Európai Stratégiai Beruházási Alap: még tenni kell az ESBA teljes sikeréért

Összefoglaló

I

Az Európai Stratégiai Beruházási Alapot (ESBA) 2015-ben az európai beruházási terv részeként hozták létre a 2008-ban kirobbant pénzügyi és gazdasági válságot követő beruházási hiány kezelése céljából. Az alap az EBB keretein belül működik, irányítását a Bizottság és az EBB képviselőiből álló irányítóbizottság végzi. Az ESBA eredetileg azon az elven jött létre, hogy az uniós költségvetésből nyújtott 16 milliárd eurós garanciának és az EBB által saját forrásból biztosított további 5 milliárd eurónak köszönhetően az EBB-csoport mintegy 61 milliárd eurós finanszírozást tud biztosítani, amelynek segítségével 2018 júliusáig további 315 milliárd euró stratégiai beruházás mozgósítására nyílna lehetőség az infrastruktúra és a kkv-k javára, az uniós szakpolitikai területek többségében és az összes tagállamban.

II

Ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy az ESBA-nak sikerült-e finanszírozást mozgósítania további beruházások támogatására az Unió egész területén. Kockázatelemzés alapján a következők teljesülését vizsgáltuk:

1. Az EBB az elvárt összegben biztosított-e nagyobb kockázatú finanszírozást 2018 júliusáig?
2. Az ESBA kiváltott-e más EBB- és uniós finanszírozási műveleteket?
3. A beruházási projekteket az ESBA végrehajtási időszakában más köz- vagy magánforrásból is finanszírozni lehetett volna?
4. Valószerűen mutatták-e be a jelentésekben szereplő becslések az ESBA által mozgósított beruházások által a reálgazdaságra gyakorolt hatást?
5. Az ESBA beruházási portfóliója kiegyensúlyozott volt-e a vonatkozó uniós szakpolitikai területeket és a földrajzi koncentrációt tekintve?

III

Ellenőrzésünk az ESBA 2015-től (azaz a létrehozásától) 2018 júliusáig végrehajtott műveleteire terjedt ki. Ellenőrzési munkánk részeként áttekintettük az ESBA teljesítményéről az ellenőrzés időpontjáig közzétett jelentéseket, elemeztük az ESBA műveleti portfólióját, áttekintettünk egy, a műveletekből vett mintát, továbbá interjúkat és felméréseket készítettünk a Bizottság és az EBB-csoport tisztviselői, az ESBA partnerei és a terület szakértői körében.

IV

Következtetésünk szerint az ESBA sikerrel járt azon célját illetően, hogy további finanszírozást mozgósítson jelentős mennyiségű új beruházás támogatására az Unióban. A mozgósított beruházásokra vonatkozóan bejelentett becslés azonban nem veszi figyelembe, hogy az ESBA bizonyos műveletei más EBB-műveleteket vagy uniós pénzügyi eszközöket váltottak ki, illetve hogy az ESBA-támogatás egy részét olyan projektekre költötték, amelyeket más forrásokból is finanszírozni lehetett volna, még ha nem is azonos feltételek mellett. Ezenfelül intézkedéseket kell tenni annak érdekében, hogy javuljon az ESBA-támogatású beruházások földrajzi eloszlása.

V

Megállapítottuk, hogy az EBB-csoportnak 2018. június 30-ig több mint 59 milliárd euró összegű ESBA pénzügyi műveletet sikerült jóváhagynia, 2018. július 17-ig pedig az EBB-csoport által jóváhagyott finanszírozás összege elérte a 65,5 milliárd eurót. Ehhez az eredményhez több tényező is hozzájárult, köztük az, hogy az ESBA az EBB-nek nyújtott költségvetési garancia formáját öltötte, ami operatív rugalmasságot biztosított az Alap számára, valamint az, hogy nem szabtak meg sok célt és megszorítást az ESBA beruházási portfóliója tekintetében, továbbá az irányítási struktúra észszerűsítése és a tagállami fejlesztési bankokkal, illetve intézetekkel folytatott együttműködés elmélyítése.

VI

Az ESBA-támogatásoknak köszönhetően 2014-hez képest négyszeresére nőtt az EBB nagyobb kockázatú finanszírozási műveleteinek volumene. Az ESBA-hoz kapcsolódó nagyobb kockázatú műveleteknek az EBB által ténylegesen aláírt értéke azonban elmaradt a tervezettől. Az EBB a nagyobb kockázatú finanszírozás nyújtásának céljára klasszikus, hosszabb futamidejű előre sorolt beruházási hitelekre támaszkodott, ahol – (szinte) minden más hitelezővel ellentétben – biztosíték nélküli fedezetet nyújtott, illetve nagyobb kockázatú partnerekkel kötött üzletet, ugyanakkor viszonylag kis mértékben használt más típusú nagyobb kockázatú pénzügyi termékeket.

VII

Az ESBA továbbá részben más központi irányítású uniós pénzügyi eszközökből származó finanszírozást váltott ki, különösen a közlekedés és az energia területén. Ezen túlmenően megállapítottuk, hogy a Bizottságnak és az EBB-nek mérlegelnie kellene az ESBA infrastrukturális és innovációs támogatási keretéhez és az európai strukturális és beruházási alapokhoz tartozó pénzügyi eszközökkel végrehajtott műveletekkel való potenciális jövőbeni átfedéseket.

VIII

Az a tény, hogy valamely ESBA-műveletről megállapították, hogy az ESBA-rendelet fogalommeghatározása szerint addicionalitást biztosít és hogy nagyobb kockázatot képvisel, mint a rendes EBB-műveletek, nem jelenti feltétlenül azt, hogy a projektet nem lehetett volna más forrásból finanszírozni. Felmérésünk eredményei azt mutatták, hogy az infrastrukturális és innovációs támogatási keretből finanszírozott projektek közel harmadát ESBA-támogatás nélkül is megvalósították volna. A projektgazdák főként azért részesítették előnyben az ESBA-finanszírozást, mert vagy olcsóbb volt, vagy hosszabb visszafizetési időszakot tett lehetővé. Néhány olyan esetet is találtunk, ahol az ESBA-projekteket magán- és más közforrásokból vagy szokásos EBB-műveletek keretében – bár más feltételek mellett – is finanszírozni lehetett volna.

IX

A mozgósított beruházás becslésére szolgáló módszertan esetenként a valósnál nagyobbnak tüntette fel az ESBA-támogatás által a reálgazdaságban mozgósított új beruházások mértékét. Az összes uniós pénzügyi eszközre és költségvetési garanciára vonatkozó, összehasonlítható teljesítmény- és monitoringmutatók hiánya csökkenti az átláthatóságot és az eredmények értékelhetőségét.

X

2017 végén az ESBA-portfólió a meghatározott szakpolitikai ágazatokba történő beruházásokra meghatározott indikatív határértékeken belül volt. Az aláírt ESBA-finanszírozási műveletek földrajzi eloszlása azonban egyenetlen volt, főként néhány nagyobb EU15-tagállamra koncentrálódott. A legtöbb ESBA-támogatást a legfejlettebb és legaktívabb tagállami fejlesztési bankkal vagy intézménnyel rendelkező országok használták fel, ami arra mutat, hogy a kevésbé fejlett intézményekkel bíró tagállamoknak ebben a tekintetben is támogatásra (többek között technikai segítségnyújtásra) van szükségük.

XI

E megállapítások alapján a következőkre irányuló ajánlásokat fogalmazzuk meg:

1. ösztönözni kell a magasabb kockázatú EBB-termékek indokolt használatát az ESBA keretében;
2. ki kell használni az uniós pénzügyi eszközök és az uniós költségvetési garanciák közötti komplementaritást;
3. fokozottan vizsgálni kell, hogy a potenciális ESBA-projektek más forrásból is finanszírozáshoz juthattak volna-e;
4. jobb becsléseket kell készíteni a mozgósított beruházásokról;
5. kiegyensúlyozottabbá kell tenni az ESBA-támogatásban részesülő beruházások földrajzi eloszlását.

Bevezetés

01

Az újonnan hivatalba lépett Európai Bizottság és az Európai Beruházási Bank Csoport (a továbbiakban: EBB-csoport) 2014 novemberében közösen jelentették be az európai beruházási tervet (IPE vagy Juncker-terv)¹. Az európai beruházási tervet az európai beruházásoknak a 2008-ban kezdődött pénzügyi és gazdasági válságot követően bekövetkező visszaesésére reagálva indították el. A Bizottság ugyanakkor tudatában volt a tagállamok költségvetési korlátainak és a meglévő uniós kiadási programok viszonylagos rugalmatlanságának. A Bizottság becslései szerint a beruházási hiány, azaz a beruházások „fenntarthatósági” szinttől való elmaradása évi 230–370 milliárd euró között mozgott az Unióban².

02

Az európai beruházási terv általános célkitűzése a beruházások szintjének növelése és az előttük álló akadályok elhárítása az Unióban. A terv három, egymást kölcsönösen kiegészítő pilléren nyugszik: i. a beruházások számára finanszírozást biztosító Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA), ii. a projektgazdák számára technikai segítségnyújtást biztosító Európai Beruházási Tanácsadó Platform és a finanszírozást kereső projektek számára láthatóságot és információcserét nyújtó Beruházási Projektek Európai Portálja, valamint iii. a beruházások előtt álló akadályok elhárítását célzó szabályozási és strukturális reformok.

03

Az ESBA nem az EBB-től elkülönült jogi személyiség, de különálló irányítási struktúrája van, amelynek részei a három bizottsági képviselőből és egy EBB-képviselőből álló, konszenzussal döntő Irányítóbizottság, a Beruházási Bizottság, valamint az ügyvezető igazgató. Az irányítási struktúrát 2016 januárjában véglegesítették a Beruházási Bizottság tagjainak kinevezésével. Időközben a Bizottság jóváhagyta az uniós garancia használatát. Az ESBA műveleteit az EBB és az EBA irányítótestületének is jóvá kell hagynia az ESBA-n kívüli műveletekre is alkalmazandó intézkedések, szabályok és eljárások szerint.

04

Az ESBA létrehozásának célja 315 milliárd euró értékű új beruházás mozgósítása volt a reálgazdaságban a 2018 júliusáig terjedő hároméves időszakban, ami számos különböző uniós szakpolitikai területet (közlekedés és energia, oktatás, kutatás és innováció stb.) érintő stratégiai beruházások finanszírozását, valamint a kisvállalkozások finanszírozáshoz jutásának javítását tette volna lehetővé³. Ennek elérését egy 21 milliárd eurós kockázatviselési kapacitás segítette, amely egy, az uniós költségvetésből származó 16 milliárd eurós garanciából és az EBB saját forrásaiból biztosított 5 milliárd euróból állt össze, és amely eredetileg 61 milliárd euróra becsült kiegészítő finanszírozás biztosítását tette volna lehetővé az EBB-csoport számára⁴ (1. ábra).

05

Az ESBA beruházási műveleteit két tematikus terület, más néven „keret” hatálya alatt hajtják végre: i. az EBB által kezelt és a stratégiai projektek számára finanszírozást nyújtó infrastrukturális és innovációs támogatási keret (IIW); és ii. az EBB által kezelt és a kkv-k és közepes piaci tőkeértékű cégek (legfeljebb 3000 alkalmazottat foglalkoztató vállalatok) támogatását szolgáló kkv-keret (SMEW). Mindkét keret egyaránt végez adósság és tőkeberuházás típusú műveleteket⁵.

06

Az ESBA-támogatások keresletvezéreltek, azaz nincsenek kifejezetten ágazathoz vagy földrajzi területekhez kötve. Ugyanakkor az ESBA irányítóbizottsága indikatív földrajzi diverzifikációs és koncentrációs határértékeket írt elő az IIW számára, amely értelmében bármely három tagállam összesített beruházási részesedése (a jóváhagyott, illetve aláírt hitelek/beruházások összege) nem haladhatja meg a teljes ESBA-portfólió 45%-át⁶ a beruházási időszak végén (2020 vége a jóváhagyások, illetve 2022 vége az aláírások tekintetében). Az SMEW esetében nincsen meghatározva koncentrációs határérték.

