Evropski sklad za strateške naložbe: za celovit uspeh sklada EFSI so potrebni nadaljnji ukrepi

Povzetek

I

Evropski sklad za strateške naložbe (EFSI) je bil ustanovljen leta 2015 kot del naložbenega načrta za Evropo, katerega cilj je odpraviti naložbeno vrzel, ki je nastala po finančni in ekonomski krizi z začetkom leta 2008. Ustanovljen je bil v okviru EIB, upravlja pa ga usmerjevalni odbor, sestavljen iz predstavnikov Komisije in EIB. Sklad EFSI je bil prvotno ustanovljen za to, da bi skupina EIB s 16 milijardami EUR proračunskega jamstva EU in 5 milijardami EUR lastnih sredstev zagotovila okoli 61 milijard EUR financiranja s ciljem do julija 2018 privabiti dodatnih 315 milijard EUR strateških naložb v infrastrukturo in mala in srednja podjetja (MSP), ki bi zajemale večino področij EU in vse države članice.

II

Cilj revizije je bil oceniti, ali je bil sklad EFSI uspešen pri zbiranju finančnih sredstev za podporo dodatnim naložbam po celotni EU. Na podlagi ocene tveganja je Sodišče preučilo, ali:

1. je EIB do julija 2018 zagotovila pričakovani obseg financiranja z višjim tveganjem,
2. je sklad EFSI nadomestil druge operacije financiranja EIB in EU,
3. bi bilo naložbene projekte v obdobju izvajanja sklada EFSI mogoče financirati tudi z drugimi javnimi ali zasebnimi sredstvi,
4. so bile sporočene ocene naložb, ki naj bi jih privabil sklad EFSI, realne, kar zadeva njihov vpliv na realno gospodarstvo,
5. je bil naložbeni portfelj sklada EFSI ustrezno uravnotežen, kar zadeva ustrezna področja EU in geografsko osredotočenost.

III

Revizija Sodišča je zajela operacije sklada EFSI od njegovega začetka leta 2015 do julija 2018. V okviru svojega revizijskega dela je Sodišče pregledalo poročila o smotrnosti poslovanja sklada EFSI, objavljena do izvedbe revizije, analiziralo portfelj operacij sklada EFSI in pregledalo vzorec operacij. Opravilo je tudi razgovore in anketo z uradniki Komisije, skupine EIB, predstavniki sklada EFSI in strokovnjaki na tem področju.

IV

Sodišče je prišlo do zaključka, da je bil sklad EFSI uspešen pri zbiranju finančnih sredstev za podporo znatnim dodatnim naložbam v EU. Vendar pri sporočeni oceni privabljenih naložb ni bilo upoštevano to, da so nekatere operacije sklada EFSI nadomestile druge operacije EIB in finančne instrumente EU ali da je bil del podpore iz sklada EFSI porabljen za projekte, ki bi lahko bili financirani iz drugih virov, čeprav pod drugimi pogoji. Prav tako je treba ukrepati, da bi se izboljšala geografska porazdelitev naložb s podporo sklada EFSI.

V

Sodišče je ugotovilo, da je skupina EIB do 30. junija 2018 uspešno odobrila več kot 59 milijard EUR finančnih operacij EFSI. Do 17. julija 2018 je financiranje, ki ga je odobrila skupina EIB, znašalo celo 65,5 milijarde EUR. Na ta rezultat je vplivalo več dejavnikov, med drugim vzpostavitev sklada EFSI kot proračunskega jamstva za EIB, zagotovitev operativne fleksibilnosti sklada EFSI, določitev malega števila ciljev ali omejitev za naložbeni portfelj sklada EFSI, uvedba racionaliziranih ureditev upravljanja ter okrepljeno sodelovanje z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami ali institucijami.

VI

Podpora sklada EFSI je EIB omogočila doseči štirikratno povečanje operacij financiranja z višjim tveganjem v primerjavi z letom 2014. Vendar je bila vrednost operacij financiranja z višjim tveganjem, povezanih s skladom EFSI, ki jih je EIB dejansko sklenila, nižja od načrtovane. EIB je izvajala financiranje z večjim tveganjem tako, da je ponujala klasična prednostna naložbena posojila z daljšo zapadlostjo, pri čemer je prevzela nezavarovane pozicije, kadar so bili vsi drugi posojilodajalci ali večina njih zavarovani, in obravnavala nasprotne strani z višjim tveganjem, hkrati pa je relativno malo uporabljala druge razpoložljive finančne produkte z višjim tveganjem.

VII

Sklad EFSI je delno nadomestil tudi financiranje iz drugih centralno upravljanih finančnih instrumentov EU, zlasti na področjih prometa in energetike. Sodišče je ugotovilo tudi, da bi bilo potrebno, da Komisija in EIB preučita morebitna prihodnja prekrivanja med operacijami v okviru dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI in finančnimi instrumenti skladov ESI.

VIII

To, da je bilo za neko operacijo sklada EFSI ocenjeno, da zagotavlja dodatnost v skladu z opredelitvijo iz uredbe o skladu EFSI in se uvršča v kategorijo z višjim tveganjem kot običajna operacija EIB, ni nujno pomenilo, da projekt ne bi mogel biti financiran iz drugih virov financiranja. Rezultati ankete Sodišča so pokazali, da bi bila skoraj tretjina projektov, financiranih iz dela za infrastrukturo in inovacije, izvedena tudi brez podpore sklada EFSI. Nosilci projektov so večinoma dajali prednost skladu EFSI, saj je bilo to bodisi ceneje ali je zagotavljalo daljše obdobje odplačevanja. Sodišče je odkrilo nekaj specifičnih primerov, v katerih bi se lahko projekti sklada EFSI financirali iz zasebnih in drugih javnih virov ali prek EIB kot običajne operacije, četudi pod drugimi pogoji.

IX

Z metodologijo, ki se je uporabljala za oceno privabljenih naložb, je bilo v nekaterih primerih precenjeno, koliko je podpora EFSI dejansko spodbudila dodatne naložbe v realno gospodarstvo. Umanjkanje primerljivih kazalnikov smotrnosti in spremljanja za vse finančne instrumente EU in proračunska jamstva zmanjšuje preglednost in sposobnost za oceno rezultatov.

X

Portfelj sklada EFSI je bil ob koncu leta 2017 v razponu okvirnih omejitev, določenih za naložbe na specifičnih področjih. Vendar pa geografska koncentracija operacij financiranja, sklenjenih v okviru sklada EFSI, ni bila zadostno uravnotežena, saj so se te izvajale predvsem v nekaj večjih državah članicah EU-15. Države z največjo stopnjo uporabe sklada EFSI so bile tiste, ki imajo najbolj razvite in dejavne nacionalne spodbujevalne banke in institucije, kar kaže, da bi bilo treba podporo, vključno s tehnično pomočjo, zagotoviti tistim državam, v katerih so te manj razvite.

XI

Sodišče na podlagi teh ugotovitev priporoča, naj se:

1. spodbuja upravičena uporaba produktov EIB z višjim tveganjem v okviru sklada EFSI,
2. spodbuja dopolnjevanje med finančnimi instrumenti EU in proračunskimi jamstvi EU,
3. izboljša ocena tega, ali bi bilo potencialne projekte sklada EFSI mogoče financirati iz drugih virov,
4. bolje ocenijo privabljene naložbe,
5. izboljša geografska porazdelitev naložb, podprtih iz sklada EFSI.

Uvod

01

Novembra 2014, takoj po nastopu mandata, sta nova Evropska komisija in skupina Evropske investicijske banke (v nadaljevanju: skupina EIB) skupaj napovedali naložbeni načrt za Evropo („Junckerjev načrt“).¹ Naložbeni načrt za Evropo je bil uveden kot odziv na upad naložb v Evropi po finančni in ekonomski krizi, ki se je začela leta 2008. Komisija je hkrati uvidela fiskalne omejitve, s katerimi se spopadajo države članice, in omejeno fleksibilnost, ki jo zagotavljajo obstoječi programi porabe EU. Ocenila je, da je letna naložbena vrzel med 230 in 370 milijardami EUR pod „vzdržnimi“ ravnmi naložb v EU.²

02

Splošni cilj naložbenega načrta za Evropo je povečati raven naložb in odpraviti ovire za naložbe v EU. Načrt je sestavljen iz treh medsebojno podpirajočih se stebrov: i) Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI), ki zagotavlja finančna sredstva za naložbe; ii) Evropskega svetovalnega vozlišča za naložbe, ki zagotavlja tehnično pomoč nosilcem projektov, in Evropskega portala naložbenih projektov, ki zagotavlja razpoznavnost in izmenjavo informacij za projekte, ki iščejo financiranje; in iii) regulativnih in strukturnih reform za odpravo ovir pri naložbah.

03

Sklad EFSI ni pravni subjekt, ki bi bil ločen od Evropske investicijske banke, vendar ima ločeno strukturo upravljanja, ki jo sestavljajo: usmerjevalni odbor, sestavljen iz treh predstavnikov Komisije in enega predstavnika EIB, v katerem se odločitve sprejemajo soglasno, naložbeni odbor in izvršni direktor. Struktura upravljanja je bila dokončno oblikovana januarja 2016, ko je bil imenovan naložbeni odbor. V prehodnem obdobju je odobritev za uporabo jamstva EU dajala Komisija. Operacije EFSI morata odobriti upravljavska organa EIB in Evropskega investicijskega sklada v okviru iste politike, pravil in postopkov, kot veljajo za operacije, ki ne spadajo pod sklad EFSI.

04

Sklad EFSI je bil vzpostavljen, da bi v triletnem obdobju do julija 2018 privabil 315 milijard EUR novih naložb v realno gospodarstvo za financiranje (strateških) naložb na mnogih različnih področjih EU (promet in energetika, izobraževanje, raziskave in inovativnost itd.), pa tudi zaradi izboljšanja dostopa malih podjetij do financiranja.³ To naj bi se doseglo z uporabo zmogljivosti za prevzemanje tveganj v višini 21 milijard EUR, ki jo sestavljata jamstvo iz proračuna EU višini 16 milijard EUR in 5 milijard EUR lastnih sredstev EIB, da bi se skupini EIB omogočilo zagotoviti dodatno financiranje (slika 1), prvotno ocenjeno na 61 milijard EUR.⁴

05

Naložbene operacije sklada EFSI potekajo v dveh tematskih sklopih ali „delih“: (i) delu za infrastrukturo in inovacije, ki ga upravlja EIB in katerega cilj je zagotavljanje finančnih sredstev strateškim projektom, in (ii) delu za MSP, ki ga upravlja Evropski investicijski sklad in katerega cilj je podpora MSP in podjetjem s srednje veliko tržno kapitalizacijo (podjetja z največ 3 000 zaposlenimi). Oba dela zajemata operacije zvezi z dolžniškim kapitalom in operacije v zvezi z lastniškim kapitalom.⁵

06

Podpora EFSI ni posebej namenjena nekemu sektorju ali geografskemu območju, temveč je odvisna od povpraševanja. Kljub temu pa je usmerjevalni odbor EFSI postavil okvirno mejo za geografsko diverzifikacijo in koncentracijo za del za infrastrukturo in inovacije, ki določa, da delež naložb v katerih koli treh državah članicah skupaj (merjen kot odobrena in sklenjena posojila/naložbeni zneski) do konca naložbenega obdobja (konec leta 2020 za odobrene in konec leta 2022 sklenjene operacije) ne sme presegati 45 % celotnega portfelja sklada EFSI.⁶ Za del za mala in srednja podjetja ni določenih omejitev geografske koncentracije.

