción en las distancias largas.

el transporte ferroviario: hoy en día parece privilegiar el transporte de alta velocidad, lo que desafortunadamente oculta en ocasiones la insuficiencia de la red tradicional;

el transporte aéreo: habida cuenta de las nuevas condiciones en las que evoluciona la UE, es un medio indispensable, tanto en las largas distancias como para los intercambios internacionales. Frente a las evoluciones registradas y el programa de comercialización rápida del Airbus 380, deben acondicionarse muy rápidamente las infraestructuras aeroportuarias europeas (incluidos los enlaces con los centros urbanos a los que se debe prestar el servicio), para acoger a estos aviones de gran capacidad y absorber los aumentos de tráfico que anticipan;

el transporte marítimo: en el Mar del Norte, el Mar Báltico o el Mediterráneo, garantiza el transporte local y periódico de personas en distancias más o menos largas. Este medio de transporte puede desarrollarse y completar otros medios de transporte, en particular en las autopistas del mar;

el transporte por vías navegables: actualmente se considera marginal, salvo en determinadas ciudades construidas a orillas de un río, para las personas que van a trabajar o que hacen turismo (crucero fluvial o «barco-bus»). Debe considerarse «posible» y no rechazarse de forma sistemática (véase, por ejemplo, el servicio al aeropuerto de Venecia).

2.3   La evaluación de las necesidades de desplazamiento de personas de aquí a 2020-2030

2.3.1

En su búsqueda de cifras sobre las previsiones disponibles en materia de desplazamientos de personas durante los próximos decenios, el Comité ha comprobado una insuficiencia real en este ámbito. Los datos existentes sobre el pasado son relativamente numerosos, pero no permiten hacer proyecciones suficientemente fiables sobre el futuro. En ellos no se tienen en cuenta las recientes evoluciones, como la ampliación de la UE a 25 Estados miembros, ni las perspectivas a medio plazo de las nuevas adhesiones previstas ni las evoluciones en los países situados en la zona de influencia inmediata de la UE.

2.3.2

El CESE no ha tenido conocimiento de estudio alguno disponible sobre las consecuencias y la posible repercusión para la UE de la evolución de los niveles de vida en países emergentes, que permitirá cada año a varios centenares de millones de sus nacionales circular fuera de sus fronteras y, a partir de 2020 en China y probablemente 2030 en la India (previsiones convergentes procedentes de distintas fuentes). La cifra indicada, y a menudo citada, de 100 millones de ciudadanos chinos que podrán viajar cada año como turistas fuera de sus fronteras en 2020 no parece hoy realista. Esta cifra, sin embargo, no representa más que el 8 % de la población china. Se trata de un porcentaje inferior al de los japoneses que viajan actualmente fuera de sus fronteras (aproximadamente 12 millones de personas). En un estudio reciente se afirma que hoy en día un 4 % de la población china goza como promedio del mismo nivel de vida que la media de los europeos. Un 4 % es poco, pero referido a China supone más de 50 millones de personas.

2.3.3

Comparativamente, suponiendo que sólo 50 millones de chinos opten por venir a Europa y adopten un comportamiento turístico que les lleve a utilizar el avión para visitar varios países de la UE durante unas estancias relativamente cortas (unos diez días de media), el Comité manifiesta su deseo de que la UE, una vez comprobadas las previsiones hipotéticas, examine la cuestión de la evolución necesaria de las capacidades. Insta a los Estados miembros a que se doten de los medios adecuados para beneficiarse de las entradas económicas que puede reportarles tal evolución del turismo. En caso contrario, cuando llegue el momento de que los chinos y los indios sientan la necesidad de desplazarse, irán allí donde estén preparados para acogerlos.

2.3.4

El Comité ha tomado nota con interés del documento publicado en septiembre de 2004 por la Comisión titulado: «European energy and transport: Scenario on key drivers». Este documento, que conviene tener en cuenta, aporta los resultados de un estudio prospectivo en numerosos ámbitos y contempla tres horizontes: 2010-2020 y 2030. El objetivo se orienta principalmente a las necesidades energéticas y las posibilidades de utilización de energías menos contaminantes o renovables. El capítulo VI se dedica desde esta perspectiva al transporte y permite algunas proyecciones cuya recomposición parece oportuna para extraer y aislar los datos relativos al transporte de personas, que actualmente se presentan paralelamente al transporte de mercancías, el cual conserva una posición dominante en estas estadísticas.

2.3.5

En el anexo de dicho documento (3) figuran algunas indicaciones sobre las evoluciones previstas.

Cabe observar que estas proyecciones se realizan para 30 países (los 25 Estados miembros a los que la Comisión ha añadido Rumanía, Bulgaria, Suiza, Noruega y Turquía). Globalmente, la actividad del transporte de personas crece en estos 30 países a lo largo de un período de 40 años (Gpkm = Gigapassenger/kilómetro):

de 4 196 Gpkm en 1990 a 5 021 en 2000 (+20 % en 10 años)

5 817 Gpkm en 2010 (+16 % en 10 años)

6 700 Gpkm en 2020 (+15 % en 10 años)

7 540 Gpkm en 2030 (únicamente un 12,5 % en 10 años).

2.3.6

El Comité observa que, curiosamente, las previsiones de crecimiento para los próximos decenios son inferiores al crecimiento registrado para el periodo 1990-2000. Ello hace suponer que la movilidad de las personas ya no es un criterio de vitalidad económica.

2.3.7

Cabe destacar que el transporte de personas por carretera en vehículos privados aumentará un 45 % durante el periodo 2000-2030 y el transporte ferroviario únicamente un 30 %. El transporte aéreo en ese mismo período aumentará un 300 %. El Comité no está en condiciones de apreciar la coherencia de tales previsiones, pero señala que deben ser objeto de un detenido examen para tener una visión global de la situación a medio y largo plazo.

2.3.8

El Comité, por tanto, pide que la Comisión inicie un estudio prospectivo completo y específico, con el fin de apreciar del modo más completo posible las necesidades cuantitativas y cualitativas con vistas a satisfacer las necesidades de desplazamiento de las personas para 2020 y 2030.

2.3.9

Tal estudio debería referirse no sólo a los 30 países elegidos por la Comisión en el documento citado, sino también a los países situados en la zona de influencia y de proximidad de la UE (Croacia, Albania, Ucrania, Rusia, África del Norte, etc.), que en los próximos veinticinco años tendrán, independientemente de las modalidades, unas relaciones reforzadas con la UE.

2.3.10

El estudio debería servir también para evaluar la repercusión de los desplazamientos internacionales, en particular los del turismo procedente de los países emergentes (China, India, etc.), en los movimientos de entrada y salida del espacio europeo y los desplazamientos en el interior de dicho espacio.

3.   Propuestas y conclusiones

El Comité Económico y Social Europeo

3.1

considera que, para reforzar la democracia y contribuir a la cohesión de la UE, es obligado garantizar la movilidad de las personas en la Europa ampliada;

3.2

observa que existen pocos estudios prospectivos sobre la movilidad de las personas de aquí a 2030 que permitan evaluar su repercusión en el volumen de los medios de transporte necesarios y las infraestructuras correspondientes;

3.3

subraya que la creación de cualquier infraestructura de envergadura a escala del continente europeo implica unos plazos muy largos (del orden de dos decenios) antes de su puesta en marcha;

3.4

considera que, a partir de la información disponible –que muestra una fuerte evolución previsible de las necesidades de desplazamiento de las personas–, la Comisión debería emprender estudios y, a continuación, una reflexión global y específica en la materia paralelos a los estudios y reflexiones dedicados al desarrollo del transporte de mercancías;

3.5

propone que dichas reflexiones se recojan en 2010 en un nuevo «Libro Blanco: política de transportes», concediéndoles mayor importancia que en 2001, con vistas a satisfacer las necesidades en materia de transportes de personas de aquí a 2020-2030. Podrían incluirse los siguientes criterios:

razones principales que justifican el desplazamiento de las personas;

formas de desplazarse (en grupo o individualmente);

clasificación por distancias recorridas;

medios de transporte utilizados por las personas considerando la accesibilidad, protección, seguridad, etc.;

3.6

sugiere a la Comisión que disponga, en colaboración con los Estados interesados, los medios necesarios para garantizar la movilidad de las personas, en condiciones óptimas y conformes a los principios del desarrollo sostenible, teniendo en cuenta especialmente:

las dificultades y limitaciones de las personas con discapacidad, personas de edad avanzada, o bien los niños, de acuerdo con las organizaciones que representan a las personas de movilidad reducida;

la financiación necesaria en términos de investigación y desarrollo de técnicas y tecnologías nuevas adaptadas a los medios de transporte de personas;

las disposiciones legislativas, normativas y financieras para que los Estados puedan realizar los proyectos de equipamiento correspondientes a las necesidades;

3.7

subraya, por último, que la Unión Europea debe velar por que los Estados miembros ofrezcan un servicio equilibrado en materia de transporte, tanto para las mercancías como para las personas. Desea ser informado acerca del comienzo de dicha reflexión global, participar en ella y que ser consultado acerca de las conclusiones que se infieran.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los derechos de las personas de movilidad reducida en el transporte aéreo».

(2)  Véase el anexo 1.

(3)  Véase el anexo 2.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/52


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar»

«Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) no 1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores»

«Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad Europea y se modifica el Reglamento (CE) no 1258/1999 sobre la financiación de la política agrícola común»

COM(2005) 263 final — 2005/0118 (CNS) — 2005/0119 (CNS) — 2005/0120 (CNS)

(2006/C 28/10)

El 25 de julio de 2005, de conformidad con los artículos 36 y 37 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 2005 (ponente: Sr. BASTIAN).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 103 votos a favor, 22 en contra y 18 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

Veintiún Estados miembros de la Unión Europea producen azúcar de remolacha. Los departamentos franceses de ultramar y España, en una escasa proporción, producen azúcar de caña (280 000 toneladas). En total, la producción azucarera europea fluctúa entre 17 y 20 millones de toneladas según los años, mientras que el consumo europeo de azúcar se estima en 16 millones de toneladas.

1.2

La remolacha utilizada en el marco de la rotación de los cultivos es cultivada por 320 000 agricultores y ocupa una superficie de 2,2 millones de hectáreas (un promedio de algo menos de siete hectáreas de remolacha por cada remolachero). La remolacha se transforma en 236 azucareras, que contratan directamente a unos 75 000 asalariados, permanentes y estacionales. El sector europeo de la remolacha y del azúcar representa en total 500 000 empleos directos o indirectos.

1.3

La Unión Europea cuenta asimismo con una producción de 500 000 toneladas de isoglucosa y 250 000 toneladas de jarabe de inulina, y una industria de refinado de azúcar de caña en bruto (la mayor parte de este azúcar –1,6 millones de toneladas– se importa de los países ACP (1)).

1.4

En el sector del azúcar, isoglucosa y jarabe de inulina, la última prórroga del sistema de cuotas data de 2001.

1.5

La Comisión presentó el 14 de julio de 2004 una Comunicación sobre la reforma del sector del azúcar (2). El CESE aprobó el 15 de diciembre de 2004 un dictamen relativo a esa comunicación (3).

1.6

El 22 de junio de 2005, la Comisión presentó tres propuestas legislativas (4), que son objeto del presente dictamen.

Paralelamente, la Comisión presentó una Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas complementarias para los países signatarios del Protocolo del Azúcar afectados por la reforma del régimen comunitario del azúcar (5).

1.7

La propuesta legislativa de la Comisión presenta las siguientes diferencias respecto de la Comunicación del 14 de julio de 2004:

Una duración hasta la campaña de 2014/2015 incluida.

Un precio mínimo de la remolacha reducido en un 42,6 % a lo largo de dos campañas (a 25,05 euros por tonelada) con una posible reducción suplementaria del 10 % por acuerdo interprofesional.

Un precio de referencia del azúcar reducido en un 39 % a lo largo de cuatro campañas (a 385,5 euros por tonelada), y el precio de referencia neto rige para dos campañas (la diferencia será la cotización debida a los fondos de reestructuración).

Una cotización por producción de 12 euros por tonelada de azúcar de cuota, que se repartirá en partes iguales entre los productores de remolacha y los fabricantes de azúcar.

Cuotas A y B fusionadas en una cuota única, una cuota adicional de un millón de toneladas repartida entre los Estados miembros productores de azúcar C contra el pago de un importe de 730 euros por tonelada de cuota adicional.

Un régimen de reestructuración durante un período de cuatro años seguido, en su caso, por una reducción lineal de la cuota.

Cuotas de isoglucosa aumentadas en 100 000 toneladas anuales durante tres años.

Disposiciones de gestión del mercado constituidas por el traslado del azúcar producido al margen de la cuota, la posible retirada del azúcar de cuota que exceda las necesidades del mercado y una posible ayuda al almacenamiento privado cuando el precio del mercado se sitúe por debajo del precio de referencia.

La posibilidad de que los sectores químico y farmacéutico se abastezcan igualmente en azúcar producido al margen de la cuota, como el sector de las levaduras y del alcohol, y, en caso de dificultad de suministro, la posibilidad de que obtengan un contingente arancelario específico.

Garantía a las refinerías de un suministro acorde con sus necesidades de suministro tradicionales, hasta la campaña de 2009/2010.

La propuesta no limita la importación de azúcar de los países menos desarrollados a partir de 2009/2010.

En materia de exportaciones, la propuesta prohíbe la exportación de azúcar al margen de la cuota y no prevé la exportación de azúcar de cuota sin restitución.

La Comisión abandona la transferibilidad de las cuotas al nivel europeo, así como la reducción lineal de las cuotas de 2 800 000 toneladas en cuatro años. Se establece un plan de reestructuración, que se alimentará con una cotización sobre las cuotas de azúcar, isoglucosa e inulina. Los agricultores financiarán más del 50 % de las cotizaciones sobre las cuotas de azúcar a través de la reducción del precio de la remolacha.

El fondo de reestructuración concederá una ayuda variable decreciente a los fabricantes de azúcar, isoglucosa e inulina que abandonen su cuota, paralicen la producción y desmantelen sus instalaciones, según el año en que se produzca el abandono.

La Comisión prevé que el fondo de reestructuración podría afectar a 6,160 millones de toneladas de cuota por un presupuesto global de 4 200 millones de euros.

La ayuda compensatoria igual al 60 % de la pérdida de ingresos resultante de la reducción del precio de la remolacha se concederá a los productores de remolacha y achicoria de manera disociada, respetándose los importes por hectárea destinada a la producción A y B, así como un límite máximo por Estado miembro.

El Estado miembro elegirá el período de referencia que le convenga para efectuar el reparto de la ayuda.

El importe de la dotación financiera destinada a la ayuda directa para reforzar los ingresos de los agricultores será de 907 millones de euros en 2006/2007 y de 1 542 millones de euros a partir de 2007/2008.

2.   Observaciones generales

2.1

El CESE considera que es necesario llevar a cabo una reforma de la OCM del azúcar. Recuerda a tal efecto su Dictamen de 15.12.2004 (6) y, en particular, los puntos 2.1, 2.4, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10.

2.2

El CESE, no obstante, observa que la propuesta de reforma supera claramente lo anunciado en la Comunicación del 14 de julio de 2004. Las reducciones de precio y de producción son mucho más drásticas y se suprimen rápidamente las exportaciones. La propuesta, por tanto, envía una señal negativa a nuestros competidores en las negociaciones de la OMC. Además, no defiende el objetivo de una producción azucarera europea capaz de garantizar el suministro del mercado, en particular en las regiones donde la reconversión es difícil.

2.3

El CESE manifiesta su preocupación por las repercusiones de las reducciones propuestas de precio y cuotas sobre los ingresos agrarios y sobre el empleo. Destaca al respecto el importante papel que desempeña el sector azucarero en la economía de numerosas regiones. El CESE estima que la propuesta no respeta el modelo agrícola europeo ni la voluntad, reiterada en numerosas ocasiones, del CONSEJO de sostener la producción agrícola tradicional, también en las regiones o Estados miembros menos favorecidos, la multifuncionalidad, la sostenibilidad y la Estrategia de Lisboa. En efecto, las propuestas de reforma conducen a la pérdida de 150 000 empleos directos o indirectos.

2.4

El CESE no cree que la opción de reforma elegida por la Comisión, que consiste en buscar el equilibrio del mercado reduciendo los precios, pueda alcanzar su objetivo, garantizar el mantenimiento a largo plazo de un cultivo remolachero y una industria azucarera europeos sólidos y respetar a los países en desarrollo que son proveedores de azúcar preferente. El CESE considera que conviene hacer todo lo posible para evitar que a través del SWAP (comercio triangular) del azúcar, que no presenta ningún beneficio para el desarrollo de los países menos desarrollados, se ofrezcan nuevas cuotas del mercado mundial, especialmente a Brasil. En este contexto, el Comité destaca que la producción de azúcar en Brasil, ampliamente apoyada por la política del bioetanol y la política monetaria, se lleva a cabo en condiciones sociales, medioambientales y de propiedad de la tierra que no son aceptables, pero que explican los costes de producción, extremadamente bajos, el aumento de la producción en estos últimos años que ha devenido en un aumento del stock en el mercado mundial y, en consecuencia, la debilidad de los precios en este mercado. El CESE considera que el acceso al mercado comunitario debería estar supeditado al respeto de determinadas normas sociales, como las contempladas en la Declaración de la Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo de 1998.

2.5

El CESE (7)«considera que las reducciones de precio propuestas son un paso importante hacia la liberalización completa del mercado del azúcar. Por ello, este enfoque no puede ofrecer perspectivas duraderas a los cultivadores de remolachas, los trabajadores del sector del azúcar y los consumidores de los países europeos».

2.6

El CESE (8)«no entiende que la Comisión haya descartado la idea de negociar cuotas de importación preferente con los países menos desarrollados, algo que ellos mismos han pedido. Sería, en efecto, una manera de satisfacer más específicamente los intereses de los países en desarrollo más pobres, así como de lograr un suministro equilibrado del mercado y un nivel de precio sostenible en Europa. El CESE advierte de la contradicción fundamental de la posición de la Comisión, que, por una parte, justifica la reforma radical de la OCM del azúcar por la Iniciativa» Todo, excepto armas «y, por otra, se niega a dar curso al deseo explícito de los países menos desarrollados de beneficiarse de un sistema de cuotas preferentes».

2.7

El CESE (9) no cree que la reducción significativa de los precios del azúcar beneficie a los consumidores. El 70 % del azúcar se consume en productos elaborados, donde es muy difícil que se produzcan bajadas en los precios que lleguen a los consumidores. A esto habría que añadir que en los países donde se ha producido la liberalización de sus mercados de azúcar no se ha producido ninguna bajada de precios a los consumidores.

2.8

El CESE no entiende los motivos que llevan a la Comisión a proponer el abandono de las exportaciones de azúcar sin más transformación. Aunque la Unión Europea haya perdido ante el grupo especial de la OMC, sigue disponiendo del derecho de exportar 1 273 000 toneladas de azúcar sin más transformación con subvención, ya se trate de azúcar de cuota con restitución o de azúcar al margen de la cuota sin restitución. Por otro lado, el cultivo de la remolacha está experimentando cierta variabilidad en los rendimientos y el mercado estará sometido a la variabilidad de las importaciones, por lo que conviene disponer, gracias a la exportación, de cierta flexibilidad para gestionar la variación de disponibilidades de azúcar de cuota o de azúcar al margen de la cuota. Esta flexibilidad es necesaria para garantizar la sostenibilidad de la producción y un empleo racional de los trabajadores y de los equipos.

2.9

El CESE apoya la propuesta de la Comisión relativa al plan de reestructuración voluntario, que mejora sensiblemente las condiciones de realización de la reestructuración. No obstante, expresa su deseo de que se perfeccione dicho plan con el fin de tener en cuenta los intereses de los productores de remolacha y de los trabajadores de la industria azucarera.

2.10

El CESE (10) considera en términos generales que «la Comisión no ha medido correctamente las repercusiones de su propuesta, que conduce a una transferencia masiva de recursos del sector rural (agrícola y de transformación de base) de Europa y los países en desarrollo a las grandes empresas internacionales de la alimentación y la distribución y que, al mismo tiempo, desmantela una parte considerable de la industria azucarera europea y de los países ACP en beneficio casi exclusivo de la producción azucarera brasileña» (11).

3.   Observaciones particulares

3.1

El CESE se congratula de que, tal y como había pedido, la Comisión proponga un reglamento para el período comprendido entre el 1 de julio de 2006 y el 30 de septiembre de 2015.

3.2

El CESE considera que las reducciones de precio propuestas son excesivas y, además, no tendrán repercusiones sobre las importaciones de azúcar efectuadas a través de operaciones de comercio triangular (mercado mundial, países menos desarrollados, UE), cuyo importe variará en función de las fluctuaciones del precio mundial y de los tipos de cambio. Por lo tanto, el CESE pide que las reducciones de precio se limiten a lo estrictamente necesario, habida cuenta de las negociaciones en la OMC, y se escalonen temporalmente, al igual que las reducciones arancelarias, en particular con el fin de que los nuevos Estados miembros dispongan de tiempo suficiente para adaptarse.

Además, el CESE pide al Consejo que preste particular atención a los problemas que tienen los agricultores en regiones difíciles o en aquellas que tienen pocas alternativas rentables al cultivo remolachero.

3.3

El CESE manifiesta su sorpresa de que la propuesta prevea una tasa a la producción a cargo de productores y fabricantes, cuando el nivel de las cuotas será claramente inferior al consumo y cuando la lógica de la Comisión es una lógica de competición de la producción europea con el azúcar importado. La tasa es desde este punto de vista discriminatoria para los productores y fabricantes comunitarios de azúcar. Por lo tanto, el CESE pide que se suprima o, en su defecto, se aplique a todo el azúcar importado.