07

A Bizottság is felismerte, hogy a nemzeti fejlesztési bankok és intézmények (NPBI) eredményes bevonására van szükség az európai beruházási terv és az ESBA által a beruházásokra, a növekedésre és a foglalkoztatásra gyakorolt hatás növeléséhez. 2015 júliusáig nyolc NBPI vállalt kötelezettséget projektek és beruházási platformok akár 34 milliárd euró teljes finanszírozási összegig történő társfinanszírozására⁷. Az ESBA-rendelet számos módozatról rendelkezik, amelyek révén az NBPI-k hozzájárulhatnak az ESBA-hoz, többek között a beruházási platformokban vagy egyedi ESBA-projektekben való részvétel társfinanszírozóiként.

08

Az ESBA-rendelet szerint olyan projektek számára ítélhető meg az uniós garancia, amelyek többek között „addicionalitást” biztosítanak⁸. Ez azt jelenti, hogy az ESBA által nyújtott támogatás elvben/alapjában olyan műveleteket céloz meg, amelyek piaci hiányosságok vagy nem megfelelő beruházási helyzetek kezelésére irányulnak, és amelyeket az EBB, az EBA vagy a meglévő uniós pénzügyi eszközök segítségével, az ESBA támogatása nélkül nem lehetett volna végrehajtani azon időszak alatt, amely alatt igénybe lehet venni az uniós garanciát⁹, vagy nem lehetett volna ugyanolyan mértékben végrehajtani.

09

Ezenkívül az ESBA „a meglévő uniós programokon felül és az EBB hagyományos tevékenységeinek a kiegészítésére jön létre”¹⁰, többek között a COSME-rendeletben, a Horizont 2020 rendeletben és a CEF-rendeletben meghatározott uniós szakpolitikai célok megvalósítása érdekében¹¹. Az ESBA bevezetésekor az uniós költségvetésnek a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret (TPK) során már a tervezettnél nagyobb részét fordították pénzügyi eszközökre. Ahogy a 2. ábrán látható, a Bizottság hét, különböző szakpolitikai területekre kiterjedő uniós program keretében már létrehozott központi irányítású pénzügyi eszközöket, amelyek kezdeti költségvetése (pénzügyi keretösszege) mintegy 7,4 milliárd euró volt. Ezenkívül az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) alá tartozó pénzügyi eszközök összege a 2014–2020-as időszakban várhatóan 20,2 milliárd euró lesz¹², ami a megelőző időszak hasonló értékének közel kétszerese.

10

2017 végén a Bizottság javaslatára az Európai Parlament és a Tanács jóváhagyta az ESBA 2020-ig történő meghosszabbítását („ESBA 2.0”) és kockázatviselési kapacitásának 33,5 milliárd euróra emelését, amely egy 26 milliárd eurós uniós garanciából és az EBB 7,5 milliárd eurónyi saját forrásából áll¹³. E tőkeemeléssel az Unió 2020 végéig 500 milliárd euró köz- és magánberuházást kíván mozgósítani.

11

2018 júniusában a Bizottság a következő többéves pénzügyi kerettel kapcsolatos javaslatcsomag részeként egy „InvestEU” elnevezésű integrált beruházási modell létrehozását javasolta. E modell a 2021–2027-es időszakban támogatni fogja az Unió beruházási prioritásait és elősegíti a különböző uniós pénzügyi eszközök közötti szinergiát¹⁴. A javaslat célja, hogy az ESBA és a költségvetési rendelet szerinti pénzügyi eszközök tapasztalataira építve további 650 milliárd euró becsült összegű beruházást mozgósítson további 38 milliárd euró összegű uniós költségvetési garancia rendelkezésre bocsátása útján. A modell ezáltal az ESBA által elindított nagyszabású beruházási program folytatását képezné. A Bizottság szerint az InvestEU az alábbi négy fő szakpolitikai területre összpontosító piacvezérelt eszköz lenne: i. fenntartható infrastruktúra, ii. kutatás, innováció és digitalizáció, iii. kkv-k és kisméretű közepes piaci tőkeértékű vállalatok, valamint iv. szociális beruházások és készségek.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

12

Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az ESBA eredményesen teremtett-e finanszírozási lehetőségeket az Unióban történő beruházások támogatásához. Ehhez a következőket vizsgáltuk meg:

1. Az EBB az elvárt összegben biztosított-e nagyobb kockázatú finanszírozást 2018 júliusáig?
2. Az ESBA kiváltott-e más EBB- és uniós finanszírozási műveleteket?
3. A beruházási projekteket az ESBA végrehajtási időszakában más köz- vagy magánforrásból is finanszírozni lehetett volna?
4. Valószerűen mutatták-e be a jelentésekben szereplő becslések az ESBA által mozgósított beruházások által a reálgazdaságra gyakorolt hatást?
5. Az ESBA beruházási portfóliója kiegyensúlyozott volt-e a vonatkozó uniós szakpolitikai területeket és a földrajzi koncentrációt tekintve?

13

Figyelembe vettük ezenkívül a Bizottságnak az InvestEU program létrehozására irányuló javaslatát és előzetes elemzést végeztünk.

14

Az ellenőrzés az ESBA 2015. évi létrehozásától 2018 júliusáig végrehajtott műveleteire terjedt ki. Különösen az IIW-re összpontosítunk, amely az ESBA-garancia összegének közel háromnegyedét teszi ki. A SMEW részben egy korábbi számvevőszéki különjelentés tárgyát képezte¹⁵. Ellenőrzési munkánk a következőkből állt:

1. különböző bizottsági és EBB-értékelések (köztük az ESBA 2018. júniusi EBB-értékelése¹⁶), EBA-értékelések, az ESBA-hoz és a meglévő pénzügyi eszközökhöz kapcsolódó hivatalos dokumentumok és műveleti jelentések stb., valamint harmadik fél által készített elemzések és kiadványok áttekintése;
2. a 2017. december 31-ig aláírt ESBA-műveletek portfólió-elemzésének elkészítése, valamint a 2016. december 31-ig aláírt 124 közül kiválasztott 15 IIW-művelet részletes felülvizsgálata (amely az EBB értékelésére, jóváhagyására, valamint a beszámolásra és a nyomonkövetési dokumentációra is kiterjedt);
3. a Bizottság, az EBB és az EBA, egyes kiválasztott IIW-projektgazdák és tagállami NPBI-k, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank és más érdekelt felek tisztviselőivel folytatott interjúk;
4. az EBB közvetlen IIW-partnerei (projektgazdák, befektetők és pénzügyi közvetítők) és az NPBI-k körében készített felmérésünk;
5. az ellenőrzés által érintett különböző szakterületek szakértőivel folytatott konzultáció.

Észrevételek

Az EBB-csoport az ESBA keretében a tervezett szinthez közel álló összegben hagyott jóvá magasabb kockázatú finanszírozást

15

A 315 milliárd eurónyi beruházás mozgósítására irányuló célérték eléréséhez az EBB-nek 2018 júliusáig 61 milliárd euró ESBA-támogatásban részesülő finanszírozást kellett jóváhagynia. Az ESBA-portfólió kockázati profiljának összességében magasabbnak kell lennie az EBB által az ESBA-rendelet hatálybalépése előtt, a szokásos befektetési politikája alapján támogatott beruházási portfólióénál. Az ESBA által támogatott projekteknek is jellemzően magasabb kockázati profillal kell bírniuk, mint az EBB szokásos műveletei által támogatott projekteknek¹⁷.

Az első 3 évben jóváhagyott teljes ESBA-finanszírozás elérte az eredetileg tervezett százalékos arányt

16

2018. június 30-án a teljes jóváhagyott ESBA-finanszírozás 59,3 milliárd eurót tett ki, azaz a várt szint közelében alakult. 2018. július 17-ig az EBB 65,5 milliárd euró összegű finanszírozást hagyott jóvá, ami meghaladta a finanszírozás tervezett indikatív volumenét. A két keretre vonatkozóan aláírt teljes ESBA-finanszírozás összege 2018. június 30-án 42,9 milliárd euró volt. Az EBB az IIW-keret kapcsán 312 műveletet írt alá 30,5 milliárd euró, míg a kkv-keret kapcsán 384 műveletet 12,4 milliárd euró értékben. Az I. melléklet összegzi a 2018. június 30-ig bejelentetett ESBA-adatokat.

17

Ez az eredmény számos tényezőnek tudható be:

1. Az ESBA nem tartozik a költségvetési rendelet hatálya alá, így azt rövid időn belül, előzetes értékelés és hatásvizsgálat nélkül lehetett létrehozni.
2. Az ESBA rugalmasan, pénzügyi termékek számos típusával tudja finanszírozni projektek széles körét, továbbá a kevés ágazati és földrajzi korlátozás nagy számú és volumenű potenciális pénzügyi műveleteket tett lehetővé (lásd: II. melléklet). Az EBB saját forrásaiból finanszírozott beavatkozások esetén nem kell kötelezően elvégezni az állami támogatásokhoz kapcsolódó értékelést. Ezáltal az ESBA jóváhagyási folyamata gyorsabb és rugalmasabb, mint a megosztott irányítás alá tartozó uniós pénzügyi eszközöké.
3. Az egyszerűsített irányítási mechanizmus lehetővé tette az EBB számára az ESBA-portfóliójának gyors bővítését új műveletekkel, különösen olyanokkal, amelyek esetében korábban már lezajlott az EBB saját értékelési és jóváhagyási folyamata.

18

Ezenfelül – ellentétben a többi uniós pénzügyi eszközzel – az ESBA-rendelet elismerte, hogy a nemzeti fejlesztési bankok és intézmények (NPBI) a projektek azonosítása és kidolgozása, valamint a potenciális beruházók bevonzása révén fontos szerepet tölthetnek be az ESBA végrehajtásában¹⁸. A 3. ábra bemutatja az NPBI-műveletek részarányát az ESBA különböző alkereteiben. Az EBB és az NPBI-k közötti együttműködést munkacsoportok és kollaboratív beruházási platformok létrehozásával javították. Az NPBI-k körében végzett felmérésünk és interjúink tanúsága szerint azok többsége pozitívan értékelte az EBB-csoporttal folytatott együttműködés szorosabbra fűzését.

Az ESBA a vártnál kisebb mértékben növelte az EBB magasabb kockázatú finanszírozását

19

Az EBB különleges tevékenységként hivatkozik a nagyobb kockázatú finanszírozási műveleteire (lásd: 1. háttérmagyarázat), és ezekről az ESBA-rendelet 5. cikke is említést tesz az ESBA-műveletek kiegészítő jellegének fogalommeghatározásával összefüggésben.

20

Áttekintettük, hogy az ESBA növelte-e az EBB magasabb kockázatú hitelnyújtási tevékenységét, valamint összehasonlítottuk az ESBA-műveletek portfóliójának kockázati profilját az EBB nem ESBA portfóliójáéval.

21

Az ESBA elindításakor az EBB kezdetben úgy becsülte, hogy különleges tevékenységeinek volumene a 2014. évi 4,5 milliárd euróról (az aláírt műveletek körülbelül 6%-a) 2015-ben 8,6 milliárd euróra (12%), majd 2016-ban és 2017-ben akár 21 milliárd euróra (30%) fog nőni¹⁹. A 4. ábra kategóriánként összehasonlítja az EBB különleges tevékenységeinek tényleges és tervezett értékét a 2014–2017-es időszakban.