07

Komisija je priznala tudi potrebo po uspešnem sodelovanju nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij, da bi se okrepil učinek naložbenega načrta za Evropo in sklada EFSI na naložbe, rast in zaposlovanje. Do julija 2015 se je osem nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij zavezalo, da bodo zagotovile sofinanciranje za projekte in naložbene platforme v skupni vrednosti do 34 milijard EUR.⁷ Uredba o skladu EFSI določa več načinov, kako lahko nacionalne spodbujevalne banke in institucije prispevajo k skladu EFSI, vključno s sodelovanjem v naložbenih platformah ali s sofinanciranjem pri posameznih projektih sklada EFSI.

08

V skladu z uredbo o skladu EFSI se jamstvo EU odobri za podporo projektom, ki med drugim zagotavljajo „dodatnost“.⁸ To pomeni, da je financiranje iz sklada EFSI načeloma namenjeno operacijam, ki odpravljajo nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene okoliščine in ki jih v obdobju, v katerem se lahko uporabi jamstvo EU⁹, brez podpore sklada EFSI ne bi bilo mogoče izvesti s strani EIB ali Evropskega investicijskega sklada ali v okviru drugih obstoječih finančnih instrumentov Unije ali pa jih ne bi bilo mogoče izvesti v enaki meri.

09

Sklad EFSI naj bi tudi „dopolnjeval in nadgrajeval obstoječe programe EU in tradicionalne dejavnosti EIB“¹⁰ in prispeval k „doseganju ciljev politik Unije, kot so denimo določeni“¹¹ v uredbi o programu COSME, uredbi o programu Obzorje 2020 in uredbi o Instrumentu za povezovanje Evrope. Vzpostavitev sklada EFSI je potekala v času, ko se je že namenjal večji del proračuna EU za finančne instrumente v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020. Kot je prikazano na sliki 2, je Komisija že vzpostavila centralno upravljane finančne instrumente v okviru sedmih programov EU z različnih področij. Začetni proračun zanje je znašal približno 7,4 milijarde EUR. Poleg tega naj bi sredstva finančnih instrumentov v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladi ESI) v obdobju 2014–2020 znašala 20,2 milijarde EUR¹², kar je skoraj dvakrat toliko kot v prejšnjem obdobju.

10

Konec leta 2017 sta Evropski parlament in Svet na predlog Komisije odobrila podaljšanje delovanja sklada EFSI do leta 2020 („EFSI 2.0“) in povečanje njegovih zmogljivosti za prevzemanje tveganj na 33,5 milijarde EUR, namreč 26 milijard EUR iz jamstva EU in 7,5 milijarde EUR iz lastnih sredstev EIB.¹³ Na podlagi tega povečanja je cilj sklada do konca leta 2020 privabiti 500 milijard EUR javnih in zasebnih naložb.

11

Junija 2018 je Komisija kot del svežnja predlogov za naslednji večletni finančni okvir predlagala integriran naložbeni model, imenovan „InvestEU“. Uporabljal se bo v obdobju 2021–2027 za podporo naložbenih prioritet EU in spodbujanje sinergij med različnimi finančnimi instrumenti EU.¹⁴ Namen predloga je nadgraditi izkušnje v zvezi s skladom EFSI in finančnimi instrumenti v smislu finančne uredbe in z dodatnimi 38 milijardami EUR proračunskega jamstva, ki bo dano na razpolago, privabiti dodatne naložbe v višini okoli 650 milijard EUR. Zato bi lahko pomenil nadaljevanje velikega naložbenega programa, ki se je začel s skladom EFSI. Glede na izjave Komisije bo program InvestEU tržno naravnan, osredotočal pa se bo na štirih glavna področja: (i) trajnostno infrastrukturo, (ii) raziskave, inovacije in digitalizacijo, (iii) mala in srednja podjetja ter manjša podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo in (iv) socialne naložbe in znanje.

Obseg revizije in revizijski pristop

12

Cilj revizije je bil oceniti, ali je sklad EFSI uspešen pri zbiranju finančnih sredstev za podporo naložbam v EU. Sodišče je preučilo, ali:

1. je EIB do julija 2018 zagotovila pričakovani obseg financiranja z višjim tveganjem,
2. je sklad EFSI nadomestil druge operacije financiranja EIB in EU,
3. bi bilo naložbene projekte v obdobju izvajanja sklada EFSI mogoče financirati tudi z drugimi javnimi ali zasebnimi sredstvi,
4. so bile sporočene ocene naložb, ki naj bi jih privabil sklad EFSI, realne, kar zadeva njihov vpliv na realno gospodarstvo,
5. je bil naložbeni portfelj sklada EFSI ustrezno uravnotežen, kar zadeva relevantna področja in geografsko koncentracijo v EU.

13

Sodišče se je seznanilo tudi s predlogom Komisije o vzpostavitvi programa InvestEU in je izvedlo predhodno analizo.

14

Revizija Sodišča je zajemala dejavnosti sklada EFSI od njegovega začetka leta 2015 do julija 2018. Sodišče se je osredotočilo predvsem na del za infrastrukturo in inovacije, ki predstavlja skoraj tri četrtine zneska jamstva sklada EFSI. Del za mala in srednja podjetja je bil delno zajet v enem od prejšnjih posebnih poročil Sodišča.¹⁵ Revizijsko delo Sodišča je zajemalo:

1. pregled različnih ocen, ki sta jih opravili EIB in Komisija (vključno z oceno sklada EFSI, ki jo je objavila EIB junija 2018¹⁶), ocen Evropskega investicijskega sklada, uradne dokumentacije, operativnih poročil itd., ki so se nanašali na sklad EFSI in obstoječe finančne instrumente, ter analiz, ki so jih opravile tretje osebe, in objav,
2. analizo portfelja operacij sklada EFSI, ki so bile sklenjene do 31. decembra 2017, in podroben pregled 15 operacij, izbranih izmed 124 operacij iz dela za infrastrukturo in inovacije, sklenjenih do 31. decembra 2016 (kar je zajemalo dokumentacijo EIB v zvezi z odločanjem o odobritvi, odobritvijo, poročanjem in spremljanjem),
3. razgovore z uradniki Komisije, EIB in Evropskega investicijskega sklada, izbranimi nosilci projektov iz dela za infrastrukturo in inovacije in nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami iz držav članic, Evropsko banko za obnovo in razvoj (EBRD) in drugimi ustreznimi deležniki,
4. ankete Sodišča, naslovljene na neposredne partnerje iz dela za infrastrukturo in inovacije EIB (nosilci projektov, vlagatelji in finančni posredniki) in nacionalne spodbujevalne banke in institucije,
5. posvetovanje s strokovnjaki o različnih vidikih te revizije.

Opažanja

Skupina EIB je v okviru sklada EFSI odobrila zneske financiranja z višjim tveganjem blizu pričakovane višine

15

Da bi se dosegel ciljni znesek 315 milijard EUR privabljenih naložb, naj bi EIB do julija 2018 po pričakovanjih odobrila 61 milijard EUR financiranja s podporo sklada EFSI. Portfelj sklada EFSI naj bi imel v splošnem višji profil tveganja kot portfelj naložb, ki ga EIB podpira v okviru svoje običajne naložbene politike pred začetkom veljavnosti uredbe o skladu EFSI. Projekti, ki jih podpira sklad EFSI, naj bi običajno imeli višji profil tveganja kot projekti, ki jih EIB podpira s svojimi običajnimi operacijami.¹⁷

Skupno odobreno financiranje sklada EFSI v prvih treh letih je doseglo prvotno načrtovane zneske

16

Skupna odobrena finančna sredstva sklada EFSI so 30. junija 2018 znašala 59,3 milijarde EUR, kar je blizu pričakovanega obsega. Do 17. julija 2018 je EIB odobrila 65,5 milijarde EUR financiranja, kar je preseglo okvirni obseg finančnih sredstev, ki jih je bilo treba zbrati. Skupno sklenjeno financiranje sklada EFSI pa je 30. junija 2018 znašalo 42,9 milijarde EUR. EIB je sklenila 312 operacij v znesku 30,5 milijarde EUR v okviru dela za infrastrukturo in inovacije in 384 operacij v znesku 12,4 milijarde EUR v okviru dela za MSP. V Prilogi I so povzeti podatki sklada EFSI, o katerih se je poročalo 30. junija 2018.

17

K temu rezultatu so prispevali številni dejavniki:

1. Ker je bil sklad EFSI ustanovljen izven obsega uporabe finančne uredbe, ga je bilo mogoče vzpostaviti v kratkem časovnem obdobju, brez predhodne ocene ali ocene učinka.
2. Inherentna fleksibilnost sklada EFSI, ki dovoljuje financiranje širokega nabora projektov z mnogimi vrstami finančnih produktov in malo sektorskimi ali geografskimi omejitvami, je omogočila veliko število in obseg potencialnih finančnih operacij (glej Prilogo II). Zlasti za intervencije, ki se financirajo iz lastnih sredstev EIB, se ne zahteva izvedba ocene v zvezi z državno pomočjo. Zato je proces odobritve v okviru sklada EFSI hitrejši in fleksibilnejši od postopkov odobritve pri finančnih instrumentih EU v okviru deljenega upravljanja.
3. Racionalizirane ureditve upravljanja so omogočile, da je lahko EIB v portfelj sklada EFSI hitro vključila nove operacije EIB, zlasti tiste, ki so že prestale proces odločanja o odobritvi in samo odobritev EIB.

18

Poleg tega je v nasprotju z drugimi finančnimi instrumenti EU v uredbi o skladu EFSI priznana pomembna vloga nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij pri izvajanju sklada EFSI, saj opredeljujejo in pripravljajo projekte ter privabljajo potencialne vlagatelje.¹⁸ Slika 3 prikazuje delež operacij nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij v različnih poddelih sklada EFSI. Sodelovanje med EIB in nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami je bilo okrepljeno z ustanovitvijo delovnih skupin in naložbenih platform za sodelovanje. Anketa Sodišča med nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami ter razgovori z njimi so pokazali, da je večina nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij pozitivno ocenila okrepljeno sodelovanje s skupino EIB.

S skladom EFSI se je financiranje EIB z višjim tveganjem povečalo manj, kot je bilo pričakovano

19

EIB svoje operacije financiranja z višjim tveganjem imenuje posebne dejavnosti – okvir 1, te pa so navedene v členu 5 uredbe o skladu EFSI v besedilu o opredelitvi dodatnosti operacij sklada EFSI.

20

Sodišče je pregledalo, ali so se s skladom EFSI povečale posojilne dejavnosti EIB z višjim tveganjem, in primerjalo profil tveganja portfelja operacij sklada EFSI s portfeljem EIB, ki ne sodi v okvir sklada EFSI.

21

EIB je sprva pričakovala, da se bo z vzpostavitvijo sklada EFSI njen skupen obseg posebnih dejavnosti glede na izhodiščno raven leta 2014 v višini 4,5 milijarde EUR (ali okoli 6 % vseh sklenjenih operacij) povečal na 8,6 milijarde EUR (12 %) leta 2015 in do 21 milijard EUR (30 %) v letih 2016 in 2017.¹⁹ Na sliki 4 je prikazana primerjava med dejanskimi in načrtovanimi vrednostmi posebnih dejavnosti EIB v obdobju 2014–2017, razčlenjena po kategorijah.