3.4

El CESE estima que es imposible tener una OCM del azúcar eficaz si no existe un mecanismo que permita controlar de alguna manera las importaciones. Así pues, el Comité recomienda que se incluyan disposiciones que prohíban operaciones de SWAP de azúcar con los países menos desarrollados y, en caso de que la Comisión decida retirar del mercado un determinado tonelaje de azúcar de cuota (procedimiento de retirada) o en caso de que se aplique una medida de ayuda al almacenamiento privado (precio de mercado inferior al precio de referencia), se aplique automáticamente una cláusula de protección cuantitativa respecto de las importaciones de los países menos desarrollados.

3.5

El CESE estima que la propuesta de reglamento es excesivamente restrictiva en materia de exportación. Considera que todas las posibilidades de exportación autorizadas por la OMC deben ser autorizadas por el reglamento y, en particular, la exportación de un volumen adicional de azúcar al margen de la cuota cuando las exportaciones con restitución de azúcar de cuota no alcancen los límites cuantitativos y presupuestarios autorizados por la OMC para las exportaciones subvencionadas.

Además, el reglamento debería liberalizar la exportación sin restitución de azúcar de cuota.

3.6

El CESE denuncia la debilidad de los instrumentos de gestión del mercado propuestos por la Comisión en sustitución del mecanismo de intervención. En efecto, es previsible que, ante la irregularidad y el carácter imprevisible de las importaciones, que se traducen en una presión constante sobre el mercado, el almacenamiento privado y la retirada obligatoria no permitan garantizar que el precio de mercado respete el precio de referencia. Por lo tanto, el CESE pide que se mantenga el régimen de intervención.

3.7

El CESE toma nota de la propuesta de la Comisión de compensar el 60 % de la pérdida de renta remolachera ocasionada por la reducción de los precios. Considera que las compensaciones deben ser equitativas y que el porcentaje debería ser de un nivel análogo al de las compensaciones para otros cultivos. El CESE señala que la reducción real del precio de la remolacha, habida cuenta de la cotización a la producción y del riesgo de reducción suplementaria del 10 %, podría alcanzar el 50 %. En estas condiciones, la compensación sólo sería del 51 %. Así pues, el CESE recomienda una menor reducción de precio y una tasa más elevada de compensación, dentro de los límites presupuestarios propuestos. El CESE insiste en que la concesión de ayudas compensatorias por la reducción de precio no implica que deje de ser necesario contar siempre con instrumentos de gestión eficaces si se quiere evitar un hundimiento del mercado y garantizar los ingresos de los agricultores.

3.8

El CESE observa que la propuesta de compensación prevé ayudas disociadas, repartidas por cada hectárea de remolacha o de achicoria que haya sido objeto de contrato para la producción de azúcar A y B o de jarabe de inulina. El CESE estima que, mediante disposiciones adaptadas, los Estados miembros deben tener competencia para conceder a los productores de remolacha y de achicoria la totalidad de las ayudas dentro de los límites nacionales máximos previstos en la propuesta. El CESE recomienda que la Comisión evalúe las repercusiones a largo plazo de la disociación.

3.9

El CESE considera ilógico que la propuesta prevea un aumento gratuito de las cuotas de isoglucosa de 300 000 toneladas, mientras se aplica un programa de reestructuración oneroso encaminado a reducir sensiblemente la cuota de azúcar y se procede a un cobro por el millón de toneladas de cuota de azúcar adicional que puede ser atribuido.

3.10

El CESE toma nota de que la Comisión ha hecho suya su sugerencia de que se aplique un programa de reestructuración voluntaria indemnizada al principio del período del reglamento, en sustitución de su mecanismo de reducción obligatoria de las cuotas y transferencia de las cuotas al nivel europeo.

El CESE exige una codecisión de productores y fabricantes en materia de reestructuración, así como la asignación de una indemnización de reestructuración adecuada a los productores afectados por la reestructuración.

El CESE observa a tal efecto que la indemnización suplementaria de 4,68 euros por tonelada de remolacha A y B concedida en 2006/2007 a los productores afectados por la reestructuración es solamente una aplicación anticipada de las ayudas compensatorias a dichos productores por la reducción del precio que entrará en vigor a partir de 2007/2008. Por lo tanto, no se trata de una indemnización de reestructuración.

3.11

El CESE considera que el Consejo debería conceder suma importancia al impacto que tendrá la propuesta de la Comisión con respecto al empleo en las distintas regiones afectadas por la reestructuración azucarera. El CESE pide a los Estados miembros y a la Comisión que faciliten el acceso a los Fondos Estructurales europeos y al Fondo Social Europeo, en particular en las regiones más afectadas por la reestructuración y en los nuevos Estados miembros, para contribuir a atenuar los efectos negativos que tendrá la reforma en el empleo, mediante planes sociales que superen ampliamente el marco jurídico obligatorio. En efecto, será necesario facilitar la creación de nuevos empleos, la diversificación y la reconversión.

3.12

En este contexto, el CESE considera necesario que la Comisión y los Estados miembros respalden urgentemente, con los recursos reglamentarios y financieros adaptados, una política voluntarista de utilización de biocarburantes en la que la remolacha debería desempeñar un papel importante. El CESE estima indispensable seguir desarrollando en el sector no alimentario los procedimientos de aprovechamiento del azúcar producido al margen de la cuota.

3.13

El CESE recuerda a la Comisión y al Consejo el efecto sumamente desestabilizador que pueden tener las importaciones de azúcar de los Balcanes en los mercados de los países limítrofes. Recomienda que se definan y apliquen medidas de salvaguardia necesarias (en particular, el respeto del precio de intervención o del precio de referencia), e insiste además en la necesidad de que se fije rápidamente la cuota de Croacia.

4.   Conclusiones

4.1

El CESE reconoce la necesidad de adaptar la OCM del azúcar, pero considera que las propuestas de reforma van demasiado lejos en materia de reducción de producción y de precios.

Su aplicación tendría graves repercusiones en el sector azucarero europeo y, en particular, llevaría a la pérdida de al menos 150 000 empleos en regiones que frecuentemente ya se encuentran en situación difícil y carecen de alternativas rentables a este cultivo.

4.2

El CESE pide al Consejo que sea más ambicioso que la Comisión en materia de producción remolachera y azucarera europea, gracias a un control cuantitativo de las importaciones y a la autorización de utilizar todas las posibilidades de exportación permitidas por la OMC. Es efectivamente posible fijar un objetivo de producción superior, de 2 ó 3 millones de toneladas más que el propuesto por la Comisión, en particular controlando las importaciones. Ello permitiría conservar entre 50 000 y 75 000 empleos y protegería a unas 50 000 explotaciones remolacheras situadas en numerosas regiones de la Unión Europea.

4.3

El CESE teme que no se alcancen los objetivos de la Iniciativa «Todo, excepto armas» y de la reforma de la OCM del Azúcar en materia de política de desarrollo, motivo por el que respalda la solicitud de los países menos desarrollados de negociar con la Unión Europea las cuotas de importación de azúcar. En cualquier caso, es conveniente prohibir la práctica del SWAP y establecer cláusulas automáticas de salvaguardia y un código de conducta con unos criterios de sostenibilidad social y medioambiental, así como de soberanía alimentaria, que deberán respetarse para acceder al mercado comunitario.

4.4

El CESE recomienda que se mantenga un flujo de exportaciones de azúcar de cuota o de azúcar al margen de la cuota correspondiente a los tonelajes autorizados por la OMC, con el fin de seguir suministrando a nuestros clientes tradicionales más cercanos.

4.5

El CESE insiste en la necesidad de que se escalonen temporalmente las reducciones de precio y se limiten estrictamente a los compromisos internacionales, y de que, en caso necesario, el azúcar sea tratado como producto sensible en el marco de las negociaciones comerciales de la ronda de Doha sobre el desarrollo.

4.6

El CESE recomienda que se mantenga el régimen de intervención y se utilicen permanentemente instrumentos eficaces de gestión del mercado.

4.7

El CESE pide que las compensaciones parciales a los productores por las pérdidas de ingresos derivadas de la reducción del precio de la remolacha se aumenten en la medida de lo posible y se atribuyan en su totalidad. Hace hincapié en la necesidad de garantizar la sostenibilidad de tales ayudas y mantener el presupuesto del azúcar.

4.8

El CESE respalda la propuesta de la Comisión relativa a un programa de reestructuración, pero pide un derecho de codecisión para los productores y la concesión de una ayuda a los productores afectados por cierres de fábrica, con el fin de que puedan reestructurar sus explotaciones.

4.9

El CESE insiste en la necesidad de que se movilicen los Fondos Estructurales y el Fondo Social Europeo para ofrecer, además de las indemnizaciones necesarias, las mejores oportunidades de reconversión a los trabajadores afectados por la reestructuración de la industria azucarera europea.

4.10

El CESE considera necesario y urgente que se incluya al sector azucarero en el debate energético (política de biocarburantes) como un medio de contribuir a compensar los efectos negativos de la reforma.

4.11

El Comité insiste en la necesidad de que se corrijan rápidamente los efectos desestabilizadores de las importaciones de azúcar de los Balcanes.

4.12

El CESE pide al Consejo que preste atención a la situación de las regiones difíciles o que tienen pocas alternativas agrícolas rentables.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  ACP: países en vías de desarrollo de África, el Caribe y el Pacífico firmantes del Protocolo del Azúcar del Acuerdo de Cotonú.

(2)  COM(2004) 499 final.

(3)  DO C 157, p. 102.

(4)  COM(2005) 263 final.

(5)  COM(2005) 266 final.

(6)  Véase la nota 3.

(7)  DO C 157 de 28.6.2005.

(8)  DO C 157 de 28.6.2005.

(9)  DO C 157 de 28.6.2005.

(10)  DO C 157 de 28.6.2005.

(11)  Véase también el Dictamen del DO C 157 de 28.6.2005.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/57


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Informe sobre la ejecución de la estrategia forestal de la UE»

COM(2005) 84 final

(2006/C 28/11)

El 17 de marzo de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 2005 (ponente: Sr. KALLIO; coponente: Sr. WILMS).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 97 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El Tratado CE no prevé una política forestal común, como tampoco lo hace la propuesta de un nuevo Tratado Constitucional.

1.2

La Comisión Europea publicó el 18 de noviembre de 1998 una Comunicación sobre una estrategia forestal para la UE. El 15 de diciembre de 1998 el Consejo de Ministros de la UE aprobó una Resolución sobre la estrategia forestal de la Unión basada en la Comunicación de la Comisión.

1.3

El Consejo estableció como elementos clave de la estrategia forestal común y base general para la acción la gestión y el uso sostenibles de los bosques, tal y como se definieron en la conferencia ministerial sobre silvicultura celebrada en Helsinki en 1993.

1.4

Otros principios básicos de la estrategia forestal son la subsidiariedad, según la cual la responsabilidad de la política forestal corresponde a los Estados miembros, la posibilidad de que la Comunidad contribuya a lograr la gestión y el uso sostenibles de los bosques y el papel plurifuncional de los bosques, siempre que la acción comunitaria pueda aportar un valor añadido.

1.5

El Comité Económico y Social Europeo presentó el 9 de diciembre de 1999 un dictamen de iniciativa adicional sobre la política forestal de la UE.

1.6

En su Resolución el Consejo pedía a la Comisión que informase, en un plazo de cinco años, sobre la aplicación de la estrategia forestal de la UE.

1.7

La Comisión publicó su Comunicación sobre la aplicación de la estrategia forestal de la UE el 10 de marzo de 2005. La Comunicación presenta como anexo un documento de trabajo elaborado por los servicios de la Comisión que ofrece una descripción detallada de las acciones y actividades llevadas a cabo en el contexto de la estrategia forestal de la UE en el período 1999-2004.

1.8

El Comité respalda el contenido general de la Comunicación de la Comisión, en especial lo relativo a fomentar la aplicación y mejorar la coordinación. El Comité cree importante llevar a la práctica sin demora el plan de acción propuesto por la Comisión para una gestión sostenible de los bosques.

2.   Aplicación de la estrategia forestal de la UE

2.1   Cambios en el entorno de actuación

2.1.1

Los retos que afronta el sector forestal y la política forestal de la UE se han visto afectados desde 1998 por los numerosos cambios ocurridos en el contexto político. La Comunicación de la Comisión destaca, en este sentido, la ampliación de la UE, la adopción de los objetivos de política estratégica de la UE y los cambios en el marco internacional de la silvicultura y la política medioambiental.

2.1.2

Con la ampliación la superficie forestal de la UE creció alrededor de un 20 %, los recursos forestales un 30 % aproximadamente y el número de propietarios forestales pasó de doce millones a dieciséis millones. Es necesario aumentar la capacidad institucional para promover una silvicultura sostenible en los nuevos Estados miembros y, además, se presenta el reto particular de desarrollar estructuras de propiedad privada y estructuras institucionales.

2.1.3

En la cumbre sobre desarrollo sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 se puso de relieve la importancia de una silvicultura sostenible como elemento del desarrollo sostenible y, más en general, como forma de contribuir a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. La cumbre aprobó un plan de acción vinculante para los gobiernos que incluía una serie de decisiones relativas a los bosques.

2.1.4

El sector forestal de la UE ha tenido que hacer frente a un mercado de productos forestales cada vez más globalizado y a una industria forestal muy concentrada que exige una producción de madera más eficaz que antes.

2.1.5

Los bosques son muy importantes y aportan numerosos beneficios a la sociedad. Al mismo tiempo, el uso sostenible de los bosques y los servicios medioambientales que ofrecen han ido adquiriendo valor. En particular, los acuerdos medioambientales internacionales firmados por la UE y sus Estados miembros han planteado nuevos retos a la silvicultura.

2.1.6

El Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) estableció un nuevo objetivo estratégico para la UE: convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. El Consejo Europeo de Gotemburgo (junio de 2001) aprobó la estrategia de desarrollo sostenible de la UE, que complementaba la Estrategia de Lisboa, en la que se exige desarrollar las políticas económica, social y medioambiental de tal forma que se refuercen mutuamente.

2.1.7

Muchas políticas, leyes y medidas comunitarias influyen directa o indirectamente en la silvicultura, pero no se ha evaluado su compatibilidad y complementariedad con la estrategia forestal de la UE y su aplicación.

2.2   La Unión Europea y la política forestal internacional

2.2.1

En su Resolución el Consejo señalaba, en relación con la estrategia forestal, que la Comunidad debería participar activamente en la aplicación de las resoluciones de la conferencia ministerial sobre silvicultura y en los debates y negociaciones internacionales sobre cuestiones relacionadas con la silvicultura, en especial el Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques.

2.2.2

En su Dictamen de 1999 el Comité Económico y Social Europeo subrayaba que la UE debería proporcionar un respaldo sólido al establecimiento de un instrumento global legalmente vinculante para la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todo tipo de bosques, de conformidad con los principios sobre silvicultura acordados en Río de Janeiro. Este objetivo sigue siendo pertinente desde el punto de vista de la internacionalización del comercio de productos forestales, la globalización de la industria forestal, la continuada pérdida de bosques y la necesidad de proteger los derechos de las poblaciones locales que dependen de los bosques.

2.2.3

Para evitar las operaciones ilegales de tala y venta de madera, la Comisión ha aprobado el Plan de acción sobre la aplicación de las leyes, la gobernanza y el comercio forestales (FLEGT) y una propuesta legislativa sobre la creación del régimen de autorización FLEGT. El Comité considera de la máxima importancia prevenir las operaciones ilegales de tala y venta de madera. La tala ilegal provoca graves daños medioambientales, económicos y sociales, y la madera obtenida ilegalmente distorsiona el comercio de productos derivados de la madera. Sin embargo, en lo referente a la prevención de las talas ilegales, la mayor atención debería centrarse en las medidas que puedan tomarse en colaboración con los países productores de madera para endurecer los procesos administrativos y mejorar la aplicación de la ley. Es la mejor manera de tener en cuenta los factores sociales nacionales. Además, influye en las condiciones de vida y el bienestar de las comunidades que dependen de los bosques, por ejemplo. También debería prestarse una atención especial a la protección de los bosques originales y su diversidad. Aclarar los derechos sobre la utilización de la tierra constituye una parte esencial de los esfuerzos para reducir las talas ilegales. El régimen de autorización propuesto no resuelve la necesidad de reforzar estas medidas.

2.2.4

Han aumentado las repercusiones que la política económica, social y medioambiental internacional y los acuerdos medioambientales de las Naciones Unidas tienen sobre los bosques de la UE y sobre el marco de las actividades forestales. En virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Biodiversidad, en 2002 se aprobó un programa de trabajo ampliado sobre la biodiversidad forestal. En el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se llegó a un acuerdo sobre el papel de los bosques en la absorción de carbono para prevenir el cambio climático. El Protocolo de Kioto en particular ha planteado al sector forestal nuevos retos y oportunidades. La silvicultura sostenible puede influir notablemente en el cumplimiento de las obligaciones que imponen los acuerdos medioambientales internacionales. Ello exige que la UE adopte un planteamiento coordinado y convergente en política medioambiental, económica y social internacional y en sus propias políticas, de tal forma que se consiga el equilibrio entre las distintas dimensiones de la silvicultura sostenible y se respeten los diversos usos de los bosques.

2.2.5

A escala paneuropea, la conferencia ministerial sobre la protección de los bosques en Europa representa el foro más importante para debatir sobre política forestal, y ha logrado crear un marco efectivo para promover una gestión y un uso de los bosques que resulten sostenibles desde el punto de vista económico, ecológico, social y cultural.

2.3   La estrategia forestal de la UE y las políticas forestales nacionales de los Estados miembros

2.3.1

La 4a conferencia ministerial sobre la protección de los bosques en Europa (celebrada en Viena del 28 al 30 de abril de 2003) insistió en la importancia de unos programas forestales nacionales para desarrollar la cooperación entre el sector forestal y otros sectores. En esa ocasión se señaló que un programa forestal nacional constituye un proceso participativo, global, intersectorial y repetido de planificación, aplicación, supervisión y evaluación de las políticas en el ámbito nacional y subnacional, con el objetivo de avanzar en la mejora de la gestión forestal sostenible, tal como se definió en Helsinki, y contribuir al desarrollo sostenible.

2.3.2

De acuerdo con el principio de subsidiariedad, los programas forestales nacionales son un medio esencial para alcanzar los objetivos de la estrategia forestal de la UE. Los programas forestales nacionales son programas marco globales y multisectoriales que valoran el impacto del sector forestal en otros sectores y viceversa. Pueden apreciar y equilibrar los distintos usos de los bosques y las expectativas de la sociedad respecto de ellos, teniendo en cuenta las características nacionales especiales. Estos programas crean coherencia y consistencia entre las políticas nacionales y los compromisos internacionales y deberían ser evaluados para comprobar si cumplen plenamente los objetivos establecidos.

2.3.3

El mejor modo de cumplir los compromisos medioambientales y de política forestal internacionales asumidos por la UE y los Estados miembros es incorporarlos a los programas forestales nacionales.

2.3.4

La UE debe promover la elaboración de programas forestales nacionales, como recomienda la Conferencia ministerial sobre la protección de los bosques en Europa, a fin de promover una silvicultura sostenible y lograr un enfoque completo en el desarrollo de la silvicultura y la política forestal en los Estados miembros y la Comunidad.

2.4   Política de desarrollo rural y silvicultura

2.4.1

El principal instrumento para aplicar la estrategia forestal en el ámbito comunitario ha sido la política de desarrollo rural. Entre 2000 y 2006 se asignaron, en el marco de la política de desarrollo rural, 4 800 millones de euros a medidas forestales: una mitad se destinó a la repoblación forestal de terrenos agrícolas y la otra mitad a otras medidas forestales.

2.4.2

El Informe Especial no 9/2004 del Tribunal de Cuentas sobre las medidas forestales en el marco de la política de desarrollo rural determinó que ni la Comisión ni los Estados miembros habían asumido la responsabilidad de valorar si los proyectos contribuyen a hacer realidad la estrategia forestal de la UE.

2.4.3

El Reglamento General sobre la ayuda al desarrollo rural (no 1257/1999, artículo 29) estipula que la ayuda a la silvicultura que ofrezcan los Estados miembros en el marco de la política de desarrollo rural debe basarse en los programas forestales nacionales o subnacionales o en instrumentos equivalentes. Algunos Estados miembros están empezando ahora a elaborar los programas nacionales y sólo en unos pocos están ya operativos.

2.4.4

La evaluación de las medidas forestales aplicadas en el marco de la política de desarrollo rural se ha visto obstaculizada por la falta de datos de la Comisión al respecto. No existe ningún sistema efectivo para supervisar las medidas forestales que los Estados miembros llevan a cabo con financiación comunitaria.

2.4.5

Pese a que una parte significativa de la financiación se utiliza para la repoblación forestal, no se han fijado objetivos operativos claros en cuanto a cómo deberían desarrollarse estas medidas dentro de la estrategia forestal, en particular teniendo en cuenta los objetivos medioambientales.

2.4.6

Son muchas las direcciones generales y unidades de la Comisión que participan en el procedimiento de aprobación de los planes y programas operativos para el desarrollo rural, así como en la aprobación de las medidas forestales. La complejidad del proceso decisorio ha limitado la utilización de la política de desarrollo rural en la puesta en práctica de la estrategia forestal de la UE.

2.4.7

Por otra parte, es necesario aclarar si no sería más eficaz concentrar los recursos de la UE no en subvencionar la repoblación forestal, sino en la promoción del mercado maderero, en mecanismos de compensación de los servicios medioambientales, en investigación, formación e información, así como en medidas de desarrollo rural que aseguren las mejoras en las condiciones y el empleo a largo plazo dentro del sector forestal y en los servicios medioambientales que ofrecen los bosques.