22

Az EBB különleges tevékenységeinek volumene a 2014. évi 4,5 milliárd euróról 2017-re 18 milliárd euróra nőtt. E négyszeres növekedés ellenére a tervezett szinthez viszonyított halmozott elmaradás számításaink szerint körülbelül 13 milliárd eurót tesz ki a 2015–2017-es időszakban, ami az 50,6 milliárd eurós kumulatív célérték 26%-ának felel meg²⁰. Ez az elmaradás az ESBA hatálya alá tartozó különleges tevékenyégekből (7 milliárd euró), az EBB saját kockázatú különleges tevékenységeiből (1,5 milliárd euró), valamint más kockázatmegosztási megbízatások hatálya alá tartozó különleges tevékenységekből (4,5 milliárd euró) tevődött össze.

23

Ami az ESBA-műveletek portfóliójának kockázati profilját illeti, 2018. június 30-án az ESBA-portfólió 98,5%-ban a különleges tevékenységek kategóriájába tartozó műveletekből állt²¹. Elemzésünk megerősítette, hogy az ESBA-portfólió összesített kockázati profilja magasabb volt, mint az EBB nem-ESBA műveletekből álló portfóliójának kockázati profilja.

Az EBB jobban ösztönözhetné a nagyobb kockázatú pénzügyi termékek ESBA általi alkalmazását

24

Az ESBA beruházási iránymutatásai úgy rendelkeznek, hogy a pénzügyi termékek széles körét fel lehet használni új műveletek ESBA általi közvetlen vagy közvetett finanszírozására²². Az ESBA operatív stratégiája további rendelkezéseket tartalmaz arról, hogy az EBB-csoport az ESBA végrehajtása során milyen különböző termékeket használhat fel²³. Ilyen termékek többek között az elsőbbségi vagy alárendelt kölcsönök, a kockázatmegosztási eszközök, a tőkepiaci eszközök (pl. a vállalati hibridkötvények), a tőkeberuházások vagy a kvázi-sajáttőke részesedések. Ezenkívül a beruházási platformokkal és az NPBI-kkel kapcsolatos műveletek szabályai²⁴ az NPBI-kkel folytatott ESBA-műveletek egyik fő alapelveként említik az alárendeltséget (azaz amennyiben indokolt, az ESBA-támogatást lehetőleg más finanszírozási formákhoz képest alárendelt módon kell nyújtani)²⁵.

25

A SMEW keretében az EBA elsősorban a kkv-kat célzó, már létező termékekre támaszkodott, amelyeket már a COSME, az InnovFin, a Kreatív Európa garanciaeszköz (CCS), a foglalkoztatás és a szociális innováció programja (EaSI), valamint az EBB és az EBA kockázatitőke-forrásokra vonatkozó megbízatása keretében is használtak. Az IIW keretében az EBB amellett, hogy hagyományos, hosszú távú elsőbbségi vállalat- és projektfinanszírozási eszközeire támaszkodik, kiterjesztette a meglévő magasabb kockázatú termékek alkalmazását, sőt új termékeket – többek között tőkeberuházási, kockázatmegosztási, az eszközfedezetű értékpapírokon alapuló mezzanine („ABS mezzanine”²⁶) eszközöket és vállalati hibridkötvényeket – is kidolgozott. Az 5. ábra bemutatja az EBB-termékek alkalmazásának 2017. december 31-i állapotát az ESBA IIW keretében.

26

Az IIW-műveletek portfóliója nagy részben klasszikus hosszú távú vállalat- és projektfinanszírozási elsőbbségi hitelekből állt (mintegy 17 milliárd euró, azaz a teljes aláírt IIW-összeg körülbelül 62%-a). Az IIW-műveletekről végzett felülvizsgálatunk azt mutatta, hogy az EBB a beruházási hitelek esetében elsősorban a hosszabb lejárat révén, olyan fedezetlen pozíciókat felvállalva, ahol az összes vagy a legtöbb más hitelező biztosított, illetve nagyobb kockázatot jelentő partnerek kiszolgálása révén valósította meg a magasabb kockázatú státuszt, ezzel szemben nemigen élt a vállalat- vagy projektfinanszírozási hiteltermékek szerződéses hátrasorolásának lehetőségével.

27

Az ESBA keretében az EBB jelentősen növelte tőkeberuházás-típusú finanszírozását, amely 2017. december 31-én 3,3 milliárd eurót tett ki. Ezenkívül a kkv-kba és közepes piaci tőkeértékű cégek tőkebefektetési alapjaiba történő, az NPBI-k vagy az EBA melletti beruházások révén a kkv-kat és közepes piaci tőkeértékű cégek tőkebefektetési alapjait is elkezdte megcélozni. Erre a területre az EBA hatásköre is kiterjed.

28

Az EBB kockázatmegosztási eszközöket (RSI-k)²⁷ is kidolgozott az NPBI-kkel és kereskedelmi bankokkal, amelyekkel a kkv-kat és közepes piaci tőkeértékű cégeket célozza meg. Az EBB piaci elemzői szerint erőteljes kereslet mutatkozott az ilyen típusú eszközökre. Az EBB azonban 2017. december 31-ig mindössze 14 darab, összesen 2,9 milliárd eurót kitevő RSI-műveletet²⁸ írt alá az ESBA vonatkozásában (az erre a termékre vonatkozó üzleti célérték mintegy egyharmada), és e műveletek közül csak négyet írtak alá NPBI-kkel, 0,7 milliárd euró volumenben²⁹. Ennek oka az EBB hatáskör-átruházási és szabályozási követelmények által előírt átvilágítási eljárásának összetettsége volt.

29

Emellett nagyon kevés olyan kockázatmegosztásieszköz-műveletet írták alá, ahol az EBB nagyobb kockázatot vállalt, mint az NPBI-k, holott az általunk készített interjúk és az NPBI-szövetségek állásfoglalásainak³⁰ elemzése arra mutatnak, hogy az NPBI-k örömmel fogadnák az ilyen műveleteket.

Az ESBA részben az uniós költségvetés által támogatott egyéb pénzügyi eszközökből származó finanszírozást helyettesített

30

Az ESBA-nak ki kell egészítenie és nem szabad kiszorítania a többi uniós pénzügyi eszköz³¹, nevezetesen a közvetett, illetve megosztott irányítás alatt álló pénzügyi eszközök (pl. az európai strukturális és beruházási alapokhoz tartozó pénzügyi eszközök) alkalmazását. Megvizsgáltuk, hogy az ESBA milyen hatást fejtett ki az EBB által végrehajtott egyéb kockázatmegosztási megbízatásokra (közvetett irányítás alatt álló pénzügyi eszközök) és a megosztott irányítás alatt álló pénzügyi eszközökre.

Az ESBA és a közvetetett irányítás alatt álló pénzügyi eszközök

31

Elemzésünk során az ESBA és a 2014–2020-as programozási időszak legnagyobb, az EBB-csoport végrehajtási hatáskörébe átruházott pénzügyi eszközeinek esetleges átfedéseire összpontosítottunk. Ezek az eszközök a következők: a CEF hitelfinanszírozási eszköze, az InnovFin (az EBB által végrehajtott InnovFin eszközök, valamint az EBA által végrehajtott InnovFin tőkeberuházási- és garanciaeszközök) és a COSME pénzügyi eszközök (áttekintésért lásd: 2. ábra).

32

Az említett pénzügyi eszközök teljes végrehajtási időszakára vonatkozóan eredetileg költségvetésbe vett összegeket összevetettük a 2017. december 31-ig odaítélt összegekkel (6. ábra). A pénzügyi eszközökhöz rendelt összegek a COSME és az InnovFin programok esetében a várható szinten belül maradtak. A CEF hitelfinanszírozási eszköz esetében azonban az összegek a tényleges aláírt műveletek alacsony szintje miatt elmaradtak a tervezettől.

33

Elemzéseink és más értékelések megerősítették, hogy az ESBA részben kiváltotta a CEF hitelfinanszírozási eszközét. Ennek oka főként az, hogy a kettő között a célok, a támogathatósági kritériumok, a megcélzott ágazatok és a kedvezményezettek típusai tekintetében is átfedések vannak. Az ESBA-műveletekre nem vonatkoznak a más uniós pénzügyi eszközökre meghatározott egyedi támogathatósági kritériumok. Az energia- és közlekedési ágazatban finanszírozható projektek köre ezért például sokkal szélesebb lehet a CEF hitelfinanszírozási eszközénél. Ez alól kivételt jelentett a COSME és az InnovFin garancia, valamint az InnovFin tőkefinanszírozási eszköz. A garanciákat az ESBA kiegészítette azzal, hogy kezdetben lehetővé tette azoknak az eredetileg tervezett éves volumennél nagyobb arányú feltöltését anélkül, hogy emiatt megváltoztak volna a programok alapjául szolgáló követelmények. Az InnovFin tőkefinanszírozási eszköz esetében az ESBA a Horizont 2020 és az EBA mellett egy új kockázatmegosztási struktúrában is részt vett, ami gazdagította a piacon elérhető termékkínálatot.
Ami a COSME sajáttőke-termékét illeti, a Bizottság szándékosan úgy alakította ki az ESBA új SMEW sajáttőke-termékét, hogy az részben lefedje a meglévő sajáttőketermék-struktúrát, hogy a COSME pénzügyi eszközökre előirányzott költségvetés könnyebben át tudja helyezni a hangsúlyt a garanciákra, amelyek tekintetében úgy ítélték meg, hogy a piaci kereslet meghaladja a rendelkezésre álló költségvetési forrásokat.

34

A Bizottság lépéseket tett az EFSA és a meglévő központi irányítású pénzügyi eszközök közötti komplementaritás növelése és a köztük fennálló átfedések kezelése érdekében. A pénzügyi eszközök alkalmazásával például feltérképezi azokat az új termékeket és piacokat, amelyeket az ESBA segítségével fejleszthet, vagy az ESBA-val történő társbefektetések esetén nyújthatja a finanszírozások kockázatosabbik részét. Ezenkívül 2018 júniusában a Bizottság javaslatot tett az InvestEU program elindítására: ez egy kritikus beruházási prioritásokat támogató integrált beruházási modell, amely szinergiákat tesz lehetővé az ESBA és más uniós pénzügyi eszközök között³². Az ellenőrzés időpontjában rendelkezésre álló információk alapján végzett előzetes elemzésünk arra a következtetésre jutott, hogy az InvestEU programnak még pontosítania kell, hogyan fogja kezelni a mozgósított beruházások becsléséhez, a projektek addicionalitásához és a földrajzi megoszláshoz kapcsolódó kérdéseket.

Az ESBA és a megosztott irányítás alatt álló pénzügyi eszközök (európai strukturális és beruházási alapok, más néven esb-alapok)

35

A 2014–2020-as időszakban az esb-alapokhoz tartozó pénzügyi eszközöket az esb-alapok 11 tematikus célkitűzésének bármelyikéhez fel lehetett használni, és azokat vissza nem térítendő támogatásokkal lehetett ötvözni. A 11. sz. tematikus célkitűzés („Intézményi kapacitás”) kivételével az ESBA által lefedett területek megfelelnek az esb-alapok tematikus célkitűzéseinek. Azonban míg az ESBA az általánosságban tekintett beruházási hiány kezelésére hivatott, az esb-alapok alá tartozó pénzügyi eszközök célja a kohéziós célok teljesüléséhez történő hozzájárulás az adott régióban vagy országban konkrétan azonosított piaci rések áthidalásával. A III. melléklet összegzi az esb-alapokhoz tartozó pénzügyi eszközök végrehajtásának 2016 végi állapotát a legfrissebb rendelkezésre álló adatok alapján.

36

Ami a kkv-kat illeti, az esb-alapok más, közvetett irányítás alatt álló pénzügyi eszközökkel történő ötvözése konkurenciát jelenthet az esb-alapok pénzügyi eszközei számára, mivel ugyanazokban a régiókban ugyanazokat a kedvezményezetteket célozzák. Az ESBA közelmúltban elvégzett független értékelése például rámutatott, hogy az esb-alapok pénzügyi eszközei és a COSME – az ESBA által kiegészített – garanciaterméke³³, konkurenciát jelentenek egymás számára. Az általunk megkérdezett szakértők véleménye szerint azonban a kkv-k esetében – azok általánosságban magas finanszírozási igénye miatt – kevéssé jelentkezik csak kiszorító hatás.