22

Obseg sklenitev posebnih dejavnosti EIB se je povečal s 4,5 milijarde EUR leta 2014 na 18 milijard EUR leta 2017. Kljub temu štirikratnemu povečanju je Sodišče izračunalo, da je skupni primanjkljaj v obdobju 2015–2017 glede na načrtovane ravni znašal približno 13 milijard EUR oziroma 26 % skupnega cilja v višini 50,6 milijarde EUR.²⁰ Ta primanjkljaj je obsegal okoli 7 milijard EUR posebnih dejavnosti iz sklada EFSI, 1,5 milijarde EUR posebnih dejavnosti, pri katerih tveganje prevzema EIB, in 4,5 milijarde EUR posebnih dejavnosti, za katere velja delitev tveganj.

23

Kar zadeva profil tveganja portfelja operacij sklada EFSI, so 30. junija 2018 98,5 % portfelja sklada EFSI predstavljale operacije iz kategorije posebnih dejavnosti.²¹ Analiza Sodišča je potrdila, da je bil profil skupnih tveganj portfelja sklada EFSI višji od profila tveganja portfelja EIB, ki ni del sklada EFSI.

EIB ima možnost nadalje spodbujati uporabo finančnih produktov z višjim tveganjem za sklad EFSI

24

Naložbene smernice sklada EFSI določajo, da se lahko sklad EFSI izvaja s široko paleto produktov za posredno ali neposredno financiranje novih operacij.²² Operativna strategija sklada EFSI pa podrobno določa različne produkte, ki jih lahko skupina EIB uporabi za izvajanje sklada EFSI.²³ Ti obsegajo prednostna in podrejena posojila, instrumente z delitvijo tveganja, instrumente kapitalskega trga (npr. podjetniške hibridne obveznice), naložbe v lastniški kapital ali navidezni lastniški kapital. Poleg tega pravila o operacijah z naložbenimi platformami in nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami²⁴ določajo, da je podrejenost eno ključnih načel za operacije sklada EFSI z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami (tj. podpora sklada EFSI mora biti po možnosti podrejena drugim oblikam financiranja, če je to utemeljeno).²⁵

25

V okviru dela za MSP se je Evropski investicijski sklad prvenstveno opiral na obstoječe produkte, namenjene malim in srednje velikim podjetjem, ki so se že uporabljali v programih COSME, InnovFin, jamstveni shemi Ustvarjalna Evropa, programu Evropske unije za zaposlovanje in socialne inovacije ter mandatu EIB-EIF v zvezi z viri tveganega kapitala. V okviru dela za infrastrukturo in inovacije je EIB, poleg tega da se je opirala na klasična dolgoročnih prednostna posojila za financiranje podjetij in projektov, razširila uporabo obstoječih produktov z višjim tveganjem in razvila nove, vključno z lastniškim kapitalom, delitvijo tveganja, mezzaninski kapital v obliki s premoženjem zavarovanih vrednostnih papirjev²⁶ in podjetniške hibridne obveznice. Slika 5 prikazuje uporabo produktov EIB v okviru EFSI dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI 31. decembra 2017.

26

Večina portfelja operacij dela za infrastrukturo in inovacije so predstavljala klasična dolgoročna prednostna posojila za podjetniško ali projektno financiranje (okoli 17 milijard EUR ali okoli 62 % skupnega sklenjenega zneska v delu za infrastrukturo in inovacije. Pregled operacij iz dela za infrastrukturo in inovacije, ki ga je izvedlo Sodišče, je pokazal, da je EIB dosegla status višjega tveganja za naložbena posojila predvsem z daljšo zapadlostjo, prevzemanjem nezavarovanih pozicij, kadar so bili vsi drugi posojilodajalci (ali večina) zavarovani, in obravnavanjem nasprotnih strani z višjim tveganjem, hkrati pa je malo uporabljala produkt podrejenega dolga za podjetniško ali projektno financiranje.

27

V okviru EFSI je EIB občutno povečala financiranje v zvezi z lastniškim kapitalom, ki je 31. decembra 2017 znašalo 3,3 milijarde EUR. Poleg tega se je začela usmerjati na MSP in delniške sklade s srednje veliko tržno kapitalizacijo v EU, in sicer prek naložb v MSP in delniške sklade s srednje veliko tržno kapitalizacijo skupaj z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami ali Evropskim investicijskim skladom. To področje je prav tako v pristojnosti Evropskega investicijskega sklada.

28

EIB je razvila tudi instrumente delitve tveganja²⁷ z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami in komercialne banke, namenjene MSP in podjetjem s srednje veliko tržno kapitalizacijo. Tržna analiza, ki jo je opravila EIB, je pokazala, da obstaja veliko povpraševanje po tovrstnih instrumentih. Vendar je EIB do 31. decembra 2017 sklenila samo 14 operacij instrumenta za delitve tveganj v okviru EFSI v skupni vrednosti 2,9 milijarde EUR²⁸ (okoli eno tretjino cilja iz poslovnega načrta za ta produkt), od katerih so bile le štiri sklenjene z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami v znesku 0,7 milijarde EUR²⁹. Razlog za to je bil zapleten skrbni pregled, ki ga mora opraviti EIB v zvezi z zahtevami za prenos in regulativnimi zahtevami.

29

Poleg tega je bilo sklenjenih zelo malo operacij instrumenta za delitev tveganja, pri katerih je EIB prevzela večji delež tveganja kot nacionalne spodbujevalne banke in institucije, čeprav je Sodišče pri razgovorih in z analizo dokumentov o stališčih³⁰ združenj nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij ugotovilo, da bi si te želele takih operacij.

Sklad EFSI je delno nadomestil financiranje iz drugih finančnih instrumentov, ki jih podpira proračun EU

30

Sklad EFSI bi moral dopolnjevati in se izogibati nadomeščanju uporabe drugih finančnih instrumentov EU³¹, in sicer finančnih instrumentov v okviru posrednega upravljanja in finančnih instrumentov v okviru deljenega upravljanja (tj. finančnih instrumentov v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov). Sodišče je preučilo učinek sklada EFSI na druge mandate delitve tveganj, ki jih izvaja EIB (finančni instrumenti v okviru posrednega upravljanja), in finančne instrumente v okviru deljenega upravljanja.

Sklad EFSI in posredno upravljani finančni instrumenti

31

Sodišče se je v svoji analizi osredotočilo na morebitno prekrivanje sklada EFSI z največjimi finančnimi instrumenti za programsko obdobje 2014–2020, ki jih na podlagi prenosa pooblastil izvaja skupina EIB: dolžniškim instrumentom IPE, programom InnovFin (instrumente InnovFin izvaja EIB, kapitalske in jamstvene instrumente InnovFin pa Evropski investicijski sklad) in finančnimi instrumenti programa COSME (za pregled glej sliko 2).

32

Sodišče je primerjalo prvotno predvidene zneske za celotno obdobje izvajanja teh finančnih instrumentov z zneski, dodeljenimi do 31. decembra 2017 (slika 6). Zneski, dodeljeni finančnim instrumentom, so bili še vedno znotraj pričakovanega obsega za programa COSME in InnovFin. Hkrati pa so bili zneski za dolžniški instrument IPE nižji zaradi nizke ravni dejansko sklenjenih operacij.

33

Analiza Sodišča in druge ocene so potrdile, da je sklad EFSI delno nadomestil dolžniški instrument IPE, v glavnem ker so se prekrivali njuni cilji, merila za upravičenost, ciljni sektorji in vrste upravičencev. Za operacije sklada EFSI ne veljajo posebna merila o upravičenosti, ki so določena za druge finančne instrumente EU. Obseg projektov, ki naj bi se financirali v okviru energetskega in prometnega sektorja, je lahko tako veliko večji kot pri dolžniškem instrumentu IPE, na primer. Jamstva COSME in InnovFin ter kapitalski instrument InnovFin so bili v tem pogledu izjema: v primeru jamstev jih je sklad EFSI dopolnjeval, saj je prvotno omogočal, da so se predfinancirali v večji meri, kot je znašal prvotno načrtovani letni obseg, hkrati pa je ohranil osnovne zahteve programov. V primeru kapitalskega instrumenta InnovFin je bil sklad EFSI poleg programa Obzorje 2020 in sredstev Evropskega investicijskega sklada del nove strukture delitve tveganja, kar je prineslo boljšo ponudbo produktov na trgu.
V primeru produkta lastniškega kapitala COSME je Komisija namensko zasnovala novi produkt lastniškega kapitala dela za MSP sklada EFSI tako, da zajema del obstoječih produktov lastniškega kapitala v pripravi, da bi omogočila ponovno usmeritev proračuna finančnih instrumentih COSME na jamstva, za katera je bilo ocenjeno, da povpraševanje po njih na trgu presega razpoložljiva proračunska sredstva.

34

Komisija je sprejela ukrepe za povečanje medsebojnega dopolnjevanja med skladom EFSI in obstoječimi centralno upravljanimi finančnimi instrumenti in za odpravo prekrivanja med njimi. Tako na primer uporablja finančne instrumente za preučitev novih produktov in trgov, ki jih sklad EFSI nato lahko okrepi, ali za zagotavljanje bolj tveganega deleža financiranja pri sonaložbah s skladom EFSI. Poleg tega je Komisija junija 2018 predlagala vzpostavitev programa InvestEU, tj. integriranega naložbenega modela, ki bo podpiral ključne prednostne naložbe in omogočal sinergije med skladom EFSI in drugimi finančnimi instrumenti EU.³² Na podlagi informacij, ki so bile na voljo v času revizije, je predhodna analiza Sodišča pokazala, da je bilo pri programu InvestEU treba še pojasniti, kako se bodo obravnavala vprašanja v zvezi z ocenjevanjem privabljenih naložb, dodatnosti projektov in geografske porazdelitve.

Sklad EFSI in finančni instrumenti v okviru deljenega upravljanja (evropskih strukturni in investicijski skladi ali skladi ESI)

35

V obdobju 2014–2020 se lahko finančni instrumenti v okviru skladov ESI uporabijo za vseh 11 tematskih ciljev skladov ESI, mogoče pa jih je tudi kombinirati z nepovratnimi sredstvi. Z izjemo tematskega cilja 11 („institucionalne zmogljivosti“) področja, ki jih zajema sklad EFSI, sovpadajo s tematskimi cilji skladov ESI. Sklad EFSI je namenjen obravnavanju naložbene vrzeli v splošnem, finančni instrument v okviru skladov ESI pa naj bi prispevali k doseganju kohezijskih ciljev, in sicer z obravnavanjem izrecno opredeljenih tržnih vrzeli v določeni regiji ali državi. V Prilogi III so povzeti najnovejši razpoložljivi podatki o izvajanju finančnih instrumentov skladov ESI ob koncu leta 2016.