2.4.8

Asimismo, debe recordarse que la silvicultura y la madera pertenecen a una industria orientada al mercado y que forman parte del sector abierto de la economía. El mercado interior de la UE sólo funcionará eficazmente si la competencia en el mercado maderero no está falseada por la política de ayudas.

2.5   Protección de los bosques y salvaguarda de los servicios medioambientales que ofrecen los bosques

2.5.1

La práctica de la silvicultura debe ser sostenible desde el punto de vista económico, ecológico, social y cultural. Proteger los bosques, controlar su estado, reparar daños y salvaguardar los servicios medioambientales que ofrecen son aspectos esenciales de una silvicultura sostenible. El uso sostenible de los bosques debe salvaguardarse garantizando una regeneración adecuada.

2.5.2

Los objetivos clave en lo que afecta a los bosques de la UE son conservar su buen estado y su vitalidad protegiéndolos de los contaminantes del aire, los incendios forestales y otros agentes dañinos, tanto orgánicos (enfermedades, insectos) como inorgánicos (erosión).

2.5.3

El fuego quema todos los años unas 400 000 hectáreas de bosque en la UE. Los incendios forestales son un grave problema, especialmente en los Estados miembros del sur. Además de prevenirlos, la Comunidad ha recabado información sobre ellos y ha estudiado sus dimensiones y sus causas. La Comunidad ha establecido un marco para la recogida sistemática de datos sobre la gravedad y las razones de los incendios forestales. Este sistema se ha utilizado para evaluar y supervisar las medidas tomadas por los Estados miembros y la Comisión para evitar los incendios forestales. La protección de los bosques y del medio ambiente de la UE sólo tendrá éxito si se desarrolla un enfoque eficaz para controlar y evitar los incendios forestales.

2.5.4

Las principales leyes sobre la conservación del buen estado y la vitalidad de los bosques son la Directiva sobre fitoprotección, la Directiva sobre comercialización de material de reproducción forestal y el Reglamento marco sobre interacción de los bosques y el medio ambiente (Forest Focus).

2.5.5

El Reglamento Forest Focus establece un marco para un régimen comunitario que permita continuar con la supervisión del buen estado de los bosques y crear programas para evitar los incendios forestales, así como desarrollar y diversificar los sistemas de supervisión. El objetivo es obtener datos fiables y comparables sobre el estado de los bosques y sobre los factores negativos que afectan a los ecosistemas forestales de la Comunidad.

2.5.6

Ya están recabándose datos en el marco de acuerdos internacionales, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Comité de la Madera de la Comisión Económica para Europa, EUROSTAT y las conferencias ministeriales sobre la protección de los bosques en Europa dedicadas a la biodiversidad forestal, los recursos forestales, el secuestro del carbono, el ciclo del carbono y los productos forestales y sus efectos protectores. Al desarrollar los regímenes de supervisión de la Comunidad es importante basarse en los de ámbito nacional, paneuropeo y global que ya existen o están en preparación, así como garantizar la protección de la intimidad de los propietarios a la hora de tratar y publicar los datos.

2.5.7

La Directiva de la Comunidad sobre fitoprotección contiene disposiciones sobre la protección de las plantas y de productos de origen vegetal contra sustancias nocivas, así como sobre el control de plagas. También fija normas para el comercio internacional de productos derivados de la madera y materiales de reproducción forestal. El cambio climático incrementa el riesgo de transmisión y aparición de plagas. Para proteger los bosques y evitar la transmisión de plagas graves en el territorio de la UE es necesario garantizar unas normas de protección de las plantas suficientemente estrictas y una vigilancia eficaz. Sin embargo, estas medidas no deben dar lugar a otras que produzcan distorsión debido al uso de la legislación correspondiente como barrera no arancelaria al comercio.

2.5.8

Los bosques y la biodiversidad forestal son una parte esencial del entorno natural de Europa. Proteger la biodiversidad forestal es un aspecto clave de la política medioambiental de la Comunidad. La estrategia forestal afirma que la conservación de la biodiversidad forestal de la Unión depende, en gran parte, de unas medidas adecuadas para la gestión de los bosques. La biodiversidad también puede protegerse con una silvicultura sostenible, estableciendo áreas de conservación forestal. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, corresponde a los Estados miembros la responsabilidad de incorporar los asuntos relativos a la biodiversidad, según corresponda, en sus programas forestales nacionales o instrumentos correspondientes.

2.5.9

Las leyes más importantes sobre la protección de la biodiversidad forestal son la Directiva de hábitats (92/43/CEE) y la Directiva sobre aves silvestres (79/409/CEE). En el ámbito de la Comunidad, la conservación de especies y hábitats protegidos se ha conseguido gracias a una red de zonas de conservación especial: Natura 2000. En la gestión y el control de las zonas incluidas en Natura 2000 deben tenerse en cuenta las condiciones sociales, económicas y de información previas, las consecuencias financieras y las características locales y regionales específicas.

2.5.10

Incorporar la protección de la biodiversidad forestal a la práctica de la explotación forestal sostenible de todas las superficies de bosques y la red Natura 2000 es una condición indispensable para conseguir los objetivos de conservación de la biodiversidad y el cumplimiento de las obligaciones internacionales vinculantes.

2.5.11

A escala comunitaria, la conservación de la biodiversidad forestal está igualmente guiada por la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad (COM(1998) 42). La Comunicación sobre una estrategia en materia de biodiversidad subraya la importancia de tener presentes, de forma equilibrada, la necesidad de garantizar la conservación y el fomento adecuado de la biodiversidad en los bosques, la necesidad de conservar el buen estado de los bosques y el equilibrio ecológico y la producción sostenible de materias primas para los bienes y servicios que precisan la industria forestal y la sociedad. También se señala que las acciones para fomentar y conservar la biodiversidad forestal deben ser parte de una estrategia forestal comunitaria.

2.5.12

La demanda de los servicios medioambientales que ofrecen los bosques ha aumentado, al igual que las expectativas de la sociedad. Mantener y desarrollar las funciones sociales y recreativas de los bosques es un aspecto primordial de la silvicultura sostenible. Debe alentarse la cooperación con las ONG y las organizaciones de consumidores de forma que la silvicultura pueda ofrecer productos, servicios y aplicaciones que respondan a las necesidades de los ciudadanos. Los ciudadanos y los propietarios forestales deben estar informados del impacto medioambiental de sus actividades y de los planteamientos sostenibles existentes. A fin de poder demostrar la importancia de los servicios que prestan los bosques para la economía y la sociedad, en todos los Estados miembros deberían realizarse estudios sobre la situación general de los bosques.

2.5.13

La gestión y el uso de los bosques en los países de la UE están regulados desde hace tiempo por distintos sistemas de política forestal. Es fundamental respetar los derechos de los propietarios forestales para determinar el uso de sus bosques y utilizar los recursos de éstos de conformidad con la ley y con los principios de una explotación forestal sostenible. Cuando la consecución de beneficios sociales y medioambientales va más allá de los requisitos jurídicos de la gestión forestal y afecta adversamente a la viabilidad económica del sector forestal y el derecho de los propietarios a decidir en cuestiones relativas a su propiedad forestal, se impone establecer mecanismos de compensación apropiados.

2.5.14

Los servicios medioambientales y otros beneficios que se obtienen de los bosques pertenecen a los propietarios forestales y también deben ser valorados como tales. Debe existir la posibilidad de marcar un valor a los servicios medioambientales que proporcionan los bosques y han de desarrollarse unos modelos operativos que alienten su producción de forma voluntaria y orientada al mercado.

2.6   Los bosques y el cambio climático

2.6.1

Los bosques (incluido el suelo forestal) son importantes pozos de dióxido de carbono y depósitos de carbono. Al almacenar el carbono, los bosques ralentizan el efecto invernadero y el calentamiento global. Mantener unos bosques productivos y garantizar su renovación puede servir para conservar su importante papel en la absorción de carbono.

2.6.2

Los productos derivados de la madera pueden utilizarse para sustituir a otros productos más nocivos en cuanto al cambio climático. Promover el uso de la madera puede ayudar a aumentar la cantidad de carbono acumulado en los productos. Incrementar el uso de energía obtenida de la madera puede servir para compensar el empleo de combustibles fósiles y reducir el daño atmosférico que provocan.

2.6.3

El cambio climático afecta también a los ecosistemas y a las condiciones básicas para la práctica de la silvicultura. Un bosque bien gestionado sienta las bases para adaptarse al cambio climático. Dado que la silvicultura exige plazos prolongados, la adaptación al cambio climático debe empezar con mucha antelación. La silvicultura también puede aprovechar el cambio climático y producir unos efectos en cadena positivos para la sociedad y para prevenir el cambio climático. Dada la gran variedad de ecosistemas y actividades forestales de la UE, es muy razonable que la adaptación se gestione a escala nacional. A escala comunitaria pueden aportarse ayudas para la investigación sobre la adaptación al cambio climático y para el desarrollo de sistemas de información.

2.7   La competitividad del sector forestal de la UE y la promoción del empleo en silvicultura

2.7.1

El sector forestal es uno de los sectores económicos más importantes de la UE. El sector forestal y la silvicultura en particular emplean mucha mano de obra y, por tanto, son una fuente destacada de empleo. Las pequeñas y medianas empresas forestales tienen una importancia especial para la vitalidad de las zonas rurales y su tasa de empleo. La silvicultura y las industrias afines dan trabajo a unos 3,4 millones de personas en la UE y el valor de su producción anual ronda los 356 000 millones de euros.

2.7.2

El efecto de la silvicultura sobre el empleo no se limita al sector del tratamiento de la madera, sino que se amplía también a productos forestales no derivados de la madera y otros productos biológicos obtenidos de los bosques. Los productos forestales no derivados de la madera, como el corcho, las setas y las bayas, así como el turismo ecológico y las actividades relacionadas con la caza, suponen una importante fuente de ingresos. También es posible crear nuevos empleos y fuentes de ingresos desarrollando los servicios medioambientales y recreativos que ofrecen los bosques.

2.7.3

Gracias a la aplicación de la estrategia forestal ha sido posible promover eficazmente las cuestiones relacionadas con el medio ambiente. El desarrollo de medidas medioambientales también se ha visto apoyado por la decidida política medioambiental de la UE. De acuerdo con la estrategia de desarrollo sostenible de la UE aprobada por el Consejo Europeo de Gotemburgo y con arreglo a la Estrategia de Lisboa, el sector y la industria forestales de la UE deberían desarrollarse de tal modo que desempeñaran un papel esencial en la consecución de los objetivos de competitividad, crecimiento económico, empleo y cohesión social.

2.7.4

Aunque el equilibrio entre los distintos usos puede variar considerablemente según el país y la región, la producción de madera sigue siendo la primera actividad forestal, aunque sólo se recoge aproximadamente el 60 % del crecimiento anual de los bosques. La explotación de los recursos madereros de la UE puede aumentarse sin poner en peligro la sostenibilidad de los productos derivados de la madera ni los demás usos de los bosques. Un uso más eficaz de los recursos forestales de la UE permitiría aumentar los puestos de trabajo en el sector, la capacidad de la industria forestal y la autosuficiencia de la UE en productos forestales.

2.7.5

La competitividad de la industria forestal de la UE se ha tratado en una Comunicación específica y en la evaluación de ésta. En todo caso, es fundamental que la silvicultura y las industrias silvícolas coordinen sus actividades en el sector forestal.

2.7.6

La UE necesita una atractiva industria del tratamiento de la madera. Ello exige la cooperación entre el sector forestal y las comunidades locales, a fin de aumentar el grado de competencia del sector. Salvaguardar la sostenibilidad y el suministro de las materias primas que producen los bosques es un requisito esencial para la producción en el sector forestal.

2.7.7

Una explotación forestal sostenible debe ser la base de un sector forestal europeo competitivo, y por ello deben arbitrarse medios para que la explotación forestal sea una actividad económicamente viable.

2.7.8

La eficacia, rentabilidad y competitividad de la silvicultura y la producción maderera de la UE también deben valorarse con independencia de la competitividad de la industria forestal. La estrategia forestal no refleja adecuadamente la importancia económica de los bosques ni, por ejemplo, el funcionamiento del mercado de la madera. Mantener y aumentar la competitividad significa aumentar la rentabilidad de la silvicultura, crear unas condiciones operativas favorables para una explotación comercial eficaz de las masas forestales y desarrollar métodos para la producción de madera. Una producción de madera rentable permite invertir en la salvaguarda y el desarrollo de la sostenibilidad ecológica y económica de los bosques. Ahora bien, ello no debe ir en detrimento de una explotación forestal sostenible desde el punto de vista ecológico y social. Por esta razón, hay una gran necesidad de investigación en este ámbito para estudiar la influencia de una gestión de los bosques cada vez más mecanizada en los elementos ecológicos y sociales y evitar las consecuencias negativas.

2.7.9

La potenciación del uso plurifuncional de los bosques genera valor añadido y aumenta la sostenibilidad tanto de la economía del sector privado como de la economía en general. Los recursos, especialmente para actividades de investigación y desarrollo, deben concentrarse en desarrollar nuevos usos para los bosques y sus materias primas, así como en establecer mercados eficientes para sus productos y servicios.

2.8   Promover el uso de la madera

2.8.1

La madera es una materia prima renovable y reciclable cuyos productos absorben cantidades significativas de carbono, con lo que ralentizan el calentamiento global. La energía forestal puede utilizarse para sustituir otras que dañan más el medio ambiente y que utilizan fuentes no renovables.

2.8.2

Para promover el uso de la madera debería crearse una estrategia a largo plazo, centrada, entre otras cosas, en los obstáculos a la utilización de la madera que se derivan de la legislación y las normas, en las actividades de investigación y desarrollo, en usos innovadores de la madera, en mejorar las capacidades y en comunicación e información.

2.8.3

La energía procedente de la madera debe promocionarse como parte de una estrategia de la UE para fomentar las formas de energía innovadoras y el plan de acción de la biomasa. El mercado de la energía procedente de la madera debe desarrollarse en función de la demanda. La promoción del uso de este tipo de energía debe tener en cuenta las necesidades de materia prima del sector del tratamiento de la madera.

2.8.4

También es importante reconocer que el uso sostenible de los recursos naturales renovables es crucial para la competitividad y la sostenibilidad económica a la hora de definir el papel de la silvicultura y las condiciones en que se desarrolla. La estrategia de desarrollo sostenible de la UE y su política ambiental, en particular la estrategia para el uso sostenible de los recursos naturales, debe tener presente el papel especial de los recursos naturales renovables en la construcción de una sociedad más sostenible.

2.9   Desarrollar capacidades y conocimientos en el sector de la silvicultura

2.9.1

En Europa abundan los propietarios forestales. El Estado, las empresas públicas y las grandes empresas poseen grandes superficies forestales, en tanto las propiedades de carácter familiar son de dimensiones reducidas. La silvicultura estatal puede tener un papel destacado tanto en la producción de madera como, de forma especial, en la producción de servicios sociales y medioambientales.

2.9.2

Es fundamental desarrollar los conocimientos de todos cuantos forman parte del sector de la silvicultura (trabajadores, industria, propietarios forestales, organizaciones de asesoría y servicios, autoridades responsables de la silvicultura pública) y su capacidad para responder a futuros desafíos. Un aspecto de este esfuerzo es mejorar las condiciones y la capacidad de las organizaciones de los propios interesados y poner en marcha medidas prácticas. Debe aumentar la cooperación entre el sector de la silvicultura y la sociedad civil a fin de desarrollar una silvicultura sostenible.

2.9.3

Alrededor del 60 % de los bosques de la UE son de propiedad privada y hay unos dieciséis millones de propietarios privados. Debe garantizarse la igualdad de oportunidades para las propiedades familiares en cuanto a la silvicultura sostenible, la producción de madera y el acceso al mercado. Las asociaciones de propietarios forestales también han demostrado ser un modo eficaz de proporcionar información sobre la silvicultura y la forma de practicarla. El desarrollo de las asociaciones de propietarios forestales ha permitido, asimismo, combatir la fragmentación de la propiedad.

2.10   Certificación de los bosques

2.10.1

La certificación de los bosques es un procedimiento voluntario y orientado al mercado para promover la silvicultura sostenible e informar a los clientes y otros grupos interesados del compromiso con la silvicultura sostenible, y puede utilizarse para sustentar otras actividades encaminadas a promoverla. Los sistemas de certificación de los bosques deben respetar el principio de la voluntariedad y los de credibilidad, transparencia, rentabilidad y no discriminación, además de la posibilidad de que participen distintas partes interesadas.

2.10.2

Es importante que la certificación de los bosques siga siendo un instrumento voluntario. No deben introducirse normas comunitarias que puedan acabar con la naturaleza voluntaria de la certificación o que impongan a los propietarios forestales y demás interesados en la silvicultura unos requisitos de gestión obligatoria de los bosques más estrictos que los que recoge la legislación vigente.

2.10.3

Puesto que la certificación de los bosques es un instrumento orientado al mercado, el papel de los gobiernos nacionales o de la UE se limita a respaldar iniciativas del sector privado y de las ONG para promoverla. No obstante, los gobiernos no pueden encabezar este proceso.

2.10.4

La UE debe garantizar que el mercado interior funcione sin limitaciones. Desde la perspectiva del sector de la silvicultura es importante que el gobierno, a través de sus acciones, no favorezca un régimen concreto de certificación de los bosques: el mercado ha de ofrecer alternativas y debe haber libre competencia. La tarea del gobierno es garantizar que no surjan obstáculos artificiales al comercio.

2.11   La UE y la investigación en materia forestal

2.11.1

El sector de la silvicultura sólo podrá responder a los retos de competitividad y desarrollo sostenible con procedimientos, métodos de producción y productos nuevos e innovadores. Debe acrecentarse el papel de las actividades de investigación y desarrollo en el ámbito de la silvicultura en los programas marco de investigación actuales y futuros de la UE.

2.11.2

El 7o Programa Marco de Investigación de la UE abarca el período comprendido entre 2007 y 2013. Las plataformas tecnológicas europeas son un nuevo instrumento para preparar y poner en marcha el programa marco. La industria papelera europea (CEPI), las industrias de transformación de la madera (Cei-Bois) y los propietarios forestales familiares (CEPF) han presentado a la Comisión una iniciativa conjunta para una plataforma tecnológica del sector de la silvicultura («Uso innovador y sostenible de los recursos forestales»).

2.11.3

Es esencial aumentar la proporción de proyectos de investigación sobre las repercusiones del cambio climático, el estado de los bosques y los correspondientes sistemas de supervisión. La UE debería fomentar, mediante la investigación y un intercambio de información ulterior, los conocimientos de los propietarios forestales y animarles a adaptar sus bosques al cambio climático.

2.12   Coordinación de las cuestiones forestales

2.12.1

Un requisito previo para la gestión de las cuestiones forestales y la aplicación de medidas en silvicultura es la coordinación efectiva entre las políticas que afectan a los bosques y a la silvicultura. El objetivo debe ser que la Comunidad preste más atención a los efectos que sus decisiones en distintos ámbitos políticos tienen sobre la silvicultura.

2.12.2

El Comité Económico y Social Europeo alaba el trabajo del grupo interservicios sobre silvicultura de la Comisión para mejorar la coordinación de las cuestiones relativas a los bosques y la silvicultura. Sin embargo, mejorar la coordinación y definir más claramente las competencias exige un organismo único que sea responsable de coordinar la aplicación, el intercambio de información y la interacción entre las distintas DG, además de comunicarse con las autoridades de los Estados miembros responsables de la silvicultura y con los grupos interesados correspondientes e informarles. Es de gran importancia garantizar que esta coordinación se produzca a un nivel suficientemente alto y es necesario contar con un personal y otros recursos suficientes para que las medidas comunitarias puedan apoyar el desarrollo sostenible.

2.12.3

Tanto el Comité permanente forestal (CPF) como el grupo consultivo de la silvicultura y la producción de corcho deben disponer de recursos apropiados para desarrollar su trabajo. Por otro lado, debe ampliarse el ámbito para que los grupos interesados participen en el proceso decisorio a través de las reuniones periódicas de los grupos consultivos. La experiencia en silvicultura de los Estados miembros debe aprovecharse en los otros grupos de trabajo del Consejo, especialmente el Comité STAR, cuando se debatan cuestiones relacionadas con la silvicultura. La coordinación de las actividades llevadas a cabo por los comités y los grupos de trabajo que se ocupan de cuestiones relacionadas con los bosques ha de ser eficaz, tanto en el seno de la Comunidad como en la silvicultura internacional. Las reuniones de los grupos consultivos y de trabajo deben desarrollarse de tal manera que las DG que se ocupen de cuestiones pertinentes para la silvicultura (agricultura, energía, medio ambiente, empresa, investigación) mantengan conversaciones con los principales grupos interesados (propietarios de bosques y tierras, la industria forestal, ONG y otros).

2.12.4

A la hora de establecer las obligaciones internacionales es preciso aclarar la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, así como respetar el principio de subsidiariedad. Los Estados miembros y la Comisión coordinan sus posiciones en cuestiones internacionales en el seno del grupo de trabajo del Consejo sobre bosques. Es necesario reforzar la posición de este grupo de trabajo y debería atribuírsele un papel formal y coherente.

3.   Plan de acción para reforzar la aplicación de la estrategia forestal

3.1.1

Se necesita una vía más eficaz para desarrollar la silvicultura sostenible y aprovechar el potencial de los bosques para promover el desarrollo sostenible. El Comité respalda el plan de acción propuesto por la Comisión, pues serviría como instrumento de coordinación y marco de referencia para poner en práctica medidas en el sector de la silvicultura.