37

Az IIW esetében jelenleg csekély az átfedés az ESBA és az esb-alapok azonos tematikus célkitűzést szolgáló pénzügyi eszközei között, különösen azért, mert a megosztott irányítás keretében támogatott projektek általában kisebb méretűek és nem feltétlenül jogosultak az ESBA támogatására. Ugyanakkor jelentősebb átfedések és kombinációs lehetőségek jelenhetnek meg abban az esetben, ha az esb-alapok irányító hatóságai nyomás alá kerülnek a lekötött források elköltését illetően. A szakértőkkel és NPBI-kkel folytatott interjúink alapján valószínűleg elő fognak fordulni ilyen átfedések.

Az infrastrukturális és innovációs támogatási keret (IIW) aláírt projektjeinek közel harmadát az ESBA-támogatás nélkül is finanszírozni lehetett volna, de kedvezőtlenebb feltételekkel

38

Az egyedi projektek szintjén az uniós garancia igénybevételének egyik jogosultsági kritériuma³⁴ a projekt addicionális jellege³⁵.

39

Az IIW keretében történő projektértékelés során az EBB értékeli, hogy a projektek jogosultak-e az uniós garancia igénybevételére. Az ESBA Beruházási Bizottsága felülvizsgálja ezeket az értékeléseket és az EBB által készített dokumentáció³⁶ alapján dönt az uniós garancia rendelkezésre bocsátásáról. A SMEW eltérő mechanizmusokkal rendelkezik a támogathatóság meghatározására. Ahelyett, hogy a Beruházási Bizottság döntene az egyes projektek esetében a támogathatóságról, az ESBA Irányítóbizottsága és ügyvezető igazgatója a Beruházási Bizottsággal folytatott konzultációt követően határozza meg az egyes termékek támogathatóságát.

40

Az IIW tekintetében az ESBA-műveletek akkor minősültek az ESBA-rendelet 5. cikkével összhangban addicionalitást biztosítónak, ha az EBB által végzett különleges tevékenységként sorolták be őket. Bár az addicionalitás értékelése figyelembe veszi a piaci hiányosságokat és a szuboptimális beruházási helyzeteket, annak értékelését nem feltétlenül foglalja magában, hogy a projekt más finanszírozási források segítségével is megvalósítható lett volna-e.

41

Azt megítélendő, hogy a projekteket nem lehetett volna-e az ESBA támogatása nélkül is megvalósítani, felmérést végeztünk az EBB közvetlen partnerei (projektgazdák és pénzügyi közvetítők) körében, valamint elemeztük egy 15 ESBA IIW-műveletből álló minta értékelési és jóváhagyási dokumentációját, és interjúkat készítettünk a kedvezményezettekkel és társberuházókkal.

42

A felmérés 86 válaszadója közül 59 (69%) nyilatkozott úgy, hogy a projektet ESBA-támogatás nélkül nem, illetve nem ugyanolyan mértékben vagy határidőkkel tudták volna végrehajtani. Az EBB-finanszírozást fontossági sorrendben az alábbiak miatt választották: i. az EBB tapasztalata és nem pénzügyi hozzájárulása (62%); ii. a forrásbevonás költsége az alternatív megoldásokénál alacsonyabb volt (58%); hosszabb futamidő (50%); iv. alacsonyabb kockázat a többi befektető számára (25%).

43

A 86 válaszadó közül 27 (31%) azonban úgy vélte, hogy a szóban forgó projekteket más forrásokból is finanszírozni lehetett volna. Az ESBA legutóbbi, 2018. júniusi, az EBB általi értékelése is hasonló megállapításra jutott³⁷. A felmérésben említett majdnem minden műveletet beruházási hitelből finanszíroztak. Az EBB általi ESBA-finanszírozást fontossági sorrendben az alábbiak miatt választották: i. a forrásbevonás költsége az alternatív megoldásokénál alacsonyabb volt (88%); ii. hosszabb futamidő (52%); iii. az EBB tapasztalata és nem pénzügyi hozzájárulása (30%).

44

A felmérés eredményei kiemelték, hogy az IIW által finanszírozott projektek közel harmadát az ESBA-támogatás nélkül is megvalósították volna. Ez a kockázat különösen magas a beruházási hitelek révén közvetlenül finanszírozott projekt esetében. Ez is kiemeli annak fontosságát, hogy a más finanszírozási források kiváltásának megelőzése érdekében értékelni kell, hogy a projektek megfelelő finanszírozásának hiánya piaci hiányosságokból ered-e.

45

Az ESBA IIW-műveleteinek áttekintése során megállapítottuk, hogy az EBB a gyakorlatban értékelte és bizonyos mértékig dokumentálta is a piaci hiányosságokból vagy az optimálistól elmaradó beruházási helyzetekből adódó addicionalitás kvalitatív szempontjait. Mindazonáltal az általunk áttekintett egyes korábbi IIW-műveletek esetében nem történt meg a piaci hiányosságok vagy az optimálistól elmaradó beruházási helyzetek világos és következetes indoklása és dokumentálása.

46

Bizonyos esetekben a művelet addicionális jellegét azzal támasztották alá, hogy az EBB kedvezőbb pénzügyi feltételeket kínál. Ebben az esetben az addicionalitás kérdéses, mivel lehet, hogy az EBB-finanszírozást egyszerűen azért választották, mert olcsóbb volt a piaci árszintnél, de ekkor fennál a más finanszírozási források kiszorításának kockázata. Ez különösen az infrastrukturális és közműprojektek (2. háttérmagyarázat) esetében lényeges, ahol találtunk néhány olyan projektet, amelyeket a piacról is finanszírozni lehetett volna. Egy, az Egyesült Királyság infrastrukturális beruházási piacával foglalkozó tanulmány is hasonló megállapításra jutott: „Az EBB fontos szerepet játszhat abban, hogy bizalmat teremtsen a projekt többi hitelezője számára. Az EBB ugyanakkor a kereskedelmi hitelintézeteknél olcsóbban tud hitelt nyújtani, ezért kérdéses lehet, hogy valóban katalizátorhatást fejt-e ki, vagy szerepe csak abban áll, hogy csökkenti a projektek finanszírozási költségeit”³⁸.

47

Az EBB értékelése elsősorban arra összpontosít, hogy az ESBA-támogatás bevonz-e más finanszírozási forrásokat, mintsem arra, hogy az nem szorítja-e ki a rendelkezésre álló egyéb finanszírozási forrásokból – kereskedelmi bankoktól, a tőkepiacoktól, az NPBI-ktől, vagy akár az EBB által kezelt uniós pénzügyi eszközökből vagy az EBB saját kockázatú műveleteiből – származó finanszírozást (3. háttérmagyarázat).

A „mozgósított beruházások” és a „multiplikátorhatás” túlbecslése a jelentésekben

48

Az ESBA eredeti célja az volt, hogy három év alatt (vagyis 2018 júliusáig) 315 milliárd eurónyi új beruházást mozgósítson³⁹. Az új beruházásokra vonatkozó célérték az ESBA-hozzájárulás (21 milliárd euró) 15-szörös várt multiplikátorhatásán alapult (lásd: 7. ábra).

49

Ezért azt értékeltük, hogy az ESBA-célkitűzések elérését megbízható és releváns, szilárd módszertanon alapuló mutatók alapján mérik-e.

Az ESBA teljesítmény- és nyomonkövetési mutatói

50

Az ESBA-nak az új beruházások mozgósítása terén mutatott eredményességét a 3. sz. fő teljesítménymutató („összes beruházás” vagy „mozgósított beruházás”) révén mérik⁴⁰. Az EBB a 3. sz. fő nyomon követési mutató („elméleti belső garanciamultiplikátor és külső garanciamultiplikátor” vagy „multiplikátor”) révén az ESBA-hozzájárulás és a mozgósított összes beruházás becsült értéke közötti kapcsolatról is beszámol. A multiplikátorhatás az összes mozgósított beruházás és a teljes ESBA-hozzájárulás közötti szorzót jelöli. Ezenkívül az EBB beszámol a „mozgósított magánfinanszírozás” (4. sz. fő teljesítménymutató) értékéről is. Ennek kiszámításához az összes mozgósított beruházásból kivonják az esetleges közfinanszírozást (az EBB-csoporttól származót is beleértve) (3. sz. fő teljesítménymutató). A IV. melléklet tartalmazza az ESBA-mutatók teljes felsorolását.

51

A 3. sz. fő teljesítménymutató esetében az eredeti célérték 315 milliárd eurónyi új beruházás mozgósítása volt 2018 júliusáig. Az ESBA-rendelet nem határozza meg, hogy a célérték a jóváhagyott vagy az aláírt összegekre vonatkozik. Az EBB beszámolója szerint 2018. június 30-án a támogatásra jogosult beruházások becsült összértéke 299 milliárd euró (az eredeti célérték 95%-a) volt a jóváhagyott műveletek, illetve 236 milliárd euró (az eredeti célérték 75%-a) az aláírt műveletek esetében, ami 15-szörös becsült multiplikátorhatást eredményezett (I. melléklet)⁴¹. Így a műveleti jelentés szerint az ESBA a jóváhagyott műveleteket tekintve majdnem elérte a célértéket, az aláírt műveletek esetében pedig elmaradt tőle.

52

A jóváhagyott és aláírt műveletek száma közti különbség arra utal, hogy jelentős idő telhet el azok jóváhagyása és aláírása között, valamint hogy egyes jóváhagyott műveletek aláírására egyáltalán nem kerül sor. Például három olyan 2016-ban beruházási platformként jóváhagyott műveletet találtunk, amelyek 2017 végén még mindig aláírásra vártak. Ezért mivel a jelentésekben szereplő mozgósított beruházás a jóváhagyott, nem pedig az aláírt műveletek összegén alapul, a 299 milliárd eurós összeg gyakorlatilag csak előzetes becslésnek tekinthető. Az ESBA gazdasági hatása csak akkor mutatkozik meg, ha a forrásokat ténylegesen folyósítják és a beruházások valóban megvalósulnak.

53

Bár az ESBA célja, hogy amennyiben lehetséges, a lehető legnagyobb mértékben mobilizáljon tőkét a magánszektorból⁴², nem határoztak meg konkrét célértéket a 4. sz. fő teljesítménymutatóra, amely ebből a szempontból hivatott mérni az ESBA teljesítményét. 2018. június végén az EBB arról számolt be, hogy az ESBA-műveletek 160,2 milliárd euró magánfinanszírozást mozgósítottak (ez az aláírt műveletek alapján számított teljes mozgósított beruházás 68%-át jelenti)⁴³.

54

Az EBB a fő teljesítménymutatók kiszámításakor az egyes műveletek esetében várható mozgósított beruházások becsült értékét, a fő nyomonkövetési mutatók kiszámításakor pedig a hozzájuk tartozó becsült multiplikátorokat összesíti⁴⁴. A mozgósított beruházások egyenlőek az ESBA támogatható projektköltségeivel⁴⁵, ezért a multiplikátor azt fejezi ki, hogy a támogatható költség hányszorosa az ESBA-hozzájárulásnak. Ezeket a mutatókat a projektértékelési szakaszban számítják ki az akkor rendelkezésre álló információk alapján, még a finanszírozási művelet jóváhagyása előtt.

55

Mindebből következően az az összeg, amelyet az EBB az ESBA által „mozgósítottként” adott meg, felölel a projekt egésze által generált minden támogatható beruházást, függetlenül attól, hogy ennek ténylegesen mekkora részét tették ki a külön az ESBA által mozgósított beruházások. Néhány esetben már az EBB részvétele előtt is bevonhattak más finanszírozási forrásokat, és a mozgósított források bejelentett összege elsődlegesen más közfinanszírozási forrásoknak tudható be. Ezekre az esetekre a 4. háttérmagyarázat hoz példát.