36

Kar zadeva MSP, bi lahko kombiniranje sklada EFSI z drugimi finančnimi instrumenti v okviru posrednega upravljanja konkuriralo finančnimi instrumenti skladov ESI, saj so vsi namenjeni istim upravičencem v istih regijah. Na primer, nedavna neodvisna ocena sklada EFSI je odkrila probleme v zvezi s konkurenco med finančnimi instrumenti skladov ESI in jamstvenim produktom COSME³³, ki se dopolnjuje s sredstvi iz sklada EFSI. Vendar pa so strokovnjaki, s katerimi se je posvetovalo Sodišče, menili, da je bilo med različnimi viri financiranja, namenjenimi MSP, malo nadomestitev zaradi splošne velike potrebe MSP po financiranju.

37

V delu za infrastrukturo in inovacije je trenutno malo prekrivanja med skladom EFSI in skladi ESI, ki sledijo istemu tematskemu cilju, zlasti ker so projekti, podprti v okviru deljenega upravljanja, običajno manjši in niso nujno upravičeni do podpore EFSI. Vendar pa se lahko pojavijo večja prekrivanja in možnosti kombiniranja, ko bodo organi upravljanja skladov ESI pod pritiskom, da porabijo sredstva, za katera so bile prevzete obveznosti. Pri razgovorih Sodišča s strokovnjaki in nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami se je pokazalo, da bo verjetno prišlo do takega prekrivanja.

Skoraj tretjina projektov, sklenjenih v okviru dela za infrastrukturo in inovacije, bi lahko bila financirana brez podpore sklada EFSI, vendar ne pod tako ugodnimi pogoji

38

Na ravni posameznega projekta je eno od meril za upravičenost³⁴ pri uporabi jamstva EU, da morajo projekti zagotavljati dodatnost.³⁵

39

EIB med ocenjevanjem projektov v okviru dela za infrastrukturo in inovacije ocenjuje upravičenost projektov do jamstva EU. Naložbeni odbor sklada EFSI pregleda te ocene in na podlagi dokumentacije³⁶, ki jo pripravi EIB, odloči, ali se bo uporabilo jamstvo EU. V delu za MSP za ugotavljanje upravičenosti velja drugačna ureditev. V nasprotju z ugotavljanjem upravičenosti za posamezne projekte, kot to počne naložbeni odbor, pa usmerjevalni odbor sklada EFSI in njegov izvršni direktor po posvetovanju z naložbenim odborom določita upravičenost za vsak produkt posebej.

40

V zvezi z delom za infrastrukturo in inovacije se je štelo, da operacije EFSI zagotavljajo dodatnost v skladu s členom 5 uredbe o skladu EFSI, če so bile razvrščene kot posebne dejavnosti EIB. Pri oceni dodatnosti so bili sicer upoštevani nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene razmere, ne pa nujno tudi presoja, ali bi projekt lahko bil izveden z drugimi viri financiranja.

41

Sodišče je zato ocenilo, ali bi projekti lahko bili izvedeni brez podpore sklada EFSI, in sicer z anketo, ki jo je poslalo neposrednim nasprotnim stranem EIB (nosilcem projektov in finančnim posrednikom), to pa je dopolnilo s pregledom dokumentacije v zvezi z ocenjevanjem in odobritvijo za vzorec 15 operacij iz dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI, ki so ga spremljali razgovori z upravičenci in sonaložbeniki.

42

Od 86 sodelujočih v anketi jih je 59 (69 %) odgovorilo, da projekta brez podpore sklada EFSI ne bi mogli izvesti oziroma vsaj ne v enakem obsegu ali v istem časovnem obdobju. Glavni razlogi, da so se odločili za financiranje EIB, so bili (razvrščeni po pomembnosti): (i) izkušnje in nefinančni prispevek EIB (62 %); in/ali (ii) nižji stroški financiranja kot pri alternativnih rešitvah (58 %); in/ali (iii) daljša zapadlost (50 %); in/ali (iv) zmanjšanje tveganja za druge naložbenike (25 %).

43

Kljub temu je 27 od 86 anketirancev (31 %) navedlo, da bi bilo njihov projekt mogoče v celoti financirati iz drugih virov. Najnovejša ocena EIB o skladu EFSI, opravljena junija 2018, navaja podobno ugotovitev.³⁷ Skoraj vse operacije, obravnavane v anketi Sodišča, so bile financirane z naložbenimi posojili. Glavni razlogi, da so se anketiranci odločili za financiranje EIB v okviru sklada EFSI, so bili (razvrščeni po pomembnosti): (i) nižji stroški financiranja kot pri alternativnih rešitvah (88 %); in/ali (ii) daljša zapadlost (52 %); in/ali (iii) izkušnje in nefinančni prispevek EIB (30 %).

44

Rezultati ankete kažejo, da bi bil del projektov, financiranih v okviru dela za infrastrukturo in inovacije, izveden tudi brez podpore sklada EFSI. To tveganje je še posebej veliko v zvezi s projekti, ki so financirani neposredno z naložbenimi posojili. To kaže, kako pomembno je, da se za projekte oceni, ali obstaja pomanjkanje zadostnega financiranja zaradi nedelovanja trga, saj se tako zmanjša tveganje za nadomestitev drugih razpoložljivih virov financiranja.

45

Pregled operacij dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI, ki ga je opravilo Sodišče, je pokazal, da je EIB ocenjevala in do neke mere dokumentirala nekatere kvalitativne vidike dodatnosti v zvezi z nedelovanjem trga ali neoptimalnimi naložbenimi situacijami. Kljub temu pa v primeru nekaterih predhodnih operacij dela za infrastrukturo in inovacije, ki jih je pregledalo Sodišče, nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene situacije niso bile jasno in dosledno utemeljene in dokumentirane.

46

V nekaterih primerih so bili ugodnejši finančni pogoji, ki jih je nudila EIB, uporabljeni za utemeljitev dodatnosti neke operacije. V teh primerih je dodatnost vprašljiva, saj se lahko financiranju EIB daje prednost le zato, ker je cenejše kot tržno financiranje, pri tem pa obstaja tveganje izrivanja drugih virov financiranja. To je še posebej relevantno za operacije financiranja infrastrukturnih projektov in projektov javnih storitev (okvir 2), pri katerih je Sodišče odkrilo nekaj projektov, ki bi se lahko financirali na trgu. Podobno je bilo izpostavljeno v poročilu, ki je obravnavalo infrastrukturni trg Združenega kraljestva, v katerem je navedeno, da EIB lahko ima pomembno vlogo pri zagotavljanju zaupanja drugim posojilodajalcem v projektu. Vendar lahko zagotavlja tudi cenejša posojila kot komercialni ponudniki dolžniškega financiranja, pri tem pa se lahko zastavlja vprašanje, koliko EIB resnično deluje kot katalizator oziroma ali je njena vloga omejena le na nižanje stroškov financiranja za projekte.³⁸

47

Ocena EIB se osredotoča na to, ali podpora sklada EFSI privablja druge vire financiranja, in ne na to, ali se izogiba izrivanju drugih razpoložljivih virov financiranja, ki jih zagotavljajo komercialne banke, kapitalski trgi, nacionalne spodbujevalne banke in institucije ali celo finančni instrumenti EU, ki jih upravlja sama, ali financiranje, pri katerem tveganje prevzema sama (okvir 3).

„Privabljene naložbe“ in „multiplikacijski učinek“, o katerih se je poročalo, so precenjeni

48

Prvotni cilj sklada EFSI je bil privabiti 315 milijard EUR novih naložb v treh letih (tj. do julija 2018).³⁹ Cilj za nove naložbe je temeljil na pričakovanem multiplikacijskem učinku v višini 15-kratnika prispevka sklada EFSI (tj. 21 milijard EUR) – slika 7.

49

Sodišče je zato ocenilo, ali se doseganje ciljev sklada EFSI meri z uporabo zanesljivih in ustreznih kazalnikov, izračunanih na podlagi trdne metodologije.

Kazalniki smotrnosti poslovanja in spremljanja sklada EFSI

50

Uspešnost sklada EFSI pri privabljanju dodatnih naložb se meri s ključnim kazalnikom smotrnosti 3 „skupne naložbe“ (ali „privabljene naložbe“).⁴⁰ EIB poroča tudi o razmerju med prispevkom sklada EFSI in ocenjeno skupno vrednostjo privabljenih naložb s ključnim kazalnikom spremljanja 3 „nominalni notranji jamstveni multiplikator in zunanji jamstveni multiplikator“ (ali „multiplikator“). Multiplikacijski učinek izraža skupne privabljene naložbe kot večkratnik celotnega prispevka sklada EFSI. EIB poroča tudi o znesku „privabljenih zasebnih finančnih sredstev“ (ključni kazalnik smotrnosti 4). Ta se izračuna tako, da se od skupne vrednosti privabljenih naložb odšteje vse javno financiranje (vključno s financiranjem skupine EIB) (ključni kazalnik smotrnosti 3). Priloga IV vsebuje izčrpen seznam kazalnikov sklada EFSI.

51

Za ključni kazalnik smotrnosti 3 je bil prvotni cilj privabiti 315 milijard EUR novih naložb do julija 2018. Uredba o skladu EFSI ne določa, ali se ciljna vrednost nanaša na odobrene ali sklenjene operacije. Na dan 30. junija 2018 je EIB poročala, da so ocenjene skupne privabljene naložbe za odobrene operacije znašale okoli 299 milijard EUR (95 % prvotnega cilja), za sklenjene operacije pa 236 milijard EUR (75 % prvotno zastavljenega cilja), pri čemer je ocenjeni skupni multiplikacijski učinek znašal 15x (Priloga I).⁴¹ Tako je glede na podatke v operativnem poročilu sklad EFSI skoraj dosegel cilj pri odobritvah, vendar ne pri sklenjenih operacijah.

52

Ta razlika med odobritvami in sklenitvami operacij nastane zato, ker lahko med odobritvijo in sklenitvijo operacije mine veliko časa in ker se nekatere odobrene operacije nikoli ne sklenejo. Sodišče je na primer odkrilo tri operacije, ki so bile odobrene leta 2016 kot naložbene platforme, vendar konec leta 2017 še niso bile sklenjene. Ker sporočena ocena privabljenih naložb v višini 299 milijard EUR temelji na odobrenih in ne na sklenjenih operacijah, je to pravzaprav predhodna ocena. Ekonomski učinek sklada EFSI se uresniči šele, ko so sredstva izplačana in naložbe dejansko izvedene.

53

Čeprav se pričakuje, da bo sklad EFSI privabil kar največ zasebnega kapitala, kadar je to mogoče,⁴² pa za ključni kazalnik smotrnosti 4, s katerim se meri smotrnost sklada EFSI v tem pogledu, ni bil določen specifični cilj. Konec junija 2018 je EIB poročala, da so operacije sklada EFSI privabile 160,2 milijarde EUR zasebnega financiranja (tj. 68 % vseh privabljenih naložb na podlagi sklenjenih operacij).⁴³

54

EIB izračuna ključne kazalnike smotrnosti tako, da združi svoje ocene pričakovanih privabljenih naložbi za vsako operacijo, ključne kazalnike spremljanja pa z združevanjem ustreznih ocenjenih multiplikatorjev.⁴⁴ Privabljene naložbe so enake upravičenim projektnim stroškom sklada EFSI.⁴⁵ Multiplikator tako izraža upravičene stroške kot večkratnik prispevka sklada EFSI. Ti kazalniki se izračunajo v fazi ocene projekta, preden se operacija financiranja odobri, na podlagi informacij, ki so takrat na voljo.