3.1.2

El CESE recomienda que la Comisión, junto con los Estados miembros, defina un planteamiento claro y objetivos estratégicos para los bosques de la UE amparándose en el modelo de silvicultura europeo. Para ello deberían basarse y apoyarse en las decisiones en materia forestal de la Declaración de Río y la Agenda 21, confirmadas en la Cumbre Mundial sobre desarrollo sostenible de Johannesburgo (CMDS), donde se ratificó que la gestión forestal sostenible es un aspecto del desarrollo sostenible. Por otra parte, las acciones de la Comunidad relacionadas con la silvicultura deberían fomentar la contribución de los bosques a la creación de una sociedad sostenible y a los objetivos de desarrollo en general, incluidos los de la Estrategia de Lisboa, el acuerdo de Gotemburgo y los objetivos de desarrollo del milenio.

3.1.3

Tomando como base las recomendaciones del presente dictamen, el planteamiento que se pide debería incluir, como mínimo, los aspectos que se enumeran a continuación. Los bosques europeos, la silvicultura y la industria maderera serán un factor clave que contribuirá a una sociedad europea sostenible. Una silvicultura y un sector maderero orientados al mercado, viables económicamente y competitivos que refuercen las redes económicas regionales ofrecen puestos de trabajo y son un medio de subsistencia, y podrían tener repercusiones especiales en la economía y el desarrollo regional. Los bosques son bases fundamentales de los servicios de interés general y también son importantes en relación con los valores recreativos, la cultura y el medio ambiente. El sector forestal europeo aporta conocimientos innovadores y alta tecnología. La UE debería contribuir activamente a los procesos internacionales relacionados con la silvicultura, de conformidad con las decisiones de la CMDS y el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques.

3.1.4

Los objetivos estratégicos del plan de acción deberían basarse en los principios de coordinación y de aportar un valor añadido a la política forestal actual. El sector forestal debe reconocerse como sector independiente y, en consecuencia, debería llevarse a cabo una evaluación previa de todas las futuras políticas y de las medidas relacionadas.

3.1.5

El plan de acción de la UE para la gestión sostenible de los bosques debería abarcar todas las dimensiones de la silvicultura sostenible y la cadena de producción forestal en su totalidad. Sin embargo, a fin de garantizar un uso eficaz de los recursos de la Comunidad en este plan de acción, debe existir la posibilidad de especificar qué actividades y medidas deben recibir principalmente tales recursos.

3.1.6

Es importante que el plan de acción permita tener en cuenta la perspectiva forestal a la hora de poner en práctica otras políticas comunitarias, como las de medio ambiente, energía, desarrollo rural e industria, de tal manera que en la promoción de la silvicultura se refleje la dimensión económica, ecológica, social y cultural de la sostenibilidad.

3.1.7

En el marco del plan de acción debería desarrollarse un sistema de recogida de información sobre servicios medioambientales y su evaluación. Asimismo, debería respaldar el desarrollo de modelos operativos innovadores y orientados al mercado para la creación de servicios medioambientales forestales. Deben estudiarse las posibilidades de unos sistemas de pago orientados al mercado, a fin de compensar los servicios medioambientales no basados en la madera (protección de los recursos hídricos, secuestro del carbono) que proporcionan los propietarios forestales.

3.1.8

Debe darse prioridad a la creación de un entorno óptimo para garantizar la competitividad y la viabilidad económica del sector forestal. El plan de acción debería especificar las formas de apoyar el desarrollo de modelos operativos innovadores que aporten un valor añadido a la silvicultura y de promover iniciativas empresariales en el sector forestal. Ello debería incluir disposiciones para establecer un mercado europeo de la madera que ofreciera una visión instantánea, global y transparente de las tendencias económicas (oferta y demanda) en cuanto a los distintos tipos de madera y al que los propietarios forestales podrían acceder en todo momento a través de Internet.

3.1.9

Un elemento clave del plan de acción debe ser promover la utilización de la madera y otros productos forestales como materias renovables e inocuas para el medio ambiente. Es preciso elaborar y poner en práctica, en el marco del plan de acción, un programa de información y comunicación sobre la madera y demás productos forestales. El plan de acción también debe tener en cuenta el uso de la madera como fuente de energía renovable.

3.1.10

Por otra parte, el plan de acción debe respaldar la promoción de la investigación y el desarrollo en los bosques. Un aspecto de tal actividad sería incorporar grandes proyectos de investigación forestal al 7o Programa Marco de Investigación de la UE y favorecer la iniciativa de una plataforma tecnológica para el sector. Los estudios científicos (contratos de investigación) llevados a cabo conjuntamente con destacados centros universitarios europeos especializados en silvicultura deberían determinar cuántos trabajadores precisa el sector forestal europeo y cuál ha de ser su cualificación, a fin de que el sector opere eficazmente, de forma sostenible y respetando la naturaleza y de conformidad con las leyes, reglamentos y requisitos de certificación. Asimismo, debería procederse al estudio de las agrupaciones forestales.

3.1.11

El plan de acción debería procurar determinar de qué forma los esfuerzos de la UE pueden apoyar el proceso de la conferencia de ministros europeos de asuntos forestales y la aplicación de las decisiones que se tomen en ella. En particular debe reforzar la aplicación de los programas forestales nacionales, de conformidad con el enfoque general establecido en la conferencia de ministros europeos de asuntos forestales.

3.1.12

El plan de acción debe contemplar programas de intercambio de trabajadores del sector forestal entre distintos países, para que puedan conocer los puntos débiles y fuertes de los sistemas nacionales y, de ese modo, desarrollar nuevos enfoques para el trabajo en su propio país.

3.1.13

Un aspecto del plan de acción debería estribar en definir formas prácticas de mejorar la coordinación y la comunicación en lo referente al proceso decisorio de la UE respecto de los bosques. Una plataforma europea de información y comunicación, concebida para que los ciudadanos se sientan más próximos a Europa, debería agrupar las numerosas e interesantes actividades del sector forestal europeo e informar directamente a los interesados de los distintos países y regiones.

3.1.14

La aplicación del plan de acción precisa también que se distribuyan responsabilidades y se asignen los recursos adecuados.

3.1.15

Un elemento importante del plan de acción deben ser las medidas para aumentar y mantener la biodiversidad forestal. Para ello habrá que fomentar, por un lado, la biodiversidad en zonas protegidas mediante programas específicos (por ejemplo, las ayudas de Natura 2000) y aumentar la sensibilización y aceptación de estas cuestiones entre los ciudadanos, los propietarios forestales y sus asociaciones. Por otro lado, a fin de garantizar la biodiversidad en el resto de las superficies forestales debe desarrollarse un conjunto de instrumentos para conservar y mejorar la biodiversidad típica de los bosques. Además, habrá que promover la creación de zonas totalmente protegidas. Debido a sus obligaciones especiales, los bosques de propiedad pública deberían constituir un elemento fundamental de estas actividades, mientras que habría que establecer medidas de compensación apropiadas para los bosques privados.

3.1.16

A fin de poder evaluar la eficiencia de las medidas e instrumentos adoptados, es indispensable ampliar los diferentes sistemas de supervisión del plan de acción e integrarlos en un planteamiento conjunto. Por ello, es imprescindible realizar registros cartográficos de la biodiversidad dentro y fuera de las zonas protegidas, así como estudiarla y supervisarla. También es indispensable recoger de forma regular y exhaustiva datos sobre el estado de los bosques. La investigación y la supervisión tienen que servir para evaluar en qué grado las medidas de política forestal pueden contribuir a la conservación de la biodiversidad.

4.   Conclusiones

4.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) cree que la estrategia forestal y su aplicación deben seguir basándose en el principio de subsidiariedad y en el concepto de una estrategia forestal que sea económica, ecológica, social y culturalmente sostenible.

4.2

El CESE insiste en que en la aplicación de la estrategia forestal debe prestarse atención al ajuste de sus objetivos a las Estrategias de Lisboa y de Gotemburgo de la UE.

4.3

El CESE cree que la Unión Europea debería trabajar de forma constante con miras a la consecución de un acuerdo global y legalmente vinculante para la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todo tipo de bosques, de conformidad con los principios sobre silvicultura acordados en la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. Del mismo modo apoya la puesta en práctica de las propuestas para la elaboración de medidas que aprobaron el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques y el Foro Intergubernamental sobre los Bosques. El CESE insiste, asimismo, en que la Unión Europea debe tomar medidas para garantizar que los procesos e instrumentos actuales, diseñados para promover una silvicultura sostenible, queden plenamente recogidos en los acuerdos medioambientales internacionales.

4.4

El CESE señala que las conferencias ministeriales sobre la protección de los bosques de Europa deben tener un papel destacado en la cooperación forestal entre los países europeos, y que las decisiones tomadas en tales conferencias deberán incorporarse, en su caso, a la estrategia forestal de la UE.

4.5

El CESE subraya el positivo impacto del sector forestal en el empleo y la vitalidad de las zonas rurales, así como en el desarrollo de actividades empresariales rurales. Las medidas forestales llevadas a cabo en el contexto de la política de desarrollo rural deberían basarse en los programas forestales nacionales que, a su vez, deberían potenciar la consecución de los objetivos de la estrategia forestal de la UE. El CESE pide también que se creen sistemas para supervisar las medidas forestales de los Estados miembros en el marco de la Directiva sobre desarrollo rural y cofinanciadas por la UE, así como su impacto. El CESE recuerda que las ayudas a la silvicultura otorgadas en el marco de la política de desarrollo rural no deben falsear la competencia en el mercado de la madera y otros productos forestales.

4.6

El CESE destaca el efecto beneficioso que tienen los bosques para la salud humana y cómo contribuyen a levantar el espíritu y al relax de los trabajadores. Por consiguiente, solicita a los Estados miembros que respeten el principio de acceso público a los recursos de la naturaleza, permitiendo así a todas las personas el libre acceso a los bosques y estableciendo también la responsabilidad pública de respetar la ley, observar los horarios de acceso a los bosques establecidos por sus propietarios y respetar las normas de protección medioambiental

4.7

En opinión del CESE, una aplicación equilibrada de la estrategia forestal exige que las decisiones tomadas en relación con la política medioambiental de la Unión Europea y los objetivos de su estrategia forestal sean coherentes y complementarias entre sí.

4.8

El CESE señala que proteger los bosques y salvaguardar el medio ambiente y los servicios sociales que aquéllos producen son aspectos importantes de la silvicultura sostenible, y que en tal protección de los bosques y de la producción de servicios medioambientales deben asignarse recursos al desarrollo de modelos operativos que alienten un enfoque de carácter voluntario y orientado al mercado. El logro de los beneficios sociales y medioambientales que necesita la sociedad no debe limitar innecesariamente la propiedad ni los derechos de los propietarios a decidir, ni debe representar una amenaza a la rentabilidad de la silvicultura cuando ésta se desarrolle de conformidad con la legislación y los principios de la silvicultura sostenible.

4.9

El CESE considera esencial reconocer la importancia de los bosques y los productos que de ellos se obtienen de cara a controlar el cambio climático, y cree que la UE debería promover la investigación y el intercambio de información para adaptarse al cambio climático.

4.10

El CESE cree que la Comisión Europea debería prestar una atención particular a aquellos aspectos que puedan reforzar el trabajo de la Comunidad para crear un entorno favorable a la silvicultura sostenible. El CESE considera igualmente que la aplicación equilibrada de la estrategia forestal, así como de las Estrategia de Lisboa y Gotemburgo, exige que se fomente más la explotación comercial de los bosques y se cuiden más la rentabilidad, la competitividad y el empleo en el sector forestal.

4.11

El CESE considera necesario promover la utilización de la madera y otros productos forestales como materias primas y fuentes de energía renovables e inocuas para el medio ambiente, y que a tal fin es preciso elaborar una estrategia a largo plazo.

4.12

Para el CESE es necesario que los interesados tengan una mayor capacidad para desarrollar una silvicultura sostenible. El CESE considera importante que los pequeños propietarios forestales tengan oportunidad de desarrollar sus actividades forestales de forma sostenible reforzando a las organizaciones que representan a los propietarios forestales privados. Es necesario aumentar la capacidad institucional para promover una silvicultura sostenible en los nuevos Estados miembros y, además, se presenta el reto particular de desarrollar estructuras de propiedad privada y estructuras institucionales.

4.13

El CESE recuerda que la certificación de los bosques es un instrumento opcional y orientado al mercado para promover la silvicultura sostenible. El CESE cree que la UE debe asumir la responsabilidad del buen funcionamiento del mercado interior y garantizar que la certificación de los bosques no se convierta en un obstáculo artificial al comercio.

4.14

El CESE considera importante fomentar la sostenibilidad, capacidad y competitividad del sector forestal a través de la investigación y el desarrollo.

4.15

Para el CESE es esencial aumentar más la coordinación entre las principales cuestiones políticas y considera que las repercusiones para el sector forestal quedarían mejor reflejadas en un proceso decisorio respecto de las diversas políticas sectoriales. Para mejorar la coordinación debería designarse un organismo único, responsable de aplicar la estrategia forestal y de la comunicación con las distintas DG, los Estados miembros, las autoridades responsables de la silvicultura y los grupos interesados.

4.16

El CESE respalda la propuesta de la Comisión de introducir un plan de acción especial para la aplicación de la estrategia forestal. El CESE cree importante que dicho plan de acción incluya una definición de prioridades y competencias, y que se destinen recursos suficientes a su aplicación.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/66


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las semillas»

COM(2005) 384 final — 2005/0164 (CNS)

(2006/C 28/12)

El 21 de septiembre de 2005, de conformidad con el artículo 36 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

El 27 de septiembre de 2005, la Mesa encargó a la Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 421o Pleno, celebrado los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general al Sr. BROS y ha aprobado por 61 votos a favor, ninguno en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité aprueba la elaboración de un nuevo Reglamento que recoge las numerosas modificaciones del Reglamento no 2358/71. Sin embargo, la propuesta de la Comisión es restrictiva, por lo que convendría modificarla. En particular, la cláusula de salvaguardia no debe limitarse a los países no miembros de la OMC, sino aplicarse a todos los terceros países.

1.2

El Comité propone reintroducir el segundo considerando del Reglamento (CEE) no 2358/71:

«Considerando que la situación especial del mercado de determinadas semillas se caracteriza por la necesidad de mantener unos precios competitivos con respecto a los precios mundiales de dichos productos; que, por consiguiente, es recomendable asegurar por medio de medidas adecuadas la estabilidad del mercado, así como una renta equitativa a los productores interesados;»

1.3

El Comité propone reintroducir el sexto considerando del Reglamento (CEE) no 2358/71, ampliándolo al conjunto de los productos sensibles:

«Considerando que, en lo referente al maíz híbrido destinado a la siembra para las producciones de semillas sensibles, resulta necesario evitar en el mercado de la Comunidad perturbaciones originadas por ofertas hechas a precios anormales en el mercado mundial; que es conveniente, a tal fin, fijar para dichos productos unos precios de referencia y añadir a los derechos de aduana un gravamen compensatorio cuando los precios de oferta franco frontera, incrementados con los derechos de aduana, se sitúen por debajo de los precios de referencia.»

1.4

El Comité propone modificar el apartado 1 del artículo 7:

«Si, por causa de las importaciones o de las exportaciones, el mercado comunitario de alguno o algunos de los productos indicados en el artículo 1 sufre o corre el riesgo de sufrir perturbaciones graves que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del artículo 33 del Tratado, podrán aplicarse al comercio con los terceros países no miembros de la Organización Mundial del Comercio las medidas que sean oportunas hasta que esas perturbaciones o su riesgo desaparezcan.»

2.   Observaciones generales

2.1

Esta propuesta de la Comisión Europea sobre la revisión de la organización común de mercados (OCM) en el sector de las semillas tiene por objetivo principal consolidar el Reglamento (CEE) no 2358/71, a raíz de numerosas modificaciones y de la reciente reforma de la PAC. Pero reduce al mínimo la política agrícola en el sector de las semillas, a saber: mantenimiento de una cláusula de salvaguardia y solicitud de intercambio de información estadística entre Estados miembros.

2.2

Las semillas no pueden considerarse una simple materia prima agrícola. Constituyen un factor de producción estratégico, no sólo para la adaptación de los sectores agrícola y agroalimentario sino también para responder a las expectativas de los consumidores (por ejemplo, una producción sin OMG). Por su estructura genética y sus cualidades, la semilla es efectivamente el primer eslabón de una cadena que permite responder a las exigencias de competitividad del mercado y a los desiderata de los ciudadanos en materia de seguridad alimentaria y protección del medio ambiente. La OCM en el sector de las semillas tiene que definir unos recursos más ambiciosos para proteger, acompañar y orientar la producción agrícola europea.

3.   Observaciones particulares

3.1

A la hora de reexaminar el Reglamento, es preciso tener debidamente en cuenta los artículos 33 y 34 del Tratado. En especial conviene, como mínimo, reintroducir los considerandos segundo y sexto del Reglamento (CEE) no 2358/71. Se trata de dar a la Comisión Europea la capacidad de actuar en caso de dificultades en los mercados de semillas, para cumplir lo dispuesto en el Tratado y satisfacer las exigencias de los consumidores.

3.2

En la lista de productos a los que se aplica esta OCM (artículo 1) es más coherente, desde el punto de vista legislativo, enumerarlos haciendo referencia a las Directivas no 66/401 y 66/402 (1) de 1966 relativas a la comercialización de semillas, como complemento de la nomenclatura aduanera.

3.3

En la propuesta de la Comisión, la cláusula de salvaguardia por la que se autoriza a la Comisión a tomar medidas en caso de perturbaciones graves que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del artículo 33 del Tratado se ha reducido de manera significativa a los países no miembros de la OMC. Los países que compiten actualmente con la Unión Europea en el sector de los productos de alta tecnología como las semillas son todos ellos países desarrollados (Estados Unidos, Chile, Australia, Nueva Zelanda, etc.). Naturalmente, todos estos países son miembros de la OMC. Por tanto, no conviene limitar el recurso a la cláusula de salvaguardia a los países no miembros de la OMC.

3.4

En los Estados miembros, la calidad de las semillas y el correspondiente control de calidad están regulados por las Directivas 66/401, 66/402, 2002/54 y 2002/57. Es necesario garantizar el mismo nivel de calidad de las semillas en los terceros países. Dado que este último punto se enmarca en las negociaciones de equivalencia entre la Unión Europea y los terceros países, la OCM debería mencionar dicha exigencia de calidad, por ejemplo en los considerandos.

3.5

La OCM debe definir una verdadera política de ayuda a la organización de los productores. La producción de semillas sólo se puede organizar en el marco de una relación contractual entre una empresa productora de semillas y un agricultor. En virtud del Reglamento de 1994 (2) relativo a la protección comunitaria de las obtenciones vegetales, el agricultor que produce semillas tiene efectivamente la obligación de ceder la totalidad del producto de su cosecha a la empresa con la que mantiene una relación contractual. En el marco de esta organización, sería interesante que la OCM ayudase a la organización de los agricultores, a menudo desprotegidos frente a las empresas, y definiese las normas mínimas de celebración de contratos.

3.6

En relación con el objetivo enunciado en el octavo considerando de la propuesta, la OCM debe definir los medios que permitan desarrollar la recogida de información estadística.

3.7

La Comisión deberá definir un procedimiento operativo para la aplicación de las cláusulas de salvaguardia. Es efectivamente muy difícil demostrar que importaciones específicas a muy bajo precio «puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del artículo 33 del Tratado», como se afirma en la propuesta de la Comisión, o sean contrarias a las expectativas de los consumidores europeos.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  DO P 125 de 11.7.1966.

(2)  Reglamento (CE) no 2100/94 del Consejo de 27.7.1994 – DO L 227 de 1.9.1994.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/68


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) no 1493/1999 por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola»

COM(2005) 395 final — 2005/0160 (CNS)

(2006/C 28/13)

El 21 de septiembre de 2005, de conformidad con el artículo 37 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

El 27 de septiembre de 2005, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente la preparación de los trabajos en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general al Sr. BARATO TRIGUERO y ha aprobado por 88 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo acoge favorablemente las modificaciones propuestas por la Comisión al articulado y los anexos del Reglamento del Consejo 1493/1999 (1). Las citadas modificaciones aportan los cambios que exige el Reglamento para adecuarlo a la realidad del sector del vino. Sin embargo, el CESE propone la aceptación del uso de carbones enológicos también para los vinos tranquilos, en ausencia de motivos que justifiquen su exclusión de las prácticas aceptadas.

1.2

De conformidad con criterios técnicos, el citado uso constituye el único tratamiento susceptible de control que no presenta contraindicaciones para eliminar los contenidos de ocratoxina en el caso de aquellos vinos tintos que así lo requieran.

1.3

En opinión de este Comité, la propuesta de la Comisión de sustituir el apartado i) del punto 1 del anexo IV por el siguiente texto: «el tratamiento de los mostos y de los vinos nuevos en proceso de fermentación mediante carbones de uso enológico dentro de determinados límites», debería ser modificada, de forma que los vinos tranquilos también pudieran ser susceptibles de tratamiento con carbón enológico.

1.4

La propuesta de la Comisión debería, por tanto, expresarse del siguiente modo: «el tratamiento de mostos, vinos nuevos en proceso de fermentación y vinos tranquilos mediante carbones de uso enológico dentro de determinados límites».

2.   Motivación

2.1

La Comisión Europea propone modificar el Reglamento del Consejo no 1493/1999 por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola.

2.2

El CESE estima que la propuesta de la Comisión es una consecuencia lógica de la necesaria adaptación de la reglamentación comunitaria a la incorporación de nuevos Estados miembros a la Unión Europea y a los cambios operados en el sector vitivinícola europeo. La propuesta aporta transparencia y claridad, ofreciendo cobertura legal a prácticas enológicas reconocidas y admitidas por la Oficina Internacional de la Viña y el Vino.