56

Megvizsgáltunk egy olyan esetet, ahol egy nemzeti fejlesztési bank kizárólagos tulajdonában álló nemzeti holdingalap⁴⁶ növekedési alapok, kockázatitőke-alapok és inkubátoralapok révén alternatív finanszírozási forrást nyújtott a vállalatok számára. A növekedési alapok a holdingalap által nyújtott finanszírozás teljes volumenének mintegy 70%-át tették ki. A holdingalapot az ESBA-t megelőzően, 1,2 milliárd euró induló alaptőkével hozták létre. 2015-ben a nemzeti fejlesztési bank az EBB-vel a holdingalap ESBA-finanszírozásáról folytatott tárgyalásokat követően 1,5 milliárd euróra növelte a holdingalap alaptőkéjét.

57

Az EBB 125 millió euró ESBA-támogatású finanszírozási forrás befektetését vállalta azzal a feltétellel, hogy a nemzeti fejlesztési bank is ugyanekkora hozzájárulást tesz. E befektetéssel az EBB a holdingalap növekedésialap-portfóliójában található számos növekedési alapra vonatkozóan átvállalta a tőkekockázatot. Az EBB a holdingalap aktuális portfóliójában található 23 növekedési alap közül nyolcat választott ki, amelyek együttesen a növekedési alapok összértékének 12%-át tették ki. Az EBB az ESBA által mobilizált teljes támogatható beruházást és a multiplikátort a növekedésialap-portfolió egészének becsült értéke alapján számította ki, amelynek eredménye így 30-szoros multiplikátorhatás és 3,8 milliárd euró teljes mozgósított beruházás lett. A becslések a művelet jóváhagyásakor és aláírásakor rendelkezésre álló információkon alapultak. Saját becsléseink tanúsága szerint az EBB kockázatátvállalásának hatálya alá tartozó nyolc kiválasztott növekedési alapra az ESBA által ténylegesen nyújtott addicionális finanszírozás (125 millió euró) valójában 1 milliárd eurónyi beruházást mozgósított, és a tényleges multiplikátorhatás körülbelül 8-szoros volt (8. ábra).

A kettős beszámítás kockázata az összes mobilizált beruházás és a multiplikátorhatás kiszámítása során

58

Az EBB-csoport számos különböző csatornán és különféle műveletek révén finanszírozhat egy beruházást. Ez felveti a kettős beszámítás kockázatát az összes mobilizált beruházás és a multiplikátorhatás kiszámítása és az azokról való beszámolás során.

59

Az ESBA fő teljesítménymutatókra és nyomonkövetési mutatókra vonatkozó módszertana felismerte ezt a kockázatot és kiigazításokat írt elő az összesített mutatókról történő beszámolás során. A multiplikátorszámítási módszertan az egyedi műveletek szintjén ugyan ad kiigazítási iránymutatást az olyan esetekre, ahol egy ESBA-műveletet a SMEW és az IIW keretekből egyszerre finanszíroznak, nem szolgál azonban részletes forgatókönyvvel arra az esetre, amikor az EBB különböző ESBA-műveleteken keresztül közvetlenül és közvetetten is finanszíroz egy beruházást⁴⁷.

60

Megállapítottuk, hogy az EBB-csoport a SMEW-ből és az IIW-ből közösen finanszírozott adósság típusú ESBA-műveletek esetében elvégezte ezeket a kiigazításokat. Az ellenőrzés időpontjában azonban az ESBA operatív jelentései nem számoltak be olyan esetről, ahol a kettős beszámítás más típusai kapcsán kiigazítást végeztek volna.

61

Találtunk egy olyan esetet, ahol az EBB és az EBA megállapodott abban, hogy közvetlenül beruház két olyan alapba, amelyeket az EBB egy holdingalapon keresztül közvetetten is támogatott⁴⁸. Az EBB 40 millió euró közvetlen beruházásról számolt be, míg a mozgósított ESBA-beruházás összege 0,8 milliárd euróra volt becsülhető⁴⁹. Az EBA 29 millió euró közvetlen beruházásról számolt be, és 0,3 milliárd euróra becsülte a mozgósított beruházás összegét⁵⁰. Ezenkívül az EBB 125 millió euró közvetlen beruházásról számolt be a holdingalapra vonatkozóan, és 3,8 milliárd euróra becsülte a mozgósított beruházás összegét. Ezáltal az EBB-csoport összesen 194 millió (40+29+125 millió) euró ESBA-finanszírozásról számolt be, és összesen 4,9 milliárd (0,3+0,8+3,8 milliárd) euróra becsülte az ESBA által mozgósított beruházások összegét, ami átlagosan 25-szörös multiplikátorhatást jelent. A kettős beszámításra vonatkozó kiigazításokat azonban nem végezték el. Saját, a kettős beszámítás figyelembevételével végzett becsléseink szerint a három ESBA-művelet által mozgósított beruházás 1 milliárd euró, az átlagos multiplikátorhatás pedig 5-szörös volt. Az esetet a 9. ábra mutatja be.

A tőkeáttételi hatással való összehasonlítás

62

Mivel az uniós pénzügyi eszközök és az ESBA hasonlóan működnek, közös keretre lenne szükség a beruházások katalizálásának terén mutatott teljesítményük nyomon követésére és mérésére. Egy korábbi jelentésünkben⁵¹ azt javasoltuk a Bizottságnak, hogy adjon az uniós költségvetés valamennyi területére alkalmazható meghatározást a pénzügyi eszközök tőkeáttételéről. Ez a definíció tegye egyértelművé, hogyan határozzák meg az uniós és a tagállami közforrások által mozgósított összegeket, esetleg az OECD témába vágó irányelveit követve.

63

Az EBB és a Bizottság konkrétan az ESBA céljára, az ESBA-rendelettel összhangban vezette be a multiplikátorhatás használatát. Az uniós költségvetésből támogatott meglévő uniós pénzügyi eszközök esetében a Bizottság a költségvetési rendelet előírásainak megfelelően a tőkeáttételi hatásról számol be⁵². Míg a multiplikátorhatás azt fejezi ki, hogy a teljes mozgósított beruházás hányszorosa az ESBA-hozzájárulásnak, a tőkeáttételi hatás azt mutatja, hogy a végső kedvezményezett számára elérhetővé tett teljes finanszírozási összeg hányszorosa az uniós hozzájárulásnak.

64

A tőkeáttételi hatást a végső kedvezményezettnek nyújtott finanszírozás alapján számítják ki, és nem vesznek figyelembe semmilyen, a pénzügyi eszközöknek nem közvetlenül betudható, általuk tett hozzájárulást. A multiplikátorhatás azonban a végső kedvezményezettek által tett befektetésen (azaz az EBB/EBA vagy az EBA csoport által támogatott pénzügyi közvetítőtől származó források, a végső kedvezményezett saját forrásai és/vagy a más befektetők által rendelkezésre bocsátott források stb.) alapul. Ezért a multiplikátorhatás értéke általában meghaladja a tőkeáttételi hatásét⁵³. A 10. ábra egy közvetített művelet⁵⁴ példáján keresztül mutatja be a két mutató közötti kapcsolatot.

Az ESBA lefedettsége számos különböző ágazatra terjed ki, de földrajzi megoszlása nem kiegyensúlyozott

65

Az ESBA nem rendelkezik földrajzi vagy ágazati kvótákkal, és keresletvezérelt alapon nyújt támogatást a projektekhez. Az ESBA beruházási iránymutatásai mindamellett úgy rendelkeznek, hogy kerülni kell a „túlzott ágazati vagy földrajzi koncentrációt”⁵⁵, és az ESBA stratégiai iránymutatásai⁵⁶ az IIW esetében meg is határozzák az ilyen koncentráció indikatív korlátait, amelyek azonban nem minősülnek kötelező célértékeknek. Az IIW keretében aláírt összegek részaránya bármely három tagállamot együttesen tekintve nem haladhatja meg a teljes ESB-portfólió a beruházási időszak végén számított értékének 45%-át. Ezenkívül az IIW keretében aláírt összegek egyetlen ágazatban sem haladhatják meg a 30%-os koncentrációs határértéket.

66

Ezért elvégeztük az ESBA-portfólió ágazatonkénti és tagállamonkénti megoszlásának elemzését. Megvizsgáltuk ezenkívül az NPBI-k és beruházási platformok szerepét a földrajzi koncentráció problémájának kezelésében. Ezenkívül az EBB és az NPBI-k közötti – többek között a beruházási platformok szintjén folytatott – együttműködésnek és kooperációnak a projektek azonosításának és kidolgozásának támogatásával meg kell erősítenie az ESBA-projektek tervezését, egyúttal hozzájárulva a jobb földrajzi lefedettséghez is.

Az ESBA ágazati és földrajzi megoszlása

67

A 2018. június 30-i ágazati megoszlás szerint az ESBA által az IIW révén lefedett különböző ágazatokra jutó rész mindig a 30%-os küszöbértéken belül volt. Az energiaágazat 27%-ot, a kutatás-fejlesztés és innováció 22%-ot, a kkv-k és a közepes piaci tőkeértékű vállalkozások pénzügyi támogatása 19%-ot, míg a közlekedés 15%-ot tett ki. A fennmaradó részen az IKT, a környezetvédelem és erőforrás-hatékonyság, valamint a humán tőke területéhez kapcsolódó projektek osztoznak⁵⁷.

68

A 2018. június 30-i adatok alapján az IIW keretében nyújtott finanszírozás 47%-ban három tagállamra⁵⁸, koncentrálódott, ami meghaladja az ESBA stratégiai iránymutatásában meghatározott azon határértéket, hogy a földrajzi koncentráció bármely három együtt számolt tagállam esetében se lépje túl a 45%-ot. A SMEW esetében nincsen meghatározott koncentrációs határérték, de a finanszírozás 30%-a ugyanebben a három tagállamban összpontosult.

69

2016 végéig számos tanulmány rámutatott az ESBA földrajzi megoszlásának kiegyensúlyozatlanságára⁵⁹. Az ESBA-rendelet legutóbbi, 2018. júniusi független értékelése is arra a következtetésre jut, hogy 2017 végén az „ESBA-finanszírozás továbbra is igen nagy koncentrációt mutat”⁶⁰ Különösen arra mutatott rá, hogy az összes aláírt ESBA-finanszírozás 82%-a abba a 15 országba került, amelyek az Unió 2004-es bővítése előtt is már uniós tagállamok voltak (az EU15 országai).

70

Az ESBA-finanszírozás az összegek nagyságát és egy főre jutó mértékét tekintve is leginkább az EU15 országaiban koncentrálódott. Az ESBA-finanszírozás a válság által leginkább sújtott országok, Olaszország, Spanyolország, Görögország és Portugália beruházási igényeit kezelte. Bár az EU13 országok egy főre jutó átlagos GDP-je jelentősen elmarad az EU15 országokétól, azokban kevesebb volt az egy főre jutó ESBA-támogatás (11. ábra). Megjegyezzük ugyanakkor, hogy az ESBA nem kohéziós politikai eszköz, és keresletvezérelt módon működik.

Az NPBI-k hozzájárulása a földrajzi diverzifikációhoz

71

2017. december 31-i állapot szerint az NPBI-k ESBA-projektekhez tett teljes hozzájárulása 20,4 milliárd eurót tett ki (aláírt műveletek), és 140 ESBA-művelet között oszlott meg. Ez még mindig messze van attól a legfeljebb 34 milliárd eurós indikatív összegtől, amelynek rendelkezésre bocsátására az NPBI-k 2015-ben, az ESBA elindításakor eredetileg kötelezettséget vállaltak. A 12. ábra bemutatja az EPBI-k részvételét a különböző ESBA-alkeretekben.