55

Zato podatek o znesku, ki naj bi ga privabil sklad EFSI, o katerem poroča EIB, vključuje vse upravičene naložbe, ki jih je ustvaril projekt kot celota, ne glede na delež, ki ga je dejansko privabil sklad EFSI. V nekaterih primerih je mogoče, da so bili drugi viri financiranja zagotovljeni, še preden je pri projektu začela sodelovati EIB. Privabljena sredstva, o katerih se poroča, se tako lahko prvenstveno pripišejo drugim javnim virom financiranja. Tak primer je opisan v okviru 4.

56

Sodišče je preučilo primer, pri katerem je nacionalni sklad skladov⁴⁶, ki je bil v celoti v lasti nacionalne spodbujevalne banke ali institucije, zagotovil alternativne vire financiranja za podjetja prek skladov za rast, skladov tveganega kapitala in inkubatorskih skladov. Skladi za rast so predstavljali približno 70 % celotnega zneska, ki ga je financiral sklad skladov. Sklad skladov je bil ustanovljen pred skladom EFSI, z začetnim dotiranim kapitalom 1,2 milijarde EUR. V letu 2015 je nacionalna spodbujevalna banka ali institucija po razpravah z EIB o financiranju za sklad skladov iz sklada EFSI povečala dotirani kapital sklada skladov na 1,5 milijarde EUR.

57

EIB se je strinjala, da bo investirala 125 milijonov EUR finančnih sredstev iz sklada EFSI, pod pogojem, da bo nacionalna spodbujevalna banka ali institucija vložila enak prispevek. S to naložbo je EIB pristala na to, da prevzame tveganje lastniških vrednostnih papirjev za več skladov za rast iz skupnega portfelja skladov za rast sklada skladov. EIB je izbrala osem od 23 skladov za rast v trenutnem portfelju sklada skladov, ki so predstavljali 12 % skupne vrednosti skladov za rast. EIB je skupne upravičene naložbe, ki jih je privabil sklad EFSI, in multiplikator izračunala na podlagi skupne ocenjene vrednosti portfelja skladov za rast kot celote. Multiplikacijski učinek je tako znašal 30x, skupne privabljene naložbe pa 3,8 milijarde EUR. Ocene so temeljile na informacijah, ki so bile na voljo ob odobritvi in sklenitvi operacije. Sodišče ocenjuje, da so dejanska dodatna finančna sredstva iz sklada EFSI (tj. 125 milijonov EUR) v osmih izbranih skladih za rast, za katere je EIB prevzela tveganje, dejansko privabila 1 milijardo EUR naložb in da je dejanski multiplikacijski učinek znašal približno 8x (slika 8).

Tveganje dvojnega štetja pri izračunu skupne vrednosti privabljenih naložb in multiplikacijskega učinka

58

Skupina EIB lahko financira naložbe po več različnih poteh in z več različnimi operacijami. To ustvarja tveganje dvojnega štetja pri izračunu skupnega zneska privabljenih naložb in multiplikacijskega učinka in poročanju o njiju.

59

V metodologiji sklada EFSI o ključnih kazalnikih smotrnosti in ključnih kazalnikih spremljanja je bilo upoštevano to tveganje, zato so se zahtevale prilagoditve pri poročanju o zbirnih kazalnikih. Na ravni posameznih operacij je metodologija za izračun multiplikatorja zagotavljala smernice v zvezi z izvedbo prilagoditev, kadar so se operacije EFSI financirale tako iz dela za infrastrukturo in inovacije kot tudi iz dela za MSP, ni pa bil določen podroben scenarij za primere, kadar EIB z različnimi operacijami sklada EFSI podpira naložbe tako neposredno kot tudi posredno.⁴⁷

60

Sodišče je ugotovilo, da je skupina EIB izvedla take prilagoditve v primeru operacij sklada EFSI v zvezi z dolžniškim kapitalom, ki so bile skupno financirane iz dela za infrastrukturo in inovacije ter dela za MSP. Vendar pa v času revizije v operativnih poročilih sklada EFSI ni bil naveden noben primer prilagoditve za druge vrste dvojnega štetja.

61

Sodišče je odkrilo primer, pri katerem sta se EIB in Evropski investicijski sklad strinjala, da bosta neposredno investirala v dva sklada, ki jima je EIB odobrila tudi posredno podporo prek sklada skladov.⁴⁸ EIB je poročala o neposredni naložbi v vrednosti 40 milijonov EUR, ocenjene privabljene naložbe sklada EFSI pa naj bi znašale 0,8 milijarde EUR.⁴⁹ Evropski investicijski sklad je poročal o neposredni naložbi v višini 29 milijonov EUR, ocenjene privabljene naložbe pa naj bi znašale 0,3 milijarde EUR.⁵⁰ Poleg tega je EIB poročala o naložbi v višini 125 milijonov EUR v sklad skladov, privabljene naložbe pa so bile ocenjene na 3,8 milijard EUR. Tako je skupina EIB poročala o financiranju sklada EFSI v skupni višini 194 milijonov EUR (40+29+125 milijonov EUR) in ocenjenih naložbenih sredstvih, ki naj bi jih privabil sklad EFSI, v skupni višini 4,9 milijarde EUR (0,3+0,8+3,8 milijarde EUR), povprečni multiplikacijski učinek pa naj bi tako znašal 25x. Vendar teh podatkov ni prilagodila, da bi upoštevala dvojno štetje. Sodišče ocenjuje, da bi ob upoštevanju dvojnega štetja privabljene naložbe za tri operacije sklada EFSI znašale 1 milijardo EUR, povprečni multiplikacijski učinek pa 5x. Primer je prikazan na sliki 9.

Primerjava z učinkom finančnega vzvoda

62

Ker finančni instrumenti EU in sklad EFSI delujejo na podoben način, bi moral obstajati skupen okvir za spremljanje in ocenjevanje njihove smotrnosti pri spodbujanju naložb. Sodišče je v enem izmed svojih prejšnjih poročil⁵¹ priporočilo Komisiji, naj pripravi opredelitev vzvoda finančnih instrumentov, ki bi se uporabljala na vseh področjih proračuna EU. V tej opredelitvi bi moralo biti jasno opisano, kako se določijo zneski, ki so bili privabljeni s prispevki EU in nacionalnimi javnimi prispevki, po možnosti v skladu s smernicami OECD na tem področju.

63

EIB in Komisija sta multiplikacijski učinek uvedli posebej za sklad EFSI, v skladu z uredbo o skladu EFSI. V zvezi z obstoječimi finančnimi instrumenti EU, ki prejemajo sredstva iz proračuna EU, Komisija poroča o učinku finančnega vzvoda, kot zahteva finančna uredba.⁵² Multiplikacijski učinek izraža skupne privabljene naložbe kot večkratnik celotnega prispevka sklada EFSI, učinek finančnega vzvoda pa skupna finančna sredstva, ki so na voljo končnemu upravičencu, kot večkratnik prispevka EU.

64

Učinek finančnega vzvoda se izračuna na podlagi finančnih sredstev, ki so na voljo končnim prejemnikom, brez kateregakoli prispevka, ki ga izvedejo in se da neposredno pripisati finančnemu instrumentu. Multiplikacijski učinek pa temelji na naložbah, ki jih izvedejo končni prejemniki (s sredstvi, prejetimi od EIB/Evropskega investicijskega sklada ali finančnega posrednika, ki ga podpira skupina EIB, z lastnimi sredstvi prejemnika in/ali sredstvi, ki jih dajo na voljo drugi naložbeniki itd.). Zato ima multiplikacijski učinek v splošnem višje vrednosti kot učinek finančnega vzvoda.⁵³ Slika 10 prikazuje razmerje med obema kazalnikoma na primeru operacije posrednega financiranja.⁵⁴

Sklad EFSI seže na različne sektorje, vendar njegova geografska porazdelitev ni uravnotežena

65

Za sklad EFSI ni geografskih ali sektorskih kvot, projekti pa se podpirajo na podlagi povpraševanja. Kljub temu je v naložbenih smernicah sklada EFSI določeno, da se je treba izogibati prekomerni sektorski in geografski koncentraciji⁵⁵, strateška usmeritev sklada EFSI⁵⁶ pa določa okvirne mejne vrednosti takih koncentracij za del za infrastrukturo in inovacije, ki pa niso zavezujoče. Skupni delež sklenjenih zneskov v delu za infrastrukturo in inovacije v katerih koli treh državah članicah ne sme presegati 45 % celotnega obsega portfelja sklada EFSI ob koncu naložbenega obdobja. Poleg tega sklenjeni zneski v delu za infrastrukturo in inovacije ne smejo presegati 30 % omejitev koncentracije v katerem koli sektorju.

66

Sodišče je zato analiziralo porazdelitev portfelja sklada EFSI po sektorju in državi članici. Nadalje je preučilo vlogo nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij in naložbenih platform pri obravnavanju problema geografske koncentracije. Poleg tega naj bi sodelovanje in usklajevanje med EIB in nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami, tudi na ravni naložbenih platform, s podpiranjem prepoznavanja in razvojem projektov okrepila nabor projektov sklada EFSI ter tako prispevala k boljšemu geografskemu dosegu.

Sektorska in geografska porazdelitev sklada EFSI

67

Kar zadeva porazdelitev po sektorjih na dan 30. junija 2018, so bili različni sektorji, ki jih zajema sklad EFSI v okviru dela za infrastrukturo in inovacije, pod mejo 30 %, pri čemer je energetski sektor predstavljal 27 %, raziskave, razvoj in inovacije 22 %, finančna podpora za MSP ter podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo 19 % in promet 15 %. Informacijsko-komunikacijske tehnologije, okolje in učinkovita raba virov ter človeški kapital so predstavljali ostali delež.⁵⁷

68

Na dan 30. junija 2018 je bilo financiranje v sklopu tega dela skoncentrirano (47 %) v treh državah članicah⁵⁸, kar je nad mejo za geografsko koncentracijo, ki znaša 45 % v katerih koli treh državah članicah, kot je določeno v strateški usmeritvi sklada EFSI. Za del za MSP ni določenih mej za koncentracijo, a so kljub temu iste tri države članice predstavljale 30 % financiranja.

69

V več študijah je bilo opozorjeno na neuravnoteženo geografsko porazdelitev sklada EFSI ob koncu leta 2016.⁵⁹ Zadnja neodvisna ocena uredbe o skladu EFSI, objavljena junija 2018, prav tako ugotavlja, da je financiranje sklada EFSI ob koncu leta 2017 še vedno zelo skoncentrirano.⁶⁰ Opozorjeno je bilo zlasti na to, da je bilo 82 % vsega sklenjenega financiranja sklada EFSI namenjenega 15 držav članicam, ki so bile članice že pred širitvijo EU leta 2004 („države EU 15“).

70

Financiranje sklada EFSI so večinoma prejele države članice EU 15, tako v absolutnih zneskih kot na prebivalca. S financiranjem sklada EFSI so se obravnavale naložbene potrebe nekaterih držav, ki jih je najbolj prizadela kriza: Italije, Španije, Grčije in Portugalske. Čeprav je povprečni BDP na prebivalca v državah EU 13 znatno nižji od povprečja v državah EU 15, so države EU 13 prejele manj podpore sklada EFSI na prebivalca (slika 11). Kljub temu Sodišče opozarja, da sklad EFSI ni instrument kohezijske politike in da deluje po načelu povpraševanja.