2.3

El CESE está de acuerdo con la introducción del dimetil dicarbonato (DMDC) como nueva práctica enológica, pero subraya que en el caso de que la Dirección General de Sanidad y Consumidores decidiese reducir el contenido máximo de sulfitos y, a su vez, reducir o eliminar el DMDC debido a su efecto multiplicador de los contenidos en metanol, el sector del vino se vería desprovisto de alternativas técnicas.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  DO L 179 de 14.7.1999, p. 1. Reglamento modificado en último lugar por el Reglamento (CE) no 1795/2003 de la Comisión (DO L 262 de 14.10.2003, p. 13).


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/69


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea»

COM(2005) 108 final — 2005/0033 (COD)

(2006/C 28/14)

El 27 de septiembre de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2005 (ponente: Sr. BARROS VALE).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 27 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 74 votos a favor, ninguno en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE) se creó en 2002 con el objetivo de prestar asistencia a las regiones de los Estados miembros o a los países en proceso de adhesión que podrían sufrir catástrofes de grandes proporciones.

1.2

El FSUE debería ser un sistema ágil y lo menos burocrático posible a fin de posibilitar una asistencia inmediata a las regiones afectadas.

1.3

Para el periodo 2002-2006, se le asignó al FSUE una dotación de cerca de mil millones de euros anuales.

1.4

El Reglamento del FSUE debe ser objeto de una revisión antes de finales de 2006, y es sobre la propuesta de revisión sobre lo que versa el presente dictamen.

1.5

El actual FSUE se limita a las catástrofes naturales, de modo que la asistencia en caso de accidentes industriales, actos terroristas e incluso en el de una crisis grave de salud pública resulta extremadamente difícil.

1.6

El actual umbral de intervención del FSUE es muy elevado (se sitúa alrededor de los 3 000 millones de euros de gastos en concepto de daños directos o de más del 0,6 % del PIB); como consecuencia de ello, más de dos tercios de las ayudas se concedieron con arreglo a una cláusula de excepción (cuya dotación anual se limita a 75 millones de euros).

2.   La nueva propuesta

2.1   Cuestiones generales

2.1.1

Se conserva el ámbito geográfico del FSUE, que engloba a los actuales Estados miembros y a los países en proceso de adhesión.

2.1.2

Se amplía el ámbito temático de aplicación del FSUE, que contempla, además de las catástrofes naturales, catástrofes tecnológicas o industriales, amenazas para la salud pública y actos de terrorismo.

2.1.3

La definición de «catástrofe» subvencionable por el Fondo se ha realizado mediante un doble criterio, cuantitativo o político.

2.1.3.1

Criterio cuantitativo: el umbral de intervención del FSUE disminuye de 3 000 a 1 000 millones de euros o del 0,6 % al 0,5 % del PIB, lo que permite la intervención en un mayor número de casos.

2.1.3.2

Criterio político: en determinadas circunstancias bien justificadas (particularmente aquellas en que, en el momento de la decisión, aún no se conozca totalmente la dimensión de los daños) la Comisión puede decidir la intervención del Fondo, aun cuando no se cumpla el criterio cuantitativo.

2.1.4

Los países vecinos del país afectado son subvencionables en el caso de sufrir también las consecuencias de las catástrofes.

2.1.5

También en lo que respecta al FSUE se debe garantizar el principio de subsidiariedad.

2.1.6

En la propuesta de la Comisión se contempla la posibilidad de que el país afectado solicite un anticipo (alrededor del 5 % del total del gasto previsto de las operaciones subvencionables, por un valor máximo de 5 millones de euros) que deberá concederse inmediatamente después de la solicitud de ayuda que el país en cuestión deberá restituir en caso de que se verifique que no se dan las condiciones para su concesión.

2.1.7

En la atribución de la ayuda se deberá aplicar el principio de proporcionalidad, en función del total de los daños, la dimensión del país y la gravedad de las consecuencias futuras de la catástrofe.

2.1.8

La utilización de la ayuda compete exclusivamente a las autoridades del país que la recibe, que deberá presentar una relación, conforme al reglamento, en la que conste la utilización de los fondos, debidamente justificada.

2.1.9

El importe que propone la Comisión se mantiene en 1 000 millones de euros anuales.

2.1.10

El presupuesto de la UE no contempla la partida destinada al FSUE. Cada vez que el Fondo interviene, es mediante un presupuesto rectificativo.

2.1.11

En caso de que se sobrepase el importe anual, se utilizará el relativo al año siguiente, lo que garantizará la concesión de la ayuda siempre que esté justificada.

3.   Observaciones generales y específicas

3.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente el objetivo de la Comisión de ampliar el ámbito de aplicación del Fondo de Solidaridad y de dotarle de una capacidad de respuesta rápida en situaciones de crisis.

3.2

No obstante, en opinión del CESE, en la propuesta de la Comisión se deberían ajustar diversas cuestiones al objeto de mejorarla y hacerla más eficaz, y convertir el Fondo en un instrumento sólido y flexible a disposición de la Unión Europea con vistas a que las poblaciones de los territorios que contempla su aplicación puedan beneficiarse de manera efectiva de su ayuda solidaria. Esta contribución, que ha de ser desburocratizada y contar con normas capaces de ofrecer cobertura a las diversas clases de catástrofe, independientemente de su origen y en los momentos más críticos de las comunidades a las que pretende auxiliar, debe constituir no sólo una ayuda valiosísima al funcionamiento normalizado de las infraestructuras y la vida económica y social, sino también una señal política inequívoca que Europa puede dar a los ciudadanos afectados por situaciones graves de emergencia.

3.3

El CESE considera que el volumen de la cobertura financiera propuesta se ajusta a las exigencias de las solicitudes registradas en los últimos años, pero expresa sus dudas de que el volumen propuesto pueda hacer frente a las necesidades de una gran catástrofe, como por ejemplo un terremoto o un maremoto de magnitud, una pandemia a escala europea o un accidente o atentado con armas de destrucción masiva. Se deberían prever dichas situaciones, realmente excepcionales, mediante un mecanismo también de carácter excepcional, pero al que la Unión pueda recurrir si un día sucediera una desgracia de ese calibre.

3.4

En opinión del CESE, las normas de subvencionabilidad del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea deben ser simples y claras, desprovistas en lo posible de burocracia, pero provistas de mecanismos que garanticen la transparencia, así como la evaluación y el control a posteriori de los usos para los que se canalicen los recursos puestos a disposición del Estado beneficiario.

3.5

Dada la actual coyuntura presupuestaria de la Unión y la realidad económica que afronta Europa, el CESE no se opone a la forma variable de elaboración de presupuesto, con límites previamente establecidos, propuesta por el Reglamento, pero estima que el FSUE debería establecerse como Fondo Permanente Autónomo lo antes posible, con una dotación anual fija y propia, cuyos «saldos positivos» procedentes de las no utilizaciones anuales servirían de reserva para las grandes catástrofes.

3.6

En cuanto a las normas relativas a los plazos de utilización, el CESE considera que la propuesta de la Comisión va en el buen sentido, y apoya el mecanismo previsto de respuesta rápida, que posibilita una ayuda pronta, inmediatamente después de la constatación de los hechos objeto de la acción del FSUE.

3.7

Respecto a la problemática de la evaluación de daños, el CESE estima que, dado el amplio espectro de situaciones cubierto por la propuesta de Reglamento, este procedimiento no sólo no es simple sino, probablemente, muy falible, en razón de la multiplicidad de gastos y agentes afectados, ya que se contemplan no sólo los daños de carácter público sino también privado. El breve lapso de tiempo para la presentación de la solicitud a los servicios de la Comisión, además de la pluralidad de intereses y bienes materiales afectados, puede conducir a sobrevalorar o infravalorar de manera especial el impacto de la crisis en cuestión, por lo que la evaluación de las solicitudes debe llevarse a cabo meticulosamente, con la ayuda de especialistas, datos históricos y registros precedentes, y calculando la cuantía económica de la ayuda en función del nivel de los precios en el Estado beneficiario.

3.8

Por lo que se refiere al tipo de gastos que el Fondo debe financiar, el CESE considera apropiadas las operaciones subvencionables recogidas en el artículo 4 de la propuesta de Reglamento, pero desearía que se incluyera un apartado complementario bajo el siguiente epígrafe: «Otras operaciones de interés público, orientadas a la normalización de la vida social y económica de las poblaciones y zonas afectadas y a ofrecer la posibilidad de acogerse a la ayuda del FSUE al conjunto de los agentes de la sociedad civil, con arreglo a modalidades y condiciones que aún deben definirse». La inclusión de este nuevo apartado se debe a la imposibilidad de prever todos los tipos y consecuencias de los hechos que el FSUE ha de cubrir, facilitando la flexibilidad a la hora de tomar decisiones en situaciones inhabituales en las que la imposibilidad de intervención en los daños privados amenaza la organización social y el dispositivo de producción.

3.8.1

En cuanto a este deseo, conviene constatar que la cobertura prevista se halla lejos de agotarse, sobre todo debido a la cláusula de reserva de los fondos, que impone una limitación únicamente a los gastos públicos. Ello no permite que se tengan en cuenta situaciones que entran de hecho dentro de la filosofía de intervención del FSUE.

3.8.2

Asimismo, debería reconsiderarse la noción de umbral a fin de ajustar las posibilidades de intervención del Fondo a las necesidades del lugar y a la dimensión regional de ciertos fenómenos naturales.

3.9

El CESE considera que los beneficiarios finales deben ser los ciudadanos de la Unión Europea a través de las operaciones subvencionables que se lleven a cabo. Sólo por razones logísticas y de organización, los beneficiarios intermediarios son los Estados, que a este fin reciben los recursos del presupuesto del FSUE. Por la misma razón, las organizaciones estatales no deben ser las únicas en beneficiarse de los recursos públicos disponibles para la intervención del Fondo; la sociedad civil organizada que participa en las operaciones subvencionables también debe poder beneficiarse, toda vez que, en general, los Estados no disponen de los recursos de intervención necesarios para paliar los efectos de este tipo de catástrofes sin la ayuda de la sociedad civil. Se debe compensar debidamente a los cuerpos de bomberos, a las organizaciones voluntarias de la sociedad civil asociadas a la salud o a la asistencia social y a otros actores de la sociedad civil, ya que en general no poseen presupuestos compatibles con la especificidad de este tipo de incidentes de proporciones excepcionales.

3.10

El CESE opina que es preciso revisar el ámbito geográfico de aplicación en caso de catástrofe a fin de garantizar la cobertura y alcance de la ayuda a otros países además de los que son directamente vecinos. Las catástrofes de grandes dimensiones –que no tienen por qué limitarse a las nucleares– pueden afectar a otros países sin fronteras con el Estado en el que se origina la tragedia, por lo que todos los Estados afectados deben ser subvencionables. En las situaciones en que la catástrofe afecte a otros Estados y se movilice el Fondo, la cobertura geográfica debe extenderse a los distintos Estados afectados, incluso en el caso de que no cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2 de la propuesta de Reglamento.

3.11.

En opinión del CESE, la cuestión de la vecindad también entra en consideración para los Estados no miembros o no candidatos cuando les afecta un incidente producido en el territorio de la Unión o en los territorios de los Estados candidatos. Si se moviliza la ayuda del FSUE para un incidente originado o provocado dentro de este ámbito geográfico, los demás Estados vecinos también deberán ser objeto de la solidaridad de la Unión, a través del FSUE o bien de los demás instrumentos de cooperación internacional vigentes, siempre que esto no afecte, y por consiguiente reduzca, los programas de cooperación operativos en ese momento.

3.12

El CESE considera indispensable incluir como subvencionables las catástrofes que resulten de una acumulación o prolongación de incidentes no inmediatamente calificados de especial gravedad (por ejemplo, una sequía grave), así como especificar el momento de su evaluación. Los cambios climáticos a los que hemos asistido estos últimos años, causados en parte por el calentamiento global del que la Unión Europea también es responsable, afectan en mayor medida a unos Estados que a otros, y no sería razonable ni solidario que la Unión Europea rehuya sus obligaciones respecto al origen del problema y a sus consecuencias.

3.12.1

Las observaciones recogidas sobre el terreno en la misión de estudio del CESE en España y Portugal del 14 al 16 de septiembre de 2005 revelaron en algunos casos la necesidad de articular en torno a una misma problemática, de una parte:

el FSUE, que debido a su capacidad de intervención rápida puede aportar una solución inmediata a las necesidades de urgencia ya sea a la población, ya sea de forma material, y de otra:

los Fondos de intervención más estructurales, orientados a aportar respuestas a largo plazo a los problemas de fondo, como por ejemplo la creación de infraestructuras para la sequía, la reforestación y el desarrollo de actividades alternativas cuando los incendios han sido especialmente destructores.

3.12.2

La inscripción de la intervención en un contexto más amplio de acciones de envergadura a largo plazo debería constituir un criterio importante de selección de proyectos por la Comisión. De este modo se llegaría a una mejor operatividad del conjunto del FSUE y de los Fondos Estructurales.

3.12.3

De la misma forma que las inundaciones, tornados y precipitaciones particularmente intensas se hallan cubiertos por la propuesta, las cuestiones de suministro de agua, funcionamiento de infraestructuras y ayuda social y sanitaria a la población en situaciones imprevisibles de sequía y olas de calor no pueden quedar excluidas de los fenómenos contemplados por el FSUE. El Reglamento debe prever dichas situaciones y definir con claridad a partir de qué momento pueden ser objeto de consideración, toda vez que no se derivan de incidentes inopinados, y sí de una agravamiento continuado de una determinada situación (climática o de otro tipo).

3.13

A este fin podrá establecerse el requisito obligatorio de la «Declaración oficial de sequía grave» que la autoridad nacional responsable de la gestión del agua deberá realizar ateniéndose a criterios objetivos uniformes que las diferentes autoridades gestoras del agua en los distintos Estados miembros deben seguir.

3.14

Asimismo, el CESE estima que los Estados miembros de la Unión deben establecer normas claras relativas a la obligación del sistema de seguros de la Unión Europea de incluir coberturas para determinados tipos de riesgos, que las empresas del sector intentan esquivar con frecuencia. Ese objetivo resulta más importante en la medida en que el FSUE y las ayudas públicas prestadas por los Estados no cubren por lo general los daños soportados por particulares, que habitualmente son muy superiores a los que se derivan de la intervención pública orientada a reducir o resolver los problemas colectivos, siendo aquélla obligación de los poderes públicos.

3.15.

Por último, el CESE opina que en todos los niveles deben incentivarse los esfuerzos encaminados a la prevención de riesgos con vistas a reducir o suprimir las consecuencias de las situaciones críticas, previendo los incidentes, evitando catástrofes y preparando y activando los mecanismos de respuesta rápida para proteger la vida y salud humanas y evitar la destrucción de infraestructuras y bienes materiales e inmateriales. En este sentido, el CESE no se opondría a la incorporación de una cláusula en el Reglamento propuesto que, al objeto de fomentar la prevención, limitara, redujera o suprimiera la intervención del FSUE en casos probados de negligencia de los poderes públicos del Estado en cuestión, siempre que éste reúna las condiciones presupuestarias para poder atender debidamente a las consecuencias del incidente. Dado que los beneficiarios finales que se pretende apoyar son los ciudadanos afectados por el incidente, la intervención del FSUE podría tener lugar incluso en esas circunstancias, en la forma de un préstamo y no de una subvención al Estado considerado negligente. En los casos de negligencia de los Estados, el desembolso definitivo de la ayuda de la Unión crea un ambiente de laxismo e irresponsabilidad y aumenta los riesgos de determinado tipo de catástrofes que a veces son evitables.

4.   Conclusiones

4.1

El CESE reitera su posición, que siempre ha defendido, de apoyar la prevención, responsabilización y previsión de incidentes graves, pero considera de gran importancia la existencia de un mecanismo como el FSUE, siempre que éste se adapte a las críticas y sugerencias recogidas en el punto 3 de «Observaciones generales y específicas» relativas a la propuesta de la Comisión.

4.2

Acoge favorablemente las mejoras introducidas por la propuesta de Reglamento que, no obstante, en opinión del CESE, son insuficientes para dotar al FSUE de todo su potencial, capacidad y precisión en sus intervenciones.

4.3

El CESE estima que el proyecto de la Comisión deberá revisarse en tres áreas diferentes, a fin de adaptarlo a las verdaderas necesidades:

a)

Ampliar el ámbito de aplicación incluyendo otras catástrofes no previstas, en especial la sequía;

b)

Reducir los umbrales de los valores relativos de los daños verificados que no sean demasiado elevados y dejen fuera la mayor parte de las catástrofes verificadas recientemente y concedan flexibilidad política a la Comisión para aceptar catástrofes de impacto regional grave;

c)

Flexibilizar los tipos de gastos subvencionables mediante un nuevo párrafo de mayor alcance que cubra otros gastos relevantes no previstos en los párrafos que la Comisión propone en el ámbito de las «operaciones subvencionables».

4.4

Se podría elaborar, lo antes posible, un dictamen de iniciativa sobre «La evaluación de los principios y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y su adecuación a las necesidades de los países y regiones de la Unión Europea», que contribuirá a resolver los problemas ya definidos.

Bruselas, 27 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/72


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Comercio ético y sistemas de garantía para los consumidores»

(2006/C 28/15)

El 8 de febrero de 2005, a raíz de una petición formulada en febrero de 2005 por la futura Presidencia británica de la UE, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema «Comercio ético y sistemas de garantía para los consumidores».

La Sección Especializada de Relaciones Exteriores, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de octubre de 2005 (ponente: Sr. ADAMS).

En su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 27 de octubre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 75 votos a favor, 12 votos en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

Síntesis

1.

El comercio ético (en las diversas formas en que se define en el dictamen (1)) puede aportar una contribución significativa al desarrollo sostenible y al compromiso directo de los consumidores con una respuesta positiva y responsable a la globalización.

2.

Utilizando un conjunto de sistemas basados en el conocimiento, el comercio ético puede proporcionar información tanto al proveedor como al productor de bienes y servicios y estimular acciones orientadas al mercado y respuesta de los consumidores. Europa es líder mundial en este ámbito. Su actuación se enmarca en la Estrategia de Lisboa y contribuye al mismo tiempo a los objetivos de desarrollo de la Cumbre del Milenio.

3.

Los cada vez más numerosos sistemas de garantía para los consumidores pretenden ofrecer una serie de garantías éticas, sociales y medioambientales. La mayoría se centra en un problema –o en un número reducido de problemas– característico del producto de que se trate: el comercio justo, la producción biológica, la silvicultura sostenible, el impacto ambiental, el trabajo infantil o el bienestar animal.

4.

El dictamen examina de modo crítico los requisitos necesarios para que estos sistemas sean efectivos, la adecuación de la política formulada en la UE y la necesidad urgente de clarificar y coordinar las políticas. Por otro lado, sugiere medidas prácticas que pueden adoptar las instituciones de la UE, los Estados miembros y los entes regionales y locales para consolidar, mantener y mejorar estas iniciativas.

5.

El dictamen también recomienda la adopción de un marco que ayude a las diversas instituciones de la UE y a la amplia gama de iniciativas de comercio ético a plantear las mismas cuestiones sobre la garantía y la demostración del impacto y a compartir experiencias sobre cómo darles respuesta. Esto ayudará a mejorar la eficacia y a reducir al mínimo la duplicación de esfuerzos en las acciones de control.

6.

La finalidad de este marco es proporcionar una base inteligente que permita comparar los sistemas de garantía para los consumidores con otros instrumentos destinados a objetivos similares y facilitar a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros un indicador de coherencia en las políticas y una herramienta práctica para evaluar la inversión de recursos.

7.

La elaboración del dictamen ha suscitado amplio interés y participación en los servicios de la Comisión, entre los principales grupos de intereses comerciales y en las ONG. El CESE, en sus ulteriores trabajos, promoverá:

la organización práctica en 2006 de un foro de diálogo de todas las partes interesadas con el fin de crear un marco de garantías de comercio ético para evaluar el impacto y la calidad;

la organización práctica en 2006 de un foro de diálogo para preparar la participación de la UE en los trabajos sobre la norma ISO 26000;

el lanzamiento de un programa de sensibilización del consumidor –desde los primeros años de escolarización, a lo largo de la educación oficial y posteriormente hasta la formación continua– que destaque la capacidad de los consumidores para influir en la dinámica social y ambiental a través de un consumo realizado con conocimiento de causa.

1.   Introducción

1.1

En febrero de 2005 el Gobierno británico solicitó al CESE la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el comercio ético y los sistemas de garantía para los consumidores, con vistas a la futura Presidencia británica del Consejo (julio a diciembre de 2005), con la intención de contribuir a las iniciativas de desarrollo sostenible. El CESE ha abordado en diversos dictámenes recientes el «comercio ético» en sus distintas vertientes, entre ellas en el ámbito del desarrollo sostenible (CESE 661/2004) y la responsabilidad social de las empresas (CESE 355/2002). El comercio justo en particular es un tema de interés para el CESE desde hace tiempo, desde el primer dictamen en la materia que emitió en 1996 (2). Así pues, el Comité acoge con satisfacción la posibilidad de volver a examinar de manera específica este tema.

1.2

Los intercambios comerciales suelen fomentar el crecimiento económico, la creación de riqueza y las oportunidades sociales, pero también pueden generar la explotación del ser humano y de los recursos y repercutir negativamente en el medio ambiente. El «comercio ético» podría ofrecer posibilidades de solucionar algunas de estas tensiones. Los consumidores pueden orientar el poder de que disponen con su consumo y producir efectos significativos: las empresas son muy receptivas a los cambios en las tendencias del consumo y buscan reducir al mínimo los riesgos que supondría un ataque a su credibilidad. Así pues, la influencia del «comercio ético» puede ser determinante. De entre las 100 principales economías del planeta, 51 son empresas y 49 son Estados (3). En 2003 los intercambios comerciales internacionales superaron, a escala mundial, 9,1 billones de dólares americanos –el 25 % del PIB mundial–, y desde hace más de 20 años registran un índice de crecimiento anual medio superior al 6 % (4). El volumen absoluto de los flujos de «comercio ético» es difícilmente mensurable, pero es posible efectuar una estimación basándose en la cantidad de bienes y servicios vendidos por empresas que se adhieren a estos sistemas de control social y medioambiental, que arroja un porcentaje de entre el 5 y el 7 % del comercio mundial.