72

Az IIW-műveleteket főként négy tagállam (Franciaország, Németország, Olaszország és Spanyolország) NPBI-intézményei társfinanszírozták. A 2007. december 31-i állapot szerint az NPBI-kkel aláírt 39 művelet közül 27 volt ilyen (69%), ami a teljes 4,7 milliárd eurós aláírt ESBA-összegből 3,6 milliárd eurót (77%) tesz ki. A SMEW alá tartozó, az NPBI-kkel társfinanszírozott műveletek is főként Olaszországra, Franciaországra és Németországra koncentrálódtak (hitelviszonyt megtestesítő eszközökből álló portfólió), illetve Spanyolországban, Franciaországban és Németországban a beruházási műveletek voltak hangsúlyosabbak (tőkeberuházási portfólió), ha nem tekintjük a több országra kiterjedő műveleteket. Az V. melléklet részletes információkat tartalmaz az NPBI-k tagállamonkénti bevonásáról.

73

Az Unió-szerte működő NPBI-k széles köre és eltérő tapasztalataik, tevékenységi körük és pénzügyi eszközökben való részvételük miatt jelentős különbségek figyelhetők meg az ESBA-hoz történő hozzájárulásukban is, ami a nagy múltra visszatekintő NPBI-kkel rendelkező tagállamokban történő földrajzi koncentrációt eredményez. Valójában számos tagállam nem is rendelkezett saját nemzeti fejlesztési bankkal, és csak a közelmúltban kezdte meg egy ilyen létrehozását. A Tanácsadó Platform szerepe az volt, hogy különböző területeken technikai segítségnyújtást biztosítson a kevésbé fejlett NPBI-knek.

A beruházási platformok hozzájárulása a földrajzi diverzifikációhoz

74

Az NPBI-k általánosságban alkalmasnak tekintik a beruházási platformokat kisebb vagy kockázatosabb projektek finanszírozásának segítésére, mivel ezek számos forrásból származó finanszírozást ötvöznek és optimalizálják a különböző befektetők közötti kockázatmegosztást.

75

A beruházási platformok működése azonban lassan indult be, különösen az ESBA működésének első másfél évében. Ennek hátterében elsősorban az állt, hogy a platformoknak ki kellett dolgozni a működési szabályaikat és eljárásaikat (egy év), másodsorban pedig az, hogy a társfinanszírozási megállapodások tető alá hozása összetett feladat.

76

A SMEW esetében az ESBA irányítóbizottsága 2016-ban három beruházási platformot⁶¹ hagyott jóvá. Mindhárom platformot a Cassa Depositi e Prestiti, az olaszországi NPBI révén hozták létre, bár az egyik beruházási platform más NPBI-k számára is nyitva áll. A SMEW keretében 2017-ben nem hagytak jóvá vagy írtak alá új beruházási platformokat. 2017 végéig a Beruházási Bizottság az IIW-hez tartozóan 35 beruházási platformot hagyott jóvá⁶², 4,2 milliárd euró ESBA-finanszírozással, ami az ESBA IIW teljes jóváhagyott finanszírozásának 11%-át teszi ki. Ezek közül 21-et írtak alá⁶³ és 88,5 millió eurót (3,3%) folyósítottak a beruházási platformként besorolt műveletek céljára.

77

Az IIW keretében aláírt 21 beruházási platform közül 17-ben vettek részt NPBI-k, bizonyos esetekben ugyanaz az NPBI többen is. A beruházási platformok létrehozása nagyban függ a közintézmények (NPBI-k, nemzetközi pénzintézetek vagy irányító hatóságok) részvételétől. A beruházási platformok különösen azokban az országokban vannak jelen (pl. Franciaország, Olaszország, Németország és Spanyolország), ahol igen aktív és nagy múltra visszatekintő NPBI-k találhatók (13. ábra). Ugyanezek az országok fogadják az ESBA-finanszírozás legnagyobb volumenét és a legtöbb műveletet.

78

Az ESBA működésének első három évében a beruházási platformok viszonylag kis mértékben járultak hozzá az ESBA-portfólió földrajzi diverzifikációjához, többek között a kisebb és kevésbé fejlett piacok, illetve olyan tagállamok javára, ahol nincsenek NPBI-k, vagy azok csak kevés tapasztalattal rendelkeznek.

79

Az ESBA 2.0 rendelet megerősíti a beruházási platformok szerepét azáltal, hogy több lehetőséget ad a projektek összevonására, lehetővé téve ezáltal a teljes hatáskör-átruházási modell alkalmazását e platformok és NPBI-k esetében a 3 millió euró alatti ESBA-hozzájárulással rendelkező alprojektekre vonatkozóan. Az, hogy ezek az új lehetőségek milyen mértékben javítják majd a beruházási platformok kihasználását a fejlett NPBI-vel nem rendelkező tagállamokban, többek között attól is függ majd, hogy megfelelő támogatást – többek között technikai segítségnyújtást – biztosítanak-e az érintett NPBI-k számára.

Következtetések és ajánlások

80

Az ESBA-t eredetileg azzal a céllal hozták létre, hogy 16 milliárd euró uniós költségvetési garancia és 5 milliárd euró saját forrás felhasználásával mintegy 61 milliárd euró összegű finanszírozás nyújtását tegye lehetővé az EBB-csoport számára azzal a céllal, hogy az 2018 júliusáig további 315 milliárd euró összegű stratégiai beruházást mozgósítson az infrastruktúra és a kkv-k javára, a legtöbb uniós szakpolitikai területet és valamennyi tagállamot lefedve.

81

Következtetésünk szerint az ESBA sikerrel járt azon célját illetően, hogy további finanszírozást mozgósítson jelentős mennyiségű új beruházás támogatására az Unióban. A mozgósított beruházásokra vonatkozóan bejelentett becslés azonban nem veszi figyelembe, hogy az ESBA bizonyos műveletei más EBB-műveleteket vagy uniós pénzügyi eszközöket váltottak ki, illetve hogy az ESBA-támogatás egy részét olyan projektekre költötték, amelyeket más forrásokból is finanszírozni lehetett volna, még ha nem is azonos feltételek mellett. Ezenfelül intézkedéseket kell tenni annak érdekében, hogy javuljon az ESBA-támogatású beruházások földrajzi eloszlása.

82

Megállapítottuk, hogy az EBB-csoport 2018. június 30-ig 59,3 milliárd euró összegű ESBA finanszírozási műveletet hagyott jóvá. 2018. július 17-ig pedig az EBB-csoport által jóváhagyott ESBA-finanszírozás összege elérte a 65,5 milliárd eurót. Ehhez a sikerhez számos tényező járult hozzá, többek között az eszköz kialakításából adódó rugalmassága és az egyszerűsített irányítási mechanizmusok.

83

Az ESBA-támogatás lehetővé tette az EBB számára a magasabb kockázatú hitelezési tevékenység volumenének több mint megnégyszerezését 2014-hez képest. Az EBB azonban a tervezettnél kevesebb ESBA-val kapcsolatos különleges tevékenységet írt alá (15–23. bekezdés).

84

Az ESBA IIW végrehajtása során az EBB főként klasszikus hosszú távú elsőbbségi beruházási hiteleire támaszkodott, az alárendelthitel-alapú terméket csak kismértékben használták vállalat- és projektfinanszírozásra. Az EBB ezenkívül a kkv-ket és a közepes piaci tőkeértékű vállalkozásokat célzó új, közvetített hitelfinanszírozási és tőkeberuházási termékeket fejlesztett ki. Az EBB a hosszadalmas és összetett előzetes átvilágítási és hatáskör-átruházási eljárások miatt azonban a vártnál kevesebb kockázatmegosztási megállapodást írt alá a pénzügyi közvetítőkkel (24–29. bekezdés).

1. ajánlás. A nagyobb kockázatú EBB-termékek indokolt alkalmazásának ösztönzése az ESBA keretében

Az NPBI-kkel folytatott ESBA-műveletek kapcsán az EBB keressen lehetőségeket az alárendelt hitelek több formájának fokozott alkalmazására, amennyiben az kellően indokolt. Ez segítene annak biztosításában, hogy az ESBA-finanszírozás kiegészítse az NPBI-k által nyújtott finanszírozást. Az EBB ezenkívül ösztönözze megfelelő kockázatmegosztási termékek alkalmazását minden NPBI esetében, de különösen azoknál, amelyek jelenleg alulreprezentáltak az ESBA-műveletekben.

Határidő: az ESBA fennmaradó végrehajtási időszaka alatt (2020 végéig).

85

Az ESBA által támogatott projektek közül néhányat bizonyos mértékig más központi irányítású uniós pénzügyi eszközök révén is finanszírozni lehetett volna. Megállapítottuk továbbá, hogy figyelembe kell venni az IIW keretében végrehajtott ESBA-műveletek és a megosztott irányítás alá tartozó pénzügyi eszközök közötti esetleges átfedéseket (30–37. bekezdés).

2. ajánlás. Az uniós pénzügyi eszközök és az uniós költségvetési garanciák közötti komplementaritás ösztönzése

A következő többéves pénzügyi kerethez tartozó programokhoz kapcsolódóan a Bizottság javasolja, hogy az uniós pénzügyi eszközök az elérendő szakpolitikai célok, a piaci hiányosságok kezelése és a finanszírozandó projektek támogathatósági kritériumai tekintetében koherensek és egymást kiegészítő jellegűek legyek, hogy a különböző eszközök ne jelentsenek konkurenciát egymásnak.

Határidő: a 2021–2027-es többéves pénzügyi keret alá tartozó kiadási programokra vonatkozó javaslatok elfogadásakor.

86

Az ESBA-rendelet addicionalitási fogalommeghatározásának alkalmazása és a műveletek különleges tevékenységként való besorolása céljából végzett EBB-értékelés nem jelenti feltétlenül azt, hogy a finanszírozott projekt ESBA-támogatás nélkül nem valósulhatott volna meg. Felmérésünkből világosan kitűnt, hogy az IIW által finanszírozott projektek egy részét ESBA-támogatás nélkül is megvalósították volna, és főként azért részesítették előnyben az EBB általi finanszírozást, mert az olcsóbb volt, illetve az EBB hosszabb futamidőt ajánlott. Több olyan konkrét esetet találtunk, ahol az ESBA-projekteket magán- és más közforrásokból vagy szokásos EBB-műveletek keretében – bár más feltételek mellett – is finanszírozni lehetett volna (38–47. bekezdés).

3. ajánlás. Az arra vonatkozó értékelés tökéletesítése, hogy a potenciális ESBA-projektek más forrásokból is részesülhettek volna-e finanszírozásban

Az EBB mérje fel még az elbírálási fázisban, hogy az adott projektek esetében milyen mértékben kerülhet sor más finanszírozási források kiváltására. Az EBB használja fel ezeket az információkat az ESBA-műveletek támogathatóságának értékelése során.

Határidő: az ESBA fennmaradó végrehajtási időszaka alatt (2019 közepéig).

87

Megállapítottuk, hogy a mozgósított beruházás és a multiplikátorhatás becslésére szolgáló módszertan esetenként a valósnál nagyobbnak tünteti fel az ESBA-támogatás által a reálgazdaságban mozgósított új beruházások mértékét. Bár az érvényben lévő módszertan iránymutatást nyújtott a kétszeres beszámítás kapcsán végzendő kiigazításokra vonatkozóan, az ellenőrzés időpontjáig nem részletezett minden esettípust. Az összes uniós pénzügyi eszközre vonatkozó, összehasonlítható teljesítmény- és monitoringmutatók hiánya csökkenti az átláthatóságot és az eredmények értékelhetőségét (48–64. bekezdés).