Prispevek nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij h geografski razpršenosti

71

Na dan 31. decembra 2017 je skupna udeležba nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij v projektih sklada EFSI znašala 20,4 milijarde EUR sklenjenih operacij, razdeljena pa je bila na 140 operacij sklada EFSI. To je še vedno veliko manj od okvirnega zneska 34 milijard EUR, katerega so se nacionalne spodbujevalne banke in institucije prvotno zavezale zagotoviti ob vzpostavitvi sklada EFSI leta 2015. Slika 12 prikazuje njihovo vključenost v različne poddele sklada EFSI.

72

V delu za infrastrukturo in inovacije so operacije večinoma sofinancirale nacionalne spodbujevalne banke in institucije iz štirih držav članic: Francije, Nemčije, Italije, in Španije. To je predstavljalo 27 od 39 sklenjenih operacij z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami (69 %) 31. decembra 2017 in 3,6 milijarde EUR od skupnega sklenjenega zneska sklada EFSI v višini 4,7 milijarde EUR (77 %). V okviru dela za MSP so bile operacije, ki so jih sofinancirale nacionalne spodbujevalne banke in institucije, prav tako skoncentrirane predvsem v Italiji, Franciji in Nemčiji (dolžniški portfelj), njihova naložbena osredotočenost (brez upoštevanja operacij, pri katerih sodeluje več držav) pa je bila usmerjena v Španijo, Francijo in Nemčijo (portfelj lastniških instrumentov). Priloga V vsebuje podrobne informacije o sodelovanju nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij po državah članicah.

73

Zaradi velike raznovrstnosti nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij v EU, različnih ravni njihovih izkušenj, obsega dejavnosti in vključenosti v finančne instrumente se je njihov prispevek k skladu EFSI močno razlikoval, kar je vodilo v geografsko koncentracijo v državah članicah z dobro uveljavljenimi nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami. Dejansko več držav članic ni imelo lastnih nacionalnih spodbujevalnih bank in so jih začele ustanavljati šele pred kratkim. Vloga svetovalnega vozlišča je bila podpirati manj razvite nacionalne spodbujevalne banke in institucije s tehnično pomočjo na različnih področjih.

Prispevek naložbenih platform h geografski razpršenosti

74

Nacionalne spodbujevalne banke in institucije v glavnem menijo, da so naložbene platforme primerne za pomoč pri financiranju manjših ali bolj tveganih projektov, pri katerih je financiranje združeno iz različnih virov, delitev tveganja med različne naložbenike pa optimizirana.

75

Vendar so naložbene platforme nastajale počasi, zlasti v prvem letu in pol delovanja sklada EFSI, prvič zaradi časa, ki je bil potreben za določitev pravil in operativnih postopkov za te platforme (eno leto), in drugič zaradi zapletenosti pogajanj o sporazumih o sofinanciranju.

76

V okviru dela za MSP je usmerjevalni odbor sklada EFSI v letu 2016 odobril tri naložbene platforme.⁶¹ Vse platforme so bile ustanovljene z italijansko nacionalno spodbujevalno banko in institucijo Cassa Depositi e Prestiti, čeprav je ena od naložbenih platform odprta tudi za druge nacionalne spodbujevalne banke in institucije. V okviru dela za MSP leta 2017 ni bila odobrena in/ali sklenjena nobena nova naložbena platforma. Ob koncu leta 2017 je naložbeni odbor v okviru dela za infrastrukturo in inovacije⁶² odobril 35 naložbenih platform za financiranje sklada EFSI v višini 4,2 milijarde EUR, kar je predstavljalo 11 % skupnega odobrenega financiranja sklada EFSI za del za infrastrukturo in inovacije. Od teh je bilo sklenjenih 21⁶³ in 88,5 milijona EUR (ali 3,3 %) je bilo izplačanih za dejavnosti, ki so klasificirane kot naložbene platforme.

77

17 od 21 naložbenih platform, sklenjenih v okviru dela za infrastrukturo in inovacije, je vključevalo nacionalne spodbujevalne banke in institucije, v nekaterih primerih pa so iste nacionalne spodbujevalne banke in institucije sodelovale v več naložbenih platformah. Vzpostavljanje naložbenih platform je zelo odvisno od sodelovanja javnih subjektov (nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij, mednarodnih finančnih institucij ali organov upravljanja). Naložbene platforme so večinoma v tistih državah članicah, ki imajo zelo dejavne in dobro uveljavljene nacionalne spodbujevalne banke in institucije (npr. Francija, Italija, Nemčija in Španija) (slika 13). To so tudi države z največjim obsegom financiranja sklada EFSI in največjim številom operacij.

78

V prvih treh letih delovanja sklada EFSI so naložbene platforme relativno malo prispevale h geografski razpršenosti portfelja sklada EFSI, tudi v korist manjših in manj razvitih trgov in/ali držav članic z manj izkušenimi nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami ali brez njih.

79

Uredba o skladu EFSI 2.0 krepi vlogo naložbenih platform, saj ponuja več možnosti za združevanje projektov in tem platformam in nacionalnim spodbujevalnim bankam in institucijam omogoča uporabo modela polnega prenosa pooblastil pri podprojektih s prispevkom sklada EFSI, ki ne presega 3 milijonov EUR. Koliko bodo te nove možnosti bo izboljšale uporabo naložbenih platform v državah članicah brez razvitih nacionalnih spodbujevalnih bank in institucij, bo med drugim odvisno od zagotovitve podpore tem bankam in institucijam, vključno s tehnično pomočjo.

Zaključki in priporočila

80

Sklad EFSI je bil prvotno ustanovljen za to, da bi skupina EIB s 16 milijardami EUR proračunskega jamstva EU in 5 milijardami EUR lastnih sredstev zagotovila okoli 61 milijard EUR financiranja skupine EIB s ciljem do julija 2018 privabiti dodatnih 315 milijard EUR strateških naložb v infrastrukturo in MSP, ki bi zajemale večino področij EU in vse države članice.

81

Sodišče je prišlo do zaključka, da je bil sklad EFSI uspešen pri zbiranju finančnih sredstev za podporo znatnim dodatnim naložbam v EU. Vendar pri sporočeni oceni privabljenih naložb ni bilo upoštevano to, da so nekatere operacije sklada EFSI nadomestile druge operacije EIB in finančne instrumente EU ali da je bil del podpore iz sklada EFSI porabljen za projekte, ki bi lahko bili financirani iz drugih virov, čeprav pod drugimi pogoji. Prav tako je treba ukrepati, da bi se izboljšala geografska porazdelitev naložb s podporo sklada EFSI.

82

Sodišče je ugotovilo, da je skupina EIB do 30. junija 2018 odobrila 59,3 milijarde EUR finančnih operacij sklada EFSI. Do 17. julija 2018 je financiranje, ki ga je odobrila EIB, znašalo 65,5 milijarde EUR finančnih sredstev sklada EFSI. K temu dosežku so prispevali številni dejavniki, vključno z inherentno fleksibilnostjo instrumenta in racionaliziranimi ureditvami upravljanja.

83

Podpora sklada EFSI je omogočila, da je EIB več kot štirikratno povečala svoj obseg dejavnosti dajanja posojil z višjim tveganjem v primerjavi z letom 2014. Vendar je EIB sklenila manj operacij posebnih dejavnosti v zvezi s skladom EFSI, kot je bilo načrtovano (odstavki 15 do 23).

84

Za izvajanje dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI se je EIB v glavnem opirala na svoja klasična dolgoročna prednostna naložbena posojila, le malo pa je uporabljala produkt podrejenega dolga za podjetniško ali projektno financiranje. Poleg tega je EIB razvila nove produkte lastniškega kapitala in dolžniške produkte za posredno financiranja, namenjene MSP in podjetjem s srednje veliko tržno kapitalizacijo. Vendar je EIB zaradi dolgotrajnih in zapletenih predhodnih postopkov potrebne skrbnosti in ureditev prenosa pooblastil sklenila manj sporazumov o delitvi tveganja s finančnimi posredniki, kot je bilo pričakovano (odstavki 24 do 29).

Priporočilo 1 – Spodbuja naj se upravičena uporaba produktov EIB z višjim tveganjem v okviru sklada EFSI

EIB naj v zvezi z operacijami sklada EFSI z nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami preuči možnosti, kako povečati uporabo širšega nabora financiranja s podrejenim dolgom, kadar je to utemeljeno. S tem bi se zagotovilo, da financiranje sklada EFSI dopolnjuje financiranje, ki ga zagotavljajo nacionalne spodbujevalne banke in institucije. EIB naj spodbuja uporabo ustreznih produktov delitve tveganja za vse nacionalne spodbujevalne banke in institucije, zlasti tiste, ki so sedaj premalo zastopane v operacijah sklada EFSI.

Časovni okvir: v preostalem obdobju izvajanja sklada EFSI (do sredine leta 2020).

85

Do neke mere bi bilo nekatere projekte, podprte iz sklada EFSI, mogoče financirati z drugimi centralno upravljanimi finančnimi instrumenti EU. Sodišče je ugotovilo tudi, da bi bilo treba razmisliti o morebitnem prekrivanju med operacijami sklada EFSI v delu za infrastrukturo in inovacije in finančnimi instrumenti v okviru deljenega upravljanja (odstavki 30 do 37).

Priporočilo 2 – Spodbuja naj se dopolnjevanje med finančnimi instrumenti EU in proračunskimi jamstvi EU

Komisija naj v okviru novih programov večletnega finančnega okvira predlaga, naj bodo finančni instrumenti EU usklajeni in dopolnjujoči se, kar zadeva ustrezne cilje politik, ki jih je treba doseči, primere nedelovanje trga, ki jih je treba rešiti, in merila za upravičenost za projekte, ki se financirajo, da bi se tako izognili konkurenci med instrumenti.

Časovni okvir: pri sprejetju predlogov za programe porabe v okviru večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027.

86

Ocena, ki jo opravi EIB, da bi uporabila opredelitev dodatnosti iz uredbe o skladu EFSI in operacije razvrstila kot posebne dejavnosti, ne pomeni nujno, da se financirani projekt ne bi mogel izvesti brez podpore EFSI. Rezultati ankete Sodišča so pokazali, da bi bil del projektov, ki so bili financirani iz dela za infrastrukturo in inovacije, izveden tudi brez podpore sklada EFSI in da se je financiranju EIB namenjala prednost predvsem zato, ker je bilo cenejše in/ali ker je EIB ponujala daljšo zapadlost. Sodišče je odkrilo specifične primere, v katerih bi se lahko projekti sklada EFSI financirali iz zasebnih in drugih javnih virov ali prek EIB kot običajne operacije, četudi pod drugimi pogoji (odstavki 38 do 47).

Priporočilo 3 – Izboljša naj se ocena tega, ali bi bilo potencialne projekte sklada EFSI mogoče financirati iz drugih virov

EIB naj v fazi ocenjevanja projektov oceni verjetno nadomestitev drugih virov financiranja. EIB naj te informacije uporabi pri ocenjevanju upravičenosti operacij sklada EFSI.

Časovni okvir: v preostalem obdobju izvajanja sklada EFSI (do sredine leta 2019).