1.3

La globalización económica, la configuración del mundo a través de la sociedad de consumo y la influencia creciente de las empresas multinacionales ha avivado el debate sobre el «comercio ético» y ha llevado a exigencias de mayor responsabilidad social y medioambiental por parte de los participantes en la cadena del comercio y a través de la elaboración de un marco reglamentario nacional e internacional más coherente. Asimismo se han multiplicado las tentativas destinadas a medir el «comercio ético» mediante distintos procesos de evaluación.

1.4

El «comercio ético» está directamente vinculado a los intereses estratégicos de la UE. El objetivo de crear una economía basada en el conocimiento que garantice una competitividad sólida constituye un aspecto esencial de la Estrategia de Lisboa. El «comercio ético» depende fundamentalmente de un conjunto de sistemas basados en el conocimiento, concebidos para proporcionar información tanto a los proveedores como a los productores de bienes y servicios, y para estimular la acción orientada al mercado y la respuesta de los consumidores. Europa tiene el liderazgo a escala mundial en cuanto a las iniciativas de «comercio ético», y al consolidar esta posición contribuirá a la realización de los objetivos de desarrollo de la Cumbre del Milenio. Además en el Sexto programa de acción para el medio ambiente actualmente en vigor (5) se subraya la importante función que cumplen los productos y servicios que responden a objetivos específicos de minimización del impacto ambiental.

1.5

Las distintas estrategias e iniciativas para promover el «comercio ético» se caracterizan por basarse en un enfoque de carácter no reglamentario y por reconocer el poder de los consumidores y los inversores; sus métodos y análisis son complementarios y a menudo idénticos a los del Movimiento en Favor de la Responsabilidad Social de las Empresas (RSE). La Comisión Europea adoptó nuevas directrices para la promoción de la RSE en julio de 2002 y publicará próximamente una «Estrategia de fomento y desarrollo de la responsabilidad social de las empresas en la Unión Europea».

1.6

Este tema en particular fue objeto de un examen en profundidad en el reciente dictamen de iniciativa del CESE sobre los «Instrumentos de información y evaluación de la responsabilidad social de las empresas en una economía globalizada» (6).

1.7

El presente Dictamen aporta un enfoque complementario y utiliza una base común. Reconoce que hay ya en vigor o se están desarrollando ya convenios y marcos internacionales ampliamente reconocidos en materia de actividades comerciales transnacionales, desarrollo internacional, medio ambiente, corrupción, asuntos exteriores, cuestiones laborales y derechos humanos. Estos convenios y marcos son una combinación de ética humanitaria y Derecho internacional.

1.8

Estas reglamentaciones se traducen en un corpus normativo que sirve de referencia a nivel internacional: por ejemplo, la «Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social», o la «Declaración sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo», ambas de la OIT; los convenios que tratan de las condiciones de empleo y los derechos laborales, también de la OIT; las directrices de la OCDE para las empresas multinacionales; la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, o los convenios relacionados con las nuevas medidas sobre el SPG + (véase el anexo 1).

1.9

A modo de ejemplo, el Foro multilateral sobre la RSE impulsado por la Comisión (7) y la Iniciativa de comercio ético (Ethical Trading Initiative) (8) respaldada por el Gobierno británico, tenían el objetivo de fomentar la responsabilidad social de las empresas y contribuyeron a ir estableciendo un marco que permitiera la participación de los consumidores en el mercado. Los conceptos y herramientas desarrollados por estas iniciativas y otras similares están empezando a crear un consenso práctico de funcionamiento en el ámbito de las cadenas de producción y de suministro.

1.10

La RSE se centra sobre todo en los procesos generados por los proveedores, mientras que el «comercio ético» se caracteriza por tener un alcance más amplio y englobar también iniciativas que emanan de los consumidores. En particular, los minoristas han creado programas de control de la cadena de suministro (9), algunos de ellos con el apoyo de ONG y organizaciones sindicales. Algunas ONG también han apoyado sistemas de etiquetado independiente. Estas iniciativas sensibilizan a los productores y a los consumidores sobre la dimensión social del mercado, y permiten que pueda ejercerse, a través del poder adquisitivo, una influencia de carácter moral y social.

1.11

El presente Dictamen reconoce que no todos los consumidores tienen la capacidad económica de elegir productos «éticos», pero se centrará en la cuestión de cómo los consumidores que sí optan por apoyar estos sistemas «éticos» pueden contar con la garantía de que los sistemas (y las empresas) son verdaderamente fieles a sus promesas y que no prometen o sugieren más de lo que pueden hacer realmente. Examinará si la definición de las políticas competentes a nivel europeo es adecuada, determinará a quién corresponden las responsabilidades y qué grado de coordinación se necesita, y sugerirá medidas prácticas que puedan ser adoptadas por las instituciones europeas, los Estados miembros y los entes regionales y locales.

1.12

Los resultados de esta iniciativa beneficiarán también a otros interesados. Los sindicatos y sus afiliados tienen especial interés en que se distinga entre los sistemas que respetan la dignidad del trabajo, mejoran las condiciones de sus miembros y de otros trabajadores desaventajados y los que no lo hacen. Del mismo modo, las empresas tienen interés en garantizar que la confianza de los consumidores se vea reforzada por la ayuda pública a los buenos sistemas de garantía de la calidad. Las autoridades públicas, aunque deben ceñirse a la normativa de la UE en materia de contratos públicos, también pueden establecer para sus estrategias de compra normas de calidad basadas en el «comercio ético» y apoyar así los objetivos de sus políticas.

1.13

De ese modo, el Dictamen contribuirá a desarrollar sistemas de garantía que ofrezcan una relación costes/beneficios positiva, que garanticen verdaderas mejoras sociales y medioambientales a la vez que satisfacen a los consumidores, y que permitan a los empresarios responsables distinguirse de manera objetiva de otros empresarios cuyo fin primordial es obtener ventajas comerciales.

2.   Ámbito

2.1

El «comercio ético» engloba diversos planteamientos que permiten a los consumidores responder a algunos de los costes sociales y medioambientales de la producción. Teniendo en cuenta que los distintos Estados miembros conceden prioridades muy distintas a estas cuestiones, es esencial definir claramente el objeto de estudio del dictamen.

2.2

Mientras que la RSE se refiere a la gestión y minimización de las consecuencias negativas que conlleva el conjunto de las actividades de una empresa, se observa también la aparición de un conjunto específico de iniciativas destinadas a controlar, gestionar y mejorar el impacto social, económico y medioambiental de las actividades de aprovisionamiento (sourcing operations) de una empresa. Aquí se incluyen en general los medios que la empresa utiliza para mejorar el comportamiento social y medioambiental de sus proveedores, lo que se ha dado en llamar comercio ético.

2.3

En esta categoría, que es muy amplia, cabe distinguir entre las iniciativas que se centran en la gestión del riesgo y las que intentan mejorar la credibilidad de las empresas u obtener ventajas comerciales por medio de la publicidad. La mayoría de las iniciativas de comercio ético tiene un carácter esencialmente defensivo: tratan de cómo las empresas pueden defenderse de una imagen negativa por parte de los medios de comunicación o de cómo presentar una defensa creíble ante tal circunstancia. Otras iniciativas se orientan más claramente a mejorar las salidas del mercado ofreciendo garantías al público o a otras empresas clientes.

2.4

Otra distinción que cabe establecer es entre las iniciativas cuyos resultados se centran principalmente en las garantías y las iniciativas cuyos resultados intentan mejorar una situación dada. En muchos casos, los sistemas que abordan solamente las garantías tienden a fomentar una «mentalidad coercitiva», con empleo de sanciones. En cambio, los orientados a las mejoras se ocupan menos del respeto de las normas y se centran más en combatir las causas subyacentes al incumplimiento. Estas últimas tienden a conceder más importancia a las relaciones y a la gestión a largo plazo que a la necesidad de establecer controles.

2.5

Por último, hay sistemas que son esencialmente «generalistas», en contraste con otros que se dirigen a una minoría de consumidores que buscan modos de expresar sus valores sociales y medioambientales a través de las compras que hacen. Los sistemas orientados a la mejora o encaminados a asegurar ventajas comerciales a menudo se basan en la disposición de los consumidores a pagar un precio más elevado por un producto, o al menos a expresar su preferencia. Otros sistemas son a menudo de menor coste; los costes adicionales son absorbidos en la cadena de producción, justificados por la seguridad adicional que aportan a la imagen de la empresa.

2.6

El presente dictamen trata únicamente de las iniciativas emprendidas para garantizar a los consumidores que sus compras generan unos beneficios sociales y medioambientales concretos. En algunos casos, los sistemas se definen y se dan a conocer por el empleo de una etiqueta del producto, e intentan solucionar los problemas que plantean uno o más aspectos específicos del producto. Ejemplos bien conocidos son las etiquetas Fairtrade («comercio justo»), Organic («productos biológicos»), Marine and Forest Stewardship («gestión marítima y forestal»), Eco-label («etiqueta ecológica»), Child Labour («trabajo infantil»). Otros sistemas es una empresa o una asociación comercial particular la que los promueve, sin que exista una «etiqueta» de terceros; se ofrecen a los consumidores a través de los embalajes, los puntos de venta o campañas de relaciones públicas.

2.7

Todos los sistemas de este tipo entrañan un riesgo: en cuanto algunos exageren el impacto o los beneficios, o induzcan al público a error, se produce una crisis de confianza que afecta a todos. Por eso es necesaria una evaluación oficial de la calidad de los sistemas de garantía para los consumidores. Dado que los sistemas tienen una gran diversidad de objetivos, no es posible ni deseable imponer una definición única del «comercio ético». En lugar de ello, es preferible crear un marco global que defina cómo debe garantizarse la calidad. Este marco deberá definirlo un organismo exento de presiones comerciales u operativas, por ejemplo, un grupo de representantes de las distintas partes interesadas.

2.8

Sin embargo, no todas las iniciativas se basan en resultados tan específicos. En particular, la Iniciativa de comercio ético (Ethical Trading Initiative, ETI) del Reino Unido se basa en la cooperación mutua de organizaciones de la sociedad civil que examinan cómo pueden ser eficaces tales programas y cómo pueden producir los resultados esperados. Aunque la ETI no es un «sistema» en sentido estricto, sus enseñanzas pueden aplicarse con provecho a diversas categorías de sistemas y, con el tiempo, las empresas participantes pueden convertirse en proveedores o miembros de los sistemas de garantía.

2.9

En la práctica, no hay una frontera neta entre las distintas categorías, y la mayoría de los sistemas reivindica su contribución a la sensibilización y la realización del desarrollo sostenible. El dictamen se centra en particular en los sistemas que se basan en la acción consciente de los consumidores para lograr sus objetivos.

3.   La importancia del «comercio ético» para la Unión Europea

3.1

Los ciudadanos europeos disfrutan de una protección social financiada por niveles de fiscalidad del orden del 40 % del PIB por término medio. En Europa, la industria y los servicios operan dentro de un marco general de legislación laboral, medioambiental y social cuyos costes, repercutidos por el fabricante en el precio, son soportados por el consumidor.

3.2

No obstante, aunque este modelo europeo ha contribuido a implantar a gran escala normas adecuadas en muchos ámbitos, a nivel mundial el mercado ejerce una fuerte influencia en la difusión de las buenas prácticas. El precio y la calidad siguen siendo las consideraciones más importantes, pero algunos consumidores han empezado a manifestar un deseo creciente de seleccionar productos y servicios procedentes de empresas que declaran contribuir de manera más significativa al progreso social y medioambiental, tanto en la UE como en el resto del mundo, especialmente en los países menos desarrollados. La existencia de sistemas de garantía fiables, transparentes y eficaces puede complementar las medidas legislativas, recompensando las buenas prácticas. El poder de los consumidores orientado a los valores sociales está convirtiéndose en una fuerza significativa en el mundo del comercio, recompensando a empresas que se adaptan a los intereses de los consumidores y procurando que el comportamiento de las empresas refleje unos valores socioeconómicos en proceso de cambio que, naturalmente, varían en cierto grado de un Estado miembro a otro de acuerdo con su capacidad económica y sus prioridades.

3.3

El carácter no reglamentado de estos sistemas de garantía requiere que los costes de aplicación sean soportados por los consumidores; por tanto, es la demanda de los consumidores, expresada a través del funcionamiento del mercado, la que fomenta o desalienta el crecimiento. También significa que el esfuerzo por promover buenas prácticas no va en detrimento del cumplimiento de las normas de la competencia y de las normas comerciales de la OMC. Por otro lado, los sistemas voluntarios no eliminan la necesidad de establecer verdaderos marcos reglamentarios en la OMC para garantizar el cumplimiento de normas mínimas básicas en todos los intercambios comerciales internacionales.

3.4

Los Estados miembros y la Comisión han financiado el desarrollo de varios de los sistemas de garantía actualmente en el mercado, en reconocimiento no sólo de su potencial impacto medioambiental y social sino también del papel que pueden desempeñar para sensibilizar a los consumidores y modificar sus actitudes. Es importante sopesar el valor de los sistemas de este tipo, tanto en cuanto a la realización de los objetivos indicados como en cuanto a su eficacia en relación con los costes.

3.5

Análogamente, la UE y los Estados miembros han apoyado, con medidas de financiación y medidas legislativas, los sistemas de producción y fabricación que ofrecen ese tipo de garantía. Se reconoce que la fijación de normas y el apoyo a los productores en el cumplimiento de las mismas es un elemento importante del enfoque distintivo de Europa. Hay ejemplos bien conocidos de empaquetado correcto, eficacia energética, eliminación de los productos y agricultura biológica. Cabe señalar que la legislación relativa a esos sistemas vino precedida de una amplia experiencia práctica en la gestión de programas voluntarios bien definidos.

3.6

Hasta ahora se ha prestado mucha atención a los efectos de la economía del conocimiento para el equipamiento de las industrias y servicios en Europa del lado de la oferta (tecnología, aprendizaje a lo largo de la vida, investigación, etc.), pero es menos la que se ha dedicado a lo que esto significa para el lado de la demanda. Si los consumidores europeos son los consumidores mejor informados del mundo, entonces probablemente también tenderán a ser los más selectivos y los más críticos, y seguramente elegirán basándose en factores sociales y medioambientales además de tener en cuenta los criterios tradicionales de precio y calidad. El etiquetado de los productos es una manera sencilla de comunicar cuestiones complejas. No obstante, la complejidad inherente a las cuestiones del «comercio ético» requiere un nuevo enfoque para la educación e información para el consumo, basado en la consideración del desarrollo sostenible.

3.7

La evolución económica internacional (globalización, diversificación de la producción y desarrollo de elementos de comparación a disposición de los consumidores) está dando lugar a mercados de nuevo tipo. Los consumidores están, cada vez más, en condiciones de exigir y obtener bienes y servicios que se ajusten a sus preferencias personales. Estas preferencias se han ampliado más allá de los factores tradicionales de precio, estilo y calidad, e incluyen ahora toda una serie de valores sociales y medioambientales que tienen que ver, hacia atrás, con la cadena de producción y, hacia delante, con el impacto producido por el uso y la eliminación de los productos. Fomentar este enfoque más sofisticado redunda sin duda en beneficio de las empresas y de los trabajadores europeos, que deben estar en condiciones de dar una respuesta. También está en consonancia plena con las necesidades de un mercado libre y eficaz en el que los consumidores disponen de la información y del discernimiento necesarios para formular demandas efectivas. Sin este conocimiento, se producen distorsiones del mercado que hacen que los costes sociales y medioambientales se distribuyan o asuman de manera ineficaz.

3.8

No obstante, está claro que los intereses y prioridades de los consumidores de los 25 Estados miembros son muy variados y diversos. En los nuevos Estados miembros, en particular, el interés de los consumidores se centra, y con razón, en la calidad, la seguridad y el valor del producto. En muchos de estos países todavía no se han logrado garantías mínimas en estos aspectos. El Comité vuelve a hacer hincapié en el carácter no regulado de los sistemas de garantía del comercio ético, que permite que la adhesión a ellos se adapte a las prioridades de los consumidores.

4.   Las iniciativas de «comercio ético» en Europa

4.1

Hay diversos sistemas (véanse algunos ejemplos en el punto 2.6) que ofrecen garantías a los consumidores, en Europa y a nivel internacional, a través de la promoción de la imagen de las empresas, de inspecciones in situ y de la concesión de certificaciones o etiquetas específicas para los productos. Todos estos sistemas entrañan unos costes significativos, tanto para ajustarse a las normas requeridas como para documentar y garantizar su cumplimiento; en general, son los consumidores deseosos de contribuir al progreso social y medioambiental quienes sufragan estos costes a través del precio de los productos. Es difícil obtener información exhaustiva sobre los sistemas de este tipo, en la medida en que no existe actualmente ningún «centro de intercambio», asociación comercial o punto de referencia reconocido. No obstante, puede afirmarse que en los 25 Estados miembros hay en el mercado más de 100 sistemas de garantía para el consumidor basados en el etiquetado, con un volumen de negocios de más de 20 000 millones de euros.

4.2

Cada sistema tiene sus propios mecanismos para garantizar el cumplimiento real de las normas. Actualmente hay iniciativas en marcha para desarrollar enfoques comunes a los diferentes sistemas para este nivel de garantías. La coherencia de enfoques puede y debe conducir a sistemas de gestión de calidad equiparables y lograr eficiencia y reducción de costes, los que redundará en beneficio de todas las partes.

4.3

Existe también la necesidad de elaborar y adoptar enfoques comunes para controlar el impacto, porque el establecimiento de normas no garantiza de por sí la obtención de mejoras, ya sea en lugares específicos o en términos generales. Por ejemplo, el cumplimiento de las normas mínimas de trabajo puede lograrse fácilmente realizando una selección previa de los proveedores que ya cumplen las normas o retirando la certificación a los lugares que no la cumplen. Eso garantiza el cumplimiento de las normas a nivel puramente técnico, y aporta garantías a los consumidores, pero puede también llevar, de hecho, a una degradación global de las normas, perjudicando aún más a los productores más débiles.

4.4

Una gran parte de los sistemas de garantía (pero no todos) sometidos a control independiente establecen enfoques comunes destinados a demostrar el cumplimiento de sus normas. Por ejemplo, la Alianza Internacional de Acreditación y Etiquetado Social y Ambiental (ISEAL) está desarrollando enfoques comunes de calidad para sus miembros. A fin de garantizar que estas normas produzcan los resultados deseados, es necesario realizar un mismo esfuerzo coherente para todos los sistemas de garantía para los consumidores, que debe adquirir la forma de una evaluación del impacto. Un enfoque común para evaluar el impacto, cuyo alcance refleje el conocimiento de los consumidores y justifique los costes que entraña, posibilitará una evaluación más transparente de estos sistemas y permitirá definir qué características se requieren para que los sistemas obtengan ayuda financiera de la Comisión, ayuda que debe basarse en pruebas que demuestren el impacto, si se quiere contribuir a los objetivos acordados.

4.5

Para que los consumidores y proveedores otorguen su confianza al «comercio ético», es necesario que se les garantice un equilibrio satisfactorio entre, por una parte, los costes y beneficios que afectan a los consumidores y las empresas y, por otra, los beneficios sociales y medioambientales deseados. Un sistema destinado a garantizar a los trabajadores de países en desarrollo mejores condiciones de trabajo puede limitarse a producir meramente un desplazamiento de la producción hacia otros lugares no regulados; un sistema destinado a reducir el impacto negativo en el medio ambiente puede entrañar gastos de control desproporcionados o causar graves problemas de eficacia; las normas de ganadería biológica pueden reducir el bienestar animal si se aplican de manera mecánica; una iniciativa destinada a tranquilizar los consumidores con respecto al trabajo infantil puede provocar que los niños se dediquen a actividades más peligrosas o no puedan costear una formación a tiempo parcial.

4.6

En la medida en que los principales industriales y prestadores de servicios consideren el «comercio ético» como una tendencia significativa del mercado, desempeñarán un papel importante a la hora de traducir las expectativas idealistas de los consumidores en sistemas prácticos y operativos. El desfase inevitable entre las expectativas y la realidad implica que el movimiento por el «comercio ético» (en sus múltiples formas) pueda ser acusado de «ingenuidad». En el mundo de la empresa, las actitudes varían en función de la sensibilidad a la presión del consumidor y su peso relativo en la cadena comercial. Algunas respuestas traducen los intereses de las empresas en materia de relaciones públicas (protección de un valor de marca), otras obedecen a una lógica de mercado (desarrollo de nuevos productos para estos nuevos ámbitos de interés), otras se rigen por la política de contratos (principio de cautela y gestión del riesgo). Todos los enfoques pueden ser válidos, pero la diversidad de las motivaciones de las empresas pone de manifiesto la necesidad de un marco de análisis común.

5.   Marco común

5.1

En todo proyecto de «comercio ético» que disponga de un fuerte elemento de garantía para los consumidores existen tensiones inherentes al sistema. Por una parte, el sistema intenta alcanzar los objetivos sociales y medioambientales dentro de la cadena de suministro; por otra, pretende ofrecer garantías a los consumidores. Eso puede dar lugar a una serie de problemas.

5.2

Las medidas que es necesario adoptar para ofrecer garantías pueden resultar desproporcionadas en comparación con el impacto «real» en la realización de los objetivos: por ejemplo, las auditorías pueden ser costosas; los cambios administrativos necesarios para fomentar la transparencia pueden resultar costosos y complejos.