4. ajánlás. A mozgósított beruházás becslésének javítása

1. A Bizottság a következő többéves pénzügyi keret valamennyi beruházástámogatási eszköze tekintetében határozzon meg egy mutatókészletet a költségvetési garanciák (köztük az ESBA) várt outputjainak és eredményeinek valószerű mérésére úgy, hogy azok lehetővé tegyék a többi uniós pénzügyi eszközzel való összehasonlítást. Amennyiben a „mozgósított beruházást” és a „multiplikátorhatást” mutatóként használják, a számítási módszertannak és a jelentéstételi mechanizmusoknak megfelelően tükrözniük kell azt, hogy az uniós költségvetési garancia formájában nyújtott támogatás ténylegesen milyen mértékben eredményezi vagy mozgósítja a más felek általi beruházásokat.

Határidő: új pénzügyi eszközök létrehozására irányuló javaslatok kidolgozásakor.

2. A Bizottság és az EBB által közösen kidolgozott, az EBA multiplikátorhatásának kiszámítására szolgáló módszertan a kettős beszámítás megelőzése érdekében tartalmazzon arányos intézkedéseket annak elősegítésére, hogy időben kiszűrjék és korrigálják az olyan eseteket, amelyeknél az EBB közvetlenül és különböző ESBA-műveletek révén közvetetten is támogatja ugyanazt a beruházást.

Határidő: 2019 közepe.

88

2017 végén az IIW keretében nyújtott ESBA-finanszírozás ágazati megoszlása az ESBA stratégiai iránymutatásában meghatározott indikatív határértékeken belül volt. Az aláírt ESBA-finanszírozási műveletek földrajzi megoszlása azonban egyenetlen volt. Az ESBA-források legmagasabb felhasználási aránya a legfejlettebb és legaktívabb nemzeti fejlesztési bankokkal és intézményekkel rendelkező országok körében volt megfigyelhető. A beruházási platformok alkalmasak lehetnek kisebb vagy kockázatosabb projektek finanszírozásának segítésére, valamint több forrásból származó finanszírozás ötvözésére, de eddig csak lassan terjedtek és egyelőre még kevéssé járulnak hozzá az ESBA földrajzi diverzifikációjához. A földrajzi egyensúly és a beruházási platformok igénybevétele javításának többek között az is feltétele lesz, hogy támogatást – többek között technikai segítségnyújtást – biztosítsanak a kevésbé fejlett NPBI-k számára (65–79. bekezdés).

5. ajánlás. Az ESBA által támogatott beruházások földrajzi megoszlásának javítása

A Bizottság és az EBB az ESBA irányítóbizottsága révén értékelje a megfigyelt földrajzi eloszlás kiváltó okait, és fogalmazzon meg ajánlásokat az ESBA fennmaradó végrehajtási időszakában teendő intézkedésekre vonatkozóan. Az ESBA irányítóbizottsága értékelje a megtett intézkedések hatását.

Határidő: az ESBA fennmaradó végrehajtási időszaka alatt (2019 végéig).

A jelentést 2019. január 8-i luxembourgi ülésén fogadta el a Lazaros S. Lazarou számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara.

Glosszárium

Aláírás: Egy finanszírozási szerződés EBB általi aláírását jelképező esemény.

Alárendelt hitel: Olyan hitel vagy értékpapír, amely más hitelek vagy értékpapírok mögött áll az eszközökkel és gazdasági eredménnyel szembeni követelések sorában. Ezekre az eszközökre alárendelt kölcsön és hátrasorolt hitel néven is hivatkoznak. A hitelfelvevő fizetésképtelensége esetén az alárendelt hitelt nyújtó hitelezők csak akkor részesülnek kifizetésben, ha az elsőbbségi hitelezők követelései már teljesültek.

Az ESBA kkv-kerete (SMEW): A kkv-k és közepes piaci tőkeértékű vállalatok finanszírozási forráshoz jutásának javítását célzó ESBA-garanciában részesülő műveletek, amelyeket az EBA hajt végre. Az SMEW részben hitelviszonyt megtestesítő eszközökhöz, részben tőkefinanszírozási eszközökhöz kapcsolódó műveletekből áll.

Beruházási platformok: Az ESBA-rendelet alapján ezek olyan műveletek, amelyek:

1. különleges célú eszközt (magántőkealap vagy infrastrukturális alap, illetve más típusú különleges célú eszköz), kockázatmegosztási megállapodást, vagy nemzeti fejlesztési bankokkal és intézményekkel (NPBI-k) kötött szisztematikus társfinanszírozási megállapodásokat foglalnak magukban;
2. számos projektet, köztük infrastrukturális projekteket támogatnak;
3. állami intézmények (NPBI-k, nemzetközi pénzügyi intézmények vagy irányító hatóságok) vagy állami finanszírozási források hozzájárulásával működnek.

ESBA 2.0 rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2017. december 13-i (EU) 2017/2396 rendelete az 1316/2013/EU és az (EU) 2015/1017 rendeletnek az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) időbeli hatályának meghosszabbítása, továbbá az említett alapot és az Európai Beruházási Tanácsadó Platformot érintő technikai javítások bevezetése tekintetében történő módosításáról (HL L 345., 2017.12.27., 34. o.).

ESBA-rendelet (más néven ESBA 1.0 rendelet): Az Európai Parlament és a Tanács 2015. június 25-i (EU) 2015/1017 rendelete az Európai Stratégiai Beruházási Alapról, az Európai Beruházási Tanácsadó Platformról és a Beruházási Projektek Európai Portáljáról, valamint az 1291/2013/EU és az 1316/2013/EU rendelet módosításáról – az Európai Stratégiai Beruházási Alap (HL L 169., 2015.7.1., 1. o.).

Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF): A közlekedési- és energiaágazatban, továbbá a digitális szolgáltatások ágazataiban megvalósítandó infrastrukturális beruházásokat és transzeurópai hálózatokat célzó uniós finanszírozási eszköz. Az eszközt az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11-i 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 348., 2013.12.20., 129. o.) hozta létre.

Felülvizsgált ESBA-megállapodás: Az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) kezeléséről és az uniós garancia megítéléséről szóló, az Európai Uniós és az Európai Beruházási Bank közötti 2015 . július 22-i megállapodásra vonatkozó, 2016. július 21-i módosított és újraszövegezett megállapodás.

Horizont 2020 rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1291/2013/EU rendelete a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról és az 1982/2006/EK határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 104. o.).

Infrastrukturális és innovációs keret (IIW): Infrastrukturális és innovációs beruházásokat támogató, az ESBA által garantált és az EBB által végrehajtott műveletek. Az IIW részben hitelviszonyt megtestesítő eszközökhöz, részben tőkefinanszírozási eszközökhöz kapcsolódó műveletekből áll.

InnovFin: A Horizont 2020 programhoz tartozó pénzügyi eszköz, amelynek célja az innovatív vállalkozások és más innovatív szervezetek finanszírozási forráshoz jutásának megkönnyítése és elősegítése. Végrehajtását az EBB-csoport végzi, az eszköz a kkv-garanciaeszközből (InnovFin SMEG), a tőkefinanszírozási eszközből (InnovFin Equity vagy IFE) és az EBB által végrehajtott közvetlen műveletekből (InnovFin EIB) áll.

Kis- és középvállalkozások (kkv-k): A 2003/361/EK bizottsági ajánlás melléklete I. címének 2. cikkében meghatározott mikro-, kis- és középvállalkozások.

Kisméretű közepes piaci tőkeértékű vállalatok: Olyan, legfeljebb 499 alkalmazottat foglalkoztató szervezetek, amelyek nem kkv-k (az ESBA-rendelet 2. cikke). A közepes piaci tőkeértékű vállalatok legfeljebb 3000 alkalmazottat foglalkoztathatnak.

Kölcsönbesorolás: Az EBB kölcsönbesorolási rendszert alkalmaz hitelezési műveleteinek belső hitelkockázat-értékelése céljából. A kölcsönbesorolási rendszer fontos része a hitelbírálati és monitoringfolyamatnak, valamint referenciaként szolgál a hitelkockázat beárazásához.

Költségvetési rendelet (a 2013. január 1. és 2018. július 30. között alkalmazandó változat): Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.). Az (EU, Euratom) 2018/1046 rendelettel hatályon kívül helyezve.

Különleges tevékenységek: Az EBB különleges tevékenységként hivatkozik a nagyobb kockázatú finanszírozási műveletekre. Ide tartoznak a 2% feletti várható veszteséggel járó hitelműveletek és valamennyi tőkefinanszírozási művelet.

Nemzeti fejlesztési bankok és intézmények (NPBI-k): Hivatásos alapon pénzügyi tevékenységeket folytató jogi személyek, amelyek valamely tagállamtól vagy valamely központi, regionális vagy helyi szintű szervezettől megbízást kapnak arra, hogy fejlesztési tevékenységeket végezzenek.

Többéves pénzügyi keret (TPK): Az Unió hétéves kiadási terve, amely pénzügyileg leképezi szakpolitikai prioritásait. A jelenlegi TPK 2014-ben kezdődött és 2020-ban fejeződik be.

Végjegyzetek

¹ COM(2014) 903 final, 2014.11.16.

² https://ec.europa.eu/commission/publications/why-eu-needs-investment-plan_hu.

³ A 2015/1017/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (ESBA-rendelet) (HL L 169., 2018.7.1., 1. o.) 3. cikke.

⁴ Az ESBA-rendelet (31) preambulumbekezdése; az EBB-csoport 2015–2017. évi vállalati operatív terve (COP), előszó és 10. oldal; valamint az EBB-csoport 2016–2018. évi vállalati operatív terve, 8. oldal.

⁵ Az adósság típusú műveletek közé tartoznak a szokásos kölcsönök, garanciák és viszontgaranciák. A tőkeberuházás típusú műveletek közé tartoznak a közvetlen és közvetett tőkeberuházások, a kvázi tőkeberuházások és az alárendelt kölcsönök.

⁶ ESBA stratégiai iránymutatás, 2015. december 15. (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

⁷ COM(2015) 361 final, 2015.7.22.

⁸ Az ESBA-rendelet 5. cikke.

⁹ A kezdeti beruházási időszak, amelynek során az uniós garancia megítélhető az ESBA-rendelet hatálya alá tartozó finanszírozási és beruházási műveletekre, 2019. július 5-ig (jóváhagyások), illetve 2020. június 30-ig (aláírások) terjedt, később azonban 2020. december 31-ig (jóváhagyások), illetve 2022. december 31-ig (aláírások) meghosszabbították.

¹⁰ Az ESBA-rendelet (8) preambulumbekezdése.

¹¹ Az ESBA-rendelet (13) preambulumbekezdése.

¹² Nyílt adatplatform (https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/ESIF-2014-2020-categorisation-ERDF-ESF-CF/9fpg-67a4), 2017.5.22-i állapot.

¹³ Az Európai Parlament és a Tanács 2017/2396/EU rendelete (ESBA 2.0 rendelet) (HL L 345., 2017.12.27., 34. o.).

¹⁴ Az InvestEU program létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2018) 439 final), 2018.6.6.

¹⁵ Az „Uniós finanszírozású hitelgarancia-eszközök: születtek pozitív eredmények, de a kedvezményezettek célzottabb kiválasztására és a tagállami programokkal való jobb koordinációra van szükség” című, 20/2017. sz. különjelentés.

¹⁶ Az Európai Stratégiai Beruházási Alap értékelése, EBB (művelet-értékelési szolgálat), 2018. június.

¹⁷ Az ESBA-rendelet 5. cikkének (1) bekezdése és II.2. melléklete.

¹⁸ Az ESBA-rendelet (34) preambulumbekezdése.

¹⁹ Az EBB 2015–2017. évi vállalati operatív terve, előszó, 11–12. o. Az EBB vállalati műveleti tervében az aláírt műveletek tekintetében meghatározott célértékek ±10% rugalmasságot tesznek lehetővé.