87

Sodišče je ugotovilo, da je bilo na podlagi metodologije, uporabljene za oceno privabljenih naložb in multiplikacijskega učinka, v nekaterih primerih prekomerno ocenjeno, koliko podpora sklada EFSI dejansko spodbudi dodatne naložbe v realnem gospodarstvu. Čeprav je uporabljena metodologija zagotavljala smernice v zvezi s prilagoditvami za dvojno štetje, v času revizije ni bilo podrobne opredelitve vse vrst primerov. Umanjkanje primerljivih kazalnikov smotrnosti in spremljanja za vse finančne instrumente EU zmanjšuje preglednost in sposobnost za oceno rezultatov (odstavki 48 do 64).

Priporočilo 4 – Privabljene naložbe naj se ocenijo bolje

1. Komisija naj za vse instrumente naložbene podpore v naslednjem večletnem finančnem okviru za realistično merjenje pričakovanih izložkov in rezultatov proračunskih jamstev (kot je sklad EFSI) opredeli niz kazalnikov, ki bodo omogočali primerjavo z drugimi finančnimi instrumenti EU. Kadar se kot kazalnika uporabljata „privabljene naložbe“ in „multiplikacijski učinek“, naj metodologija izračunavanja in ureditve poročanja ustrezno odražajo to, koliko podpora proračunskega jamstva EU dejansko spodbuja ali privablja naložbe drugih.

Časovni okvir: pri predložitvi predlogov za vzpostavitev novih finančnih instrumentov.

2. V skupni metodologiji Komisije in EIB za izračun multiplikatorja sklada EFSI naj bodo določeni sorazmerni ukrepi, da se primeri, pri katerih EIB podpira neko naložbo tako neposredno kot tudi posredno prek različnih operacij sklada EFSI, odkrijejo in pravočasno popravijo, da se prepreči dvojno štetje.

Časovni okvir: do sredine leta 2019.

88

Ob koncu leta 2017 je bila porazdelitev dela za infrastrukturo in inovacije med sektorji znotraj okvirnih meja, določenih v strateški usmeritvi sklada EFSI. Vendar sklenjene finančne operacije sklada EFSI niso bile dovolj geografsko uravnotežene. Države z največjo stopnjo uporabe sklada EFSI so bile tiste, ki imajo najbolj razvite in dejavne nacionalne spodbujevalne banke in institucije. Naložbene platforme kažejo potencial za financiranje manjših projektov in združevanje različnih virov financiranja, vendar so nastajale počasi in doslej so le malo prispevale k geografske razpršenosti sklada EFSI. Izboljšanje geografskega ravnovesja in uporabe naložbenih platform bo med drugim odvisno od zagotavljanja pomoči manj razvitim nacionalnim spodbujevalnim bankam in institucijam, vključno s tehnično pomočjo. (odstavki 65 do 79).

Priporočilo 5 – Izboljša naj se geografska porazdelitev naložb, ki jih podpira sklad EFSI

Komisija in EIB naj prek usmerjevalnega odbora sklada EFSI ocenita temeljne vzroke za ugotovljeno geografsko razpršenost naložb in zagotovita priporočila za ukrepanje v preostalem obdobju izvajanja sklada EFSI. Usmerjevalni odbor EFSI naj oceni učinek sprejetih ukrepov.

Časovni okvir: v preostalem obdobju izvajanja sklada EFSI (do sredine leta 2019).

To poročilo je sprejel senat V, ki ga vodi Lazaros S. Lazarou, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 8. januarja 2019.

Glosar

Bonitetna ocena posojil: EIB uporablja sistem bonitetnega ocenjevanja posojil za oceno kreditnega tveganja svojih operacij dajanja posojil. Sistem bonitetnega ocenjevanja posojil je pomemben del procesa odločanja o odobritvi posojila in spremljanja. Uporablja se tudi kot referenčna točka pri vrednotenju kreditnega tveganja.

Del za infrastrukturo in inovacije: operacije z jamstvom EFSI, s katerimi se podpirajo naložbe v infrastrukturo in inovacije in ki jih izvaja EIB. Del za infrastrukturo in inovacije sestavljata portfelj dolžniških vrednostnih papirjev in lastniški portfelj operacij.

Del za mala in srednja podjetja: operacije z jamstvom EFSI, katerih cilj je povečati dostop do financiranja za mala in srednja podjetja ter podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo in jih izvaja Evropski investicijski sklad. Del za mala in srednja podjetja sestavljata portfelj dolžniških vrednostnih papirjev in lastniški portfelj operacij.

Finančna uredba (ki se je uporabljala v obdobju od 1. januarja 2013 do 30. julija 2018): Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002, ki je bila razveljavljena z Uredbo (EU, Euratom) 2018/1046 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

InnovFin: finančni instrument v okviru programa Obzorje 2020, katerega cilj je olajšati in izboljšati dostop do financiranja za inovativna podjetja in druge inovativne subjekte v Evropi. Izvaja ga skupina Evropske investicijske banke (EIB), sestavljajo pa ga jamstveni sklad za MSP (InnovFin SMEG), kapitalski instrument (InnovFin Equity ali IFE) ter neposredne operacije, ki jih izvaja EIB (InnovFin EIB).

Instrument za povezovanje Evrope (IPE): instrument financiranja EU, usmerjen v infrastrukturne naložbe in vseevropska omrežja na področjih prometa, energetike in digitalnih storitev. Ustanovljen je bil z Uredbo (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010 (UL L 348, 20.12.2013, str. 129).

Mala in srednja podjetja (MSP): Mikro, mala in srednja podjetja, kot so opredeljena v členu 2 Priloge k Priporočilu Komisije 2003/361/ES.

Mala podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo: mala podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo so subjekti z največ 499 zaposlenimi, ki niso MSP (uredba o skladu EFSI, člen 2). Podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo imajo do 3 000 zaposlenih.

Nacionalne spodbujevalne banke in institucije: pravni subjekti, ki profesionalno opravljajo finančne dejavnosti in imajo pooblastilo države članice ali subjekta države članice, dano bodisi na državni, regionalni ali lokalni ravni, za opravljanje razvojnih ali spodbujevalnih dejavnosti.

Naložbene platforme: so v skladu z uredbo o skladu EFSI operacije, ki:

1. vključujejo subjekt s posebnim namenom (sklad zasebnega kapitala ali infrastrukturni sklad ali drugo vrsto subjektov s posebnim namenom), sporazum o delitvi tveganja ali sporazum o sistematičnem sofinanciranju z nacionalno spodbujevalno banko in institucijo;
2. podpirajo več projektov, vključno z infrastrukturnimi projekti;
3. vključujejo prispevke javnih subjektov (nacionalne spodbujevalne banke in institucije, mednarodne finančne institucije ali organi upravljanja) ali prispevke iz javnih virov financiranja.

Podpis: dogodek, ki predstavlja sklenitev pogodbe o financiranju EIB.

Podrejeni dolg: je posojilo ali vrednostni papir, ki je v primeru terjatev do sredstev ali dobička podrejen drugim posojilom ali vrednostnim papirjem. Imenuje se tudi podrejeni dolg z najnižjo prednostjo pri poplačilu. V primeru neizpolnitve obveznosti posojilojemalca se upniki, ki so imetniki podrejenega dolga, poplačajo šele potem, ko lastniki prednostnega dolga prejmejo svoja plačila v celoti.

Posebne dejavnosti: EIB imenuje svoje operacije financiranja z višjim tveganjem posebne dejavnosti. Te vključujejo dolžniške operacije s pričakovano izgubo več kot 2 % in vse operacije v zvezi z lastniškim kapitalom.

Revidirani sporazum o EFSI: sporazum o spremembah in preoblikovanju z dne 21. julija 2016 med Evropsko unijo in Evropsko investicijsko banko v zvezi s sporazumom o upravljanju Evropskega sklada za strateške naložbe in dodelitvi jamstva EU z dne 22. julija 2015.

Uredba o Obzorju 2020: Uredba (EU) št. 1291/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi okvirnega programa za raziskave in inovacije (2014–2020) – Obzorje 2020 in razveljavitvi Sklepa št. 1982/2006/ES (UL L 347, 20.12.2013, str. 104).

Uredba o skladu EFSI (ali uredba o skladu EFSI 1.0): Uredba (EU) 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2015 o Evropskem skladu za strateške naložbe, Evropskem svetovalnem vozlišču za naložbe in Evropskem portalu naložbenih projektov ter o spremembi uredb (EU) št. 1291/2013 in (EU) št. 1316/2013 – Evropski sklad za strateške naložbe (UL L 169, 1.7.2015, str. 1).

Uredba o skladu EFSI 2.0: Uredba (EU) 2017/2396 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017 o spremembi uredb (EU) št. 1316/2013 in (EU) 2015/1017 v zvezi s podaljšanjem obstoja Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) ter uvedbo tehničnih izboljšav za ta sklad in Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe (UL L 345, 27.12.2017, str. 34).

Večletni finančni okvir: sedemletni načrt porabe, v katerem so prioritete EU izražene v finančnem smislu. Sedanji večletni finančni okvir se je začel leta 2014 in bo končan leta 2020.

Končne opombe

¹ COM(2014) 903 final z dne 16. novembra 2014.

² https://ec.europa.eu/commission/publications/why-eu-needs-investment-plan_en.

³ Člen 3 Uredbe (EU, Euratom) št. 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 169, 1.7.2018, str. 1) (uredba o skladu EFSI).

⁴ Uvodna izjava št. 31 uredbe o skladu EFSI; poslovni načrt skupine EIB za obdobje 2015–2017, Uvod in stran 10, in poslovni načrt skupine EIB za obdobje 2016–2018, str. 8.

⁵ Operacije zvezi z dolžniškim kapitalom zajemajo v glavnem standardna posojila, jamstva in posredna jamstva.
operacije v zvezi z lastniškim kapitalom zajemajo neposredne in posredne naložbe v lastniški kapital ali navidezni lastniški kapital ter podrejene dolgove.

⁶ Strateške usmeritve sklada EFSI, 15. december 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

⁷ COM(2015) 361 final z dne 22. julija 2015.

⁸ Člen 5 uredbe o skladu EFSI.

⁹ Začetno naložbeno obdobje, v katerem se lahko odobri jamstvo EU za podporo operacijam financiranja in naložbenim operacijam, ki jih zajema uredba o skladu EFSI, traja do 5. julija 2019 (odobritve) in 30. junija 2020 (sklenitve) in je bilo podaljšano do 31. decembra 2020 (odobritve) in 31. decembra 2022 (sklenitve).

¹⁰ Uvodna izjava 8 uredbe o skladu EFSI.

¹¹ Uvodna izjava 13 uredbe o skladu EFSI.

¹² Javna podatkovna platforma (https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/ESIF-2014-2020-categorisation-ERDF-ESF-CF/9fpg-67a4) z dne 22. 5. 2017.

¹³ Uredba (EU) št. 2017/2396 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 345, 27.12.2017, str. 34) (uredba o skladu EFSI 2.0).

¹⁴ Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa InvestEU (COM(2018) 439 final z dne 6. junija 2018).

¹⁵ Posebno poročilo št. 20/2017 – Instrumenti za posojilna jamstva, ki jih financira EU: rezultati so pozitivni, vendar sta potrebna boljša ciljna usmerjenost v upravičence in boljše usklajevanje z nacionalnimi shemami.