5.3

En otros casos más graves, los requisitos de garantía pueden repercutir negativamente en los objetivos del sistema: por ejemplo, centrarse en lo que puede medirse o auditarse puede distorsionar las prioridades; puede ocurrir que los requisitos y los costes de una auditoría excluyan a los productores que más necesiten realizar mejoras.

5.4

Además, en muchos casos, el conocimiento y, por ende, las prioridades de los consumidores pueden ser limitados, lo que puede dar lugar a distorsiones del sistema: por ejemplo, los consumidores tienden en general a dar prioridad a una cadena de suministro «limpia» (sin trabajo infantil, sin residuos de pesticidas) más que a un progreso efectivo in situ (mejora de los salarios y de la escolarización, mejora de la gestión del medio ambiente).

5.5

Esto puede llevar a las empresas a seleccionar nuevos proveedores que ya cumplen normas de nivel elevado en vez de comprometerse a lograr mejoras a más largo plazo en la cadena de suministro existente, lo que puede dar lugar a que no se produzca un beneficio neto en lo que respecta a los objetivos globales.

5.6

Por último, puede suceder que un sistema no sometido a control independiente anuncie garantías que exageran o simplifican su impacto (o incluso que sostenga afirmaciones falsas), lo que, a corto plazo, perjudica la realización de los objetivos y, a largo plazo, mina la confianza de los consumidores en los sistemas de garantía en general.

5.7

En sistemas financiados por un número reducido de grandes donantes, la buena gestión puede bastar para solucionar estos problemas, pero un sistema que se financie en gran parte por las «primas» concedidas a los productos elegidos por los consumidores individuales no dispone necesariamente de los procesos de gestión adecuados, y los consumidores no están en buena posición para juzgar la calidad o la rentabilidad del sistema.

5.8

Una de las críticas más comunes a los sistemas de garantía para los consumidores es que, en la medida en que de un modo u otro dependen de las actitudes de los consumidores, y en la medida en que el conocimiento de los consumidores en la materia es limitado, estos sistemas tienden a ofrecer una garantía más simple y más completa de lo que la realidad justifica. Sólo un debate más abierto y más informativo puede solucionar este problema y permitir que se desarrolle un mercado abierto y con buena información (basado en el conocimiento).

5.9

No obstante, no conviene que la UE o los Estados miembros intenten establecer de manera centralizada las definiciones o las normas esenciales de los distintos niveles de «comercio ético»: tal control centralizado carecería de la flexibilidad necesaria para tener en cuenta la mejora de los resultados y la evolución de las circunstancias, e iría también en contra del derecho de los consumidores a elegir en función de sus propios valores cambiantes. Lo que puede y debe establecerse a nivel centralizado es la base que permita garantizar a los consumidores que estos sistemas cumplen lo que afirman pretender.

5.10

El presente Dictamen intenta delimitar un marco en el cual distintas iniciativas puedan plantear las mismas cuestiones sobre cómo ofrecer garantías y demostrar su impacto, y compartir experiencias sobre cómo darles respuesta. La dinámica del comercio ético se presenta en forma de diagrama en el anexo 2. Los distintos sistemas de garantía difieren en sus objetivos respectivos, de modo que llevar a cabo un simple análisis de costes-beneficios resulta difícil y, a la postre, con pocas posibilidades de éxito, dada la dificultad de evaluar tantos y tan distintos «bienes» de carácter subjetivo. No obstante, sí es posible establecer un marco común en el que podemos plantear el mismo tipo de cuestiones acerca de la calidad para todos los sistemas y obtener respuestas comparables. En última instancia, es a los consumidores y a las organizaciones de consumidores a los que corresponde aplicar sus valores personales a la información resultante.

5.11

Aunque las condiciones exactas y la medida de los resultados variarán según los sistemas, dependiendo del alcance y los objetivos respectivos de cada uno de ellos, hay varias cuestiones relativas a la calidad que subyacen en todos los programas. Con nuevas investigaciones y nuevas consultas será posible definir las preguntas clave que cada sistema debería estar en condiciones de responder, aportando pruebas que demuestren la calidad. Más decisivo aún será determinar los objetivos sociales, medioambientales o económicos de alto nivel a los que el sistema quiere contribuir: son estos objetivos los que definen los elementos básicos del sistema, como los interesados, el alcance y la medida del impacto.

5.12

Como punto de partida se sugieren las siguientes cuestiones (aunque en las consultas posteriores se recomienda mantener la coherencia con los marcos de calidad existentes, fiables y de calidad):

a)   Gestión del sistema

¿Cuál es el último nivel de control del sistema?

¿Se trata de un sistema de múltiples participantes cuya representación en los organismos de toma de decisión mantiene un equilibrio de fuerzas?

¿El sistema está controlado por un «consejo de administración» independiente y exento de intereses al que pueden recurrir los interesados?

b)   Objetivos del sistema

¿Se definen claramente los objetivos?

¿Los objetivos del sistema responden a las necesidades de los interesados menos aventajados dentro del sistema comercial?

¿Están en consonancia con los intereses de los consumidores y con la «visión» que promueve el sistema?

¿Se ha involucrado a los interesados (incluidos los de los países en desarrollo) para aclarar y codificar los objetivos?

¿Los objetivos del sistema se han hecho públicos?

c)   Objeto del sistema

¿El sistema trata el «problema» tal como se define normalmente?

¿Las condiciones del sistema permiten tratar el alcance del problema de modo adecuado, o se centran en aspectos menores y fáciles de lograr?

¿Los perfiles de los fabricantes certificados (los «productores») están en consonancia con la «visión» y los objetivos del sistema?

¿Los fabricantes certificados cumplen ya las normas, o el sistema se orienta a la mejora continua?

d)   Normas o condiciones del sistema

¿Las normas establecidas y controladas por el sistema están en consonancia con sus objetivos?

¿Se definen las normas dentro de un proceso en el que pueden participar los interesados (incluidos los de los países en desarrollo)?

¿Hay algún mecanismo fiable que permita que las normas puedan contribuir a la realización de los objetivos?

¿Las condiciones o las normas del sistema se han hecho públicas?

e)   Evaluación del impacto

¿El sistema está dotado de una evaluación fiable de su impacto con respecto a sus objetivos?

¿Se controla el impacto en sentido amplio y a largo plazo en el sector controlado y los cambios realizados (los «resultados») están en consonancia con los objetivos del sistema?

¿Los interesados están involucrados de modo activo y consciente en la definición de las condiciones de la evaluación del impacto y su aplicación?

¿Hay algún proceso que permita definir y tratar el posible impacto negativo del sistema?

f)   Examen independiente

¿Se somete el funcionamiento del sistema a un examen independiente?

¿Están involucrados en la definición de las condiciones o en el propio examen los interesados (incluidos los de los países en desarrollo)?

¿Las conclusiones de estos exámenes se han hecho públicas?

g)   Análisis de costes-beneficios

¿Hay algún proceso que permita controlar y evaluar los costes del sistema que deben asumir los proveedores, los comerciantes y los consumidores en comparación con los progresos efectuados en la realización de los objetivos?

h)   Declaraciones públicas

¿Las declaraciones públicas de las empresas o proveedores certificados están en consonancia con los objetivos, las normas y los resultados del sistema?

¿El examen independiente o de los interesados controla también las declaraciones públicas que hacen las empresas participantes en el sistema?

5.13

Normas de calidad como las esbozadas anteriormente (que deben precisarse y someterse a prueba) deberían cumplirlas todos los sistemas que pretenden obtener la confianza de los consumidores o el apoyo de la Comisión y los gobiernos nacionales. Se podrá considerar que los sistemas que no satisfagan estas normas presentan una mala relación costes-beneficios.

5.14

Para garantizar la credibilidad del desarrollo y promoción de estas normas es necesario un enfoque multilateral, dotado del apoyo de las autoridades públicas a nivel europeo,

5.15

Está claro que elaborar una estimación comparativa de costes-beneficios en este ámbito constituye un reto, pero debería proporcionar una base inteligente para que los sistemas de garantía puedan compararse con otros instrumentos políticos que pretenden objetivos similares.

6.   Marco político y competencias

6.1

En este sector, que se encuentra en rápido desarrollo, es esencial adoptar un criterio político coherente, y en el capítulo 7 se esbozan las recomendaciones prácticas. La UE y los Estados miembros consideran que unas normas éticas y humanitarias sólidas deberían formar parte integral del comercio mundial y la diplomacia. No sólo la esperanza de un mundo «mejor» constituye un objetivo deseable en sí mismo, sino que estos intereses comunes contribuyen a seguir desarrollando una cultura europea basada en valores. En un terreno más tangible, estimular el consumo de productos «éticos» y sensibilizar a los consumidores con respecto a ellos puede brindar una excelente oportunidad a la industria europea, ya que está en buena posición para aprovechar las nuevas posibilidades que surjan en el ámbito comercial. La UE y los Estados miembros no deberían prestar su apoyo a una etiqueta específica, sino deberían dar legitimidad a un sistema de garantía al que puedan adherirse todas las iniciativas de sistemas de garantía que gozan de buena reputación.

6.2

Por tanto, la coherencia política constituye un objetivo primordial. Durante la elaboración del dictamen se realizaron muchos y valiosos intercambios de información, de puntos de vista y de perspectivas políticas. Una vez se apruebe el dictamen, la propuesta es establecer de manera formal, bajo los auspicios del CESE, un diálogo activo y bien organizado entre los principales interesados acerca de las cuestiones referentes al «comercio ético» y a los sistemas de garantía para los consumidores.

6.3

Tal diálogo tendría por objeto:

determinar los elementos esenciales para la adopción de una política coordinada sobre las cuestiones referentes a los sistemas de garantía social y medioambiental para los consumidores,

acordar la acción necesaria para que tal política se consolide firmemente a nivel europeo,

considerar de qué manera fomentar la sensibilización acerca de este marco político en los Estados miembros.

7.   Acción práctica

7.1

El dictamen examina la coherencia de los procesos que favorecen la oferta de sistemas de garantía ética para los consumidores. Ofrece recomendaciones y herramientas políticas para que la UE decida si conviene prestar aún más apoyo a este sector en el futuro y se plantee cómo hacerlo de manera racional y rentable. La UE puede emprender acciones prácticas para fomentar y apoyar el desarrollo continuo del «comercio ético» (según se define en el dictamen) con el fin de garantizar la coherencia con los objetivos políticos globales de la UE.

7.2

Todo apunta a que la UE y algunos Estados miembros probablemente desearán seguir prestando apoyo al desarrollo de iniciativas específicas en este ámbito. Es recomendable que dicho apoyo se centre en aquellas iniciativas que, a la vez que ofrecen garantías a los consumidores, puedan también demostrar objetivamente su contribución a la mejora tangible de las condiciones socioeconómicas y medioambientales en las que viven las comunidades que intervienen en las cadenas de producción. Conviene fomentar activamente los sistemas de garantía que contribuyen a reforzar las capacidades de los países del Sur.

7.3

A fin de poder realizar más fácilmente este objetivo, se recomienda que la UE encargue un estudio exploratorio para establecer criterios de calidad destinados a la evaluación de los sistemas de garantía para los consumidores que sean claros y se puedan aplicar ampliamente. Convendría que participasen en el estudio, además de las organizaciones de consumidores, distintos sistemas, en particular, sistemas de etiquetado medioambiental y social, y hacerlo en colaboración con los que intervienen en toda la cadena de suministro, con el fin de garantizar que los criterios se aplican ampliamente y facilitar el desarrollo de herramientas de calidad coherentes en el sector.

7.4

Las cuestiones que se esbozan en el capítulo 5 pueden constituir un útil punto de partida para elaborar un marco de evaluación más completo. El CESE desea hacer hincapié en que no se trata de crear otro nivel más de burocracia u otra barrera más del mercado para las empresas o los sistemas de garantía. Opina que todo sistema debe tener la capacidad de demostrar el impacto, la calidad y la rentabilidad y que un marco común ayudaría a reducir al mínimo la duplicación de esfuerzos.

7.5

Dicho estudio contribuirá también a reforzar la confianza de los consumidores en estos sistemas de garantía, al posibilitar que las organizaciones de la sociedad civil recomienden a sus miembros y simpatizantes que apoyen sistemas que redunden en beneficio de sus propios intereses sociales y medioambientales. Dado que esta cuestión atañe a varias direcciones generales, será necesario establecer un punto de coordinación que centralice la información y el desarrollo de una política coherente.

7.6

Dado que los consumidores confían en las etiquetas de los productos para identificar aquellos productos cuya producción y comercialización es conforme con determinadas normas sociales, medioambientales y de bienestar animal bien específicas, si en los productos figuran muchas etiquetas hay una gran probabilidad de aumentar la confusión de los consumidores y la ineficacia del etiquetado. Así pues, se propone que la UE encargue también un estudio sobre medios alternativos de medir de manera fiable los valores sociales y medioambientales de los productos y de llamar la atención de los consumidores sobre dichos valores.

7.7

Convendría establecer un programa estratégico de educación para el consumo en los Estados miembros centrado en sensibilizar a los consumidores acerca del potencial y los medios con que cuentan para que con sus decisiones de compra contribuyan a la realización de objetivos sociales y medioambientales que más se ajusten a sus prioridades.

7.8

Hay que señalar que, a causa del rápido desarrollo de los sistemas de información sobre los productos que son accesibles en el punto de venta, a través de Internet u otros canales, en los próximos años será cada vez más fácil elaborar bases de datos sobre la procedencia y la calidad de los productos. Además de abordar los factores sociales y medioambientales objeto del dictamen, las bases de datos podrían contener también información sobre otros aspectos más amplios relativos a la calidad y a la seguridad, como, por ejemplo, los valores dietéticos específicos, lo cual permitiría a los consumidores dar prioridad a aspectos específicos conforme a sus valores o necesidades personales.

7.9

La creación de un marco común de calidad y evaluación del impacto de los sistemas de garantía en el marco del «comercio ético» facilitará la elaboración de políticas de adquisición de productos de carácter ético más objetivas y sostenibles en la Comisión y eventualmente en los Estados miembros.

7.10

Las políticas de adquisición de productos pueden estimular en mayor medida la demanda de productos. El papel de las compras con fines sociales que efectúan las autoridades públicas se ha consolidado y clarificado en gran medida en los cinco últimos años, y las propuestas mencionadas más arriba garantizarán que si los poderes públicos que se encargan de las compras optan, dentro del marco legislativo europeo, por adquirir productos que entrañan beneficios sociales y medioambientales positivos, será posible alcanzar resultados tangibles.

8.   Perspectivas de actuación

8.1

La elaboración del dictamen es una ocasión para que todos los principales interesados reaccionen y se comprometan en un diálogo, aunque sea de manera muy modesta. Esta consulta ha brindado al CESE la oportunidad de proseguir el trabajo en cinco nuevas iniciativas:

diálogo continuo entre los principales interesados, en particular, las asociaciones de consumidores de toda Europa (y a nivel mundial cuando sea conveniente), para procurar lograr la coherencia política en lo que respecta al «comercio ético» y los sistemas de garantía para los consumidores. El Comité propone asumir el liderazgo durante 2006 para establecer un foro multilateral específico cuyas características ya han demostrado ser válidas. Ello puede incluir la posibilidad de crear una base de datos integral con información sobre los productos en la que se reúnan, se evalúen objetivamente utilizando protocolos de evaluación claros y se hagan públicos los factores sociales, medioambientales y de otro tipo de que consta un producto que mejoran la calidad y los resultados. La DG Desarrollo ya ha señalado su interés en poner a disposición datos críticos y de evaluación sobre los sistemas de «comercio ético» a fin de prestar asistencia a los productores y exportadores para acceder al mercado europeo (10);

creación, mediante una consulta más amplia y más detallada de los interesados en los Estados miembros y a nivel mundial, de un marco común de garantía de «comercio ético» destinado a la evaluación del impacto y la adopción de medidas relativas a la calidad. Eso permitirá a la UE y a los Estados miembros distinguir de manera más objetiva las iniciativas que presentan un verdadero valor añadido de las que se limitan a ofrecer garantías. Este trabajo redundará en apoyo de los objetivos políticos de la DG Desarrollo, al fomentar relaciones comerciales más sostenibles, y de la labor de la DG Sanco para proporcionar información fidedigna a los consumidores;

participación en la elaboración de la norma ISO 26000, cuyo objetivo es facilitar orientación práctica sobre la aplicación de la responsabilidad social, identificando y comprometiendo a las partes interesadas y aumentando la credibilidad de los informes y las afirmaciones realizados sobre la responsabilidad social. Aunque su objetivo primordial sea desarrollar una norma sobre la responsabilidad social de las empresas, puede convertirse en una referencia sobre resultados con la que medir sistemas de comercio ético específicos;

programa de sensibilización de los consumidores, a partir de los primeros años de escolarización, extendiéndose a lo largo del periodo de educación y de la formación permanente, para destacar su capacidad, como consumidores bien informados, de influir en la dinámica social y medioambiental. La DG Sanco ya ha mostrado su interés en fomentar la educación de los consumidores sobre el comercio justo, y para ello es fundamental promover el objetivo de una sociedad de consumo con más poder e información y capaz de hacer elecciones efectivas en el mercado;

propuesta de creación de un centro internacional de investigación –dedicado especialmente a la investigación sobre los proveedores y el mercado, la información relativa a las ventas y a los aspectos técnicos, las iniciativas de educación y la elaboración de políticas–, que recibiría, como programa conjunto, el apoyo de la Comisión, los Estados miembros y el conjunto de los principales interesados.

9.   Nota de conclusión: definición de los términos utilizados en el dictamen

El impacto global de la actividad comercial en la sociedad y el medio ambiente ha dado lugar a la aparición de una serie de términos y conceptos nuevos. A continuación se expone el modo en que se han utilizado en el dictamen estos términos y conceptos clave. Dado que los términos y definiciones en esta materia son diferentes en cada país y para evitar problemas de traducción es esencial utilizar el presente glosario.

Responsabilidad social de las empresas (RSE): Es una expresión ya acuñada hoy en día. Se parte de la base de que la creación de riqueza y el cumplimiento de determinados requisitos de funcionamiento a nivel nacional son intrínsecos a toda actividad económica responsable. Por tanto, la RSE se refiere específicamente a las políticas y prácticas voluntarias adoptadas por una empresa con el fin de mantener y mejorar los resultados sociales y medioambientales de su actividad. Puede incluir una revisión mediante sistemas internos de gestión y evaluación o mediante auditorías externas.

Comercio ético.

Este concepto está comprendido en la noción de RSE (es un concepto más reciente) y se utiliza con dos acepciones principales:

en el uso general, se entiende por «comercio ético» un intento consciente de adaptar las actividades comerciales (producción, venta al por menor o compra) de una empresa, organización o individuo a un conjunto de valores éticos. La ética es una rama de filosofía que se interesa por el carácter y el comportamiento del ser humano. Tomado en este sentido, el concepto de comercio ético puede reflejar un amplísimo abanico de valores y puede aplicarse a una amplia gama de productos y servicios (incluidos los servicios financieros y el turismo) de cualquier país, incluidos los Estados miembros de la UE. Cuando se hace referencia a esta acepción en el dictamen, la expresión «comercio ético» aparece entre comillas. El título del dictamen también hace referencia a esta acepción.

El segundo uso, distinto del primero, es corriente en la Comisión y en una serie de iniciativas europeas como, por ejemplo: Ethical Trade Initiative (ETI, Iniciativa para el Comercio Ético) del Reino Unido, Initiative Clause Sociale (ICS, Iniciativa Cláusula Social) de Francia y Business Social Compliance Initiative (BSCI, Iniciativa de Cumplimiento Social de la Empresa) de ámbito internacional. En estos casos, la expresión se refiere generalmente a las políticas y prácticas adoptadas por una empresa con el fin de asumir el impacto social y medioambiental de sus operaciones de suministro y, en particular, las condiciones de trabajo de los proveedores. Cuando se hace referencia a esta acepción en el dictamen, la expresión comercio ético aparece en negrita.

Comercio justo

Este concepto está comprendido en la noción de comercio ético; en general la expresión se entiende como una forma de comercio en la cual ninguna de las partes involucradas en el proceso resulta perjudicada, ya sea el productor, el consumidor, el comprador o el vendedor, y cada una obtiene beneficios razonables y proporcionados Cuando se hace referencia a esta acepción en el dictamen, la expresión «comercio justo» aparece entre comillas.

El segundo uso, distinto del primero, define la expresión como una asociación de intercambios comerciales basada en el diálogo, la transparencia y el respeto, que pretende lograr una mayor equidad en el comercio internacional, y que contribuye a promover el desarrollo sostenible ofreciendo mejores condiciones comerciales y garantizando los derechos de los productores y trabajadores marginados, especialmente en el Sur. Por ejemplo, esta definición es aceptada por las organizaciones representadas en la Asociación Europea de Comercio Justo. Cuando se hace referencia a esta acepción en el dictamen, la expresión comercio justo aparece en negrita.

Sistemas de garantía para los consumidores

El dictamen hace hincapié en un aspecto específico del «comercio ético» y del «comercio justo»: se trata de los casos en que la presión ejercida por los consumidores es un factor determinante y en que la elección de los consumidores –así como, frecuentemente, su disposición a pagar un precio más elevado por el producto– es el principal motor de cambio. A efectos del dictamen, estos sistemas de garantía para los consumidores se definen como sistemas que permiten y animan a los consumidores a participar en el comercio ético adquiriendo bienes y servicios producidos con el fin de lograr determinados resul-tados específicos en el ámbito social o medioambiental que benefician a comunidades particulares o a la sociedad en conjunto.

Hay que puntualizar que se ha empleado el término «sistema» (scheme) para incluir las diversas garantías de calidad social y medioambiental que ofrecen las empresas o asociaciones de empresas, así como terceros independientes y asociaciones multilaterales.

Desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible es un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades (11).