²⁰ Az Európai Számvevőszék által készített, az EBB 2015., 2016. és 2017. évi pénzügyi beszámolóiban az aláírt különleges tevékenységekre vonatkozóan közölt adatokon alapuló számítás.

²¹ Az ESBA 2017. december 31-i IIW és SMEW műveleti jelentései.

²² Az ESBA-rendelet II. mellékletének 2. szakasza.

²³ ESBA stratégiai iránymutatás, 2017 júniusában aktualizált változat.

²⁴ A beruházási platformokkal, valamint nemzeti fejlesztési bankokkal és intézményekkel végrehajtott műveletekre vonatkozó szabályok, SB/10/2016, 3.2. szakasz.

²⁵ Az alárendelés ebben az összefüggésben a hitelező (ebben az esetben az EBB) számára a támogatás egyéb formáinál kedvezőtlenebb feltételek (például hosszabb lejárat, visszafizetési sorrend, a biztosítékhoz való hozzáférés, illetve a nemteljesítés és a veszteségek felosztása esetén való sorrend) mellett történő hitelnyújtást jelent.

²⁶ Az eszközfedezetű értékpapírok olyan befektetések, amelyek esetében a pénzáramlás fedezetéül egy különálló eszközhalmaz szolgál. A mezzanine (azaz magyarul galéria, illetve félemelet) azt jelenti, hogy a biztosítékként szolgáló eszközhalmaz csak az elsőbbségi hiteleknek van alárendelve.

²⁷ A kockázatmegosztási eszközök lehetnek kapcsoltak (az EBB vagy a pénzügyi közvetítő előre meghatározott kritériumok alapján választ ki kölcsönöket) vagy nem kapcsoltak (az EBB már jóváhagyott meglévő kölcsönök egy halmazának kockázatát vállalja át, míg a pénzügyi közvetítő egy támogatható kölcsönökből álló új portfólió létrehozására vállal kötelezettséget).

²⁸ Ebből 1,4 milliárd euró nem kapcsolt, főként kkv-k és közepes piaci tőkeértékű cégek finanszírozásából álló portfólió, míg 0,5 milliárd euró kapcsolt, teljes hatáskör-átruházással, 1 milliárd euró pedig kapcsolt, részleges hatáskör-átruházással.

²⁹ HBOR kockázatmegosztás közepes piaci tőkeértékű cégek számára és más prioritások – nem kapcsolt garancia; CDC France Efficacité Energetique Logement Social (beruházási platform) – teljes hatáskörmegosztás hatálya alatt finanszírozott kölcsön kapcsolt kockázatmegosztása; KFW MidCap Investment Platform (beruházási platform) – kapcsolt kockázatmegosztási garancia teljes hatáskörmegosztással; AFD French Overseas Territories Economic Development (beruházási platform) – kapcsolt kockázatmegosztási garancia részleges hatáskörmegosztással.

³⁰ Állami Bankok Európai Szövetsége (EAPB), „Position paper on the extension of the Investment Plan for Europe” (Állásfoglalás az európai beruházási terv meghosszabbításáról), 2016. november; Hosszú Távú Befektetők Európai Szövetsége (ELTI), „Investment Plan for Europe – Experience of National Promotional Banks and Institutions and possible improvements” (Az európai beruházási terv – nemzeti fejlesztési bankok és intézmények tapasztalatai és lehetséges fejlesztési irányok), 2016. november.

³¹ Az ESBA-rendelet II. mellékletének 3. szakasza.

³² Lásd: „Az InvestEU program – jogi szövegek és tájékoztatók”, https://ec.europa.eu/commission/publications/investeu-programme_hu.

³³ ICF, „Independent Evaluation of the ESBA Regulation” (Az ESBA-rendelet független értékelése), zárójelentés, 2018. június, 82–83. o.

³⁴ Az ESBA-rendelet 6. cikke szerint olyan projektek részesülhetnek ESBA-támogatásban, amelyek: i. gazdaságilag és műszakilag életképesek; ii. összhangban vannak az uniós szakpolitikákkal; iii. addicionalitást biztosítanak; iv. amennyiben lehetséges, a lehető legnagyobb mértékben mobilizálnak tőkét a magánszektorból; v. hozzájárulnak a 9. cikk (2) bekezdésében meghatározott általános célkitűzések megvalósításához; vi. a partnerek, a projekt típusa és az eszközök támogatásra jogosultak; vii. új műveletek finanszírozásra veszik igénybe a támogatást.

³⁵ Az ESBA-rendelet 5. cikke.

³⁶ Az ESBA garanciaigénylő formanyomtatványa és az ESBA-eredménytábla.

³⁷ Az EBB-ről készített felmérés eredményei azt mutatják, hogy „az IIW-műveletek mintegy 33%-a [...] az EBB által az ESBA-n keresztül nyújtott támogatás nélkül is változatlan formában és határidővel megvalósulhatott volna” (az EBB értékelési szolgálata: „Evaluation of the European Fund for Strategic Investments” (Az Európai Stratégiai Beruházási Alap értékelése), 57. oldal).

³⁸ National Infrastructure Commission, „Review of the UK Infrastructure Financing Market – Final report” (Az Egyesült Királyság infrastruktúra-finanszírozási piacának felülvizsgálata – végleges jelentés), CEPA, 2017. február 10., 34. o.

³⁹ Az ESBA-rendelet (8) preambulumbekezdése.

⁴⁰ Az ESBA-megállapodás és az ESBA fő teljesítmény- és nyomonkövetési mutatókra vonatkozó módszertana az alábbiak szerint határozza meg a 3. sz. fő teljesítménymutatót:

Az IIW esetében a további ESBA-támogatásra jogosult beruházások (köz- vagy magánberuházások, beleértve az ESBA keretében az EBA révén mozgósított finanszírozást) a reálgazdaságban.

A SMEW esetében a végső kedvezményezettek számára elérhető finanszírozás maximális összegének 1,4-szerese.

⁴¹ Az ESBA év végi műveleti jelentésében szereplő 2018. június 30-i állapot.

⁴² Az ESBA-rendelet 6. cikke (1) bekezdésének d) pontja.

⁴³ Az ESBA év végi műveleti jelentésében szereplő 2018. június 30-i állapot.

⁴⁴ Az EBB-csoport a számításokat az ESBA irányítóbizottsága által jóváhagyott alábbi multiplikátorszámítási módszertanok alapján végzi: Az EBB 2015. októberi ESBA-multiplikátorszámítási módszertana, valamint az EBA 2015. decemberi, 2018. márciusában aktualizált ESBA-multiplikátorszámítási módszertana. Bár a két ESBA-keretre (IIW és SMEW) vonatkozó módszertanok különböző dokumentumokban vannak meghatározva, azok hasonló alapelveken nyugszanak.

⁴⁵ Az ESBA támogatható projektköltségének kiszámításához a projekt teljes beruházási költségéből ki kell vonni a támogatásra nem jogosult összetevőket (pl. földterületek költsége és igazgatási díjak) és a más uniós forrásokból finanszírozott költségeket.

⁴⁶ A holdingalapok befektetési stratégiáját az jellemzi, hogy más típusú alapokban eszközölnek befektetéseket.

⁴⁷ Az EBB 2015. októberi ESBA-multiplikátorszámítási módszertana.

⁴⁸ Ugyanarról a holdingalapról van szó, amelyet az 56. bekezdésben is említettünk.

⁴⁹ A kiszámítás módja: A megcélzott alap x 84% (az igazgatási díjakkal kapcsolatos kiigazítás) x 2,54 x 90% (10%-os uniós forrásokon kívüli társberuházást feltételezve).

⁵⁰ A kiszámítás módja: Az alap tényleges mérete x 75% (az igazgatási díjakkal kapcsolatos kiigazítás) x 2,5.

⁵¹ „A pénzügyi eszközök szerepe az uniós költségvetés végrehajtásában – a 2007–2013-as programidőszak tanulságai” című, 19/2016. sz. számvevőszéki különjelentés, 3. sz. ajánlás.

⁵² A költségvetési rendelet 140. cikkének (8) bekezdése szerint a Bizottságnak minden egyes pénzügyi eszköz esetében be kell számolnia a tőkeáttételi hatásról. A költségvetési rendelet végrehajtási szabályainak 223. cikke további meghatározást ad a tőkeáttételre: „[…] a támogatható végső kedvezményezettek számára nyújtott finanszírozás összegének az uniós hozzájárulással elosztott összege.”

⁵³ Például az InnovFin – H2020 kutatási és innovációs hitelek esetében a tőkeáttételi hatás célértéke 9-szeres, míg a multiplikátorhatás 18-szoros. (Forrás: Az Európai Unió 2018. évi pénzügyi évre vonatkozó általános költségvetés-tervezete (a munkadokumentum X. része – Pénzügyi eszközök) COM(2018) 600, 2018. május, 30. o.).

⁵⁴ Olyan művelet, ahol az EBB helyi bankok vagy más közvetítők számára nyújt hitelt, amelyek később ebből nyújtanak további hiteleket a végső kedvezményezetteknek.

⁵⁵ Az ESBA-rendelet II. mellékletének 8. szakasza.

⁵⁶ ESBA stratégiai iránymutatás, 2015. december 15.

⁵⁷ 9%, 5%, ill. 3 %.

⁵⁸ Franciaország (18%; 6,2 milliárd euró), Olaszország (17%; 6 milliárd euró) és Spanyolország (12%; 4,3 milliárd euró).

⁵⁹ EBB, „Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (ESBA)” (Az Európai Stratégiai Beruházási Alap működésének értékelése), 2016. szeptember, 2.2. szakasz, 6. és 7. o., valamint Ernst & Young, „Ad-hoc audit of the application of the Regulation 2015/1017” (A 2015/2017/EU rendelet alkalmazásának ad hoc ellenőrzése), 2016. november 14.

⁶⁰ Az ESBA-rendelet független értékelése, 2018. június, 11. o.

⁶¹ Tematikus ESBA beruházási platform olaszországi kkv-k számára (112,5 millió euró ESBA SMEW-támogatás a COSME LGF révén); ITAtech tematikus ESBA beruházási platform az olaszországi technológiatranszfer számára (50% vagy legfeljebb 100 millió euró EBA tőkeberuházási társbefektetés, elsősorban a SMEW tőkeberuházási termék 2. sz. „Erőforrások” alkeretéből); EBA–NPI értékpapírosítási kezdeményezés (ENSI) (az EBA és számos NPBI közötti együttműködési és kockázatmegosztási beruházási platform az ESBA SMEW keretében tervezett új értékpapírosítási eszközökhöz kapcsolódóan).

⁶² 29 ESBA IIW-művelet, négy globális engedélyezés és két társfinanszírozási megállapodás a Cassa Depositi e Prestiti intézménnyel.

⁶³ 2,65 milliárd euró ESBA-finanszírozás, ami a teljes aláírt ESBA IIW-finanszírozás 10%-át teszi ki.

Esemény	Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése	2017.7.4
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek)	2018.10.18
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után	2019.1.8
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven	2019.1.24

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést az uniós finanszírozásra és igazgatásra szakosodott, Lazaros S. Lazarou számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara végezte. Az ellenőrzést Leo Brincat számvevőszéki tag vezette Romuald Kayibanda kabinetfőnök és Annette Farrugia kabinetattasé, Ralph Otte ügyvezető, Gabriela-Elena Deica és Martin Puc feladatfelelős, valamint James McQuade, Mariya Zhekova, Mircea-Cristian Martinescu és Felipe Andres Miguelez számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Michael Pyper.

Balról jobbra: Romuald Kayibanda, James McQuade, Gabriela-Elena Deica, Annette Farrugia, Leo Brincat, Martin Puc, Valérie Tempez-Erasmi.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1702-6	ISSN 1977‑5733	doi:10.2865/38593	QJ-AB-19-001-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-1717-0	ISSN 1977‑5733	doi:10.2865/320509	QJ-AB-19-001-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.