¹⁶ Evaluation of the European Fund for Strategic Investments, EIB (Operations Evaluation), junij 2018.

¹⁷ Člen 5(1) uredbe o skladu EFSI in Priloga II.2 k njej.

¹⁸ Uvodna izjava 34 uredbe o skladu EFSI.

¹⁹ Poslovni načrt EIB za obdobje 2015–2017, Uvod, str. 11 in 12. Za splošne cilje EIB glede sklenitev iz njenega poslovnega načrta sta določeni fleksibilnostni meji v višini 10 % navzgor in navzdol.

²⁰ Izračun Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov o ravneh vseh sklenjenih dejavnosti in sklenjenih posebnih dejavnosti, o katerih je EIB poročala v svojih računovodskih poročilih za leta 2015,2016 in 2017.

²¹ Operativni poročili o delu za infrastrukturo in inovacije ter delu za MSP sklada EFSI z dne 31. decembra 2017.

²² Priloga II k uredbi o skladu EFSI, oddelek 2.

²³ EFSI strategic orientation, dokument posodobljen junija 2017.

²⁴ Rules applicable to operations with Investment Platforms and National Promotional Banks and Institutions, SB/10/2016, oddelek 3.2.

²⁵ Podrejenost v tem kontekstu pomeni dajanje posojil pod pogoji, ki so manj ugodni za upnika (v tem primeru EIB) kot pri drugih oblikah podpore, na primer: daljša zapadlost, vrstni red odplačila, dostop do zavarovanja in razvrstitev v primeru neizpolnitve obveznosti ter porazdelitev izgub.

²⁶ S premoženjem zavarovani vrednostni papirji so vrsta naložb, katerih denarni tok je zavarovan s skupino sredstev.
Mezzaninski pomeni, da je del skupine vrednostnih papirjev, ki je podrejen samo prednostnemu dolgu.

²⁷ Instrumenti delitve tveganja so klasificirani kot povezani (EIB ali finančni posrednik izbereta posojila glede na vnaprej določena merila) in nepovezani (EIB prevzame tveganje za sklop vnaprej odobrenih obstoječih posojil, finančni posredniki pa se zavežejo, da bodo ustvarili nov portfelj upravičenih posojil).

²⁸ 1,4 milijarde EUR nepovezanih, predvsem za portfelja za MSP in podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo, 0,5 milijarde EUR povezanih s popolnim prenosom pooblastil in 1 milijarda EUR povezanih z delnim prenosom pooblastil.

²⁹ HBOR Risk-Sharing for MidCaps & Other priorities – nepovezano jamstvo; CDC France Efficacite Energetique Logement Social (naložbena platforma) – financirano povezano posojilo z delitvijo tveganja in polnim prenosom pooblastil; KFW MidCap Investment Platform (naložbena platforma) – povezano jamstvo z delitvijo tveganja in popolnim prenosom pooblastil; AFD French Overseas Territories Economic Development (naložbena platforma) – povezano jamstvo z delitvijo tveganja in delnim prenosom pooblastil.

³⁰ European Association of Public Banks (EAPB), Position paper on the extension of the Investment Plan for Europe, november 2016; European Association of Long-Term Investors (ELTI), Investment Plan for Europe – Experience of National Promotional Banks and Institutions and possible improvements, november 2016.

³¹ Priloga II k uredbi o skladu EFSI, oddelek 3.

³² Glej spletno stran „The InvestEU programme – legal texts and factsheets“, https://ec.europa.eu/commission/publications/investeu-programme_en.

³³ ICF, Independent Evaluation of the EFSI Regulation, končno poročilo, junij 2018, str. 82–83.

³⁴ V skladu s členom 6 uredbe o skladu EFSI morajo projekti, ki prejmejo podporo sklada EFSI: (i) biti ekonomsko in tehnično izvedljivi; (ii) biti skladni s politikami Unije; (iii) zagotavljati dodatnost; (iv) zagotavljati čim večjo mobilizacijo kapitala iz zasebnega sektorja, kadar je to mogoče; (v) prispevati k splošnim ciljem iz člena 9(2; (vi) imeti upravičene nasprotne stranke, vrste projektov in finančne instrumente/produkte; (vii) biti odobreni za financiranje novih operacij.

³⁵ Člen 5 uredbe o skladu EFSI.

³⁶ Obrazec vloge za jamstvo sklada EFSI in preglednica kazalnikov sklada EFSI.

³⁷ Rezultati ankete EIB so pokazali, da bi bilo približno 33 % operacij iz dela za infrastrukturo in inovacije izvedenih v nespremenjeni obliki in v enakem časovnem obdobju tudi brez udeležbe EIB v okviru sklada EFSI (Služba EIB za ocene, Evaluation of the European Fund for Strategic Investments, str. 57).

³⁸ National Infrastructure Commission, Review of the UK Infrastructure Financing Market – Final report, CEPA, 10. februar 2017, str. 34.

³⁹ Uvodna izjava 8 uredbe o skladu EFSI.

⁴⁰ V sporazumu o skladu EFSI in metodologiji sklada EFSI o ključnih kazalnikih smotrnosti in ključnih kazalnikih spremljanja je ključni kazalnik smotrnosti opredeljen tako:

(i) v delu za infrastrukturo in inovacije predstavlja obseg dodatnih naložb, upravičenih do pomoči iz sklada EFSI (javnih ali zasebnih, vključno s sredstvi, privabljenimi z Evropskim investicijskim skladom v okviru sklada EFSI) v realnem gospodarstvu,

(ii) v delu za MSP predstavlja najvišji znesek financiranja, ki je na voljo končnim prejemnikom, pomnožen z 1,4.

⁴¹ Letno operativno poročilo sklada EFSI z dne 30. junija 2018.

⁴² Člen 6(1)(d) uredbe o skladu EFSI.

⁴³ Letno operativno poročilo sklada EFSI z dne 30. junija 2018.

⁴⁴ Skupina EIB opravi izračun na podlagi metodologij za izračun multiplikatorjev, ki jih odobri usmerjevalni odbor sklada EFSI: metodologija izračuna multiplikatorja EIB za sklad EFSI, pripravljena oktobra 2015, in metodologija izračuna multiplikatorja EIB za sklad EFSI, pripravljena decembra 2015, posodobitev marca 2018. Čeprav sta metodologiji določeni v različnih dokumentih, ki zajemata vsak svoj del sklada EFSI (tj. del za infrastrukturo in inovacije ter del za MSP), pa uporabljata podobna načela.

⁴⁵ Upravičeni projektni stroški sklada EFSI se izračunajo tako, da se od skupnih naložbenih stroškov projekta odštejejo neupravičeni elementi, kot so stroški zemljišč ali provizij za upravljanje, in stroški, financirani iz drugih virov financiranja EU.

⁴⁶ Sklad skladov je naložbena strategija, pri kateri sklad vlaga v druge vrste skladov.

⁴⁷ Metodologija EIB za izračun multiplikatorja sklada EFSI, pripravljena oktobra 2015.

⁴⁸ Sklad skladov je isti kot tisti, omenjen v odstavku 56.

⁴⁹ Izračun poteka tako: ciljni sklad*84 % (prilagoditev za provizije za upravljanje)*2,54*90 % (predvidevanje, da je 10 % sofinanciranih sredstev izven EU).

⁵⁰ Izračun poteka tako: dejanska velikost sklada*75 % (prilagoditev za provizije za upravljanje)*2,5.

⁵¹ Priporočilo 3 Posebnega poročila Sodišča št. 19/2016 – Izvrševanje proračuna EU s finančnimi instrumenti – izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007–2013.

⁵² V skladu s členom 140(8) finančne uredbe mora Komisija v zvezi z vsakim finančnim instrumentom poročati o učinku finančnega vzvoda. Nadalje določa člen 223 pravil uporabe učinek finančnega vzvoda kot „[…] [znesek] financiranja upravičenih končnih prejemnikov, [deljen] z zneskom prispevka Unije”.

⁵³ Na primer: za servisiranje posojil za raziskave in inovacije InnovFin programa Obzorje 2020 je ciljni učinek finančnega vzvoda 9x, multiplikacijski učinek pa 18x (vir: predlog splošnega proračuna Evropske unije za proračunsko leto 2019, delovni dokument, Oddelek X – Finančni instrumenti, COM (2018) 600, maj 2018, str.30).

⁵⁴ Operacija, pri kateri EIB da posojilo lokalnim bankam ali drugim posrednikom, ki nato zagotovijo dodatna posojila končnim upravičencem.

⁵⁵ Priloga II k uredbi o skladu EFSI, oddelek 8.

⁵⁶ Strateške usmeritve sklada EFSI, 15. december 2015.

⁵⁷ Tj. 9 %, 5 % oziroma 3 %.

⁵⁸ Francija (18 % ali 6,2 milijarde EUR), Italija (17 % ali 6 milijard EUR) in Španija (12 % ali 4,3 milijarde EUR).

⁵⁹ EIB, Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (EFSI), september 2016, oddelek 2.2, str. 6 in 7, in Ernst & Young, Ad-hoc audit of the application of the Regulation 2015/1017, 14. november 2016.

⁶⁰ Independent Evaluation of the EFSI Regulation, junij 2018, str. 11.

⁶¹ Tematska naložbena platforma sklada EFSI za italijanska MSP (ki je prejela 112,5 milijona EUR podpore sklada EFSI iz dela za MSP v okviru jamstvenega sklada za posojila programa COSME); tematska naložbena platforma sklada EFSI ITAtech za prenos tehnologije v Italiji (ki je prejela 50 % ali do 100 milijonov EUR kapitalskih sonaložb iz Evropskega investicijskega sklada, predvsem iz sredstev produkta lastniškega kapitala poddela 2 dela za MSP); in pobuda za listinjenje Evropskega investicijskega sklada – neproduktivne naložbe (ENSI) (sodelovalna platforma za sodelovanje in delitev tveganj med Evropskim investicijskim skladom in več nacionalnimi spodbujevalnimi bankami in institucijami v kontekstu novega instrumenta za listinjenje, načrtovanega v okviru dela za MSP sklada EFSI).

⁶² 29 operacij dela za infrastrukturo in inovacije sklada EFSI, štiri globalna dovoljenja in dva sporazuma o sofinanciranju s Cassa Depositi e Prestiti.

⁶³ Za pridobitev financiranja iz EFSI v višini 2,65 milijarde EUR, kar je 10 % celotnega financiranja, sklenjenega v okviru sklada EFSI v delu za infrastrukturo in inovacije.

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	4.7.2017
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu)	18.10.2018
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	8.1.2019
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih	24.1.2019

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat V – Financiranje in upravljanje EU, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Lazaros S. Lazarou. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Leo Brincat, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Romuald Kayibanda in atašejka v njegovem kabinetu Annette Farrugia, vodilni upravni uslužbenec Ralph Otte, vodji naloge Gabriela-Elena Deica in Martin Puc ter revizorji James McQuade, Mariya Zhekova, Mircea-Cristian Martinescu in Felipe Andres Miguelez. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper.

Od leve proti desni: Romuald Kayibanda, James McQuade, Gabriela-Elena Deica, Annette Farrugia, Leo Brincat, Martin Puc, Valérie Tempez-Erasmi.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1676-0	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/86948	QJ-AB-19-001-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1687-6	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/206447	QJ-AB-19-001-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s https://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.