Bruselas, 27 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Dado que estos términos están sujetos a distintas interpretaciones, los términos clave utilizados en el presente Dictamen se definen claramente en el capítulo 9.

(2)  «Movimiento a favor de una marca de “fair trade” europea». EXT/134, 18 de abril de 1996.

(3)  Top 200: The Rise of Corporate Global Power, Institute for Policy Studies 2000. (Medición del volumen de negocios de las empresas y el PIB por país).

(4)  OMC, Estadísticas de comercio internacional, abril de 2004.

(5)  COM(2001) 31.

(6)  «Instrumentos de información y evaluación de la responsabilidad social de las empresas en una economía globalizada», SOC/192.

(7)  Foro multilateral europeo sobre la RSE, Informe final, junio de 2004.

(8)  Alianza de empresas, ONG y organizaciones sindicales encaminada a promover y mejorar la aplicación de códigos de conducta relativos a las condiciones de trabajo en la cadena de suministro.

(9)  Por ejemplo, BSCI (www.bsci-eu.org) e ICS (www.scd.asso.fr).

(10)  Merecerá la pena explorar la cooperación con datos y servicios de información transversales como el proyecto comunitario PRISMA.

(11)  Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (WCED) «Nuestro futuro común», 1987.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/82


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que establece la organización común de mercados en el sector del lúpulo»

COM(2005) 386 final — 2005/0162 (CNS)

(2006/C 28/16)

El 21 de septiembre de 2005, de conformidad con el artículo 36 y el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 37 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

El 27 de septiembre de 2005, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente la preparación de los trabajos del Comité en dicho asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 421o Pleno de los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 27 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado al Sr. KIENLE ponente general y ha aprobado por 63 votos a favor, ningún voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Síntesis de la posición del CESE

1.1

El CESE apoya la propuesta de la Comisión Europea de sustituir los diferentes reglamentos sobre la organización común de mercados en el sector del lúpulo por un nuevo reglamento único.

2.   Observaciones

2.1

El Reglamento (CEE) no 1696/71 del Consejo, de 26 de julio de 1971, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del lúpulo se ha modificado sustancialmente en varias ocasiones desde esa fecha. Para que la legislación comunitaria sea clara y fácil de comprender procede derogar los reglamentos que han quedado obsoletos y sustituirlos por un nuevo reglamento elaborado a partir de la versión consolidada de los antiguos.

2.2

En los últimos años, el CESE ha emitido varios dictámenes sobre la organización común de mercados en el sector del lúpulo (1). En el último de ellos, de 26 de febrero de 2004, el Comité consideró «consecuente y coherente» que, tras las decisiones para la reforma de la PAC (decisiones de Luxemburgo) de 2003, las ayudas directas para el lúpulo se integraran a partir de entonces en el Reglamento general sobre las ayudas directas.

2.3

En el presente Dictamen, el CESE también desea señalar que el lúpulo (humulus lupulus) es una materia prima indispensable para la fabricación de cerveza y que en los ocho Estados miembros productores de lúpulo se cultiva sobre todo en pequeñas explotaciones familiares especializadas de una superficie media inferior a ocho hectáreas. Los productores comunitarios de lúpulo han conseguido consolidar su posición dominante en el mercado mundial. La organización común del mercado del lúpulo ha acompañado de forma positiva las enormes adaptaciones del mercado de los últimos años. Ha aceptado y ha fomentado un sistema general de garantía de la calidad y de contratos indispensable para el éxito de la producción y de la comercialización, cuya puesta en práctica es competencia de las agrupaciones de productores, calificadas de «alma» de la organización común del mercado del lúpulo. Estos principios deberían mantenerse también en la nueva organización de mercados.

2.4

El CESE señala que los gastos del sector del lúpulo (en torno a los 13 millones de euros al año) han podido mantenerse estables desde hace años.

Bruselas, 27 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  DO C 110 de 30.4.2004, pp. 116-124.

DO C 80 de 30.3.2004, p. 46.

DO C 193 de 10.7.2001, pp. 38-39.


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/83


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas»

COM(2005) 181 final — 2005/0090 (CNS)

(2006/C 28/17)

El 15 de julio de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

Dada la urgencia de los trabajos, el Comité Económico y Social Europeo, en su 421o Pleno celebrado los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005), decidió nombrar al Sr. BURANI ponente general y ha aprobado por 82 votos a favor, ninguno en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Antecedentes

1.1

En junio de 2002 el Consejo adoptó el nuevo Reglamento financiero (RF), que se completó en diciembre de 2002 con el texto de las normas de desarrollo (ND). Al adoptar estas últimas, la Comisión se comprometió con el Consejo a presentar antes del 1 de enero de 2006 un informe sobre la aplicación de este Reglamento y a presentar propuestas de modificación en su caso. El documento analizado responde precisamente a este compromiso y, en la actualidad, es objeto de consultas con el Consejo y el Tribunal de Cuentas. No obstante, la evaluación de los plazos necesarios para cumplir los procedimientos deja claro que su entrada en vigor no se producirá, en el mejor de los casos, antes del 1 de enero de 2007; de hecho, el Comité Presupuestario del Consejo dará a conocer la posición de cada Estado miembro a finales de 2005 y sólo después se iniciará el procedimiento de consulta y, llegado el caso, de conciliación con el PE.

1.2

El CESE, al redactar el presente dictamen sobre la propuesta de la Comisión, pretende concentrarse principalmente en los aspectos del Reglamento vinculados directa o indirectamente a las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil. En cambio, considera en términos generales que no debe analizar las normas relativas a los aspectos más técnicos e «internos», que ya han sido objeto de análisis y propuestas por parte de los organismos institucionales con competencia profesional y experiencia directa, esto es, la Red de Unidades financieras de la Comisión, la administración del Consejo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas, así como los servicios contables del PE, del CESE y del CDR.

1.3

El CESE toma nota de una opinión extendida entre las organizaciones de la sociedad civil, especialmente las ONG, según la cual el RF vigente, y su aplicación, es demasiado complicado, no facilita una colaboración eficaz y perjudica las relaciones entre estas organizaciones y la Comisión. Además, las organizaciones de la sociedad civil lamentaron la falta de consulta y diálogo por parte de la Comisión, que generó un sentimiento general de confusión, frustración y desilusión.

1.4.

Por su parte, el CESE defiende una colaboración cada vez más intensa entre las instituciones europeas y la sociedad civil organizada mediante consultas estructuradas; pero no olvida que las instituciones tienen responsabilidades y prerrogativas que deben mantenerse incluso a costa de no poder satisfacer todas las exigencias. De todas formas, deben establecerse entre las partes relaciones de comprensión y respeto de las posiciones recíprocas. Entre otros aspectos, debería establecerse de manera clara, en el RF o en otra parte, que toda petición no atendida debe comunicarse a los interesados debidamente motivada.

2.   Observaciones generales

2.1

Existen determinados principios generales en los que se han basado las nuevas disposiciones del Reglamento financiero y de las normas de desarrollo que entraron en vigor el 1 de enero de 2003. El más importante es la idea de suprimir los controles previos centralizados concediendo mayores competencias y responsabilidades a los ordenadores, con una serie de controles cruzados de los auditores y los contables. El sistema parece haber funcionado correctamente, aunque resulten necesarios algunos ajustes a la luz de la experiencia adquirida.

2.2

Los órganos técnicos mencionados en el punto 1.2 y las organizaciones de la sociedad civil han destacado, en general, la necesidad de un mejor equilibrio entre las exigencias de control y una mayor «flexibilidad» de las normas, especialmente cuando se trata de cifras de escasa cuantía. La Comisión parece querer adoptar este punto. Por su parte, el CESE quiere señalar que un «importe de escasa cuantía» para las instituciones comunitarias –que gestionan en conjunto sumas enormes– tiene una importancia muy diferente para esa parte de la sociedad civil (proveedores, consejeros, ONG, etc.) con dimensiones relativamente reducidas: 10 000 euros quizá sean un importe de escasa cuantía para la UE, pero pueden constituir una cifra muy respetable para un agente pequeño o mediano.

2.3

A este respecto, cabe recordar que, en la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento, la Comisión indica, entre otros aspectos, que «Toda modificación que se proponga debe atenerse a los siguientes fines: (...) proteger mejor los intereses financieros de la UE de los fraudes y actividades ilícitas». En otras palabras y desde otro punto de vista, las normas contables de la UE deben (o deberían) contribuir a «moralizar» el mercado actuando como disuasor frente a la tentación fácil de aprovechar la «flexibilidad» de las propias normas. El CESE comprende que los controles contables minuciosos y complicados son gravosos para la UE, pero considera que la legítima intención de reducir los costes administrativos no debe llevar a soluciones laxistas o demasiado simplistas. Tal como demuestran los informes de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), existen fraudes a todos los niveles. A este respecto, el CESE señala que la Comisión podría haber obtenido enseñanzas valiosas –convertibles en normas adecuadas– si se hubiera preguntado a la OLAF durante la redacción del nuevo texto del RF.

2.3.1.

Dicho esto, el CESE toma nota de la necesidad que han puesto de relieve las organizaciones de la sociedad civil de establecer un equilibrio entre eficiencia, eficacia y responsabilidad, de forma que no se ponga en peligro el principio de colaboración entre el donante y el receptor de fondos ni se obstaculice tanto la posible evolución innovadora como el uso prudente de los fondos públicos. El CESE se muestra de acuerdo con esta necesidad, pero destaca que en ningún caso deben menoscabarse los principios básicos del uso de fondos públicos: transparencia, uso eficaz y obligación de rendir cuentas.

2.4

Otra observación que merece ser comentada es la siguiente: « Si las normas cambian con demasiada frecuencia o sin una justificación real, dichos beneficiarios corren el riesgo de sufrir sus consecuencias, e igualmente el prestigio de la Unión Europea». Esta afirmación sólo puede compartirse plenamente, pero debería compensarse con la consideración de que la aplicación de nuevas normas podría estar justificada en sectores en los que se producen abusos con más frecuencia. Una vez más, la consulta de los informes de la OLAF podría facilitar sugerencias útiles.

3.   Observaciones específicas

3.1

Respecto de la recaudación de títulos de crédito de la UE (artículos 72 a 73 bis), el nuevo RF establece que los títulos de crédito de la Unión también pueden acogerse a las medidas adoptadas mediante las directivas correspondientes sobre cooperación judicial y obliga a los Estados miembros a aplicar a la recaudación de éstos los mismos privilegios de que gozan los títulos de crédito de carácter fiscal nacionales. El CESE, aunque es conciente de que un reglamento es directamente aplicable en cada Estado miembro, se pregunta si esta disposición no requiere cambiar la legislación nacional, especialmente la normativa sobre quiebra, que suele conceder un derecho de prelación a los créditos fiscales (nacionales) pero no se mencionan las deudas en favor de la UE. Para que sea vinculante ante terceros, todo derecho de prelación debería establecerse en la legislación nacional .

3.2

La aprobación en 2004 de la nueva Directiva comunitaria sobre contratación pública obliga a adaptar esta propuesta de RF a las nuevas disposiciones. Ya en 2002 se adoptó para la Unión Europea la directiva sobre contratación vigente en los Estados miembros. El CESE no considera necesario pronunciarse sobre normas ya adoptadas ni sobre su validez, ya que sólo la experiencia podrá ofrecer una respuesta e indicaciones con vistas a eventuales modificaciones.

3.2.1

El CESE desea llamar la atención sobre un aspecto del RF: en un párrafo añadido al artículo 95 se establece la creación de una base de datos común a dos o más instituciones para determinar los candidatos que se encuentran en situaciones de exclusión (artículos 93 y 94). La creación de una base de datos centralizada (no restringida a instituciones por separado) es positiva, pero la Comisión sólo dice que se debe prever la posibilidad de que dos o más instituciones pongan en común los datos de que disponen. El CESE reconoce la utilidad de las bases de datos en general, pero se pregunta en este caso concreto si los resultados compensarán los costes de unificación: las contrapartes de las instituciones por separado son en gran medida diferentes y los criterios de recogida de datos no siempre son homogéneos.

3.3

También causan cierta perplejidad los motivos de exclusión (artículo 93) entre los que figuran (artículo 93.1.a)) las condenas «mediante sentencia firme». La redacción de la norma respeta la legislación y los principios consagrados en la Constitución de la mayoría de los Estados miembros, por lo que es incuestionable. No obstante, el CESE señala que en determinados Estados miembros los procedimientos de recurso contra una sentencia en primera instancia (tribunal) pueden contar con otras dos fases de la vía judicial (recurso de apelación y recurso de casación) y que una sentencia sólo se considera «firme» cuando se han agotado todas las vías de recurso. Entre un juicio y otro pueden transcurrir plazos largos y, mientras tanto, una condena en primera o segunda instancia, aunque esté claramente fundada, no puede considerarse una situación de exclusión jurídicamente válida. Desde el punto de vista práctico, los responsables deberán actuar con la máxima cautela en la adjudicación de licitaciones y contratos, pero no siempre será fácil, especialmente en determinados supuestos, adoptar decisiones que respeten la ley y también obedezcan a la necesaria prudencia.

3.3.1

La disposición mencionada, aunque sea incuestionable, genera bastante perplejidad. Asimismo, puede plantearse un problema de coherencia con la siguiente letra 93.1.b), que establece que quedarán excluidos de la participación en un contrato aquellos «que se hallen incursos en un procedimiento sancionador de carácter administrativo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 96». La aplicación de una sanción administrativa siempre puede recurrirse por la vía administrativa o judicial, pero la frase propuesta parece implicar que una sanción administrativa es definitiva aunque sólo se esté incurso en el procedimiento sancionador. La comparación de ambas disposiciones genera dudas sobre los criterios lógicos y jurídicos en que se basan: por una parte, el artículo 93.1.a) permite que los «presuntos» culpables de delitos graves gocen de la presunción de inocencia hasta que reciban una sentencia firme, mientras que de acuerdo con el artículo 93.1.b) los que se hallen incursos en un procedimiento sancionador de carácter administrativo (por lo tanto, recurrible) se encuentran en una situación de exclusión inmediata. El CESE no pide «flexibilizar» el artículo 93.1.b), sino, a lo sumo, introducir un criterio complementario que haga menos «abierto» el artículo 93.1.a).

3.4

El capitulo relativo a las subvenciones (artículo 108 y siguientes) requiere una atención especial, no sólo por tratarse de un tema delicado, sino también porque la asignación de fondos públicos a una panoplia de beneficiarios variada y con motivaciones muy dispares puede dar pie a críticas de la opinión pública. Estas críticas pueden estar más o menos justificadas, pero suelen basarse en una real o supuesta falta de transparencia entendida como la dificultad de comprender las normas y sus criterios de aplicación. Por lo demás, debe reconocerse que no es nada fácil redactar normas para englobar un ámbito tan variado y multiforme, que tiene una casuística difícil de encajar en esquemas precisos. En consecuencia, la transparencia (entendida, sobre todo, como claridad de conceptos y de lenguaje) representa la mayor garantía de la administración frente a las responsabilidades derivadas de su amplio margen de discrecionalidad.

3.4.1

Un primer ejemplo de la dificultad de comprensión lo constituye el artículo 109, que establece en el apartado 2 que «La subvención no podrá tener por objeto o efecto producir rentabilidad alguna» , mientras que en el siguiente apartado 3, letra c), se dice que «El apartado 2 no se aplicará a (...) acciones cuyo objetivo sea reforzar la capacidad financiera del beneficiario o generar una renta». No se entiende cuál es la diferencia práctica entre «rentabilidad» y «renta», por lo que el CESE pide que se aclare tanto la forma como el contenido de la disposición.

3.4.2

El artículo 109, apartado 2, letra d), establece que la exención de la prohibición de producir rentabilidad también se aplica a las subvenciones de escasa cuantía que revistan la forma de (artículo 113 bis, apartado 1, letras c) y d)) cantidades a tanto alzado o financiación a tanto alzado. Respecto del concepto de «escasa cuantía» o poco importante, el CESE reitera las observaciones del punto 2.2: parece necesario encontrar un punto de equilibrio entre lo que significa «escasa cuantía» para la UE y el valor subjetivamente importante para los beneficiarios de las subvenciones. En todo caso, el tema debería resolverse e incluirse en el RF y no en las ND.

3.4.3

Sin dejar el capítulo de las subvenciones, especialmente las de escasa cuantía, en ninguna parte del RF se alude a la obligación de rendir cuentas ni a un mínimo compromiso de presentar un informe sobre el uso real de las cantidades recibidas. El CESE ha tomado nota del deseo de la Comisión de reducir los gastos administrativos, pero no puede aceptar que los fondos públicos se concedan sin tener una idea del uso que recibirán después. Debería preverse un control por muestreo de las cuentas, así como sanciones para quienes no las presenten, como medio para consolidar el principio de buena gestión de los asuntos públicos.

3.4.4

El artículo 114 también da motivos para la reflexión. En el apartado 4 se establece que «El ordenador podrá imponer a los solicitantes sanciones administrativas y financieras efectivas, proporcionadas y disuasorias...»; no obstante, resulta lícito preguntarse qué garantías ofrecen los beneficiarios de subvenciones (que suelen tener características, y situación patrimonial, muy diferentes de los adjudicatarios de licitaciones y contratos) con las que puedan, o quieran, asumir las obligaciones derivadas de las sanciones. El CESE considera –en el caso de solicitantes establecidos en el territorio de un Estado miembro– que es el propio Estado miembro el que debe servir de intermediario en las solicitudes y facilitar la garantía de que se cumplirán las obligaciones derivadas de eventuales sanciones administrativas o pecuniarias.

4.   Conclusiones

4.1

El CESE da su apoyo a la línea que la Comisión ha adoptado en su propuesta relativa a un nuevo Reglamento financiero, especialmente respecto de la supresión de los controles previos centralizados y su sustitución por controles que deberán efectuarse antes de autorizar los pagos correspondientes a proyectos ya aprobados.

4.2

No obstante, el CESE aconseja ser prudentes a la hora de asumir las peticiones de los servicios financieros de numerosas instituciones para simplificar o suprimir diversos trámites y controles de los contratos y subvenciones de escasa cuantía. Aunque el CESE está de acuerdo en que los controles son gravosos por los recursos y el tiempo que requieren, considera que el intento acertado de reducir los costes debería compensarse con una preocupación en sentido contrario: la necesidad de no ofrecer a los ciudadanos europeos ni a los agentes la impresión de simplismo o de negligencia en la gestión de los importes «pequeños».

4.3

Las organizaciones de la sociedad civil, por su parte, piden que toda revisión del RF se realice mediante consultas con la Comisión, basándose en la comprensión mutua y teniendo en cuenta la necesidad de una buena gestión financiera para ambas partes. El CESE apoya esta petición, pero recuerda que toda decisión al respecto debe adoptarse sin menoscabo del imperativo de una gestión sana y transparente de los fondos públicos.

Bruselas, 26 de octubre de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne Marie SIGMUND


3.2.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 28/86


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones de aplicación relativas a la devolución del impuesto sobre el valor añadido, prevista en la Directiva 77/388/CE, a sujetos pasivos no establecidos en el interior del país, pero establecidos en otro Estado miembro»

COM(2004) 728 final — 2005/0807 (CNS)

(2006/C 28/18)

El 20 de julio de 2005, de conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

Dada la urgencia de los trabajos, el Comité Económico y Social Europeo, en su 421o Pleno celebrado los días 26 y 27 de octubre de 2005 (sesión del 26 de octubre de 2005) ha nombrado al Sr. BURANI ponente general y ha aprobado por 79 votos a favor, ninguno en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Introducción — Documento de la Comisión

1.1

La Comisión presentó en octubre de 2003 un documento (1) que recapitulaba la estrategia sobre el IVA que ya había sido esbozada en junio de 2000. Uno de los objetivos de dicha estrategia era la simplificación de los procedimientos, para lo cual se propusieron, en un posterior documento de la Comisión de octubre de 2004 (2), tres iniciativas concretas: si dos de ellas (3) ya han sido objeto de un dictamen del CESE (4), el presente documento expone ahora sus observaciones sobre la tercera propuesta.

1.2

La propuesta de la Comisión tiene por objeto acelerar y simplificar los procedimientos de devolución del IVA a sujetos pasivos no establecidos en el país, ya sea en relación con impuestos soportados por bienes o servicios prestados por otro sujeto pasivo dentro del país, ya sea por la importación de bienes en el país.

1.3

En términos generales, no se modifican las normas generales por las que se rige este ámbito: el verdadero avance consiste en la propuesta de simplificar considerablemente las tareas administrativas que deben asumir los sujetos con derecho a devolución, estableciendo al mismo tiempo su derecho a ser indemnizados cuando la administración fiscal deudora retrase el pago más allá del plazo convenido.

1.4

La simplificación de las tareas administrativas queda sancionada en el artículo 5 de la propuesta de Directiva. Efectivamente, en dicho artículo se prevé que, para obtener la devolución, el interesado deberá presentar únicamente una solicitud por vía electrónica, en lugar de verse obligado a hacer su petición mediante un formulario estándar y acompañarla de los originales de las facturas y de la documentación aduanera. Evidentemente, la solicitud deberá incluir cierta información, precisada en el artículo, que permita a la administración fiscal comprobar y controlar que la operación está en regla.

1.5

Por lo general, la solicitud habrá de referirse a la adquisición de bienes o servicios facturados o a importaciones realizadas durante un período que no podrá ser inferior a tres meses ni superior a un año natural, y deberá presentarse en los seis meses siguientes al último día del año natural en que sea exigible el impuesto. No obstante, y en determinadas circunstancias, cabe la posibilidad de modificar tanto el periodo de referencia como los términos de presentación.

1.6

La administración fiscal del Estado miembro en que se haya soportado el IVA debe comunicar su decisión en los tres meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de devolución, y también el pago deberá producirse en ese mismo plazo. Toda respuesta negativa deberá argumentarse. Los recursos